Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia (Q), veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 005-2025-82 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO Agotadas todas las etapas previstas para el trámite del medio de control de revisión de validez de acuerdo municipal, la Sala Tercera del Tribunal Administrativo del Quindío procede a proferir en única instancia la decisión que en derecho corresponde.
ANTECEDENTES Solicitud de revisión.1 El Gobernador del Departamento del Quindío radicó memorial formulando como única pretensión que se revisara la validez el Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova “Por medio del cual se establecen los porcentajes de los aportes solidarios y los porcentajes de los subsidios a otorgar para alcanzar el equilibrio entre las contribuciones y los subsidios para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en el Municipio de Génova Quindío, para el año 2025” con fundamento en los siguientes: Hechos: Se mencionan como hechos los siguientes: - El Concejo Municipal de Génova Quindío en ejercicio de sus funciones, expidió el Acuerdo No. 024 del 17 de diciembre de 2.024. - El acto administrativo mencionado fue recibido en la Gobernación para su correspondiente revisión el día 02 de enero de 2.025. 1 Archivo digital SAMAI Índice 3 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera - En cumplimiento de su función de revisión, el Gobernador de Departamento del Quindío advirtió vicios que pueden comprometer la constitucionalidad y legalidad del Acuerdo No. 024 de 2.024 del municipio de Génova, pues en lo que respecta a la vigencia de los subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, debe ser por un término de cinco (5) años y no por un (1) año como lo tiene establecido el mencionado acto, aunado al hecho de que el Concejo Municipal de Génova Q, autorizó al Alcalde para suscribir convenios y/o contratos de transferencia con cada una de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, aun cuando este, en virtud de sus competencias constitucionales y legales, no requiere autorización del Concejo Municipal para celebrar contratos.
Fundamentos de derecho y concepto de la violación. Como fundamentos de la solicitud de revisión cita los artículos 10 del artículo 305, 313 de la Constitución Política de Colombia, artículo 11 de la Ley 80 de 1993, artículo 32 de la Ley 136 de 1994, artículo 125 de la Ley 1450 de 2.011, artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. Dice que el Acuerdo No. 024 del 17 de diciembre de 2.024 establece los porcentajes de los aportes solidarios y los subsidios a otorgar en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo por un (1) año, contrariando la establecido en el parágrafo primero del artículo 125 de la Ley 1450 de 2.011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014), que exige que estos valores sean fijados por un período de cinco (5) años.
Manifiesta que de la disposición busca garantizar la estabilidad en la planeación financiera y operativa de los servicios públicos, evitando fluctuaciones abruptas en las tarifas y asegurando que los subsidios se asignen en debida forma, beneficiando a los usuarios de menores recursos. Indica que el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 es de carácter imperativo, lo que significa que no deja margen de discrecionalidad a los Concejos Municipales para modificar el plazo.
Dice que la fijación de los subsidios y contribuciones para un período menor al previsto en la ley afecta el principio de planeación, el cual, aduce, es esencial para la administración eficiente de los recursos públicos. Cita la sentencia C -042 de 2021 e indica que aun cuando el Concejo Municipal de Génova Q, podía modificar los subsidios y contribuciones al existir, de conformidad con lo manifestado en la exposición de motivos, una variación en las condiciones que garantizan el equilibrio de estos factores, lo cierto es que el Acuerdo debió haber sido expedido por un término de cinco (5) años, toda vez que, la reducción del período de vigencia de los subsidios y contribuciones resulta en una violación del citado artículo 125 de la Ley 1450 de 2.011, vulnerando por lo tanto la planeación y estabilidad financiera de los subsidios y aportes en el municipio.
Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera De otro lado, señala que en el artículo 4 del Acuerdo 024 17 de diciembre de 2.024 estableció: "Autorizar al Alcalde Municipal para suscribir los convenios y/o contratos de transferencia con cada una de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo legalmente constituidas y registradas en el Municipio de Génova, para garantizar los desembolsos que aseguren el equilibrio tarifario para la aplicación de los subsidios otorgados a /os estratos 1, 2, y 3, con base en fas disposiciones acordadas en los siguientes artículos" Dice que el artículo 18 parágrafo 4° de la Ley 1551 de 2012 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 establece que de conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1.
Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. En ese sentido, indica que si bien el contenido constitucional y legal le otorga ciertas facultades a los concejos municipales en cumplimiento de la manifestación del ejercicio armónico y coordinado propio de la función pública, esta debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada; por lo cual, no se puede interpretar erróneamente dicho postulado, de tal forma que el Alcalde se vea obligado a solicitar autorización del Concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino única y exclusivamente en aquellos en los que dicha Corporación mediante un reglamento, tenga dispuestos; rigiéndose además bajo los parámetros que sobre el particular regula la Constitución Política Colombiana, pues de no ser así se estaría extralimitando en las funciones que le han sido asignadas.
Señala que dentro de las atribuciones de los Concejos Municipales se encuentra la de reglamentar los casos en los que se requiere la autorización previa para contratar, por lo cual, el alcance es limitado y específico; así las cosas, se puede concluir que una autorización como la conferida en el artículo cuarto del acto administrativo objeto de revisión, resulta contraria al ordenamiento jurídico y al desarrollo jurisprudencial, toda vez que la potestad con la que cuenta el alcalde para suscribir contratos, está reconocida por la Ley y solo eventualmente y de conformidad con la reglamentación que frente al particular haya adelantado el Concejo, este ostentaría la facultad para autorizar a aquel de manera excepcional Indica que el Concejo Municipal de Génova Q, autorizó al Alcalde para suscribir convenios y/o contratos de transferencia con cada una de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera aseo, aun cuando este, en virtud de sus competencias constitucionales y legales, no requiere autorización del Concejo Municipal para celebrar contratos.
Por lo anterior, considera necesaria la revisión de validez de los actos administrativos por parte de esta Corporación Actuación procesal Mediante auto de 10 de febrero de 20252 se admitió el medio de control y se ordenó fijar en lista para que el Ministerio Público y cualquier otra persona interviniera. Vencido el término de fijación en lista se profirió auto decretando pruebas el día 06 de marzo de 20253.
Intervenciones. Ministerio público4 Dentro del término oportuno, el Ministerio Público delegado ante esta Corporación presentó el respectivo concepto, oportunidad en la que analizó los siguientes temas: (i) marco normativo para la revisión de validez de acuerdos municipales; (ii) Competencia del Concejo Municipal en materia de otorgamiento de autorizaciones para contratar;
(iii) Atribución del alcalde para contratar Luego de realizar el recuento normativo y jurisprudencial solicita que se declare la ilegalidad del Acuerdo en los acápites acusados, porque el Concejo Municipal autorizó al Alcalde para suscribir convenios y/o contratos de transferencia con cada una de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, aun cuando este, en virtud de sus competencias constitucionales y legales, no requiere autorización del Concejo Municipal para celebrar contratos, lo cual, en su criterio, implica una autorización ambigua para celebrar negocios jurídicos de gran envergadura, sin atenerse a las especificaciones que la ley y la constitución exigen.
Municipio de Génova y Concejo Municipal. - Guardaron silencio. 2 SAMAI índice 00006 3 SAMAI Índice 00015 4 SAMAI Índice 00013 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera CONSIDERACIONES FINALES Al tenor de los artículos 119, 120 y 121 del Decreto Ley 1333 de 19865, y 151 numeral 2 de la Ley 1437 de 20116, este Tribunal es competente para conocer el presente asunto en única instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos, sin que se observe irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal o de algún otro defecto que impida proferir decisión de fondo en el sub examine.
Acto administrativo objeto de revisión. El Acuerdo No. 024 del 17 de diciembre de 20247 expedido por el Concejo Municipal de Génova Quindío que dispone: “ACUERDO No. 024 DE DICIEMBRE 17 DE 2024 "POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN LOS PORCENTAJES DE LOS APORTES SOLIDARIOS Y LOS PORCENTAJES DE LOS SUBSIDIOS A OTORGAR PARA ALCANZAR EL EQUILIBRIO ENTRE LAS CONTRIBUCIONES Y LOS SUBSIDIOS PARA LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO EN EL MUNICIPIO DE GÉNOVA QUINDÍO, PARA EL AÑO 2025" EL HONORABLE CONCEJO DEL MUNICIPIO DE QUIMBAYA – QUINDIO EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE GENOVA, en uso de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, en especial las conferidas en los artículos 313 de la Constitución Nacional, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, Modificado por el Articulo 18 por la Ley 1551 de 2012, y en cumplimiento de la Ley 142 de 1994, la Ley 632 del 2000, la Ley 1753 de 2015 y los Decretos 1013 de 2005, 4784 de 2005, 4715 de 2010 y 4924 de 2011.
