REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 6 de junio del 2024 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia (Q.), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN 1.1. Objeto de la demanda1 Pretende la parte actora Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a la Nación - Ministerio de Cultura, lo siguiente: 1 Archivo 1) EXPEDIENTE COMPLETO, cuaderno 1, págs. 1-109, ONEDRIVE.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda Principales: a) Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 1512 de 16 de mayo de 2018, “Por la cual se decide el Procedimiento Administrativo Sancionatorio PAS011-2016 por presunta falta contra el patrimonio cultural de la Nación” expedida por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Cultura, concretamente los artículos 2 y 3 de la misma mediante los cuales se declaró a la entidad demandante responsable de incurrir en falta contra el patrimonio cultural de la Nación por intervenir sin autorización el inmueble denominado Bodega del Costado Sur, localizada en la zona de influencia de la Estación del Ferrocarril de Armenia y la correspondiente imposición de multa equivalente a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes. b) Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 1367 de 21 de mayo de 2019, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 1512 de 16 de mayo de 2018 dentro del Procedimiento Administrativo Sancionatorio PAS-011-2016 adelantado por presunta falta contra el patrimonio cultural de la Nación”. c) A título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación - Ministerio de Cultura a pagar a la EDEQ la suma de $117.186.300, suma que deberá ser debidamente indexada. d) Se ordene a la Nación - Ministerio de Cultura a pagar a la EDEQ los intereses legales causados sobre las sumas reclamadas desde el momento del pago hasta la fecha que se verifique el cumplimiento de la sentencia que ponga fin a la controversia. e) Se condene al demandado en costas y agencias en derecho.
Subsidiarias: I. Se modifiquen parcialmente las Resoluciones No. 1512 del 16 de mayo de 2018 y 1367 del 21 de mayo de 2019 reduciendo el valor de la multa impuesta. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda II.
Se ordene a la Nación - Ministerio de Cultura reintegrar a la EDEQ la suma que el despacho considere, suma que deberá ser indexada. III. Se ordene a la Nación - Ministerio de Cultura a pagar a la EDEQ los intereses legales causados sobre las sumas reclamadas desde el momento del pago hasta la fecha que se verifique el cumplimiento de la sentencia que ponga fin a la controversia. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión. La parte actora expuso los siguientes hechos que se resumen así: ✓ Que el municipio de Armenia es el propietario de los bienes que constituyen la Estación del Ferrocarril de Armenia. ✓ Que mediante el Decreto 746 del 24 de abril de 1996 se declaró monumento nacional (hoy bienes de interés cultural del ámbito nacional - BICN) al conjunto de las estaciones de pasajeros de ferrocarril existentes en el país, incluida la Estación de Armenia. ✓ Que el municipio de Armenia como propietario y responsable de la Estación del Ferrocarril de Armenia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 de la Resolución No. 3277 de 2014 tenía entre sus obligaciones: i) conservar el bien de interés cultural del ámbito nacional; ii) Implementar y ejecutar los planes, programas y proyectos detallados en el PEMP, iii) Realizar mantenimiento, reparación y mejoras al bien, iv) solicitar al Ministerio de Cultura la autorización de los proyectos de intervención a realizar en el área afectada, v) presentar al Ministerio de Cultura los informes de las intervenciones mínimas realizadas y vi) cumplir las directrices incluidas en el PEMP. ✓ Que el 18 de diciembre de 2014 entre EDEQ y municipio de Armenia se suscribió el convenio interadministrativo No. 008-2014 que tenía como objeto: “Aunar esfuerzos para la ejecución de obras de adecuación y dotación de la Biblioteca Municipal de Armenia dentro del proyecto denominado Complejo Turístico y Cultural La Estación”.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda ✓ Que el curador Urbano No. 2 de Armenia expidió la licencia de construcción No. 37-1520018 para la adecuación y reforzamiento estructural de la bodega sur de la antigua Estación del Ferrocarril de Armenia, se entregaba para adelantar las obras previstas y continuar con el proceso a cargo de la EDEQ, quien de acuerdo con lo pactado adelantó los procesos de contratación para la ejecución de las obras, su ejecución inició una vez el municipio de Armenia dio la instrucción mediante oficio No. SI-POI-1988 el 18 de agosto de 2015. ✓ Que la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura realizó visita técnica a la estación del Ferrocarril de Armenia el 19 de noviembre de 2015 con el propósito de verificar de manera general el estado de cada una de las edificaciones que forman parte del complejo turístico y cultural “La Estación”, en especial la bodega del costado sur donde se propone la adecuación de la biblioteca municipal. ✓ Que el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura informó a la oficina jurídica que se estaban adelantando obras sin la autorización del Ministerio de Cultura en la zona de influencia de la Estación del Ferrocarril de Armenia mediante memorando MC-016280-1-2015-del 27 de noviembre de 2015 y 415- 206 del 27 de mayo de 2016. ✓ Que el Director de Patrimonio del Ministerio de Cultura mediante auto No. 226- 2016 de 6 de septiembre de 2016 dio apertura al proceso sancionatorio y formuló cargos en contra de la EDEQ y el municipio de Armenia por una presunta falta en contra del Patrimonio Cultural de la Nación. ✓ Que la EDEQ presentó los descargos mediante oficio radicado No. MC21638E2016 y posteriormente alegatos de conclusión el 30 de diciembre de 2016. ✓ Que el Ministerio de Cultura profirió la Resolución No. 1512 del 16 de mayo de 2018 “Por la cual se decide el Procedimiento Administrativo Sancionatorio PAS- 011-2016 por la presunta falta contra el patrimonio cultural de la Nación” en la cual se decidió declarar responsable al municipio de Armenia y a la EDEQ de incurrir en una falta materializada en la intervención sin autorización del Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda Ministerio de Cultura del inmueble denominado Bodega del Costado Sur, localizada en la zona de influencia de la Estación de Ferrocarril de Armenia e impuso una multa solidaria de 300 SMLMV, acto administrativo que les fue notificado el 28 de mayo de 2018. ✓ Que el municipio de Armenia y la EDEQ presentaron recurso de reposición en contra de la Resolución No. 1512 de 16 de mayo de 2018 el 8 y el 13 de junio del mismo año respectivamente. ✓ Que el Ministerio de Cultura resolvió los recursos interpuestos mediante la Resolución No. 1367 de 21 de mayo de 2019 reponiendo parcialmente la Resolución indicando que quien debía presentar el proyecto de intervención para la Estación era el municipio de Armenia, resolución que fue notificada por aviso el 11 de junio de 2019. ✓ Que la EDEQ pagó el 25 de julio de 2019 la suma de $117.186.300 correspondientes al valor de la multa impuesta.
Citó como normas violadas las siguientes disposiciones: artículos 1, 29 y 83 de la Constitución Política, 1568 del Código Civil y el principio de proporcionalidad. Argumentó que la culpabilidad se instituye como uno de los pilares sobre los que se debe fundamentar el ejercicio de la actividad sancionatoria y la entidad demandada dentro del procedimiento administrativo sancionatorio tenía el deber de acreditar que la EDEQ actuó con culpa en la intervención del inmueble denominado Bodega del Costado Sur, ubicado en la zona de influencia de la estación de Ferrocarril sin autorización del Ministerio de Cultura.
En ese sentido, en el presente caso no media culpa de la EDEQ en la intervención del inmueble ya que, actuó con la convicción de que se contaba con todos los permisos para ejecutar la obra, cometiendo un error legítimo. Precisó que las razones que llevaron a la EDEQ a actuar bajo la convicción de que se contaban con todos los permisos para ejecutar la obra eran que: el municipio de Armenia era conocedor del manejo e intervención del bien de interés cultural del ámbito Nacional Estación de Ferrocarril y al ser los encargados de implementar y ejecutar el PEMP, además de conseguir las autorizaciones necesarias para la ejecución de obras en el bien de interés cultural Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda de acuerdo con lo establecido en el artículo 34 de la Resolución 3277 de 2014 y según lo pactado en el convenio interadministrativo No. 0089-2014.
