SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Marco jurídico aplicable / PROCEDIMIENTO DE DEVOLUCIÓN DE APORTES PAGADOS – Sistema general de seguridad social Síntesis del caso: En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si le asiste razón al Juez de Primera Instancia al considerar que COLPENSIONES no agotó el procedimiento establecido para solicitar la devolución de los recursos en litigio, el cual se encontraba sujeto a un término perentorio de 12 meses; o si, por el contrario, el criterio de la parte recurrente ha de prevalecer, en tanto, no solo le asiste el derecho de solicitar el reintegro de unos mayores aportes en salud pagados en cualquier tiempo, sino que está facultado para hacerlo al margen de lo prescrito en el Decreto 4023 de 2011, de lo que se desprende como consecuencia que EPS SURA está obligada al reembolso de estos.
Extracto: (…) A través de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social Integral para garantizar los derechos irrenunciables de las personas para obtener la calidad de vida acorde a la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten; según el artículo 8 el Sistema de Seguridad Social Integral lo conforman los regímenes de salud y pensiones, entre otros.
(…) Con respecto a la administración del régimen contributivo el artículo 205 de la citada Ley 100, establece que las entidades promotoras de salud recaudarán las cotizaciones obligatorias de los afiliados y de dicho monto se descuenta el valor de las Unidades de Pago por Captación – UPC- y la diferencia será trasladad al Fondo de Solidaridad y Garantías -FOSYGA-.
(…) De acuerdo con lo anterior, resulta claro que, en el marco del Sistema de Seguridad Social en Salud, es competencia de las Entidades Promotoras de Salud – EPS recaudar las cotizaciones obligatorias de los afiliados por encargo del FOSYGA, y girar a este fondo las cotizaciones y la diferencia entre los ingresos por aportes de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación (UPC).
(…) De acuerdo con el marco normativo descrito el procedimiento para la devolución de aportes en salud se encuentra regulado en las normas señaladas y, en el caso de los pensionados el porte se realiza por parte del fondo de pensiones y por tanto en caso de pagos en exceso, es a éste a quien le corresponde promover el trámite. (…) Así mismo se resalta que, de conformidad con lo prescrito en el artículo 1°. del Decreto 1406 de 1999 el Fondo de Pensiones, esto es, COLPENSIONES tiene la calidad de aportante, en le asiste la obligación de cumplir con el pago de los aportes a salud correspondientes a los pensionados y en virtud de ello, le correspondía adelantar el aludido trámite, vigente tanto para la época en que se efectuaron de manera errónea las cotizaciones como para la fecha en que fue expedido el acto que ordenó el recobro (Resolución No. GNR 266514 del 9 de septiembre de 2016).
Verificados los actos administrativos demandados con los que se pretende el reintegro de los mayores valores pagados por concepto de aportes a salud, no pueden entenderse éstos como la solicitud de que trata el artículo 1° del Decreto 674 de 2014 que modificó el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, pues a través de los mismos COLPENSIONES de manera unilateral ordenó la devolución de los dineros, disponiendo, además, la remisión a cobro coactivo una vez ejecutoriado el acto administrativo.
(…) De acuerdo con el anterior análisis, encuentra la Sala que la entidad demandada no adelantó el procedimiento establecido en la norma en mención, lo que implicó que los actos acusados vulneraron el derecho al debido proceso de la EPS Sura así como del FOSYGA (hoy Adres), pues se les cercenó la posibilidad de estudiar la solicitud en los términos establecidos en la 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 2 norma, y si bien, se configuraban los motivos para que COLPENSIONES hiciera la solicitud de reembolso de los pagos dobles de los aportes, dicha situación no exonera a la entidad de realizar el procedimiento correspondiente.
En conclusión, es menester confirmar la decisión de primera instancia, toda vez que los actos administrativos acusados se encuentran viciados, al no evidenciarse el seguimiento del procedimiento previsto para la devolución de las cotizaciones, que comienza con la respectiva solicitud ante la EPS. Se aclara, además, que la Sala se aparta de lo considerado por el A quo en relación con el término previsto en la norma con anterioridad al pronunciamiento del Consejo de Estado el 7 de septiembre de 203, referenciado en la parte general del proveído. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA ESPECIAL DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA RADICADO 05001 23 33 023 2018 00259 01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE E.P.S Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A DEMANDADO COLPENSIONES TEMA Aportes al Sistema de Salud a cargo de los pensionados / Procedimiento para la devolución de aportes pagados en exceso DECISIÓN Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA No. 29 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el cuatro (4) de febrero de dos mil veinte (2020) por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la E.P.S. y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A. contra COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
I.
ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES La parte demandante pretende que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos por COLPENSIONES: i) Resolución No. GNR 266514 del 9 de septiembre de 2016, en lo respectivo a ordenar a la EPS Sura la devolución de aportes en salud realizados por COLPENSIONES; ii) Resolución No. SUB 271969 del 28 de noviembre de 2017 mediante la cual se resuelve el recurso de reposición presentado por SURA y iii) Resolución Nro.
DIR 831 del 15 de enero de 2018 que resuelve un recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho solicita que no se exija a la E.P.S. SURA el pago de aportes allí indicado, y en caso de haber sido realizado el pago, solicita la restitución del valor debidamente indexado. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 4 2.
HECHOS 2.1. Como fundamento fáctico de las pretensiones explicó que el Instituto de Seguros Sociales (ISS hoy COLPENSIONES), reconoció una pensión de vejez a la señora MIRIAM DEL SOCORRO GALEANO GARCÉS1. 2.2. La cuantía de la mesada pensional fue modificada en acatamiento de una decisión judicial, que causó su re liquidación y disminución (a través de Resolución No. GNR 266514 del 9 de septiembre de 2016 –notificada a SURA en la misma fecha-). 2.3.
Expuso que en el acto administrativo a través del cual re liquidó la prestación, COLPENSIONES también dispuso ordenar a la EPS SURA la devolución de los recursos descontados de la mesada pensional, por un valor de DOSCIENTOS TRES MIL PESOS ($203.000), por concepto de aportes en salud. La decisión fue recurrida en reposición y apelación por SURA EPS. 2.4.
La orden de recobro fue confirmada por COLPENSIONES al conocer de la reposición y la apelación, mediante las Resoluciones No. SUB 271969 del 28 de noviembre de 2017 y Nro. DIR 831 del 15 de enero de 2018 (notificada mediante aviso recibido por SURA el 23 de febrero de 2018).
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte demandante expone que se infringen los artículos 29 de la Constitución 57 de la Ley 100 de 1993, 19 de la Ley 797 de 2003, así como los Decretos 4023 de 2011 y 674 de 2014. El concepto de la violación se desarrolla en ataques constitutivos de causales de nulidad, en los siguientes términos: • COLPENSIONES pretende cobrar a E.P.S. SURA la devolución de unos dineros que están en poder del FOSYGA, configurando una obligación solidaria entre EPS SURA y el FOSYGA.
Señala que la totalidad de los aportes realizados por COLPENSIONES fueron trasladados al FOSYGA, en virtud del procedimiento establecido en el Decreto 4023 de 2011, el que fue incorporado al Decreto Unificado 780 de 2016, posterior a dicho procedimiento el 1 “Mediante Resolución No. 8367 del 4 de abril de 2012”. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 5 FOSYGA trasladó a la EPS el valor de la UPC, la que es independiente del valor de los aportes.
Precisa que el FOSYGA es el destinatario de todos los aportes, y en virtud de ello, cualquier aporte realizado sin justificación es trasladado a dicha entidad, por lo que la solicitud de reintegro debe decidirse por esa entidad, de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 1 del Decreto 674 de 204, que modificó el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011.
Menciona que COLPENSIONES desconoció el procedimiento establecido en la norma, en tanto pretende establecer una obligación solidaria entre la E.P.S y el FOSYGA, sin que la norma establezca tal solidaridad, pues la E.P.S es la encargada de la realización del trámite, pero el encargado del giro de los recursos para el reembolso de aportes es el FOSYGA. • Vencimiento del término para solicitar el recobro.
Hace referencia a que los cobros de la referencia se encuentran prescritos, por no haberse realizado el trámite de cobro dentro de los 12 meses indicados en el artículo 1 del Decreto 674 de 2014, norma que fue expedida el día 2 de abril de esa misma anualidad, por lo que el término para el cobro se extendía hasta el día 2 de abril de 2015.
Menciona que en Concepto del 18 de marzo de 2016 la Gerencia Nacional de Doctrina se aceptó que el término de 12 meses para el recobro de los aportes es preclusivo, y con base en dicho concepto revocó 5 actos administrativos mediante los cuales ordenaba a la E.P.S SURA la devolución de aportes en salud realizados con cargo a mesadas pensionales de pensionados que no se habían retirado del servicio. • Desconoce COLPENSIONES la Normatividad vigente cuando pretende que las consecuencias del cúmulo de errores por esa entidad sean asumidas con cargo a los recursos de la EPS SURA bajo el argumento que los aportes realizados tienen la naturaleza de recursos públicos.