(…) 5 ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. 6 ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86.
El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos. 7 SAMAI índice 0004- 6Anexos4:ACUERDO24DE2024 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera ACUERDA: RTÍCULO 1: Autorizase el pago de subsidios a través de las empresas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en el Municipio de Génova, Quindío, con desembolsos de los recursos que maneja la Secretaría de Hacienda municipal al Fondo de Solidaridad y redistribución de ingresos.
ARTÍCULO 2: Establecer como factores de subsidios a otorgar en el Municipio de Génova, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo para el año 2025 de conformidad con lo establecido en la Ley 142 de 1994, la Ley 1753 de 2015 y los Decretos 1013 de 2005, 4784 de 2005, 4715 de 2010 y 4924 de 2011, sin que dichos subsidios excedan en ningún caso, el valor de los consumos básicos o de subsistencia, los cuales serán los siguientes:
ARTÍCULO 3: Establecer como factores de contribución a las tarifas a otorgar en el Municipio de Génova, para los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo para el año ggzj, (sic) de conformidad con lo establecido en la Ley 142 de 1994 y la Ley 1753 de 2015, los siguientes:
ARTÍCULO 4: Autorizar a el Alcalde Municipal para suscribir los convenios y/o contratos de transferencia con cada una de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo legalmente constituidas y registradas en el Municipio de Génova, para garantizar los desembolsos que aseguren el equilibrio tarifario por la aplicación de los subsidios otorgados a los estratos 1, 2 y 3, con base en las disposiciones acordadas en los siguientes artículos.
ARTÍCULO 5: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su aprobación y publicación, previa sanción, tiene vigencia durante el año 2025 y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” Problema Jurídico. La Sala encuentra que el problema jurídico a resolver se circunscribe a determinar si ¿El Acuerdo No. Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova “ Por medio del cual se establecen los porcentajes de los aportes solidarios y los porcentajes de los subsidios a otorgar para alcanzar el equilibrio entre las contribuciones y los subsidios para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en el Municipio de Génova Quindío, para el año 2025” carece de validez por incumplir con la vigencia establecida en el artículo 125 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera de la Ley 1450 de 2.011 y quebrantar el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012? Para resolver dicho problema jurídico se analizarán cada uno de los cargos así: Sobre la vigencia de los factores para los subsidios y contribuciones destinados a los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
El constituyente de 1991 pretendió fortalecer la autonomía de las entidades territoriales, a través de la descentralización, con una transferencia de funciones y recursos hacia las regiones, es por ello que a lo largo de la Constitución Política de Colombia se encuentra consagrada en varios artículos. En efecto, en el artículo 1° se establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales.
La Corte Constitucional ha considerado a la autonomía territorial como un principio y un derecho de las regiones, estableciendo como elementos de su núcleo esencial los siguientes: «(i) el autogobierno, mediante autoridades propias8, característica que se deriva de su elección local y por la ausencia de subordinación jerárquica de dichas autoridades respecto de las autoridades nacionales, con la salvedad de los asuntos de orden público, de conformidad con el artículo 296 de la Constitución9;
(ii) ejercer las competencias que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, le correspondan a la entidad territorial, pues sin competencias, no existe autonomía de la cual predicarla, y (iii) administrar los recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Igualmente, a partir de los artículos 300, n. 5 y 313, n. 5 de la Constitución, también integra su autonomía “la facultad de organizar sus ingresos y gastos para cumplir con las funciones constitucional y legalmente asignadas»10.11(Negritas fuera de texto) Específicamente el numeral 3 del artículo 287 de la Constitución Política de Colombia establece: «ARTICULO 287.
