Decision — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, veinte (20) de mazo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Quimbaya y la Fiduciaria Davivienda SA, frente a la sentencia proferida el 24 de enero de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia (Q.), la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

I. PARTE DESCRIPTIVA

1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN1 1.1. Objeto de la demanda La parte actora pretende que se declare la nulidad de los siguientes actos: i) Oficio SHTE-040-2020 de 06 de marzo de 2020 mediante el cual se resolvió negativamente la solicitud de prescripción extintiva del impuesto predial y complementarios sobre el predio denominado “El Retiro” ubicado en el Municipio de Quimbaya, y ii) Resolución 185 del 05 de mayo 2021, por medio de la cual se 1 Índice 1 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda resolvió de forma desfavorable el recurso de reconsideración contra la decisión inicial.

Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho, pidió hacer las siguientes declaraciones: - Que en su calidad de poseedora está obligada al pago del impuesto predial y complementarios respecto de un predio rural denominado “El Retiro” localizado en el Municipio de Quimbaya e identificado con la ficha catastral No 000200020078000 y matrícula No 280-54666. - Que al estar obligada al pago del impuesto predial del inmueble en mención, tiene a plenitud los derechos, obligaciones, deberes y prerrogativas que la ley y disposiciones normativas del nivel nacional y local le reconocen. - Que se declare la prescripción extintiva del impuesto predial y complementarios causado sobre el predio rural denominado “El Retiro” que supere los 5 años de antigüedad a la presentación de la demanda, de los años 2006 a 2015 para un valor total de $624.675.421. - Que se condene en costas al Municipio de Quimbaya. 1.2.

Razón, causa o fundamento de la pretensión. La parte actora como sustento de las pretensiones relacionó los supuestos fácticos que se sintetizan por periodos así: - AÑO 2004: i) el 03 de junio radicó solicitud de prescripción extintiva del impuesto predial ante el Municipio de Quimbaya ii) El 11 de junio la entidad demandada expidió la Resolución 160 con la cual negó su solicitud iii) el 23 de junio interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión el cual fue resuelto a través de la Resolución 185 del 01 de julio iv) radicó demanda ante el Tribunal Administrativo v) el 13 de septiembre se profirió auto inadmisorio de la demanda. - AÑO 2005: i) el 25 de julio el Municipio de Quimbaya expidió certificación en la que consta que la señora Gloria Patricia Cadavid Márquez es la obligada al pago Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda de $235.012.402 por concepto de impuesto predial del predio con ficha 00200078000 ii) el 30 de agosto de 2005 el Tribunal Administrativo del Quindío profirió auto ordenando caución iii) el 27 de diciembre el Municipio de Quimbaya reconoció la prescripción extintiva y decidió continuar con la ejecución de las sumas no cubiertas por aquella iv) el 28 de diciembre suscribió con el Municipio de Quimbaya el acuerdo de pago No 041 respecto al saldo del impuesto predial. - AÑO 2006: i) el 23 de febrero el Tribunal Administrativo del Quindío aceptó el desistimiento de la demanda ii) el Municipio de Quimbaya expidió recibos de caja donde se acredita el pago del impuesto predial por su parte y además remitió oficio de requerimiento de pago por dicho concepto. - AÑO 2007: El 26 de octubre solicitó al Municipio de Quimbaya la imputación de pagos. - AÑO 2008: i) el 22 de mayo de 2008 el Municipio de Quimbaya expidió el Oficio SH-166-08 liquidando a su cargo el impuesto predial del predio “El Retiro” ii) el 26 de junio se generó por parte de la entidad el recibo de caja No 10906 por el monto de $70.524.951 cancelado por concepto de impuesto predial de los años 2000 a 2005 y en la misma fecha emitió certificado del pago. - AÑO 2011: El 07 de mayo entregó en arrendamiento a Nicolás Restrepo Cadavid el predio denominado “El Retiro”. - AÑO 2020: i) El 12 de febrero la tesorería municipal produjo la liquidación del impuesto predial del inmueble “El Retiro” ii) el 06 de marzo se expidió el Oficio SHTE-040-2020 con el cual le fue denegada solicitud de prescripción extintiva del impuesto predial y facilidad de pago iii) el 07 de julio interpuso recurso de reconsideración contra la citada decisión. - AÑO 2021: i) el 09 de febrero elevó petición ii) el 23 de febrero el Municipio de Quimbaya expidió el Oficio SHTE-024- 2021 donde denegó su solicitud iii) el 05 de abril elevó nueva petición reiterando la resolución del recurso de reconsideración y del derecho de petición iv) el 14 de abril el Municipio de Quimbaya expidió el Oficio SHTE-038-2021 en el cual reiteró anteriores Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda decisiones v) El 05 de mayo el Municipio de Quimbaya profirió la Resolución 185 con la cual decidió no reconsiderar la decisión inicial. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación. Invocó jurisprudencia del Consejo de Estado en torno al impuesto predial unificado para señalar que la intención del legislador ha sido gravar la propiedad raíz, independientemente de la naturaleza jurídica del sujeto que ejerce la propiedad, posesión, usufructo o tenencia, conforme al artículo 60 de la Ley 1430.

Seguidamente hizo referencia a la causal de nulidad por falsa motivación e indicó que contrario a lo argüido por la demandada, la relación jurídica de la demandante como obligada al pago del impuesto predial está demostrada en variedad de documentos expedidos en gran parte por la entidad. Adujo que a los impuestos territoriales como lo es el predial, le son aplicables las disposiciones del estatuto tributario, según remisión de la Ley 788 de 2002.

Señaló que en tanto el impuesto predial se hace exigible el 01 de enero, desde esa fecha debe contarse la prescripción, independientemente que la autoridad otorgue un plazo para pagarlo o implemente un pago por cuotas.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. De la Fiduciaria Davivienda2 Expresó en general que no le constan los hechos de la demanda, y admitió únicamente que notificó personalmente a la demandante la Resolución No 185 de 2021. Además, mencionó que los documentos a que alude la demandante fueron aportados cuando ya se había dado cierre a la actuación administrativa y los mismos no acreditan su condición de poseedora del predio.

Se opuso a las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que los actos administrativos demandados fueron expedidos con base en los hechos probados dentro de la actuación administrativa y en consonancia con la normatividad 2 Índice 7 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda aplicable.

Agregó que para que una solicitud de prescripción de impuesto predial y complementarios sea procedente se debe acreditar entre otros requisitos, que quien lo solicita tenga legitimidad por activa, aspecto que a su juicio no se satisfizo por la señora Gloria Patricia. Hizo alusión a la normatividad que regula el impuesto predial e insistió que a la luz del ordenamiento jurídico colombiano, ni el pago del impuesto predial de las anualidades 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, ni el arrendamiento de pastos y aguas para ganado vacuno celebrado por la demandante con Nicolás Restrepo Cadavid, demuestran la calidad de poseedora que asegura tener.

En tal sentido señaló que conforme a la jurisprudencia nacional el pago del impuesto predial realizado por un tercero extingue la obligación, y no convierte ni demuestra que quien realizó el pago es poseedor del inmueble, ni la hace responsable o sujeto obligado del mismo y que por otra parte por expresa disposición del inciso final del artículo 1974 del Código Civil Colombiano, se puede arrendar una cosa, sin tener ningún tipo de derecho o vínculo sobre ella.

Finalmente expuso que el señor César Augusto Restrepo Álzate es el sujeto pasivo del impuesto predial del inmueble “El Retiro”, pues en 1994 celebró contrato de Fiducia Mercantil de garantía, transfiriendo el bien a un patrimonio autónomo administrado por la Fiduciaria Davivienda S.A, razón por la cual la entidad ha proferido en su contra las respectivas liquidaciones de los años gravables 2006 a 2017.

Propuso las excepciones denominadas i) caducidad de la acción ii) falta de legitimación por activa iii) ausencia de los supuestos que configuran la causal de nulidad por falsa motivación de un acto administrativo. 2.2. Del Municipio de Quimbaya y el señor César Augusto Restrepo Álzate: Guardaron silencio. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda 3.

SENTENCIA APELADA3 El Juzgado de instancia accedió a las pretensiones de la demanda. Para ello abordó en primera medida la legitimación en la causa por activa de la señora Gloria Patricia y la calidad de poseedor a la luz de la normatividad, la doctrina, y jurisprudencia del Consejo de Estado. Señaló que la posesión requiere de dos elementos de un lado, el corpus, que se traduce en el ejercicio material del derecho, y de otro lado, el animus que se refiere a la voluntad de considerarse titular del derecho y que no basta con alegar la condición de poseedor al momento de acudir al proceso, sino que es necesario y obligatorio acreditar la misma probatoriamente, pues lo que se pretende es la declaratoria de actos administrativos que afectan al inmueble objeto de posesión. Respecto a lo anterior indicó que la demandante aportó al proceso contrato de arrendamiento que celebró con el señor Nicolás Restrepo Cadavid sobre el predio “El Retiro”, así como certificado expedido por el Municipio de Quimbaya donde se indica que la señora Gloria canceló el impuesto predial unificado correspondiente a los años 2000 a 2005 por valor de $70.524.951.90.