Resaltó que el municipio de Armenia siempre manifestó a la EDEQ que contaba con los permisos requeridos para la ejecución de las obras y que el ente territorial en su defensa manifestó que actuó con la convicción errada de tener los permisos requeridos para la ejecución del proyecto y nunca manifestó a la EDEQ que requería de su apoyo para su consecución. Por ende, estima que los actos atacados deben ser declarados nulos en lo que respecta a su responsabilidad.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La entidad accionada no allegó pronunciamiento en esta etapa.
3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA3 El Juzgado de instancia accedió parcialmente a las pretensiones. Para el efecto, abordó el material probatorio y destacó que, las entidades intervinientes en el convenio interadministrativo suscrito para ejecutar las obras de adecuación y dotación de la Biblioteca Municipal de Armenia dentro del Proyecto denominado Complejo turístico y Cultural La Estación, tenían pleno conocimiento de que se iba a intervenir un bien de interés cultural nacional, razón por la cual, debían dar cumplimiento a la normativa que regula la materia, en cuanto a la solicitud de permisos y licencias previos a dar inicio a las obras.
Pese a que la EDEQ señala que el responsable de conseguir las autorizaciones y las licencias era el municipio de Armenia, conforme la cláusula segunda del convenio, en donde se estableció que la entidad territorial debía: “(…) - Gestionar y obtener de las entidades competentes los demás permisos y licencias requeridas (incluida la licencia de construcción) para la intervención del proyecto acordado y para su funcionamiento posterior.
(…)”, también la EDEQ dentro del convenio administrativo cláusula segunda (OBLIGACIONES DE LA EDEQ) se obligó a gestionar lo necesario y apoyar al ente territorial para la obtención de los permisos, licencias o autorizaciones, así en el convenio se obligó a: “(…) – Recopilación, revisión y validación de la información técnica y legal del proyecto suministrada por el 2 Archivo 2 CONSTANCIA SECRETARIALES 3 Archivo No. 6 SENTENCIA SAMAI.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda Municipio, las otras partes y/o demás entidades competentes. (…) – Apoyar al municipio en la gestión para la obtención de los permisos y/o licencias requeridas para la ejecución del proyecto.
(…)” Así las cosas, tanto el municipio de Armenia como la EDEQ al realizar obras de intervención en la Bodega del Costado Sur, bien de interés cultural que tenían como objeto la adecuación y dotación de la Biblioteca Municipal dentro del proyecto denominado complejo Turístico y Cultural La Estación, desatendieron lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 2 del artículo 11 de la Ley 397 de 1997 modificado por el artículo 7 de la Ley 1185 de 2008 y posteriormente por el artículo 212 del Decreto Ley 019 de 2012, ya que, cuando iniciaron con la intervención de la referida bodega, no tenían la autorización del Ministerio de Cultura.
En consecuencia, el municipio de Armenia al ser el dueño del bien debió solicitar previo a la intervención, la autorización por parte del Ministerio de Cultura, y la EDEQ de acuerdo con las obligaciones contraídas en el marco del convenio interadministrativo No. 008 de 2014 previo a iniciar las obras también debió validar la información técnica y legal del proyecto suministrada por el municipio y si consideraba que no estaban todos los permisos o licencias asesorar al municipio para su obtención. En ese sentido, la EDEQ no puede excusar su omisión en que, de acuerdo con su objeto social es una empresa que se dedica a la prestación del servicio público de energía y no a la construcción, modificación o intervención de bienes inmuebles y que su participación en el proyecto se daba con el fin de contribuir con la ciudad y su obligación con el municipio era únicamente, adelantar los procesos de contratación de las obras; dado que, en el convenio se definió claramente la participación de las partes; la EDEQ se comprometió a recopilar, revisar y validar la información técnica y legal del proyecto suministrada por el municipio y apoyarlos para la obtención de los permisos y/o licencias, y si no se contaba con el personal idóneo para dichas labores no debió adquirir esta obligación. Sobre la solidaridad en el pago de la multa, se indicó que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 10 de la Ley 1185 de 2008 tanto el municipio de Armenia como la EDEQ incurrieron en la falta contra el patrimonio cultural de la Nación, al intervenir sin permiso del Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda Ministerio de Cultura el inmueble denominado Bodega del Costado Sur localizada en la zona de influencia de la Estación del Ferrocarril de Armenia declarado como Monumento Nacional mediante el Decreto 746 del 24 de abril de 1996, hoy bien de interés cultural del ámbito nacional de conformidad con el literal b) del artículo 4° de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 1° de la Ley 1185 de 2008, es decir, era procedente imponer de manera solidaria la multa por la falta al patrimonio cultural de la Nación uno por ser el dueño del inmueble y el otro, al realizar las obras e intervención sin contar con el permiso previo del Ministerio En cuanto a la vulneración del principio de proporcionalidad en la sanción impuesta, el juzgado razonó que, fueron dos hechos los constitutivos de faltas contra el Patrimonio Cultural de la Nación que se sancionó por parte del Ministerio de Cultura esto es, la i) intervención sin autorización del Ministerio de Cultura en el inmueble denominado Bodega del Costado Sur y ii) una excavación en la fachada posterior de la estación. No obstante, al momento de imponer la sanción se impuso tanto al ente territorial como a la EDEQ de manera solidaria multa de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin tener en cuenta que la entidad demandante solo participó en la intervención sin autorización del inmueble denominado Bodega del Costado Sur, y nada tuvo que ver con la excavación. Así entonces, si la sanción impuesta de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes obedeció a la comisión de dos faltas contra el Patrimonio Cultural de la Nación, esto es, i) intervención sin autorización del Ministerio de Cultura en el inmueble denominado Bodega del Costado Sur y ii) una excavación en la fachada posterior de la estación, el valor de la multa impuesta se dividirá en dos y solo le corresponderá a la EDEQ responder de manera solidaria por la suma equivalente a 150 salarios mínimos mensuales vigentes al año 2018 fecha de imposición de la multa, dado que, solo participó en la comisión de una de las faltas.
Así, se estimó la prosperidad del cargo de violación al principio de proporcionalidad. En ese orden, se dispuso la siguiente condena: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda “PRIMERO: NEGAR las pretensiones principales de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ACCEDER PARCIALMENTE a la primera pretensión subsidiaria. En consecuencia, DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. 1512 de 16 de mayo de 2018 “Por la cual se decide el Procedimiento Administrativo Sancionatorio PAS 011-2016 por presunta falta contra el patrimonio cultural de la Nación” y la nulidad parcial de la Resolución No.1367 de 21 de mayo de 2019 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1512 del 16 de mayo de 2018 dentro del procedimiento administrativo sancionatorio PAS-011- 2016, adelantado por la resunta falta contra el patrimonio cultural de la Nación”, mediante las cuales el Ministerio de Cultura impuso al municipio de Armenia y a la EDEQ solidariamente la sanción de multa equivalente a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes la fecha de la sanción, en cuanto a la graduación de la multa impuesta a la EDEQ, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho FIJAR el valor de la multa por la intervención sin autorización del Ministerio de Cultura en el inmueble denominado Bodega Costado Sur en la suma equivalente a ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2018, de manera solidaria entre el municipio de Armenia y la EDEQ, quedando a cargo únicamente del municipio de Armenia el otro 50% de la multa equivalente a ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales vigentes para el año 2018, por la falta correspondiente a la excavación en la fachada posterior de La Estación.