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3.Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.» (Se resalta en negrita) 8 “Debe protegerse el derecho de cada entidad a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”: Corte Constitucional, sentencia C-535/96. 9 El artículo 296 de la Constitución dispone que “Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes”. 10 Corte Constitucional, sentencia C-1112/01. 11 Corte Constitucional, Sentencia C 189 de 2019 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera Así pues, la autonomía territorial, tal como fue consagrada por el constituyente, no es absoluta, pues se ejercerá dentro de los límites que le imponga la Constitución y la Ley, entendiéndose además que a partir de ella surgen unos derechos para las entidades territoriales, entre los cuales está la facultad de establecer tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Ahora bien, la competencia para establecer los tributos municipales recae en los concejos municipales tal como lo establece el numeral 4° del artículo 313 y 338 de la C.P.: «ARTICULO 313. Corresponde a los concejos 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. (:..)
ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.» Sobre esta disposición la Corte Constitucional en sentencia C-413 de 1996 realizó la siguiente interpretación: "[…] el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios. […] "Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos.
Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos”. […] "Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera lo cual se infiere que si el legislador12, como puede hacerlo, decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución[…]”.
Así pues, la garantía de la autonomía territorial es la facultad que confiere el contribuyente a los concejos y asambleas de determinar, directamente, los elementos de la obligación tributaria del orden departamental, distrital y municipal, la cual debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley. Ahora bien, el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 que se encuentra vigente e inclusive fue adicionado por la Ley 2294 de 2023, establece: “ARTÍCULO 125.
SUBSIDIOS Y CONTRIBUCIONES PARA LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3.
Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2o de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%);
Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%). De conformidad con lo previsto en los artículos 15.2, 16 y 87.3 de la Ley 142 de 1994, los usuarios de servicios suministrados por productores de servicios marginales independientes o para uso particular, y ellos mismos en los casos de autoabastecimiento, en usos comerciales en cualquier clase de suelo y de vivienda campestre en suelo rural y rural suburbano, deberán hacer los aportes de contribución al respectivo fondo de solidaridad y redistribución del ingreso, en los porcentajes definidos por la entidad territorial.
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico regulará la materia.
PARÁGRAFO 1 o. Los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no obstante estos factores podrán ser modificados antes del término citado, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.
PARÁGRAFO 2 o. Para efectos de los cobros de los servicios públicos domiciliarios, se considerará a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, como suscriptores industriales. 12 Constitución Política de Colombia. Artículos 295, 300-4 y 313-4. Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera PARÁGRAFO 3o. <Parágrafo adicionado por el artículo 276 de la Ley 2294 de 2023.
El nuevo texto es el siguiente:> Los municipios y distritos, de acuerdo a sus posibilidades fiscales, podrán definir porcentajes de subsidios diferenciales a los señalados en el inciso primero del presente artículo a favor de los suscriptores residenciales de las zonas rurales, zonas insulares y áreas no municipalizadas para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, hasta un porcentaje máximo del ochenta por ciento (80%) del costo del suministro para el estrato 1 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización; cincuenta por ciento (50%) para el estrato 2 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización; y treinta por ciento (30%) para el estrato 3 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización.” (Se resalta en negrita) La Corte Constitucional en sentencia C -042 de 25 de febrero de 2021 se pronunció sobre la constitucionalidad de dicha disposición y desarrolló la naturaleza jurídica del aporte solidario destinado a subsidiar el servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo de los estratos 1, 2 y 3 así: “ La Sala Plena ratifica que el aporte solidario para subsidios del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo es un impuesto territorial con destinación específica.
(:..) En suma, el aporte solidario del sector de agua potable y saneamiento básico, según la regulación vigente, es un impuesto territorial con destinación específica. En consecuencia, su naturaleza fiscal impone que los elementos sean definidos por el organismo de representación popular atendiendo a los límites constitucionales y legales existentes.
(…) Al margen de lo expuesto, es posible que la regulación ofrezca algunas dificultades, sin embargo, los concejos municipales y distritales, como órganos de representación y reflejo de la democracia en los municipios, deben determinar, en concreto, la tarifa del tributo creado por el Legislador. El modo en que se definió el impuesto analizado no implica, en modo alguno, que las autoridades territoriales ostenten una competencia carente de límites.