De igual forma hizo alusión a los acuerdos de pago suscritos por la demandante con el Municipio de Quimbaya y certificados donde se indica que es deudora del impuesto predial en condición de poseedora del citado predio. Con base en ello concluyó que la demandante cumplió con los elementos de la posesión y que ésta ha sido reconocida tanto por las personas que han contraído obligaciones con ella, como por el ente territorial en administraciones pasadas y por ende tuvo por acreditada la legitimación por activa.

De otro lado se pronunció sobre la excepción de caducidad e indicó que en tanto la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría, el término para presentar la demanda se prolongó hasta el 27 de septiembre de 2021, fecha en la que en efecto fue radicada. En relación con el fondo del asunto, abordó la normatividad que regula el impuesto predial, así como jurisprudencia sobre el tema, y señaló que independientemente de la titularidad que el sujeto pasivo del tributo tenga sobre un inmueble ubicado 3 Índice 28 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda dentro de la jurisdicción del Municipio de Quimbaya, debe cancelar la obligación fiscal impuesta por la ley (nacional y local).

Cuestionó que el Municipio de Quimbaya desconoció la condición de poseedora de la demandante cuando en otras oportunidades le permitió cancelar el impuesto predial bajo esa posición y adujo que si bien, de acuerdo a los documentos aportados al proceso, el predio se encuentra en fideicomiso por parte de la Fiduciaria Davivienda S.A., también lo es que la actora ha ejercido posesión pacífica e ininterrumpida por varios años, ejerciendo actos de señor y dueño como indica las normas civiles.

En cuanto a la prescripción del impuesto predial, señaló que la demandante es quien ha estado ejerciendo actos de señor y dueño, hasta el punto de obligarse como contribuyente frente al impuesto predial unificado, y concluyó que la prescripción en este caso debía contarse a partir de la causal 1º del artículo 817 del Estatuto Tributario, esto es desde “la fecha de vencimiento para declarar, fijado por el Gobierno nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente”.

En ese orden indicó que la demandante estaba en la obligación de cancelar su deuda fiscal en un plazo no mayor al 30 de abril de cada anualidad, pues de lo contrario, el ente territorial tenía el deber de iniciar la acción de cobro con el fin de recaudar el dinero que por este concepto debía la mencionada poseedora. Indicó que la demandante entró en mora en su obligación fiscal por varios años consecutivos y el municipio no ejerció su poder de cobro, dejando que los mismos se acumularan y de paso permitiendo la extinción de periodos no cobrados dentro del término establecido por la ley.

Expuso que cualquier cobro frente al impuesto predial unificado sobre el inmueble identificado con ficha catastral No. 0020002007800 y matrícula inmobiliaria No. 280- 54666 y denominado finca “El Retiro”, debía ser notificado a la demandante, en atención a que fue ella quien para el año 2005 canceló la deuda por impuesto y así reposaba en los archivos de la entidad.

Sobre el particular denotó que toda notificación tributaria debe hacerse conforme lo establece el artículo 563 del ET, “a la dirección informada por el contribuyente (…)” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda Argumentó que el Municipio de Quimbaya debió agotar la acción de cobro por impuesto predial unificado frente a la señora Gloria Patricia Cadavid Márquez como poseedora actual del inmueble y vincular tanto a la Fiduciaria Davivienda S.A. como al señor César Augusto Restrepo, para con ello tener certeza de quien debe ser el contribuyente y evitar con ello la acumulación de periodos y de contera la prescripción de alguno de ellos.

Conforme a lo expuesto declaró la nulidad de los actos acusados y que la demandante en su calidad de poseedora del predio “El Retiro” era responsable del pago del impuesto predial y declaró la prescripción de los periodos gravables 2006 a 2015.

4. RECURSO DE APELACIÓN 4.1. Del Municipio de Quimbaya4: Sostuvo que si bien es cierto el acto administrativo no fue debidamente motivado, en el entendido que se desconoció un reconocimiento previo hecho por la entidad en torno a la calidad de poseedora de la demandante, lo cierto es que el sujeto pasivo del impuesto predial puede ser el propietario o el poseedor del predio, y por ende la prescripción alegada por la actora no puede predicarse, porque aunque no se iniciaron acciones de cobro en su contra, sí se hicieron frente al propietario y la fiduciaria en su momento.

Seguidamente hizo una relación de las actuaciones adelantadas dentro del proceso coactivo seguido contra el señor César Augusto Restrepo Álzate desde el año 2012, para el cobro del impuesto predial de las vigencias 2006 a 2017 e indicó que también inició proceso de cobro en contra de la Fiduciaria Davivienda como vocera y administradora del fideicomiso Hacienda El Retiro a través de la liquidación oficial No 656 del 8 de Noviembre de 2019, la cual decidió revocar posteriormente en virtud que la fiduciaria no ostentaba la calidad de poseedora o propietaria.

Añadió que la señora Gloria no fue reconocida como poseedora y el proceso de cobro no fue dirigido en su contra en virtud que el mismo se estaba adelantando 4 Índice 30 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda contra el propietario del bien inmueble.

En tal sentido argumentó que la alzada no está direccionada a controvertir la calidad de poseedora reconocida en la sentencia de instancia, sino a cuestionar la prescripción del impuesto predial de la vigencia 2006 al 2015, dado que el proceso se dirigió contra persona distinta, situación que arguye es completamente legal y viable, dado que es facultad del sujeto activo determinar contra quien decide iniciar el proceso de cobro.

Añadió que el fenómeno de prescripción se da por la inactividad de la administración en cuanto a la facultad de cobro que tiene y por el mero paso del tiempo, y recalcó que existen actos administrativos que permiten interrumpir dicho fenómeno prescriptivo, como lo es la notificación de la liquidación oficial que permite al órgano administrativo adquirir competencia frente al proceso de cobro coactivo por un término de 5 años, que según el artículo 717 del Estatuto Tributario, es el tiempo este que tiene la administración para expedir el mandamiento de pago, y cuando dicho acto administrativo se notifica permite entonces interrumpir el fenómeno de prescripción por un término de 5 años en concordancia al artículo 818 del Estatuto Tributario, teniendo en cuenta que la interrupción ocasiona que el término se reinicie desde el momento efectivo de la notificación del acto administrativo antes mencionado.

Explicó que conforme a lo anterior la administración municipal tiene hasta 5 años para expedir y notificar la respectiva liquidación oficial del tributo, y notificado dicho acto administrativo, sin que hubiesen transcurrido 5 años, puede expedir y notificar el correspondiente mandamiento de pago y con la notificación de dicho acto se interrumpiría la prescripción de la acción de cobro, interrupción que le otorgaría a la administración 5 años para llevar a cabo el respectivo proceso de cobro coactivo.

Agregó que el título de cobro es complejo, pues el mismo se compone de la liquidación del impuesto y del mandamiento de pago, por lo que la existencia de uno depende la creación del otro para que el proceso de cobro pueda ser efectivo y legal. Adujo que la a-quo no podía contabilizar el término de prescripción desde la mera perspectiva del paso del tiempo, sino que se debía realizar un análisis en cuanto a las actuaciones realizadas por la administración para recaudar los tributos a ella adeudados por parte de los contribuyentes.

Reiteró que la administración municipal centró su facultad de cobro en contra del propietario del inmueble, más no en contra Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda de poseedores, máxime cuando la posesión deprecada nunca fue pacifica, pues del contenido del expediente que reposa en la Secretaría de Hacienda del municipio de Quimbaya se constata que el señor CESAR AUGUSTO RESTREPO ALZATE en diversas ocasiones dirigió peticiones a dicho despacho con motivo de poder actuar en favor de los intereses que tiene, en cuanto al proceso de cobro coactivo que en la actualidad se adelanta en su contra. 4.2.

De la Fiduciaria Davivienda SA Cuestionó que en la sentencia se hubiesen descartado las excepciones de caducidad, falta de legitimación en la causa por activa y ausencia de supuestos que configuran la causal de nulidad. Conforme a lo anterior argumentó que la sección cuarta del Consejo de Estado en auto de unificación del 5 de septiembre de 2013, dispuso que la certificación de materia no conciliable a la que alude el artículo 2 de la Ley 640 de 2001, cobija únicamente los casos en donde se presenta la solicitud de conciliación ante la dificultad en la determinación de la materia del acto, por lo cual se acude al Ministerio Público para que sea este el que precise el tema y, si así lo deduce del estudio de los actos administrativos, expida la certificación de asunto no conciliable.

Resaltó que en dicha decisión se señaló que “Respecto a los asuntos frente a los que no exista duda de que son de naturaleza tributaria no será admisible que se intente la conciliación prejudicial” y que en el caso en cuestión, no existe duda de que la discusión que se adelantó en vía gubernativa, y en sede judicial es de naturaleza tributaria.