CUARTO: NEGAR las restantes pretensiones subsidiarias de la demanda, por lo expuesto en las consideraciones precedentes.” 4. LA IMPUGNACIÓN4 La parte actora expresó su desacuerdo con la decisión de instancia. Argumentó que en el presente caso no concurre culpa de la EDEQ en la intervención del inmueble denominado Bodega del Costado sur ubicado en la zona de influencia de la Estación de Ferrocarril de Armenia, sin autorización del Ministerio de Cultura porque actuó bajo la convicción de que se contaba con todos los permisos para ejecutar la obra, dado que, tenía justificadas razones para creer que no estaba cometiendo el error y las diligencias que realizó eran las que se esperarían de una persona diligente como es el hecho de verificar la existencia de la Licencia de Construcción y la contratación de personas competentes en el área de restauración; reiteró los siguientes supuestos que le habrían facilitado concebir tal situación: “i) El Municipio de Armenia era conocedor del manejo e intervención del bien de interés cultural del ámbito nacional estación de ferrocarril de Armenia; porque, es su propietario, participó en la formulación del Plan de Manejo y Protección (PEMP), de este bien es el encargado 4 Archivo 7 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda de implementar y ejecutar dicho PEMP, formuló el proyecto del Complejo Turístico y Cultural la Estación y lo sometió a aprobación del Concejo Municipal de Armenia en dos oportunidades; ii) El municipio de Armenia era el responsable de conseguir las autorizaciones necesarias para la ejecución de obras en el bien de interés cultural del ámbito nacional estación de ferrocarril de Armenia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 de la Resolución No. 3277 de 2014, (PEMP) y según lo pactado en el convenio interadministrativo No. 008-2014 suscrito entre este y EDEQ; iii) El curador Urbano No. 2 de Armenia expidió la licencia de construcción No. 37- 1520018 para la adecuación y reforzamiento estructural de la bodega sur de la antigua estación de ferrocarril de Armenia, la cual se destinaría al funcionamiento de la Biblioteca Pública Municipal, con la cual se entiende cumplidos las normas y demás requisitos necesarios para iniciar las obras, si se tiene en consideración lo dispuesto en los artículos 2.2.6.1.1.1; 2.2.6.1.1.9 y 2.2.6.1.2.1.11 del Decreto 1077 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”; iv) EDEQ es una empresa que se dedica a la prestación del servicio público de energía, no a la construcción, modificación o intervención de bienes inmuebles, su participación en el proyecto se da con el fin de contribuir con la ciudad y su obligación, de acuerdo a la pactado en el convenio interadministrativo No. 008- 2014 suscrito con el municipio de Armenia, era adelantar los procesos de contratación de las obras, la ejecución de las mismas estaba a cargo de contratistas, quienes tenían ingenieros y arquitectos expertos; v) El municipio de Armenia siempre manifestó a EDEQ que contaba con los permisos requeridos para la ejecución de las obras.
Incluso en su defensa el municipio manifestó que actuó con la convicción errada de tener los permisos requeridos para la ejecución del proyecto; vi) El municipio de Armenia nunca manifestó a EDEQ que requiriera apoyo para la consecución de permisos, porque según indicaban ya los tenían; vii) El municipio de Armenia de conformidad con lo pactado en la cláusula sexta del Convenio Interadministrativo No. 008-2014 suscrito con el municipio de Armenia debía realizar la asesoría técnica e interventoría del proyecto.
Dentro de las responsabilidades del municipio estaba la de disponer de personal idóneo y conocedor de las normas de construcciones urbanísticas, civiles, estructurales hidráulicas y de redes eléctricas, telecomunicaciones, sistemas y demás requeridas y demás normas municipales o nacionales aplicables a la construcción del proyecto”. En ese orden, adujo que EDEQ actúo de buena fe en la ejecución del Convenio Interadministrativo No. 008-2014, bajo la convicción de que se contaba con todos los permisos para ejecutar la obra.
Por ende, el Ministerio de Cultura con las resoluciones demandadas no desvirtuó la presunción de buena fe establecida en el artículo 83 de la Constitución Política de Colombia a favor de EDEQ. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda Agregó que lectura correcta del numeral 4 del artículo 15 de la Ley 397 de 1997, es que se establecen responsabilidades individuales, frente a la intervención de dos tipos de bienes: 1. bienes de interés cultural. 2. inmuebles ubicados en el área de influencia o colindantes con un inmueble de interés cultural; lo cual se evidencia en que la sanción es distinta frente a los arquitectos o restauradores.
Además, la norma no indica que la responsabilidad sea solidaria. El primer aparte de la norma se refiere a la sanción por la intervención de bienes de interés cultural y en el segundo que aplica la misma sanción a la intervención a inmuebles ubicados en el área de influencia o colindantes con un inmueble de interés cultural. Ahora bien, el inciso final del artículo 1568 del Código Civil dispone que la solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no lo establece la ley.
El Ministerio de Cultura en las resoluciones demandadas estableció una responsabilidad solidaria entre EDEQ y el Municipio de Armenia, sin que en la Ley (artículo 2.4.1.4.6 del Decreto 1080 de 2015 y Artículo 34 del PEMP) o en el convenio interadministrativo No. 008-2014 suscrito entre el municipio de Armenia y EDEQ se estableciera la misma; razón por cual, se presenta una violación a esta disposición normativa.
Por último, solicitó que en caso de que EDEQ sea apelante único se aplique el principio de “non reformatio in pejus” y no se modifique la decisión parcialmente favorable a EDEQ.
5. PRONUNCIAMIENTOS EN SEGUNDA INSTANCIA No hubo pronunciamientos en segunda instancia5. II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. 5 Archivo 015 SAMAI TRIBUNAL Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda Igualmente, se confirma que los presupuestos procesales se encuentran reunidos y no existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con los argumentos de divergencia, la Sala deberá determinar si debe modificar o no la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones subsidiarias y, en su lugar, conceder las que en el petitum fueron planteadas de forma principal, por los siguientes motivos: • ¿La administración en cabeza de la Nación – Ministerio de Cultura en los actos administrativos acusados no probó la culpabilidad de la empresa EDEQ S.A. ESP en la trasgresión del numeral 4) del artículo 15 de la Ley 397 de 1997, cuando realizó intervenciones sin autorización de esa cartera ministerial en la Bodega del Costado Sur del complejo turístico y cultural “La Estación del Ferrocarril de Armenia”, bien declarado de interés cultural de la Nación -monumento nacional- y, por el contrario, su actuar habría estado amparado bajo un “error legítimo” que lo exculparía de responsabilidad? • ¿Al momento de imponerse la multa por la infracción referida no debió establecerse una responsabilidad solidaria con el municipio de Armenia porque el artículo 15 de la Ley 397 de 1997 dentro del procedimiento sancionatorio en comento no la contempla y, en su lugar, debía ser individual?
3. TESIS DE LA CORPORACIÓN Para el Tribunal, la decisión de instancia debe confirmarse porque la parte actora no logró desvirtuar de forma total la ilegalidad de los actos acusados y la sanción pecuniaria impuesta resulta siendo proporcional con el deber omitido. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Las razones para resolver el problema jurídico formulado y sustentar la tesis expuesta son las siguientes: 4.1. De lo probado en el proceso Del material probatorio aportado por las partes, se logra constatar lo siguiente: - Que mediante la Resolución 3277 de 17 de octubre de 2014 el Ministerio de Cultura aprobó el Plan Especial de Manejo y Protección de la Estación de Ferrocarril de Armenia, Quindío, localizado en la carrera 19ª con calle 26, barrio La Estación, declarada monumento nacional, hoy bien de interés cultural del ámbito nacional; la resolución se aplica al área afectada y la zona de influencia definida en el DTS del PEMP de la Estación de Ferrocarril de Armenia conforme el artículo 11 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7 de la Ley 1185 de 20086. - Que por virtud del Convenio Interadministrativo No. 008-2014, la Empresa de Energía del Quindío S.A. ESP (No. 008-2014), se obligó con el Municipio de Armenia No. 0039-2014 a: “aunar esfuerzos para la ejecución de obras de adecuación y dotación de la biblioteca municipal de Armenia dentro del proyecto denominado Complejo Turístico y Cultural La Estación”7. - Que, en las consideraciones del convenio interadministrativo aludido, se resaltó como obligaciones inherentes y que impulsan el acuerdo con el municipio de Armenia: “(…) El proyecto se ejecutará bajo los parámetros de conservación del patrimonio arquitectónico de la nación establecido dentro de los lineamientos del PEMP resolución no. 3277 del 17 de octubre de 2014 (plan especial de manejo del patrimonio) elaborado y aprobado para este complejo de edificaciones.
(…)” (Resalta la Sala) 6 Archivo EXPEDIENTE COMPLETO, C1. Ppal. ONEDRIVE, págs. 265-313 7 Archivo ídem, págs. 315- 339 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda - Que, en el referido convenio, en la cláusula segunda se definió su alcance en los siguientes términos: “SEGUNDA: Alcance.