Sus actuaciones no solo deben sujetarse a los criterios que se desprenden de la regulación vigente sino, adicionalmente, a los principios que rigen la tributación. Ello no vulnera el artículo 338 de la Constitución al no configurarse indeterminación del tributo. CONCLUSIONES La Sala Plena determinó que el aporte solidario destinado a subsidiar el servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo de los estratos 1, 2 y 3 es un tributo de la categoría impuesto territorial con destinación específica. 96.
A partir de ello, la Corte consideró que la definición de la tarifa del impuesto territorial denominado aporte solidario le corresponde a los concejos municipales y/o distritales en virtud de lo establecido por el artículo 338 de la Constitución, que le asigna a dichas corporaciones la facultad de fijar directamente las tarifas de los impuestos territoriales.
Así mismo el parágrafo 1º del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 le asigna competencia a los concejos para establecer los factores a cobrar por el aporte solidario. Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera 97.
Adicionalmente, una interpretación sistemática y teleológica de la normatividad sobre la materia le permitió a la Sala concluir que la tarifa es determinable, pues se identificaron cuatro límites que permiten su predeterminación: (i) el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece un tope máximo para los subsidios de estratos 1, 2 y 3;
(ii) el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece un tope mínimo para los aportes solidarios; (iii) según el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 la tarifa no se determina exclusivamente por los subsidios cruzados y debe responder al monto del fondo de solidaridad y redistribución de ingresos; y (iv) según el artículo 2º de la Ley 632 de 2000 y el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 la tarifa debe responder a la regla de equilibrio.”(Resaltado fuera de texto original) Así pues, la Corte Constitucional luego de analizar la naturaleza jurídica del aporte solidario destinado a subsidiar el servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo de los estratos 1, 2 y 3 determinó que se trata de un impuesto territorial con destinación específica y que si bien el legislador estableció que los factores de los subsidios y contribuciones sería determinados por los Concejos municipales lo deberían hacer atendiendo los límites establecidos en la ley, es decir, que no se trata de una facultada carente de límites, lo cual además va en concordancia con lo establecido en el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia.
En ese sentido, se desprende que el legislador estableció: - Los topes máximos de subsidios y los topes mínimos de aportes solidarios para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo; - Que los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrían una vigencia igual a cinco (5) años. - Que dichos factores podían modificarse antes del término citado, cuando variaran las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.
Tal como lo indicó el Gobernador del Departamento del Quindío la vigencia de los factores de los subsidios y aportes solidarios destinado a subsidiar el servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo al ser reglada por el legislador no permite una discrecionalidad para los concejos municipales en tal sentido. No obstante, si en el transcurso de esa vigencia se evidencia un desequilibrio entre subsidios y contribuciones los concejos municipales pueden modificar los factores, pero no la vigencia. Descendiendo al caso concreto, se observa que en los artículos 2 y 3 del Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 el Concejo Municipal de Génova se establecen los factores de subsidios y contribuciones para el servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo, estableciendo una vigencia de un (1) año (2025), desconociendo los parámetros establecidos por el legislador en el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 que determinó que los factores tendrían Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera una vigencia igual a cinco (5) años, y contrariando lo establecido en el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia.
Ahora bien, tampoco se observa que se trate de una modificación de factores establecidos en una vigencia en curso, sino el establecimiento de factores para una nueva vigencia, en consecuencia, el Concejo Municipal no siguió los limites o parámetros establecidos por el legislador para el impuesto territorial de destinación específica, pues desconoció que la vigencia de dichos factores debía ser igual a cinco (5) años, al establecerlos solo para el año 2025.
Por lo anterior, le asiste razón al Gobernador del Departamento del Quindío al indicar que el acuerdo acusado carece de validez al ser expedido con vulneración de lo establecido en el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011. Sobre la atribución del Concejo Municipal para autorizar al alcalde la celebración de ciertos contratos.
El numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia establece que corresponde a los concejos municipales autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. En desarrollo de esta norma constitucional el legislador a través de la Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 1551 de 2012 estableció: “ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (:..) 3.Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.