Cuestionó que la parte actora hubiese controvertido una decisión de la administración vía la presentación de un recurso específicamente establecido para asuntos tributarios, sumado a las peticiones que presentó relacionadas con el impuesto predial y que posteriormente desconozca la naturaleza del asunto para justificar la suspensión derivada de la conciliación prejudicial.

En tal sentido señaló que la solicitud presentada el 19 de julio de 2021, y resuelta con la expedición de la constancia del 10 de agosto del mismo año, en ningún momento suspendió el término de caducidad de la acción. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda en torno a la falta de legitimación en la causa por activa y expuso que si bien el sujeto pasivo del impuesto predial puede ser el propietario o poseedor del predio, debe tenerse en cuenta de preferencia al dueño del bien, sin que ello impida que un tercero pueda realizar el pago, lo cual no lo hace responsable del impuesto predial.

Señaló que acorde con lo dispuesto en la Ley 1430 de 2010 el señor César Augusto es desde el año 2010 el sujeto pasivo del impuesto predial y que aun cuando la demandante hizo el pago del mismo para algunas vigencias, ello no la convierte en poseedora del predio ni desplaza al primero de su condición. Manifestó que si al tercero se le permite pagar el impuesto y, de pagarlo, válidamente lo hace, no pasa lo propio si en lugar de pagar, solicita la prescripción de una o unas determinadas acciones de cobro, porque no es a él a quien se le cobra, ni se le puede cobrar.

En ese sentido señaló que la señora Cadavid Márquez está pidiendo algo que solo podría solicitar el sujeto pasivo del gravamen, esto es, el señor Restrepo Álzate. Cuestionó que la condición de poseedor debe acreditarse y para ello no basta con ciertas pruebas que denoten conductas asociadas a la posesión, como se entendió en la sentencia apelada, sino que se requiere de un pronunciamiento por parte de una autoridad competente, o de que se haya promovido una acción posesoria conforme dispone el artículo 972 del CC.

Expresó que es inadmisible una declaración de posesión por parte de la entidad territorial o el Juez administrativo, pues ello conllevaría a tener como obligada al pago del impuesto predial a la demandante, y por esa vía a eximir o relevar de su obligación fiscal al fideicomitente, señor Restrepo Álzate cuando, a todas luces, es él el obligado a realizar los respectivos pagos, ello sumado a las prescripciones de las acciones de cobro, que nunca se iniciaron - ni podían iniciarse –-en contra de la actora.

Finalmente reiteró también los argumentos relacionados con la inexistencia de supuestos que configuren la causal de nulidad por falsa motivación y solicitó revocar la sentencia apelada para en su lugar dictar la que en derecho corresponda.

5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda II.

CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. Igualmente, se verifica que los presupuestos procesales se encuentran reunidos y no existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.

Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,

2. PROBLEMA JURÍDICO Las razones aducidas por el Municipio de Quimbaya y la Fiduciaria Davivienda SA en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del ad quem tal como lo dispone el artículo 328 del CGP5, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA6, luego, el pronunciamiento de la segunda instancia abordará si ¿Se debe revocar la sentencia de primera instancia que decretó la prescripción del impuesto predial para las vigencias 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2013, 2014 y 2015 porque estimó que el Municipio de Quimbaya debía adelantar el cobro a la demandante en su condición de poseedora del bien inmueble? Como problema asociado se deberá resolver: - ¿Operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control? - ¿Está legitimada la señora Gloria Patricia Cadavid Márquez para solicitar la prescripción del impuesto predial del inmueble “El Retiro”? 5 Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…) 6 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda - ¿Es viable mediante sentencia judicial declarar la posesión de la señora Gloria Patricia Cadavid Márquez sobre el inmueble identificado con ficha catastral No. 0020002007800 y matrícula inmobiliaria No. 280-54666 denominado finca “El Retiro”? - ¿Las actuaciones adelantadas por el Municipio de Quimbaya para el cobro del impuesto predial frente al propietario del inmueble identificado con ficha catastral No. 0020002007800 y matrícula inmobiliaria No. 280- 54666 denominado finca “El Retiro” interrumpieron la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial?

3. TESIS DE LA CORPORACIÓN De un lado y conforme a la jurisprudencia vigente se establecerá que no operó el fenómeno de la caducidad, ni la falta de legitimación en la causa por activa. Por otra parte, se indicará que a través de este medio de control no es posible entrar a definir o no la calidad de poseedora que la demandante alega tener sobre el predio denominado “El Retiro”, sumado a que ello no es necesario para definir si operó o no la prescripción del impuesto predial alegada, razones que llevan a revocar el numeral tercero de la sentencia apelada.

Finalmente, el Tribunal confirmará parcialmente la sentencia de instancia porque se acreditó que el Municipio de Quimbaya no adelantó de manera oportuna la actuación de cobro del impuesto predial de las vigencias 2006 y 2007, en contra del propietario del predio “El Retiro”, señor César Augusto Restrepo Álzate, como sujeto pasivo de la obligación. En cuanto a las demás vigencias (2008-2016) se advierte que los mandamientos de pago expedidos para lograr el pago se notificaron debidamente dentro de los 5 años siguientes a liquidación de la respectiva obligación, razón por la cual no es posible predicar la prescripción del tributo.

Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda

4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Las razones para resolver el problema jurídico formulado y sustentar la tesis expuesta son las siguientes: 4.1. De lo probado en el proceso7 Del material probatorio aportado al proceso, se logra constatar lo siguiente: ✓ Que según Escritura Pública No 2039 del 07 de diciembre de 1994, el señor César Augusto Restrepo Álzate constituyó con la Fiduciaria Cafetera SA un contrato de fiducia mercantil de garantía con duración de 20 años, con el objeto de asegurar el cumplimiento de las obligaciones por él contraídas con personas naturales y jurídicas, que constaran en títulos valores o cualquier otro documento.

En tal sentido transfirió al patrimonio especial, el derecho de dominio y la posesión que tenía sobre el inmueble denominado Hacienda El Retiro, y a su vez la Fiduciaria le hizo entrega del bien a título de comodato precario, y en virtud de ello aquel se comprometió al pago de todos los impuestos (T.2- p.142-156). ✓ Que al señor César Augusto Restrepo Álzate en calidad de contribuyente le fue expedida la factura de cobro No 0007820 por concepto de impuesto predial del inmueble el Retiro, con fecha de vencimiento 31 de octubre de 2003 (T.1- p.9). ✓ Que el 03 de junio de 2004 la señora Gloria Patricia Cadavid Márquez presentó ante el Municipio de Quimbaya solicitud de prescripción del impuesto predial sobre el inmueble con ficha catastral No 000200020078000 de los periodos anteriores al año 1999. ✓ Que mediante Resolución No 160 del 11 de junio de 2004 el Municipio de Quimbaya negó la solicitud presentada por la demandante y para ello reiteró respuesta dada al señor César Augusto ante petición similar.

Frente a este acto la demandante interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto con la Resolución No 185 de 2004 de manera desfavorable (T.1-p.21-47). 7 Índice 18 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda ✓ Que la demandante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos antes mencionados de la cual desistió posteriormente. ✓ Que el Municipio de Quimbaya expidió facturas de cobro con cargo al señor César Augusto Restrepo Álzate en el año 2004. ✓ Que el 27 de diciembre de 2005 el Municipio de Quimbaya resolvió las excepciones propuestas por la demandante en calidad de poseedora del inmueble con ficha No 000200020078000.