El alcance del presente convenio es de definir la participación de las PARTES en la ejecución de obras de adecuación y dotación para el desarrollo de la Biblioteca Municipal de Armenia del proyecto de ciudad denominado Complejo Turístico y Cultural La Estación; acorde con los recursos presupuestales dispuestos en el presente convenio para el mejoramiento integral de la Biblioteca Municipal de Armenia, en cuanto a las obligaciones de las partes, responsabilidades, duración de la participación, las cuales se describen a continuación: (…)” - OBLIGACIONES DE LA EDEQ: “- Recopilación, revisión y VALIDACIÓN de la información técnica y legal del proyecto suministrada por el municipio, las otras PARTES y/o demás entidades competentes. - APOYAR al municipio en la gestión para la obtención de los permisos y/o licencias requeridas para la ejecución del proyecto. - Conceptuar sobre los diseños presentados por el Municipio para la biblioteca y el complejo y acordar con este los diseños definitivos para la ejecución de la biblioteca.
(…) - Realizar la interventoría a la ejecución de los diseños y estudios requeridos o faltantes para la biblioteca, bien sea con personal propio o contratado. (…) -Atender las reclamaciones técnicas, económicas y legales que en desarrollo del proyecto pudieran generarse en la intervención acordada y conforme a su aporte económico, manteniendo informadas a las demás partes y estableciendo los análisis de los riesgos necesarios.” (Destaca la Sala) Adicionalmente, se verifican las siguientes disposiciones a las que la EDEQ asintió y se comprometió administrativamente: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda - Que existió la oferta PC-2015-000134 realizada por la Empresa de Energía del Quindío EDEQ con el fin de contratar servicios de un profesional para revisar, validar y ajustar los diseños técnicos requeridos para la ejecución del convenio interadministrativo entre el municipio de Armenia y la EDEQ S.A., para la realización de obras de adecuación, dotación requeridas en la intervención de la biblioteca municipal EDEQ Grupo EPM, que se desarrollarían dentro del proyecto Complejo Turístico y Cultural La Estación, y resultó favorecido la empresa Estudio de Arquitectura Jorge Mario Restrepo S.A.S., en el texto de esta oferta, se dijo8: 8 Archivo cuaderno ppal. 2, pág. 36 -62 ONEDRIVE Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda - Que mediante la Resolución No. 1512 del 16 de mayo de 2018 expedida por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Cultura se decidió: “Procedimiento Administrativo Sancionatorio PAS-011-2016 por presunta falta contra el patrimonio cultural de la Nación” por las infracciones materializadas en la intervención sin autorización del Ministerio de Cultura en el inmueble denominado Bodega del Costado Sur y una excavación en la fachada posterior de la Estación, ubicada en la carrera 19ª entre calles 20 y 30 Sector La Estación del municipio de Armenia, Quindío, localizado en la zona de influencia de la Estación del Ferrocarril de Armenia declarada como Monumento Nacional mediante Decreto 746 de 24 de abril de 1996, hoy bien de interés cultural del ámbito Nacional de conformidad con el literal b) del artículo 4° de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 1° de la Ley 1185 de 2008” (Cuaderno ppal., 1, págs. 145- 211) - Que por medio de la Resolución No. 1367 de 21 de mayo de 2019 emitida por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Cultura se resolvió: “el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución N° 1512 del 16 de mayo de 2018 dentro del Procedimiento Administrativo Sancionatorio PAS-011-2016 adelantado por presunta falta contra el patrimonio cultural de la Nación”, respecto de los argumentos de inconformidad planteados por la EDEQ.
En la referida resolución se indicó9: “(…) Respuesta: sobre este punto es preciso aclarar que la sanción que se endilga es por una falla contra el patrimonio cultural de la Nación materializada con la intervención sin autorización del Ministerio de Cultura en el inmueble denominado Bodega del Costado Sur, ubicado en la carrera 19ª entre calles 20 y 30 - Sector la Estación, en el municipio de Armenia departamento del Quindío, localizado en la zona de influencia de la Estación del Ferrocarril, no por la legalidad de la licencia otorgada por la Curaduría Urbana Nº 2 y sobre quien recae su titularidad, ya que cualquier clase de licencias expedidas por las autoridades urbanísticas 9 Archivo cuaderno ppal.
ONEDRIVE, págs. 227-261 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda son ajenas a las autorizaciones o permisos que se deben solicitar ante el Ministerio de Cultura, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 º de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, la cual señala: '(…) La autorización de intervención que debe expedirla autoridad competente o podrá sustituirse, en el caso de bienes inmuebles, por ninguna otra clase de autorización o licencia que corresponda expedir a otras autoridades públicas en metería urbanística (…)” Si bien, la responsabilidad de obtener los permisos y licencias estaba en cabeza del Municipio, LA EMPRESA DE ENERGIA DEL QUINDIO S.A. E.S.P EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS -EDEQ se comprometió a dar apoyo en lo concerniente a esta labor.
Esto quiere decir que la responsabilidad de iniciar las obras de intervención sin la respectiva autorización del Ministerio recae no solamente en la entidad obligada a solicitar dicha autorización, sino también en aquella que se comprometió a apoyarla, más aún si esta última estaba obligada a ejecutar las obras. Así las cosas, no encuentra esta Oficina razón alguna para determinar que la EMPRESA DE ENERGIA DEL QUINDIO S.A. E.S.P EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS -EDEQ, no incurrió en falla alguna contra el Patrimonio cultural de la Nación, por cuanto antes de dar inicio a las obras, se debió validar por quien iba realizar las intervenciones, que se contaba con los permisos, autorizaciones y licencias pertinentes para llevarlas a cabo, en caso contrario, debió requerirlas conforme a lo pactado en el convenio, y prestar el apoyo necesario, más aún, que estas obras surgieron como producto de un convenio interadministrativo en el cual las partes sumaron esfuerzos para llevar a cabo un objeto en común. (…)” (Destaca la Sala) 4.2.
Facultad sancionatoria: naturaleza jurídica y garantías procesales. La sanción constituye un instrumento de la administración pública que surge como consecuencia jurídica de una infracción o acción contraria a la ley y como herramienta en cabeza del Estado para garantizar el cumplimiento de los fines esenciales consagrados en el artículo 2° de la Constitución Política de Colombia, puntualmente la efectividad de los principios, derechos y deberes contenidos en la norma superior.
Así entonces, la sanción es un medio a través del cual la administración procura el alcance del interés general encaminado a concretar la salvaguarda del ordenamiento jurídico. En este sentido la Corte Constitucional ha señalado que “el ejercicio de la función pública encomendada a la administración implica que, si ésta se encuentra facultada para imponer un mandato o regular una conducta en servicio Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda del interés público, también debe estar facultada para lograr la garantía del orden mediante la imposición de sanciones, frente al incumplimiento de tales mandatos”10.
Ahora bien, esa facultad con la que cuenta la administración para sancionar ciertas conductas contrarias a la legalidad, debe ejercitarse bajo el amparo de las garantías que recoge el debido proceso “a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”11.
Así lo ha expresado reiteradamente la jurisprudencia constitucional al señalar que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción”12.
En este sentido, el Alto Tribunal ha insistido en que el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, es una expresión del principio de legalidad, que limita el ejercicio del poder público, y en particular, el ejercicio del ius puniendi del Estado. Por lo tanto, cuando de aplicar sanciones se trata, la potestad de los servidores públicos está reglamentada y delimitada, en lo relativo a la tipificación de la falta, la prueba del hecho que la configura y la responsabilidad del presunto infractor, la sanción aplicable, el trámite y plazos para imponerla y los recursos procedentes.
Lo anterior quiere decir que el ejercicio de la facultad sancionatoria se debe ajustar a dos parámetros fundamentales: el ejercicio de la autoridad en bien de la comunidad; interés general, y el respeto a los derechos del individuo, que no pueden ser vulnerados injustamente, por fuera del orden jurídico13. 10 Sentencia SU.1010 de 2008. 11 Sentencia C-341/14 12 Sentencia C- 980 de 2010.
CP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 Sentencia T-720/98 M. P. Alfredo Beltrán Sierra. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda En efecto, la potestad sancionatoria en ejercicio de la función administrativa se sustenta en los artículos 2º, 4º, 29º, y en general en los artículos 150-8, 189 numerales a 21 a 26, 209, 334, 365, 366 y 370 de la Carta Política, pues con ella se busca la “realización de los principios constitucionales”14.
Explica la jurisprudencia que “la potestad se activa, a partir del desconocimiento de las reglas preestablecidas15, lo que le permite al Estado imponer sanciones como “respuesta a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la Administración’”16.