(…)
PARÁGRAFO 4 °. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” Conforme con ello, las atribuciones de contratación en cabeza del alcalde municipal se encuentran limitadas frente a ciertos contratos, esto es, los contemplados taxativamente en el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 que modificó la Ley 136 de 1994, en relación con la atribución constitucional del Concejo de autorizar al alcalde para la celebración de ciertos contratos, en particular los contratos de contratos de empréstitos, contratos que Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera comprometan vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones, o cualquier otro que se encuentre determinado así en la ley.
El artículo 32 numeral 3° de la Ley 136 de 1994 fue objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional, Corporación que en sentencia C-738 de 2001 consideró: “El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, no podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.” Sobre el particular el Consejo de Estado ha considerado que, si bien la regla general es la facultad general del alcalde para contratar, la circunstancia excepcional se refiere a la necesidad de requerir autorización para esa labor, ya sea i) por disposición directa de la ley, o ii) por tratarse de un contrato sujeto a autorización previa del Concejo Municipal, conforme regulación previa en un acuerdo13.
Sobre esta segunda eventualidad la Sala14 considera que dicha atribución en cabeza del Concejo debe ceñirse a los contratos expresamente señalados en el parágrafo 4°, artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, de modo que el acuerdo que expida dicha corporación municipal va dirigido solo a establecer el trámite o la formalidad que debiera cumplirse por el ejecutivo para acceder a la autorización previa.
Lo anterior en aplicación del principio de legalidad, artículos 6 y 121 de la C.P., en donde de forma expresa se señala que la ley determina las funciones que deben ejercer las autoridades públicas. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 11 de marzo de 2015, Rad. 2238. 14 Se acogen los argumentos de la Sala Primera de Decisión de esta Corporación Judicial M.P. Luis Carlos Alzate Ríos, en proceso RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00060-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PIJAO ACUERDO No. 003 DEL 15 DE ABRIL 2024 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera En otras palabras, solo los contratos enlistados en el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 deben ser autorizados por el concejo y por exclusión los demás no. Teniendo en cuenta lo anterior, se encuentra que en el caso concreto en el artículo 4° del Acuerdo 024 de 17 de diciembre de 2024 el Concejo Municipal de Génova, Quindío, resuelve “Autorizar a el Alcalde Municipal para suscribir los convenios y/o contratos de transferencia con cada una de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo legalmente constituidas y registradas en el Municipio de Génova, para garantizar los desembolsos que aseguren el equilibrio tarifario por la aplicación de los subsidios otorgados a los estratos 1, 2 y 3”.
Sin embargo, el contrato de transferencia no se encuentra dentro de los que necesitan autorización según lo establecido en el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, por lo tanto, el acuerdo acusado se encuentra vulnerando lo establecido en dicha norma. Por lo anterior, acoge la Sala los argumentos de la Gobernación del Quindío, esto son, que el Acuerdo No. Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova “ Por medio del cual se establecen los porcentajes de los aportes solidarios y los porcentajes de los subsidios a otorgar para alcanzar el equilibrio entre las contribuciones y los subsidios para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en el Municipio de Génova Quindío, para el año 2025 carece de validez por ser expedido con vulneración del numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, artículo 125 de la Ley 1450 de 2.011 y artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en consecuencia, deberá invalidarse.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar inválido el No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova “Por medio del cual se establecen los porcentajes de los aportes solidarios y los porcentajes de los subsidios a otorgar para alcanzar el equilibrio entre las contribuciones y los subsidios para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en el Municipio de Génova Quindío, para el año 2025”, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Segundo: Comuníquese la presente providencia al Gobernador del Quindío, al presidente del Concejo Municipal de Génova, Quindío y al alcalde de dicho ente territorial.
Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente previa anotación en la plataforma informática SAMAI. Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 024 de 17 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Génova Quindío. Radicado: 63001-2333-000-2025-00014-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión tal y como consta en el Acta N.º (10) de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente15. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 15 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados Alejandro Londoño Jaramillo, Luis Carlos Marín Pulgarín y Luis Javier Rosero Villota.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.