Según se extrae de esta decisión, el ente territorial previamente había efectuado la liquidación del impuesto predial con la Resolución No 051 de 2005 y notificó la misma a su propietario. En esta oportunidad la entidad decidió conceder la prescripción de la acción de cobro frente al impuesto predial causado sobre el referido inmueble desde el año 1995 a 1999 y continuar la ejecución respecto a las vigencias 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004 (T.138-141) ✓ Que el 28 de diciembre de 2005 el Municipio de Quimbaya suscribió el Acuerdo de pago No 041 con la señora Gloria Patricia, en calidad de poseedora, respecto al impuesto predial del inmueble con ficha No 000200020078000 de los periodos causados a partir de abril del año 2000, en 5 cuotas que se comprometió a cancelar entre el 28 de febrero de 2006 al 30 de noviembre de 2007 (T.1-p.142, 150-151). ✓ Que en certificación expedida por la Tesorera municipal de Quimbaya se hace constar que la señora Gloria Patricia Cadavid Márquez como propietaria del predio con ficha catastral No 000200020078000 adeudaba la suma de $235.012.402 por impuesto predial desde enero de 1995 al 31 de diciembre de 2005 (T.1-P.164). ✓ Que mediante Oficio fechado del 31 de julio de 2006 el Municipio de Quimbaya requirió a la señora Gloria Patricia para que diera cumplimiento al acuerdo de pago suscrito el 28 de diciembre de 2005 (T.1-p.179). ✓ Que la demandante realizó pagos del impuesto predial del inmueble con ficha No 000200020078000 según recibos de caja del 28 de agosto de 2006, 04 de Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda septiembre de 2006, 09 de agosto de 2007, 14 de septiembre de 2007 y del 11 de octubre de 2007 (T.1-P.156-158). ✓ Que el 26 de octubre de 2007 la demandante solicitó al Municipio de Quimbaya la reimputación de los pagos hechos por concepto de impuesto predial del referido predio (T.1 –p.183-184). ✓ Que la señora Gloria Patricia Cadavid Márquez en el año 2008 solicitó al Municipio de Quimbaya información relacionada con el estado de cuenta del impuesto predial del inmueble identificado con ficha catastral No 00200002007800 y en respuesta el ente territorial le indicó los beneficios según fechas de pago (T.1) ✓ Que el 16 de mayo de 2008 el Municipio de Quimbaya expidió el Oficio SH-156- 08 en el cual señaló que el 21 de mayo de ese año le informaría a la demandante cuál era el valor adeudado por concepto de impuesto predial y el 22 de mayo la entidad remitió dicha información a través del Oficio SH- 166-08 (T.2 – p.1-5) ✓ Que mediante Oficio exp01162 del 23 de febrero de 2011 el Municipio de Quimbaya requirió al señor César Augusto Restrepo Álzate para que en su condición de propietario del predio con ficha No 000200020078000 realizara el pago del impuesto predial de la vigencia 2006/01.

Reposa constancia de emplazamiento con nota de no haber podido localizar al señor César (T.2-P.7- 8). ✓ Que mediante Resolución 479 del 04 de mayo de 2011 el Municipio de Quimbaya realizó la liquidación oficial del impuesto predial a cargo del señor César Augusto Restrepo Álzate como contribuyente obligado a su pago. Reposa constancia de emplazamiento con nota de no haber podido localizar al señor César y constancia de notificación por edicto de fecha 02 de agosto de 2011 (T.2-P.12-33). ✓ Que el 27 de mayo de 2011 la señora Gloria Patricia arrendó al señor Nicolás Restrepo Cadavid, por un plazo de 3 años los pastos y aguas de la Hacienda el Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda Retiro8 y el 28 de mayo de 2014 suscribió otro sí en el que prorrogó dicho plazo, por 15 años más, hasta el 29 de mayo de 2029. ✓ Que el 22 de noviembre de 2011 el Municipio de Quimbaya expidió el mandamiento de pago No 0087 en contra del señor César Augusto Restrepo Álzate por concepto de impuesto predial del predio con ficha No 000200020078000 desde el año 2006, en la suma de $143.327.897 (T.2-P.34- 33). ✓ Que mediante Resolución No 068 del 02 de diciembre de 2011 el Municipio de Quimbaya decretó el embargo del inmueble con ficha catastral No 000200020078000 y matrícula No 280-54668, para lo cual refirió que el contribuyente señor César Augusto Restrepo Álzate se encontraba en mora en el pago del impuesto predial.

En la misma fecha la entidad remitió oficio a la oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Armenia solicitando registrar la medida cautelar (T.2-P.38-40). ✓ Que mediante Oficio exp01162 del 25 de abril de 2012 el Municipio de Quimbaya requirió al señor César Augusto Restrepo Álzate para que en su condición de propietario o poseedor del predio con ficha No 000200020078000 realizara el pago del impuesto predial de la vigencia 2006/01.

Reposa constancia de emplazamiento con nota de recibido de la portería (T.2-P.43-44). ✓ Que el 23 de noviembre de 2012 el Municipio de Quimbaya emitió la Resolución 346 con la cual realizó la liquidación oficial del impuesto predial de los periodos 2006 a 2012 por valor de $104.878.118 a cargo del señor César Augusto Restrepo Álzate (T.2- P.46-48) ✓ Que en el mes de abril de 2013 el Municipio de Quimbaya expidió el mandamiento de pago No 001-13 en contra del señor César Augusto Restrepo Álzate por concepto de impuesto predial del predio con ficha No 000200020078000 desde el año 2006, en la suma de $104.878.118 (T.2-p.49- 50).

Obra en el expediente aviso de notificación en el diario la República (T.2- 8 Anexos de la demanda No 2. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda p.64).

Así mismo, según constancia de ejecutoria, el acto quedó en firme el 03 de diciembre de 2013 (T.2-p.49-53). ✓ Que mediante Resolución 817 del 05 de mayo de 2014 el Municipio de Quimbaya realizó la liquidación oficial del impuesto predial de las vigencias 2009 a 2014 a cargo del señor César Augusto Restrepo Álzate como contribuyente obligado a su pago, sin constancia de notificación (T.2-p.60). ✓ Que mediante Resolución 0983 del 04 de agosto de 2015 el Municipio de Quimbaya realizó la liquidación oficial del impuesto predial de las vigencias 2013 y 2014 a cargo del señor César Augusto Restrepo Álzate como contribuyente obligado a su pago, obra una constancia de notificación en el diario la República, sin embargo no se logra corroborar el acto notificado (T.2-p.79). ✓ Que mediante Resolución 1717 del 09 de noviembre de 2015 el Municipio de Quimbaya ordenó el embargo de los derechos fiduciarios que tuviera el señor César Augusto en virtud del contrato de fiducia absorbido por la Fiduciaria Davivienda SA.

Así mismo ordenó el embargo de los dineros depositados en cuentas corrientes, de ahorros, CDT, CDTA en bancos, corporaciones de ahorro y vivienda y compañías de financiamiento comercial y en tal sentido libró las respectivas comunicaciones a las entidades financieras (T.2-p.80 y ss). ✓ Que el 10 de febrero de 2016 el Municipio de Quimbaya expidió el mandamiento de pago No 015 en contra del señor César Augusto Restrepo Álzate por concepto de impuesto predial del predio con ficha No 000200020078000 correspondiente a los años 2013 y 2014, en la suma de $43.341.262, decisión que le fue notificada al señor Restrepo y quedó ejecutoriada el 03 de marzo de 2016 (T. 2- p.110-111) ✓ Que mediante Oficio del 12 de septiembre de 2017 el Municipio de Quimbaya remitió derecho de petición a la Fiduciaria Davivienda SA solicitando informar los porcentajes de participación sobre los derechos fiduciarios (T.2-p.112). ✓ Que el 12 de septiembre de 2017 el Municipio de Quimbaya expidió Oficio SHTE-550-2017 con el cual dio respuesta a derecho de petición formulado por la Fiduciaria Davivienda e informó entre otras cosas, que el valor del impuesto Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda predial del inmueble identificado con ficha catastral No 000200020078000 denominado “El Retiro” para esa fecha, era de $571.086.427 (T.2-p.113-116). ✓ Que mediante Resolución 0035 del 13 de febrero de 2018 el Municipio de Quimbaya realizó la liquidación oficial del impuesto predial sobre el predio con ficha catastral No 000200020078000 denominado “El Retiro” por la suma de $76.618.488, a cargo del señor César Augusto Restrepo Álzate por las vigencias 2015, 2016 y 2017, acto que quedó ejecutoriado el 16 de abril de 2018 (T.2- p.180-182 y 205). ✓ Que el 06 de septiembre de 2018 el Municipio de Quimbaya expidió el mandamiento de pago No 463 por las anteriores sumas contra el señor César Augusto Restrepo Álzate, acto notificado el 01 de diciembre de 2018 (T.2- p.183). ✓ Que el 29 de octubre de 2019 el señor César Augusto Restrepo Álzate a través de apoderado solicitó al Municipio de Quimbaya acceso al expediente de cobro del impuesto predial (P.186). ✓ Que el 08 de noviembre de 2019 el Municipio de Quimbaya notificó a la Fiduciaria Davivienda en calidad de contribuyente o responsable, la Resolución No 656 de la misma fecha, por medio de la cual realizó la liquidación oficial del impuesto predial por los periodos gravables 2006 a 2017 del predio identificado con ficha catastral No 000200020078000 (T. 2 - P.191-193).

Contra esta decisión la Fiduciaria Davivienda interpuso recurso de reconsideración (T.3 – P.13-33) el cual fue resuelto con la Resolución 431 del 10 de diciembre de 2020, en la que decidió revocar la Resolución 656 de 2019 al advertir que la Fiduciaria no era responsable del pago del impuesto predial (p.123-127) ✓ Que el 27 de enero de 2020 el señor César Augusto Restrepo Álzate por medio de su apoderado, presentó solicitud de copias y liquidación año por año del impuesto predial adeudado. ✓ Que el 14 de febrero de 2020 la demandante solicitó la prescripción del impuesto predial, petición resuelta de forma negativa a través del Oficio SHTE-040-2020 del 06 de marzo de 2020 (T.3- p.59-60) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda ✓ Que el 07 de mayo de 2020 la demandante interpuso recurso de reconsideración en contra del Oficio SHTE - 040-2020 (T.3- P.209-213). ✓ Que el señor César Augusto presentó el 30 de junio de 2020 solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho e indemnización, la cual fue resuelta de manera negativa por el Municipio de Quimbaya con Oficio SHTE-083-2020 del 21 de agosto de 2020 (T.3 -P. 105-109).