Los anteriores parámetros se ven reflejados en la jurisprudencia constitucional, la cual, respecto de la aplicación de los principios del derecho penal a otras manifestaciones del ius puniendi ha sostenido: “Lo anterior no significa que los principios del derecho penal se apliquen exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en este campo se apliquen con rigor las garantías del debido proceso.
En cambio, otros derechos sancionadores no sólo afectan la libertad física u otros valores de tal entidad, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes especiales. En estos casos, la corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero operan con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.
“17 El Consejo de Estado recientemente18 ha enfatizado que las conductas sancionables son las que: “el reglamento especifique concretamente (…), siempre que la ley hubiera previsto previamente por lo menos los siguientes elementos: (i) la descripción de la conducta que da lugar a la sanción, (ii) la determinación de la sanción, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento para su 14 Sentencia C-595 de 2010 15 Sentencia C-595 de 2010 16 Ídem 17 Corte Constitucional.
Sentencia C – 117 de 22 de febrero de 2006. M. P. Jaime Córdoba Triviño. 18 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUB. A, C.P. MARÍA ADRIANA MARÍN, primero (1°) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda imposición. Así, el principio de legalidad, integrado por los de reserva de ley y de tipicidad, constituye un límite a la potestad reglamentaria e impone al legislador la obligación de regular los aspectos esenciales de la materia”.
Y en ese sentido, la jurisprudencia19 reconoce que dichos principios tienen un alcance distinto en el derecho sancionatorio en relación con la rigidez con que se aplican en materia penal20. En ese orden, en el punto de la culpabilidad parte del aspecto subjetivo de la conducta, corresponde a las autoridades administrativas cerciorarse de que quien comete una conducta sancionable lo hace con conciencia de la ilegalidad cometida, esto es, valorando el aspecto intelectivo y; además, si la conducta desplegada podía ser prevenida por el sujeto.
Así las cosas, el Consejo de Estado ilustra los componentes relacionados con la culpabilidad21: “(…) En consecuencia, salvo disposición expresa en contrario, al operador administrativo corresponde constatar la existencia del elemento culpabilidad y para ello debe acreditar tres componentes: 1. La imputabilidad, toda vez que debe establecer que el sujeto pasivo del poder punitivo tiene la capacidad de responder; 2.
La relación psíquica entre el administrado sobre el que recae la sanción y el hecho descrito como infracción administrativa. En otros términos debe establecer la intención y determinar si se actuó a título de dolo o culpa, y; 3. La no existencia de supuestos facticos que excluyan la responsabilidad22. (…) De otro lado, la mera intención no es suficiente para la imposición de una sanción administrativa, al igual que ocurre en el derecho penal, en el derecho administrativo sancionador no se castiga la personalidad sino que es indispensable examinar el grado de culpabilidad del sujeto, estableciendo una regla según la cual debe responderse exclusivamente por los hechos 19 Corte Constitucional, Sentencia del C- 860 de 2006, reiterada en las sentencias C-032 de 2017 y C-094 de 2021. 20 «Al estudiar el principio de legalidad en materia sancionatoria, ha afirmado que éste se encuentra integrado por tres elementos esenciales, los cuales guardan entre sí una estrecha relación: la lex praevia, la lex scripta y la lex certa.
Sin embargo, ha precisado, de manera reiterada, que el principio de legalidad que rige en el derecho administrativo sancionador se aplica con menor rigurosidad que en materia penal, sin perjuicio de que los comportamientos sancionables se encuentren descritos adecuadamente para dar previsibilidad y claridad a las reglas de juego que rigen la vida en comunidad.
Esta diferencia de matiz se ha justificado en razón a las particularidades de cada una de las normatividades sancionadoras, a las disímiles consecuencias que genera su aplicación, a los fines diversos que persiguen, así como los efectos que producen sobre los asociados». Corte Constitucional, SentenciaC-1011 de octubre de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. también las sentencias C-710 de 2001, C- 343 de 2006, C-406 de 2004, C-853 de 2005, T-145 de 1993, C-214 de 1994, C597 de 1996, C-690 de 1996, C-160 de 1998. 21 CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, SUBSECCION C Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO, veintidós (22) de octubre de dos mil doce (2012), Rad. 05001-23-24-000-1996-00680- 01(20738) 22 GOLDSCHMIDT, James.
Derecho, Derecho Penal y… Ob. Cit. Pág. 575 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda (acciones u omisiones), porque si no hay conducta desplegada no es posible la labor de subsunción de la cual se habló líneas atrás23.” (Destaca la Sala) Recientemente, la jurisprudencia constitucional sobre el punto profundizó en lo siguiente24: “Ahora bien, el principio de personalidad de las sanciones o responsabilidad por la conducta propia, no puede confundirse con la responsabilidad por culpa o responsabilidad subjetiva25.
Al respecto, en varias ocasiones la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la responsabilidad objetiva está proscrita o prohibida en materia sancionatoria y reconoció un principio de nulla poena sine culpa26. Para ello, ha encontrado fundamento en dos normas constitucionales: el artículo primero de la Constitución, que establece el principio de dignidad humana y el artículo 29, según el cual toda persona se presume inocente “mientras no se la haya declarado judicialmente culpable”27.
Esta posición indicaría que la responsabilidad con culpabilidad sería una exigencia constitucional que no admitiría excepciones, lo que es cierto en materia penal28 y disciplinaria29. En realidad, la jurisprudencia de este tribunal ha admitido igualmente que pueda sancionarse en aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad. No se trata de aquellos eventos en los que el dolo o la culpa se encuentran presuntos y se invierta la carga de la prueba, ya que en estos casos el régimen de responsabilidad sigue siendo subjetivo30, sino de los eventos en los que no se requiere el examen del dolo o la culpa del infractor, 23 DE PALMA DEL TESO, Ángeles.
El Principio de Culpabilidad… Ob. Cit. Pág. 58 y ss 24 Sentencia C-038/20 25 Tal diferencia puede encontrarse en la sentencia C-597/96 donde se precisó que “(…) el artículo 29 establece con claridad un derecho sancionador de acto y basado en la culpabilidad de la persona, pues dice que nadie puede ser juzgado "sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa" y que toda persona se presume inocente "mientras no se le haya declarado judicialmente culpable” (subrayado no original). 26 “(…) la Corte considera que resulta desproporcionado y violatorio de los principios de equidad y justicia tributarios la consagración de una responsabilidad sin culpa en este campo, por lo cual considera que en este ámbito opera el principio de nulla poena sine culpa como elemento integrante del debido proceso que regula la función punitiva del Estado”: sentencia C-690/96. 27 “(…) conforme al principio de dignidad humana y de culpabilidad acogidos por la Carta (CP arts 1º y 29), está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva en materia sancionadora”: sentencia C- 597/96, relativa a la responsabilidad de contadores, revisores o auditores, por parte de la Junta Central de Contadores. 28 “Es de una evidencia absoluta el que la responsabilidad penal objetiva es incompatible con el principio de la dignidad humana”: sentencia C-563/95;
“Lo contrario supondría una responsabilidad por el simple resultado, que es trasunto de un derecho fundado en la responsabilidad objetiva, pugnante con la dignidad de la persona humana”: sentencia C-239/97. 29 Sentencia C-181/02. 30 La sentencia C-225/17 declaró la exequibilidad de las presunciones de dolo y culpa que establece el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016, como formas de responsabilidad subjetiva, pero con inversión de la carga de la prueba, salvo la expresión que exoneraba de demostrar la realización del comportamiento, al considerar que: “A pesar de tratarse de una garantía esencial del derecho fundamental al debido proceso, la presunción de inocencia, como los otros derechos y garantías constitucionales, no constituyen potestades absolutas reconocidas a un individuo (…) Así, la jurisprudencia de este tribunal constitucional, desde muy temprano ha reconocido el carácter relativo del derecho al debido proceso, sobre todo cuando se trata de garantías aplicables al desarrollo de procedimientos administrativos.