Así mismo la entidad expidió la Resolución 242 con la que resolvió petición de revocatoria directa (P.111-115) ✓ Que el 27 de enero de 2021 el señor César Augusto solicitó a través de apoderado el acceso al expediente y la nulidad de las actuaciones adelantadas contra la Fiduciaria al considerar que debía ser vinculado como litisconsorte necesario a la misma, petición resuelta con Oficio SHTE-019-2021 del 16 de febrero de 2021 (p.137-144).

Frente a esta última decisión el señor Cesar interpuso recurso de reposición (p.173-183), resuelto con Oficio SHTE-040- 2021 del 19 de abril (p.199-201) ✓ Que el 05 de febrero de 2021 la señora Gloria Patricia reiteró la solicitud de prescripción del impuesto predial (T.3 - p.145), la cual fue resuelta con Oficio SHTE-024-2021 del 23 de febrero de 2021 en el que la entidad le indicó que para esa fecha estaba pendiente resolver un recurso de reconsideración y que además no se encontraba legitimada por activa (p.147-148).

Y el 05 de abril de 2021 la demandante reiteró solicitud de resolución del recurso de reconsideración (p.165-169) resuelta con Oficio SHTE-038-2021 del 14 de abril de 2021 (T.3 - p.163-164). ✓ Que el Municipio de Quimbaya expidió la Resolución No 185 del 05 de mayo de 2021 con la cual resolvió el recurso de reconsideración presentado por la demandante (p.219-224). ✓ Que el 11 de mayo de 2021 la demandante promovió petición ante la entidad demandada solicitando ser reconocida como poseedora del predio y sujeto pasivo del impuesto predial, la cual fue resuelta a través de Oficio SHTW-086- del 29 de junio de 2021 (P.229-230) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda ✓ Que el 26 de junio de 2008 la entidad certificó que la señora Gloria Patricia Cadavid Márquez había cancelado el impuesto predial de los años 2000 a 2005 del predio con ficha No 000200020078000 (T.3- p.205) ✓ Que el 26 de julio de 2021 la entidad expidió el Oficio SHTE-109-2021 con el cual dio respuesta a petición promovida por la demandante el 15 de julio de 2021 (p.247) ✓ Que el 16 de diciembre de 2022 la entidad demandada expidió la liquidación oficial del impuesto predial del inmueble “El Retiro” correspondiente a las vigencias 2018 y 2019 a cargo del señor César Augusto Restrepo Álzate (T.3- Pág. 325-326) y el 26 de diciembre de 2022 decretó el embargo del predio con matrícula No 375-13318 de su propiedad (p.331-332). ✓ Que según factura de cobro expedida el 17 de abril de 2023, para esa fecha se adeudaba la suma de $1.209.977.163 por concepto de impuesto predial del predio “El Retiro”. ✓ Que el 14 de agosto de 2023 el Municipio de Quimbaya en virtud de lo dispuesto en la cláusula séptima de la escritura pública 2039 de 1994 mediante Oficio SHTE-092-2023 requirió a la Fiduciaria Davivienda para que en virtud del contrato de fiducia suscrito con el señor César Augusto, ejerciera las acciones para el pago del impuesto predial del inmueble con ficha catastral No 002000000020078000000000 (P.345-346) ✓ Que en virtud del anterior requerimiento la representante de la Fiduciaria Davivienda a través de oficio fechado del 24 de agosto de 2023 informó al Municipio de Quimbaya que el referido inmueble en efecto hace parte del patrimonio autónomo constituido mediante contrato de fiducia mercantil celebrado con el señor César Augusto Restrepo Álzate.

También indicó que además de la obligación relacionada con el pago de los impuestos, el señor Restrepo había incumplido todas las obligaciones asumidas con ocasión de dicho encargo fiduciario y con el pago a los acreedores de éste, razón por la cual había dado inicio al procedimiento de ejecución, orientado a la venta del inmueble para realizar el pago de las obligaciones del fideicomitente.

Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda De otro lado refirió que las acciones tendientes al cumplimiento de las obligaciones no se habían podido concretar en virtud de orden judicial dada a través de fallo de tutela en la que dispuso la suspensión de dicho procedimiento (p.347). 4.2.

Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – asuntos tributarios La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción y tiene fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo sin que sean definidas judicialmente9.

Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado: “La caducidad ha sido entendida, según la voz de la Corte Constitucional, como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: “(…) el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”10.

En otro aparte de la misma providencia señala la Corte Constitucional, en cuanto al establecimiento de un término para la interposición de este tipo de acciones, que: “La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.

Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general”11-12 9Sobre la definición de la caducidad ver, entre otras, la siguiente providencia: Consejo de Estado Sección Tercera Subsección C Consejero Ponente: Enrique Gil Botero 3 de marzo de 2014 Expediente: 08001-23-33-000-2013-00671-01.

No. interno: 49.787 Demandante: Emanuel Salvador Roa Jiménez y otro. 10 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 11 Ibídem. 12 Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección A C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 13 de febrero de 2014 Radicación número: 66001-23-31-000-2011-00117-01(0798-13) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda La Ley 1437 de 2011 establece que cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses siguientes al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso13.

No obstante, se debe tener en cuenta que el plazo de 4 meses de que trata la norma citada se suspende con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, según lo prevé el artículo 2 y 21 de la Ley 640 de 2001 que señalan: “Artículo 2º. Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1.

Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.

En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud (…) Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.

Por su parte el Decreto 1716 de 200914 dispone de un lado que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que i) se logre el acuerdo conciliatorio, ii) Se expidan las constancias a que se refiere el 13 ART. 164.- Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo cuando: a) (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: a) (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones” 14 Norma vigente para el momento de los hechos y por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.

En similar sentido aparece regulado en el artículo 56 y 90 de la Ley 2220 de 2022 (Nueva Ley de conciliación). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o iii) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. Y por otra parte en el parágrafo del artículo 2º señala que no son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo, aquellos que versen sobre conflictos de carácter tributario.

Sin embargo, el Consejo de Estado15 unificó su posición en relación con el impacto que tiene la conciliación, en el término de caducidad, cuando pese a no ser procedente se agote, y en este sentido dispuso que el mismo debe suspenderse en principio “solo por 10 días calendario, contados entre la fecha de la solicitud de conciliación y la constancia que debió emitir el Ministerio Público por ser un tema no conciliable, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 2º de la Ley 640 de 2001”.

Conforme a lo anterior se tiene que en los asuntos no conciliables, como lo son los conflictos tributarios, la suspensión del término de caducidad opera hasta que se expida la constancia de conciliación fallida o el acta con la respectiva anotación, posición esta que ha sido reiterada por el Consejo de Estado16 así: “2.2. En las controversias que versen sobre asuntos tributarios, la parte demandante no está en la obligación de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, contenido en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, toda vez que el asunto no es conciliable.

Así pues, cuando se presente una solicitud de conciliación prejudicial en materia tributaria, el Procurador no puede admitirla y está en la obligación de expedir la constancia de asunto no conciliable, dentro de los diez días calendario siguientes a la presentación de la solicitud, tal como lo dispone el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 640 de 2001, tiempo en el cual se suspende el término de caducidad. 2.3.

Sin embargo, si el Procurador admite la solicitud de conciliación y tramita la misma para lo que fija fecha de audiencia o, tarda más de los 10 días otorgados por la ley para expedir la constancia de asunto no conciliable, el término de caducidad se suspende por ese lapso, pues la parte actora, de buena fe, confió en la actuación de la Procuraduría y, mal podría atribuírsele al demandante el vencimiento del término de caducidad de la acción si este se produjo por la desatención del ente conciliador del artículo 2, numeral 3, de la Ley 640 de 200117. 15 Sala de lo Contencioso.

Sección Cuarta. Auto del 05 de septiembre de 2013. Rad. 19001-23-31- 000-2011-00514-01(19643). CP. Martha Teresa Briceño de Valencia. 16 Ver al respecto Auto de la Sección Cuarta proferido el 19 de marzo de 2019. Rad. 41001-23-33- 000-2018-00113-01(24232). CP. Julio Roberto Piza Rodríguez. 17 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: Sección Cuarta, auto del 1º de agosto de 2013, Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00383-01 (19734), Consejero Ponente: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda 2.4.

Dicha conclusión se deduce, también, de la lectura integral de los artículos 2 y 21 de la Ley 640 de 2001 y 3 del Decreto 1716 de 2009, en virtud de los cuales se entiende que el término de caducidad de la acción se suspende cuando se presenta una solicitud de conciliación extrajudicial, así el asunto no sea conciliable o no sea requisito de procedibilidad para demandar”18. 4.3.

Impuesto predial – naturaleza y sujetos pasivos. El impuesto predial es un gravamen que “recae sobre la propiedad inmueble y se genera por la existencia del predio (…) Es una renta endógena, de propiedad de los municipios y distritos, quienes tienen a su cargo su administración, recaudo y control”19 En tal sentido si bien la Constitución Política en el artículo 58 ampara el derecho a la propiedad privada, el impuesto predial, resulta ser un deber que se correlaciona con su ejercicio y que también tiene origen en el texto constitucional, puntualmente en el artículo 95.9, el cual dispone que los ciudadanos deben “Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.

En cuanto al desarrollo legal, se tiene que la Ley 44 de 199020 estableció el predial como un impuesto de carácter municipal, que unificó otros gravámenes existentes hasta ese momento (Art.1), y cuya tarifa se cuantifica por los Concejos municipales con base en el respectivo avalúo catastral. Es decir, los municipios poseen la titularidad del tributo y por ende tienen a su cargo la administración, recaudo y control.

Ahora, según la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el impuesto predial es un gravamen de tipo real que recae sobre el valor del inmueble, sin consideración a la calidad del sujeto pasivo y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta21. Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez (E), Sección Primera, auto del 4 de octubre de 2012, Radicado: 05001-23-31-000-2011-01243-01, Consejera ponente: María Elizabeth García González 18 Sentencia de la Sección Cuarta proferida el 01 de agosto de 2016.

Rad. 13001-23-31-000-2010- 00478-01(19399). CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 https://www.minvivienda.gov.co/viceministerio-de-vivienda/espacio-urbano-y-territorial/aula-de- financiamiento/impuesto-predial-unificado 20 Por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias. 21 Entre otras, se pueden consultar las siguientes sentencias de esta Sección: sentencia del 29 de marzo de 2007, Radicación: 250002327000200101676 01(14738), C.P.: Ligia López Díaz; sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicación número: 250002327000200301655 02(16634).

C.P. (E): Martha Teresa Briceño de Valencia. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda La jurisprudencia también ha tenido sujeción al criterio del artículo 60 de la Ley 1430 de 201022 según el cual «el impuesto predial unificado es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces, podrá hacerse efectivo con el respectivo predio independientemente de quien sea su propietario, de tal suerte que el respectivo municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea, y a cualquier título que lo haya adquirido»23.

(Subrayado fuera del texto original) En lo que corresponde al asunto, para la época en que se expidieron los actos administrativos demandados se encontraba vigente el Acuerdo 010 del 09 de marzo 2012 que en su artículo 9º, definió el impuesto predial como “un gravamen real, directo, constituido a favor de los municipios, que grava la propiedad de inmuebles ubicadas en el territorio del Municipio de Quimbaya”.

De igual forma y en cuanto a los elementos del tributo se definieron los siguientes: “ARTÍCULO 10: HECHO GENERADOR: Lo constituye la posesión o propiedad de un bien raíz urbano o rural, en cabeza de una persona natural o jurídica, incluidas las personas de derecho público, en el municipio de Quimbaya.

ARTÍCULO 11: SUJETO ACTIVO: Municipio de Quimbaya.

ARTÍCULO 12: SUJETO PASIVO: Es la persona natural o jurídica, propietaria o poseedora de predios ubicados en la jurisdicción del Municipio de Quimbaya. También tienen el carácter de sujeto pasivo las entidades oficiales de todo orden, los usufructuarios y comuneros.

ARTÍCULO 13: BASE GRAVABLE: La base gravable del Impuesto Predial unificado será el avalúo catastral fijado por el IGAC, vigente a la causación del impuesto.

ARTÍCULO 14: CAUSACION: El Impuesto Predial se causa el 1º de enero del respectivo año gravable. El periodo del impuesto predial unificado es anual y está comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del respectivo año”. Conforme a las normas y la jurisprudencia citada, es claro que el impuesto predial recae sobre bienes inmuebles, de ahí su carácter de gravamen real, el sujeto activo es el municipio en cuya jurisdicción se encuentre situado el bien inmueble y el sujeto pasivo es el propietario o poseedor del predio a cualquier título. 22 Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad. 23 Consejo de Estado, Sección Cuarta, CP.

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, 22 de septiembre de 2016, Rad. 25000-23-27-000-2011-00323-01(19866). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda 4.4.

Prescripción del cobro de impuesto predial – procedimiento tributario. Según el artículo 91 del CPACA24, la fuerza ejecutoria de los actos administrativos es la capacidad que posee la administración para hacer efectivos por sí misma sus actos administrativos. En tal sentido, no requiere la intervención distinta a su propia actuación. En cuanto al procedimiento a seguir por parte de la administración el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 señala lo siguiente: “ARTICULO 66.

ADMINISTRACION Y CONTROL. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”.

Por su parte el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, prevé: “ARTÍCULO

59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.

El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.” (Resalta la Sala) De acuerdo con lo anterior y la jurisprudencia reiterada, desde la vigencia de la ley 383 de 1997 los municipios, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, deben aplicar los procedimientos establecidos para los impuestos del orden nacional en el estatuto 24 “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4.

Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda tributario.

En este sentido el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 ratificó la aplicación de los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos administrados por los municipios. En ese orden de ideas, en materia tributaria, el procedimiento para el cobro coactivo puede ser adelantado por las autoridades territoriales para hacer efectivas obligaciones exigibles a su favor conforme al procedimiento regulado en el Estatuto Tributario25, el cual debe estar fundamentado en títulos que presten mérito ejecutivo, tal como lo señala el artículo 828 del Estatuto Tributario, según el cual cumple esta característica, entre otros: “1.

Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. 2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional”.

Así entonces, una obligación tributaria es clara y expresa cuando se identifica al sujeto obligado y la cuantía de la obligación. Y es actualmente exigible cuando puede ser, precisamente, objeto de cobro. Simultáneamente con esa disposición, el artículo 817 ET establece que la acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en cinco años contados a partir de los siguientes hechos: “1.

La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 25LEY 1066 DE 2006, Artículo 5º: “FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS.

Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

(…)” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda 3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4.

La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión”. Ahora bien, cuando el contribuyente alega que la obligación no es exigible, lo pertinente es que proponga la prescripción de la acción de cobro, como una excepción contra el mandamiento de pago librado dentro de un proceso administrativo de cobro coactivo.

No obstante, la jurisprudencia ha ilustrado que26: “(…) nada impide que la prescripción se solicite, en ejercicio del derecho de petición, cuando la autoridad tributaria libra una cuenta de cobro, una factura o una liquidación, pues, como se precisó, estas son formas que pueden utilizar las autoridades tributarias para liquidar el impuesto, y, como tales, son auténticos actos administrativos, pues crean una situación jurídica, concretamente, la de imponer a determinada persona la obligación de pagar un tributo.

Ahora bien, cuando el título ejecutivo es un acto de determinación de impuestos, el numeral 4 del artículo 817 ET dispone que el plazo de prescripción se cuenta a partir de la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo. Esta norma se refiere a aquellos casos en que, siendo el contribuyente el obligado a declarar el impuesto, no lo hace y la administración, entonces, le formula una liquidación de aforo, que es un acto de determinación del impuesto.

Para el efecto, la administración tributaria cuenta con cinco años para imponer la sanción por no declarar y para expedir la liquidación de aforo, plazo que se cuenta a partir del vencimiento del término previsto para declarar. Una vez ejecutoriada esa liquidación de aforo, la administración tributaria cuenta con cinco años más parar cobrarla.

Estas reglas no se aplican del mismo modo cuando la normativa le impone a la autoridad tributaria el deber de liquidar el impuesto. Este deber legal implica que el impuesto se liquide y cobre dentro de los cinco años siguientes a su causación. Una interpretación diferente implicaría autorizar a que la autoridad tributaria expida el acto de determinación del impuesto en cualquier momento, sin consideración a su causación, haciendo nugatorio el plazo de prescripción de la acción de cobro.” (Resalta la Sala) Así las cosas, cuando es el municipio el que liquida el impuesto, le corresponde a éste expedir la factura, la cuenta de cobro, la liquidación oficial o documento equivalente inmediatamente se cause el impuesto y, a más tardar, hasta el vencimiento del plazo previsto para la prescripción de la acción de cobro coactivo.

Lo anterior por cuanto, la factura, cuenta de cobro o documento 26 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA, C.P. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS, veinte (20) de febrero de dos mil diecisiete (2017), Rad. 25000-23-42-000-2016-03163-01(AC) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda equivalente son actos administrativos que crean una situación jurídica concreta: la obligación a cargo del contribuyente de pagar el impuesto predial.