(…) en lo que interesa en el caso bajo examen, ha aceptado que la presunción de inocencia pueda ser objeto de excepciones o de modulaciones, cuando un interés suficientemente importante lo justifique”. Dichas presunciones han sido igualmente encontradas conforme a la Constitución en las sentencias C-690/96, C-285/02, C-374/02, C-445/02, C-506/02, C- 780/07, C-595/10, C-596/10, C-1007/10 y C-512/13.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda como elemento constitutivo de la responsabilidad y, por lo tanto, resulta impertinente el estudio o la prueba de la diligencia o cuidado con el que actuó el infractor en la comisión de la falta.
Al tratarse de una excepción a la exigencia no absoluta de responsabilidad subjetiva, se han establecido las condiciones en las que resulta admisible la responsabilidad objetiva: (i) no puede tratarse de medidas que priven de derechos al destinatario o a terceros; (ii) sólo pueden ser sanciones de tipo monetario; y (iii) no pueden ser graves, en términos absolutos o relativos31.
Ahora bien, la imputabilidad o responsabilidad personal, que exige que la sanción se predique únicamente respecto de las acciones u omisiones propias del infractor es una exigencia transversal que no admite excepciones ni modulaciones en materia administrativa sancionatoria32 y, por lo tanto, es predicable tanto de los regímenes subjetivos de responsabilidad sancionatoria, como de los eventos en los que la responsabilidad objetiva resulta constitucional.
Así, aunque en algunas ocasiones este tribunal ha utilizado como sinónimos la imputabilidad del hecho o responsabilidad personal del infractor y la culpabilidad33, en varias ocasiones ha diferenciado ambas categorías, reiterando que, la imputación personal del hecho es predicable tanto en regímenes subjetivos ordinarios34 y en los de presunción de dolo y culpa35, como en los de responsabilidad objetiva36.” (Destaca la Sala) 31 “En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina llama 'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros;
(ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras).”: Corte Constitucional, sentencia C-616/02, que condicionó la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 633 de 2000, en el entendido de que el cierre del establecimiento o clausura derivada del decomiso fiscal de mercancías no puede ser una sanción ni automática (sin procedimiento), ni objetiva (sin examinar el elemento subjetivo). 32 “La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías –quedando a salvo su núcleo esencial– en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido”: sentencia T-145/93. 33 “(…) establecer por vía de la regulación legal correspondiente, que las infracciones cambiarias no admiten la exclusión de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, señalar que la responsabilidad por la comisión de la infracción cambiaria es de índole objetiva (…) no desconoce ninguna norma constitucional”: sentencia C- 599/92. 34 “Recientemente la doctrina especializada expone que dentro de los principios más trascendentales en el derecho sancionatorio pueden destacarse: (…) xxi) el principio de culpabilidad, xxii) el principio de la personalidad de las sanciones o dimensión personalísima de la sanción”: sentencia C-595/10. 35 La sentencia C-225/17 definió la responsabilidad objetiva como “aquella en la que basta con probar la ocurrencia del hecho dañino imputable al sujeto, para que le fuera atribuida la responsabilidad, sin tomar en consideración el elemento volitivo culpa o de responsabilidad subjetiva” Y aunque declaró la exequibilidad de la presunción de dolo y culpa, declaró la inexequibilidad de la expresión “a quién le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente” “por contrariar el artículo 29 de la Constitución Política, al relevar a la autoridad administrativa de la carga de la prueba de la realización del comportamiento y de su imputabilidad fáctica” (negrillas no originales). 36 “La circunstancia de que las sanciones impuestas a los infractores del régimen cambiario excluyan la prueba de factores subjetivos propios de las conductas delictivas, como son el dolo y la culpa, no significa el desconocimiento del debido proceso, pues la imposición de las condignas sanciones no se hace de plano y sin procedimiento alguno sino previo el agotamiento de un debido proceso en el Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda 4.3.
El patrimonio cultural de la Nación y su protección. El artículo 8 de la Constitución establece que es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación. En armonía con esta disposición, el artículo 72 ibidem37 se refiere, en particular, al patrimonio cultural de la Nación; ello también, en armonía con el artículo 63 de la Carta, que señala: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
En desarrollo de lo dispuesto en estas normas constitucionales, se han expedido algunas normas, entre las cuales se destaca, las Leyes 397 de 1997 (Ley General de Cultura) y 1185 de 2008, así como el Decreto 1080 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura)38. De acuerdo con lo anterior, el patrimonio cultural de la Nación está integrado por “los bienes de interés cultural de la Nación, por aquellos que constituyen el patrimonio arqueológico y por las manifestaciones inmateriales incluidas en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial de la Nación. Los primeros (bienes de interés cultural) pueden ser propiedad de esta, de otras entidades públicas o de particulares, y están conformados por los bienes (muebles e inmuebles) que sean declarados como de interés cultural, por parte de la autoridad competente, así como por aquellos que, antes de la expedición de la Ley 397, habían sido declarados, por autoridades del orden nacional, como monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras que la administración le debe demostrar al investigado la comisión de una infracción al estatuto de cambios, que de ser cierta conlleva la formulación de cargos al posible infractor con el fin de que una vez notificado de ella exponga las razones de su defensa” (negrillas no originales): sentencia C-010/03. 37 “El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado.
El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica.” 38 También puede citarse la Ley 1675 de 2013, sobre el patrimonio sumergido.
Además, el Estado colombiano ha suscrito múltiples tratados internacionales en esta materia, como los siguientes: i) El Tratado sobre la Protección de Muebles de Valor Histórico, al cual adhirió Colombia mediante la autorización otorgada por Ley 14 de 1936; ii) el Pacto Roerich, para la protección de la instituciones artísticas y científicas y monumentos históricos, el cual fue aprobado por la Ley 36 de 1936; entre otros.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda denominaciones”39. En ese orden, la Ley 397 de 1997 asigna al Ministerio de Cultura, la función de proteger, administrar y vigilar los bienes de interés cultural del ámbito nacional que forman parte del patrimonio cultural de la Nación. Con fundamento en los principios y el mandato constitucional aludido, el legislador impuso la obtención de una autorización para adelantar actividades de intervención sobre BIC40.
Precisamente, esta facultad se materializó a través del artículo 11 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7º de la Ley 1185 de 2008 y el artículo 212 del Decreto 19 de 2012, al establecer: “La intervención de un bien de interés cultural del ámbito nacional deberá contar con la autorización del Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, según el caso.
Para el patrimonio arqueológico, esta autorización compete al Instituto Colombiano de Antropología e Historia de conformidad con el Plan de Manejo Arqueológico. Asimismo, la intervención de un bien de interés cultural del ámbito territorial deberá contar con la autorización de la entidad territorial que haya efectuado dicha declaratoria”.
En el mismo sentido, el artículo 39 del Decreto 763 de 2009 establece que: “Toda intervención de un BIC, con independencia de si el BIC requiere o no de un Plan Especial de Manejo y Protección, deberá contar con la previa autorización de la autoridad competente que hubiera efectuado la declaratoria”. De la lectura de las normas en cita, se observa que para adelantar la intervención de un BIC debe contarse con una autorización otorgada por la entidad que ha efectuado su declaratoria.
De conformidad con la ley de la cultura, se entiende por intervención "todo acto que cause cambios al bien de interés cultural o que afecte el estado del mismo" (art. 11-2). En ese sentido, ningún bien que haya sido declarado de interés cultural podrá ser demolido, destruido, parcelado o removido, sin la autorización de la autoridad que lo haya declarado como tal, en otras palabras, sobre un bien de interés cultural no se podrá efectuar intervención alguna sin la correspondiente 39 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, C.P. ÁLVARO NAMÉN VARGAS, tres (3) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020- 00029-00(C) 40 Bienes de interés cultural Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda autorización previa del Ministerio de Cultura.
Al respecto, el Consejo de Estado ha precisado: “De la lectura de estas normas se observa que la finalidad de ellas es alcanzar la armonía en el desarrollo de una actividad que por su naturaleza puede ser ejercida por varias autoridades, ordenando que la entidad que debe dar la autorización para intervenir un BIC será aquella que lo haya declarado como tal.
Siendo ello así, corresponde entonces al Ministerio de Cultura autorizar la intervención de los BIC del ámbito nacional y a los distritos lo propio frente a los BIC del ámbito distrital.”41 Sobre la temática, la jurisprudencia ha dicho: “Según lo resaltado en los apartes transcritos, la declaratoria de Monumento Nacional o de Bien de Interés Cultural o Artístico, así como el manejo de los mismos, corresponde al Gobierno Nacional o a los entes territoriales mediante declaración expresa, por lo que se hace necesario un concepto previo del Comité de Monumentos del Ministerio de Cultura para todo lo concerniente a demolición, desplazamiento y restauración, el cual tiene carácter vinculante de acuerdo al precitado parágrafo 2 del artículo 11 de la Ley 397 de 1997.”42 (Destaca la Sala) 4.4.
Caso en concreto Para la Corporación con fundamento en los supuestos fácticos probados y de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial vigente sobre la materia, la sentencia de instancia amerita ser confirmada. En efecto, debe recordarse que la motivación de un acto administrativo adquiere gran relevancia en este tipo de juicios por tratarse de un requisito de validez, como lo ha sostenido la Sección Primera del Consejo de Estado: “La motivación constituye, entonces, uno de los elementos esenciales o fundamentos de legalidad del acto administrativo, a tal punto que cuando se pretermite, o cuando se demuestra que las razones que sustentan la decisión no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que lo invalida.
Ahora bien, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de la cual goza el acto administrativo, concierne a quien pretende desvirtuarlo por la causal de falsa motivación demostrar 41 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, C.P. WILLIAM ZAMBRANO CETINA, veintisiete (27) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 110010306000201400007 00 (2197) 42 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, C.P. MARTHA SOFIA SANZ TOBON, cinco de (5) de octubre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 05001-23-31-000-2003-03357-01(AP) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda el vicio en el elemento causal de la decisión, es decir, la inexistencia o el error de los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición o, en otras palabras, que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad…”43 (Se resalta fuera de texto) Así entonces, de acuerdo con lo argüido en la alzada por la parte recurrente, se aprecia que no se discute: i) la existencia y vigencia del deber jurídico reprochado en la época de los hechos para toda persona que se aprestaba a intervenir un BIC, en este caso, un monumento nacional, como lo es el inmueble denominado Bodega del Costado Sur parte de la Estación del Ferrocarril del municipio de Armenia, de contar con una previa autorización otorgada por la entidad que ha efectuado su declaratoria como parte del patrimonio cultural de la Nación – Ministerio de Cultura- y así poder ejecutar algún tipo de obra o intervención sobre el inmueble; ii) ni el acaecimiento fáctico de la conducta administrativamente sancionable por parte de la empresa EDEQ; estos parámetros no cuestionados en el sub judice, cimentaron el juicio de reproche realizado por la entidad accionada de la infracción administrativa aludida.
Ahora bien, la parte recurrente en su escrito insistió en lo señalado en la demanda, es decir, que dicha omisión de obtener el permiso de rigor se habría incurrido por parte de la empresa al configurarse en su actuar un “error legítimo”, ya que, desde su óptica, aquella obligación de recopilar todos los permisos para ejecutar las obras sobre el monumento nacional referido, según el convenio interadministrativo pactado, estaba radicada en cabeza del municipio de Armenia y, de acuerdo con las comunicaciones de esta entidad territorial con la empresa actora al inicio del proyecto, la EDEQ entendió que se tenía todo en orden en materia de permisos y por ello, actuó de buena fe al intervenir el inmueble.
Así las cosas, debe tenerse en cuenta que la ilicitud sustancial en el derecho sancionatorio no exige una lesión a un bien jurídico, sino que basta un quebrantamiento al deber funcional que no se encuentre amparado por una justificación y que afecte principios o valores de la función pública o los fines políticos que se ha trazado el Estado. 43 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de julio de 2019. Radicación 25000-23-24-000-2012-00509-01. (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda Por consiguiente, como primera medida, debe precisarse que el deber jurídico reprochado por la entidad accionada, en procura de verificar su vigencia y exigibilidad en un escenario de intervención de un monumento nacional BIC, no implicaba acudir a remisiones normativas o elucubraciones para concebir su perentoria observancia, es decir, no era complejo establecer la obligatoria y necesaria autorización previa del Ministerio de Cultura para ejecutar el proyecto; deber notorio que emana del numeral 2 del artículo 11 de la Ley 397 de 1997 modificado por el art. 212, Decreto Nacional 019 de 201244 y es concordante con toda la protección constitucional ampliamente citada en esta providencia que tiene esta categoría de inmuebles, establecida por el constituyente y legislador para preservar el patrimonio cultural de la Nación al constituir un derecho constitucional colectivo.
En ese estado de cosas, debe recordarse las inveteradas nociones de culpa, ilustradas desde antaño por nuestra Corte Suprema de Justicia45: "Es definida la culpa por la doctrina en los siguientes términos: ¨Hay culpa cuando el agente no previó los efectos nocivos de su acto, habiendo podido preverlos o cuando a pesar de haberlos previsto, confió imprudentemente en poderlos evitar.”, y, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha calificado como culpa la actuación no intencional de un sujeto en forma negligente, imprudente o imperita, a la de quien de manera descuidada y sin la cautela requerida deja de cumplir u omite el deber funcional o conducta que le es exigible46.
Así entonces, contrario a lo señalado en el recurso, la parte actora no obró investido de un error excusable, “legítimo” como lo aduce o si se quiere inducido por otro sujeto, y mucho menos bajo la creencia de un error de derecho47 que tenga la 44 “Sobre el bien de interés cultural no se podrá efectuar intervención alguna sin la correspondiente autorización del Ministerio de Cultura.” “La autorización de intervención que debe expedir la autoridad competente no podrá sustituirse, en el caso de bienes inmuebles, por ninguna otra clase de autorización o licencia que corresponda expedir a otras autoridades públicas en materia urbanística.” 45 Corte Suprema de Justicia, Sentencia 2 junio de 1958. 46 CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, RUTH STELLA CORREA PALACIO, tres (3) de octubre de dos mil siete (2007) Radicación número: 41001-23-31-000-1995-08354-01(24844 47 Sentencia No. C-544/94: “El error de derecho recae sobre la existencia, contenido y alcance de las normas jurídicas.
La ley puede, en ciertos casos, darle relevancia jurídica. En todo caso, sin embargo, salvo que la ley disponga lo contrario, ésta se aplica con prescindencia del conocimiento que sobre la misma tengan sus destinatarios. En síntesis: alegar el error de derecho, equivale a invocar como excusa la ignorancia de la ley.” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda potencialidad de exculparla de responsabilidad en la conducta reprochada, dado que, la EDEQ desde que suscribió el convenio interadministrativo mencionado con el municipio de Armenia, tuvo la certeza de acuerdo con las consideraciones de dicho pacto al que se obligó a cumplir, que ambas entidades iban a aunar o unificar esfuerzos para intervenir un monumento nacional, y que además lo harían, bajo la siguiente cautela jurídica: “Bajo los parámetros de conservación del patrimonio arquitectónico de la NACIÓN establecido dentro de los lineamientos del PEMP Resolución No. 3277 del 17 de octubre de 201448 (Plan Especial de manejo del Patrimonio) elaborado y aprobado para este complejo de edificaciones.”, resolución que, precisamente es una reglamentación administrativa de Ley 397 de 1997 para el manejo específico del monumento nacional en mención, motivo por el cual, su observancia debida o respeto, desde luego, supone el conocimiento de tener la previa autorización por parte del ministerio de Cultura para ejecutar cualquier tipo de intervención sobre el inmueble, puesto que, la reglamentación precisa o detalla los contornos que tiene la autorización, es decir, ilustra que tipo de intervenciones serían las permitidas, establece en niveles de detalle las particularidades que deben verificarse para intervenir el monumento mencionado.
Por ende, no es factible aducir ignorancia de la ley cuando se dijo que se iba a cumplir fielmente la reglamentación del monumento nacional que iban intervenir en asocio de dos entidades del Estado, y mucho menos, su falta de exigibilidad en las obligaciones adquiridas por la EDEQ dentro del proyecto mencionado, como se pasa a precisar.