Por consiguiente, el cobro coactivo debe surtirse, a más tardar, cinco años después de haberse causado el impuesto, esto es, el primero de enero de cada año. El plazo de prescripción de cobro, según la jurisprudencia, no puede estar sujeto a la expedición caprichosa del acto de determinación tributaria27. 4.5. Caso en concreto El Tribunal conforme a los lineamientos normativos y jurisprudenciales vigentes, procederá a resolver el recurso de apelación presentado por Fiduciaria Davivienda y el Municipio de Quimbaya, encaminado a que se revoque la sentencia de instancia. En primera medida se verifica que uno de los argumentos de la alzada propuesta por la Fiduciaria Davivienda atañe a la configuración del fenómeno de la caducidad del medio de control incoado por la señora Gloria Patricia. Al respecto se advierte que el acto demandado;

Resolución 185 expedida el 05 de mayo de 2021 (f.6-11)24 fue notificada a través de correo electrónico en la misma fecha, por lo que en principio el término para presentar la demanda vencía el 06 de septiembre de 2021. Sin embargo, se tiene que la parte actora presentó el 19 de julio de 2021 ante la Procuraduría 13 para asuntos administrativos, solicitud de conciliación extrajudicial, y solo hasta el 10 de agosto de 2021 se expidió acta, a través de la cual se declaró que el asunto no era susceptible de conciliación. En ese orden conforme a la jurisprudencia vigente, el Procurador debía expedir dentro de los diez días calendario siguientes a la presentación de la solicitud, la constancia de que el asunto no era conciliable, tal como lo dispone el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 640 de 2001, es decir a más tardar el 29 de julio de 2021, pero como ello no ocurrió, no puede trasladarse la carga de dicha desatención a la demandante y por ende debe entenderse que hasta el 10 de agosto de 2021 estuvo suspendido el plazo para demandar.

Por lo tanto y en vista que para el 19 de julio de 2021 a la demandante le restaba 1 mes y 17 días, este término se reanudó con 27 Sentencia nota 6. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda la expedición del acta por parte del Ministerio Público, término que finiquitaba el 27 de septiembre de 2021, siendo esta la fecha en que se radicó la demanda28 ante esta Jurisdicción. En consecuencia, este cargo del recurso de apelación no prospera.

En cuanto a la falta de legitimación en la causa29 por activa, alegada por la fiduciaria, según se extrae de sus argumentos se colige que los mismos están encaminados en parte a cuestionar la posibilidad de que la señora Gloria demandara al Municipio de Quimbaya, es decir, lo que discute es su legitimación de hecho. Sobre el particular la Sala advierte que no le asiste razón a la Fiduciaria pues como lo ha dejado establecido el Consejo de Estado, la “legitimación en la causa es la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso”30.

En ese sentido y conforme lo prevé el artículo 138 del CPACA “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el 28 Índice 1 SAMAI 29 Consejo de Estado, sentencia del 11 de noviembre de 2009, expediente:18163, citada en providencia proferida el 14 de marzo de 2012 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, Radicación No. 76001-23-25-000-1997-03056-01 (22.032) “Sobre este presupuesto el Consejo de Estado ha distinguido dos conceptos, de un lado la legitimación de hecho que se concreta por la existencia de una relación entre las partes en razón de la pretensión procesal, es decir, por la atribución que sobre una conducta hace el demandante al demandado en su demanda, y la legitimación material que implica la participación real de las personas en el hecho que da origen a la formulación de la demanda con independencia de que hayan demandado o hayan sido demandadas, en ese sentido el Alto Tribunal ha aclarado que “la ausencia de esta clase de legitimación, no constituye una excepción de fondo porque no enerva la pretensión procesal en su contenido, sino que es una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito, sin que el estar legitimado en la causa otorgue el derecho a ganar, lo que sucede es que si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto, no porque él haya probado un hecho que enerve el contenido material de las pretensiones, sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo – no el procesal; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, al demandante se le negarán las pretensiones, no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho, sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder, y, por eso, el demandado debe ser absuelto”. 30 Sentencia del 13 de mayo de 2021, expediente 24882, C.P. Milton Chaves García. Reiterada por la Sentencia del 31 de agosto de 2023, expediente 27296, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda daño” (…) Conforme a ello, de las pruebas ya relacionadas se logra desvirtuar la afirmación hecha por la Fiduciaria según la cual la demandante no entabló una relación jurídica con el Municipio de Quimbaya, pues es claro que desde el año 2008 acudió a la entidad exteriorizando una condición de poseedora, que la misma le reconoció no solo al momento de brindarle información relacionada con el impuesto predial del inmueble “El Retiro”, sino al suscribir un acuerdo de pago con ella y reconocerla como sujeto pasivo del tributo.

Por lo tanto, aun cuando la entidad pública demandada no inició formalmente un proceso de cobro en contra de la señora Gloria Patricia, sí la vinculó en ciertas actuaciones y periodos y así lo reconoció en su recurso de apelación al señalar “el acto administrativo demandado claramente no fue debidamente motivado por la administración municipal, en el entendido que esta misma desconoció un reconocimiento previo que se había hecho frente a la señora CADAVID MARQUEZ, esto es, su calidad como poseedora del bien inmueble, empero lo que no se tuvo en cuenta es que el sujeto pasivo del impuesto predial y complementarios puede ser el propietario o el poseedor del predio en cuestión (…)” Consecuentemente, en vista que los actos administrativos demandados contienen una decisión que define una situación jurídica que le es desfavorable a la demandante, ello la habilita para acudir a la Jurisdicción a reclamar el restablecimiento del derecho que considera le fue conculcado, distinto es si dicha pretensión tiene o no vocación de prosperidad, como se cuestiona también por las apelantes y se pasará a definir a continuación. En primera medida la Sala considera que la declaratoria de posesión que se hizo por la a-quo no tiene lugar, porque la condición de poseedora que esgrime tener la señora Gloria sobre el predio “El Retiro” para solicitar la prescripción del impuesto predial fue reconocida en ciertas actuaciones del Municipio de Quimbaya, aspecto que además la entidad admitió en el recurso de apelación. En tal sentido, no es procedente realizar si quiera una valoración sobre los elementos que integran la posesión y que deben acreditarse para consolidar un derecho sobre un determinado bien, pues ello escapa de la órbita de competencias de esta Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda Jurisdicción31, de un lado porque en el asunto no está en controversia un derecho de dominio sobre el predio “El Retiro” y porque de haber sido así, al tratarse de un bien privado le atañería a la Jurisdicción Civil32 resolverla.

Por ende, es preciso aclarar que la condición o calidad de poseedora que la señora Gloria Patricia aduce en esta oportunidad no conlleva a la valoración estricta de sus componentes, porque se itera no está en discusión el derecho de disposición sobre el bien inmueble. De igual forma se infiere que la condición de poseedora que en su momento el ente territorial le atribuyó a la demandante, obedeció a los pagos que ella realizó del impuesto predial, y siendo así es viable resolver sobre la solicitud de prescripción del tributo.

Al respecto, se tiene que el Juzgado de instancia consideró que al ser la demandante poseedora del bien inmueble “El Retiro” estaba obligada al pago del impuesto predial, y en virtud que el municipio no ejerció su poder de cobro frente a la demandante, dejó que las sumas adeudadas se acumularan y con ello permitió la extinción de periodos no cobrados dentro del término establecido por la ley.

Frente a lo anterior la Sala encuentra que el Juzgado de instancia hizo una aplicación aislada de las normas que regulan el impuesto predial, pues aun cuando la demandante tuviese la condición de poseedora y hubiese hecho en algún momento el pago del tributo, ello no limitaba a la entidad territorial para realizar el cobro del impuesto a su cargo.

Es decir, la condición exteriorizada por la señora Gloria Patricia, si bien le era indicativa al Municipio de su voluntad de pago, no la forzaba a realizar el cobro en su contra. Sobre el particular se tiene que el Código de Rentas del Municipio de Quimbaya señala que el sujeto pasivo del impuesto predial es el propietario o poseedor del predio y de acuerdo al expediente administrativo aportado por la entidad es claro, que la acción de cobro siempre estuvo dirigida a obtener de su propietario, el señor César Augusto Restrepo Álzate, el pago de los valores adeudados por el tributo. 31 ARTÍCULO 104.

DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. 32 Arículo 15 y ss. de la Ley 1564 de 2012 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda Así entonces, la entidad estaba legalmente habilitada para promover el recaudo del tributo de cualquiera de los sujetos pasivos, en consideración a que este es un tributo de carácter real33 que no recae en la persona, sino en el bien raíz. Es por esta razón que jurisprudencialmente se ha señalado que “la Administración puede perseguir el bien inmueble independientemente de quien ostente la calidad de poseedor o propietario, toda vez que, se repite, el hecho generador del impuesto predial corresponde a la existencia del predio”.