En efecto, la empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP actuó de forma negligente en la obtención del permiso exigido por la autoridad competente, o en otras palabras, no manejó “los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios”, dado que, una de las obligaciones jurídicas a las cuales consintió en el 48 Por la cual se aprueba el Plan Especial de Manejo y Protección de la Estación para la<SIC> Ferrocarril de Armenia, Quindio, localizada en la carrera 19a con calle 26, barrio La Estación, declarada monumento nacional, hoy bien de interés cultural del ámbito nacional- Modificada por la Resolución 1230 de 11 de mayo de 2017, 'por la cual se modifica y adiciona parcialmente la Resolución 3277 del 17 de octubre de 2014 mediante la cual se aprobó el Plan Especial de Manejo y Protección para la Estación del Ferrocarril de Armenia, Quindío, localizada en la carrera 19 A con calle 26, barrio La Estación, declarada Monumento Nacional, hoy bien de interés cultural del ámbito Nacional'.
Extraida de: https://normograma.mincultura.gov.co/mincultura/compilacion/docs/resolucion_mincultura_3277_20 14.htm Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda convenio interadministrativo suscrito con el municipio de Armenia fue el que se haría cargo de: “revisar y validar” la información técnica y legal del proyecto suministrada por el municipio y/o demás entidades competentes;
“APOYAR” al municipio en la gestión para la obtención de los permisos y/o licencias requeridas para la ejecución del proyecto; sin embargo, ninguna de esas conductas propias de una entidad que maneje con cuidado sus negocios las realizó con una actividad visible y diligente; no obra prueba alguna en la que se demuestre que la empresa actora ejercitó actos de revisión legal de los permisos recaudados por el municipio de Armenia para ejecutar el proyecto y además, evidentemente, no validó la información suministrada por el ente territorial como se comprometió, o en otras palabras, no corroboró que todos los obtenidos se ajustasen a derecho al momento en que se iba a prestar a ejecutar el proyecto.
Es decir, incumplió su obligación contractual de apoyar al municipio para obtener los permisos requeridos para la ejecución en derecho del proyecto porque no verificó el que era más evidente, esto es, que el ministerio de Cultura hubiere dado su asentimiento previo al proyecto que implicaba intervenir un BIC, lo que demuestra su culpa grave, negligencia o poco cuidado en gestionar el proyecto con el municipio de Armenia, sin incurrir en quebrantamiento legales; no se sujetó a sus propias obligaciones pactadas.
Por ende, en los actos administrativos acusados, sí está detallado y probado el elemento culpabilidad en grado de culpa del infractor, ya que, al existir un deber de notoria exigencia como lo era validar la información sobre permisos que le suministrara el municipio de Armenia, debía a su turno hacer sus propias gestionas para dar el visto bueno a los permisos existentes para entrar a ejecutar el proyecto, en ese orden, aflora el aforismo latino y guía del derecho general “in claris non fit interpretatio”, dado que esa conducta negligente de la empresa, efectivamente contribuyó a que la infracción administrativa se tipificara sumada al descuido del municipio de Armenia, razón por la cual, la motivación sobre la culpabilidad que reseñó la entidad accionada en los actos acusados es verdadera, no obra prueba en el plenario que la fulmine.
Por consiguiente, no se resquebrajó la presunción de legalidad que reviste los actos atacados. Por último, como en la conducta administrativa sancionable concurrieron o fueron determinantes las culpas o comportamientos negligentes del municipio de Armenia y la empresa demandante como se ha verificado, sin las cuales, la infracción Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda administrativa no hubiere acaecido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 Modificado por el Artículo 10 de la Ley 1185 de 2008.
“Las personas que vulneren el deber constitucional de proteger el patrimonio cultural de la Nación, incurrirán en las siguientes faltas”, y “4. Si la falta consiste en la intervención de un bien de interés cultural sin la respectiva autorización en la forma prevista en el numeral 2 del artículo 11 de este título, se impondrá multa de doscientos (200) a quinientos (500) (…)”; al ser dos sujetos los que desarrollaron las conductas culpables y que implicaron la vulneración de un deber legal y constitucional, su responsabilidad se torna solidaria, teniendo en cuenta que dichos entes jurídicamente estuvieron coaligados para unificar esfuerzos en la ejecución del proyecto que incurrió en la vulneración del derecho colectivo, es decir, las dos conductas fueron determinantes para la generación de la infracción administrativa, lo que acentúa su responsabilidad solidaria en virtud a que existieron varios componentes obligacionales que vinculaba a ambos sujetos para que la conducta no acaeciera.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido la responsabilidad solidaria en materia sancionatoria siempre que acaten los siguientes supuestos49: “Por lo tanto, de acuerdo con la jurisprudencia, la constitucionalidad de la solidaridad en materia sancionatoria exige el respeto de las siguientes condiciones: (i) los sujetos obligados solidariamente deben ser vinculados al procedimiento administrativo en el que se determinará la responsabilidad y se impondrá la sanción, para que ejerzan su derecho constitucional a la defensa.
Por lo tanto, la sanción no puede ser automática o de plano50; (ii) la infracción debe ser personalmente imputable a cada obligado solidariamente, lo que implica que la solidaridad en materia de sanciones administrativas, no permite una forma de responsabilidad por el hecho ajeno y (iii) la infracción debe haber sido cometida de manera culpable por cada uno de los obligados solidariamente, considerando que aunque excepcionalmente es admisible la responsabilidad objetiva, la jurisprudencia constitucional ha exigido siempre responsabilidad por culpa en estos casos, como una manera de mitigar la solidaridad legal. 49 Sentencia C-038/20 50 Sentencia C-506/02.
Incluso en el régimen sancionatorio objetivo, debe respetarse el debido proceso, incluido el deber de demostrar la actuación personal que implica el reproche: “La circunstancia de que las sanciones impuestas a los infractores del régimen cambiario excluyan la prueba de factores subjetivos propios de las conductas delictivas, como son el dolo y la culpa, no significa el desconocimiento del debido proceso, pues la imposición de las condignas sanciones no se hace de plano y sin procedimiento alguno sino previo el agotamiento de un debido proceso en el que la administración le debe demostrar al investigado la comisión de una infracción al estatuto de cambios, que de ser cierta conlleva la formulación de cargos al posible infractor con el fin de que una vez notificado de ella exponga las razones de su defensa”: Corte Constitucional, sentencia C-010/03.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda Así, una vez garantizado el derecho al debido proceso y demostrada la participación personal del responsable solidario en la comisión de la infracción, de manera culpable, el cobro de la multa puede dirigirse contra cualquiera de los obligados (relaciones externas de la solidaridad) y surgirá el derecho a la repetición, el regreso o reembolso, dependiendo del grado de participación de cada uno de los obligados, en la comisión de la infracción – concurrencia de “culpas”, de acciones u omisiones en la realización de la infracción (relaciones internas de la solidaridad pasiva).
Por lo tanto, la solidaridad sancionatoria sería inconstitucional si (i) desconoce el derecho a la defensa, (ii) no exige imputabilidad personal de la falta para que la sanción recaiga sobre quien cometió o participó personalmente en la infracción, es decir, permite la responsabilidad sancionatoria por el hecho ajeno y (iii) prevé una responsabilidad sin culpa u objetiva.” (Destaca la Sala) Por consiguiente, es claro que se cumplieron los parámetros constitucionales aludidos para imponer la sanción de forma solidaria, dado que, la infracción fue cometida por ambos sujetos sancionados, respecto de un mismo hecho –no contar con el permiso previo- y en razón de sus conductas subjetivas, es decir, no se está sancionando por un hecho ajeno a la EDEQ, y como se constató, la infracción fue cometida de forma culpable por el municipio de Armenia y la EDEQ, adicionalmente estuvieron coaligados por un contrato para no infringir el deber reprochado, y no ha existido censura sobre el respeto al debido proceso.
EN CONCLUSIÓN, el Tribunal confirmará la sentencia apelada y en garantía del principio de la no reformatio in pejus al ser la Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP el apelante único, no se ahondará en la prosperidad parcial que tuvieron las pretensiones.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas de segunda instancia en atención a que no existe prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2019-00371-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Empresa de Energía del Quindío - EDEQ S.A. ESP Demandado: Nación – Ministerio de Cultura Instancia: Segunda R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 6 de junio del 2024 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Milena Echeverri Galvis, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.088.253.892 de Pereira y portadora de la tarjeta profesional No. 203.883 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar judicialmente a la Empresa de Energía del Quindío S.A. E.S.P en este asunto, en los términos y para so fines del poder conferido en legal forma.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en la plataforma SAMAI Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión según Acta No. 10 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”