Así mismo, el Consejo de Estado34 ha establecido que de conformidad con lo prescrito en el artículo 1630 del Código Civil 35, el pago de una obligación tributaria realizada por un tercero es válido y surte plenos efectos. Al respecto reiteró su posición así: “(…) Frente al pago de un impuesto realizado por un tercero, esta Sección ha señalado36: “Así, en cuanto al carácter de la obligación fiscal, la Sala: “…la naturaleza de la obligación que surge del impuesto predial, es de las conocidas como propter rem, es decir, se genera para el contribuyente una prestación de dar, por su vinculación a un derecho real o a un inmueble y sólo en razón de ello.

En otras palabras, la obligación nace para el sujeto pasivo del impuesto en función de un derecho real”. (Se subraya). Por su parte, sobre el pago, como forma de extinción de las obligaciones, es pertinente anotar que el artículo 1626 del Código Civil estableció que el “…pago debido es la prestación de lo que se debe”, y que el artículo 1627 indicó que dicho pago debe darse de “…conformidad al tenor de la obligación”, pues el acreedor no está obligado a recibir otra cosa diferente a lo que se le deba.

Así mismo, el artículo 1630 previó que el pago practicado por un tercero diferente del deudor es válido, “…aún sin su consentimiento o contra su voluntad y aún a pesar del acreedor”. Según esto, como la obligación tributaria consiste en dar una suma de dinero determinada en función del inmueble gravado o presupuesto objetivo del impuesto predial unificado, al practicar el pago de dicha suma al sujeto activo o acreedor fiscal, válidamente se extingue la deuda fiscal. 33 PIZA RODRIGUEZ, Julio Roberto, Regimen Impositivo de las entidades territorials’ en Colombia.

Universidad Externado de Colombia, 2008, pág. 132. “Al respecto, la doctrina ha señalado que la calificación de un impuesto real en oposición a la de un impuesto personal surge del aspecto material del hecho generador, el cual se define con total independencia del elemento subjetivo (…) 34 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.

Sentencia del 28 de noviembre de 2018. Rad. 25000-23-37-000-2014-00749-01(22098). 35ARTÍCULO 1630 PAGO POR TERCEROS Puede pagar por el deudor cualquiera persona a nombre de él, aún sin su conocimiento o contra su voluntad, y aún a pesar del acreedor. Pero si la obligación es de hacer, y si para la obra de que se trata se ha tomado en consideración la aptitud o talento del deudor, no podrá ejecutarse la obra por otra persona contra la voluntad del acreedor. 36 CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 4 de mayo de 2015, exp. 20342, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda Ahora bien, en lo que respecta al deber formal de declarar el impuesto predial unificado, es menester advertir que su naturaleza es de carácter instrumental porque permite establecer la existencia de una obligación tributaria por la existencia de un predio en la jurisdicción municipal, así como el monto de la misma y el sujeto sobre el que recae (propietario, poseedor, tenedor etc.).

Por tal motivo, a pesar de que se trata de un deber tributario independiente de la obligación tributaria sustancial, deriva su existencia de la misma, lo cual indica que la prestación debida (pago) también extingue el deber de declarar, siempre que coincida con el bien inmueble que constituye el presupuesto objetivo del tributo”. (Negrilla del texto original) De conformidad con lo expuesto, se tiene que los pagos realizados por la señora Gloria Patricia en relación con el impuesto predial del inmueble “El Retiro” extinguió la obligación que sobre el derecho real surgía para el señor César Augusto, en torno a las vigencias efectivamente canceladas.

Ahora, en tanto la demandante reclama la prescripción del impuesto predial causado entre el año 2006 a 2015, es de precisar que en relación con la configuración de este fenómeno derivado de las obligaciones fiscales, el artículo 817 # 4 del Estatuto Tributario señala que opera en el término de 5 años contabilizados a partir de “La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión”.

Aunado a lo anterior, y conforme lo preceptúa el artículo 818 ibídem, el término prescriptivo se interrumpe, entre otras formas, con la notificación del mandamiento de pago y otorgamiento de facilidades de pago. No obstante, para efectos de establecer si operó o no el fenómeno prescriptivo, se debe tener en cuenta que conforme al artículo 14 del Acuerdo municipal 010 de 2012, el impuesto predial “se causa el 1º de enero del respectivo año gravable” (…) y según el artículo 14 ibíd., el plazo máximo para su pago no podría exceder del 30 de abril.

Respecto al tema, se tiene que la ejecutividad es la «aptitud e idoneidad del acto administrativo para servir de título de ejecución» y la ejecutoriedad se concreta en «la facultad que tiene la administración para que por sus propios medios y por sí misma, pueda hacerlo cumplir»37. 37 Sentencia del 12 de octubre de 2006, Exp. 14438, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda En ese orden y dando aplicación a lo expuesto en el caso concreto, la Sala constata que el Municipio de Quimbaya adelantó las siguientes actuaciones contra el señor César Augusto Restrepo en aras de lograr el pago del impuesto predial de las vigencias 2006-2015 así: i) el Municipio expidió el mandamiento de pago No 0087 el 22 de noviembre de 2011, para el cobro de las vigencias 2006-2011, y aunque obran formatos de notificación no hay constancia que efectivamente se haya realizado ésta.

La liquidación oficial correspondiente a esas anualidades, se hizo con la Resolución 479 del día 04 de mayo de 2011 ii) el mandamiento de pago No 001-13 proferido en abril de 2013, se notificó el 11 de noviembre de 2013, para el cobro de las vigencias 2006-2012, y la liquidación oficial correspondiente a esas anualidades (Resolución 346) fue emitida el día 23 de noviembre de 2012 iii) El mandamiento de pago 015 del 10 de febrero de 2016, para el cobro coactivo del impuesto predial de las vigencias 2013-2014 se notificó el 28 de septiembre de 2016 y la liquidación oficial del tributo para dichas vigencias se hizo con la Resolución 983 del 04 de agosto de 2015 iv) El mandamiento de pago No 463 del 06 de septiembre de 2018 para el cobro de las vigencias 2015 a 2017 fue notificado al señor César Augusto Restrepo el 01 de diciembre de 2018 y la liquidación oficial del tributo para dichas vigencias fue expedido con la Resolución 0035 del 13 de febrero de 2018, ejecutoriada el 16 de abril de 2018.

A partir del trámite enunciado la Sala puede concluir que en tanto el impuesto predial se causa el 01 de enero de cada año gravable, la administración no realizó todos los actos que le correspondían para ejecutarlo, pues transcurrieron más de 5 años para el cobro de las vigencias de los años 2006 y 2007. Es así que, aunque realizó la liquidación oficial del impuesto predial del año 2006 a 2011 con la Resolución 479 del 04 de mayo de 2011, para esa fecha ya habían pasado más de 5 años desde la causación del tributo y límite para el pago de la vigencia 2006.

Además, no obra constancia de notificación del mandamiento de pago No 0087 del 22 de noviembre de 2011 proferido en virtud de dicho acto, por lo que no puede predicarse la interrupción de la prescripción. Por el contrario, no puede predicarse el fenómeno de la prescripción frente a las vigencias 2008 a 2016, pues como se expuso antes, este tributo tiene carácter real, y siendo así el Municipio de Quimbaya podía adelantar el cobro respecto del sujeto pasivo acreditado en la actuación administrativa, y en el asunto particular decidió hacerlo con cargo al propietario del predio, quien en esa condición se reputa Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda legitimado legalmente para responder ante la entidad, aunado a que el respectivo trámite tuvo lugar dentro de los plazos legales previstos para el efecto.

EN CONCLUSIÓN, para el Tribunal, si bien la entidad reconoció a la demandante su condición de poseedora el predio “El Retiro”, lo cierto es que ello no le impedía adelantar la actuación de cobro del impuesto predial con cargo a su propietario, como en efecto lo hizo. Sin embargo, al no haberse promovido de manera oportuna la liquidación y cobro del impuesto para las vigencias 2006 y 2007, se confirmará parcialmente la sentencia en cuanto a la nulidad de los actos y la prescripción de estos periodos.

5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA, 365 y 366.8 del CGP no se condena en costas al no existir prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR los numerales segundo y cuarto de la sentencia proferida el 24 de enero de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, los cuales quedarán así: “SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en del oficio SHTE-040-2020 del 06 de marzo de 2020 emitido por la Secretaria de Hacienda del Municipio de Quimbaya y Resolución No. 185 proferida el 5 de mayo de 2021 “Por la cual se resuelve un recurso de reconsideración”.

CUARTO: DECLÁRASE la prescripción extintiva del Impuesto Predial Unificado de los periodos gravables 2006 y 2007 del inmueble con ficha catastral No. 0020002007800 y matrícula inmobiliaria No. 280-54666, finca “El Retiro”, del Municipio de Quimbaya”.

SEGUNDO: REVOCAR el numeral tercero de la sentencia apelada, por las razones expuestas. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00273-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Patricia Cadavid Márquez Demandado: Municipio de Quimbaya y otros Instancia: Segunda TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

CUARTO: Sin lugar a condenar en costas en esta instancia.

QUINTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en la plataforma “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Ordinaria de Decisión según Acta No. 09 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”