Indica que COLPENSIONES fue negligente al no solicitar el cobro a la E.P.S SURA dentro del término señalado en la Ley, así como que SURA no recibió beneficio alguno por los aportes realizados por COLPENSIONES. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 6 Precisa que a través de concepto del área jurídica con radicado BZ 2016_5311055 del 26 de mayo de 2016 COLPENSIONES reconoce que el destinatario de los aportes es el FOSYGA y que por tratarse de recursos públicos tiene derecho a exigir a la EPS SURA su devolución. • Imposibilidad para COLPENSIONES de ordenar en forma unilateral la devolución del supuesto mayor valor pagado por no tratarse de una pensión obtenida por medio ilícitos.
Explica que COLPENSIONES requiere consentimiento del pensionado para disminuir el valor de la mesada y de no obtenerlo debe someter el asunto a proceso judicial, por lo que indaga por qué si se puede declarar la existencia de esa obligación a cargo de la EPS y/o FOSYGA. • Ilegalidad “sobreviviente” (SIC) por expedición de la Ley 1873 del 20 de diciembre de 2017.
Señala que en el artículo 119 de la “Ley del presupuesto para el año 2018” (Ley 1873 del 20 de diciembre de 2017) se manifiestan los argumentos que la EPS esgrimió en los recursos interpuestos frente a los actos acusados, por cuanto dicha norma reza: “ARTÍCULO 119. DEVOLUCIÓN DE APORTES PERTENECIENTES AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES.
Las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida podrán solicitar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que hubiesen transferido a las Empresas Promotoras de Salud y/o al Ministerio de Salud y Protección Social, por concepto de aportes de personas fallecidas o que se determine administrativamente o judicialmente que no era procedente el giro de estos aportes.
En el caso que los recursos ya hayan sido compensados ante Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) o a quien haga sus veces, para el pago de estas acreencias se efectuarán cruces de cuentas sin operación presupuestal, con base en las transferencias del Presupuesto General de la Nación que se hayan entregado a los fondos de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), para lo cual se harán las operaciones contables que se requieran”.
Lo anterior, a juicio de la parte demandante permite inferir que i) los aportes realizados por COLPENSIONES están en poder del FOSYGA y se encuentran compensados, por lo cual no son obligaciones de la EPS ni tramitar ante el FOSYGA las solicitudes de reintegro, ni mucho menos hacer directamente la devolución de aportes y ii) los recursos que quedan en poder del FOSYGA en cualquier caso son públicos y corresponde a COLPENSIONES realizar el debido cruce de cuentas con cargo a los aportes de la Nación. En esta línea argumentativa, no tiene asidero jurídico que COLPENSIONES 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 7 realice solicitudes de recobro a la EPS o al FOSYGA, como la puesta a conocimiento del juez administrativo en el presente medio de control. • Buena fe del sistema general de seguridad social en salud.
Explica que, a la luz de la jurisprudencia, cuando se revocan asignaciones periódicas, pero se vislumbra la buena fe de los pensionados, no hay lugar a recobrar los valores recibidos, postulado que considera, es aplicable al caso en estudio, agregando que éstos ya fueron girados al FOSYGA. II. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES, se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, en contestación formulada oportunamente2.
Argumentó que los actos demandados gozan de presunción de validez y legalidad en tanto fueron expedidos por autoridad competente y en observancia de las exigencias normativas del acto administrativo, como la debida motivación; igualmente mencionó que se notificaron los mismos de manera efectiva. Además, enfatizó en la naturaleza parafiscal de los recursos girados por exceso a la EPS SURA; en virtud de esta, tienen una destinación específica como lo ha predicado el artículo 48 de la Constitución Política, así como la vasta jurisprudencia existente en el tema.
Bajo este argumento, considera esencial la posibilidad de que le sean reintegrados los dineros pagados de más, puesto que lo contrario afectaría la destinación específica que tienen estos recursos en el sistema de régimen de prima media. Por otro lado, en su criterio, el procedimiento aplicable a los supuestos fácticos no es el previsto en el Decreto 2043 de 2011, puesto que lo adecuado es decantarse por la teoría del pago de lo no debido, que se rige por el artículo 2536 del Código Civil y 9 de la Ley 791 de 2002, haciendo énfasis en que el término perentorio para hacer la solicitud de devolución no es de 12 meses s.s. como lo argumentó la demandante.
Sumo a lo anterior, que la EPS SURA debió advertir la doble cotización. 2 Fls. 117 a 123. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 8 Propuso como medios exceptivos: pago de lo no debido; inexistencia de la prescripción o la caducidad respecto a la recuperación de cotizaciones pagadas erróneamente al sistema general de salud; buena fe; e, imposibilidad de condena en costas.
La Administradora de los recursos del sistema general de seguridad social en salud (ADRES), vinculada al proceso como litisconsorte necesario, se pronunció frente a la demanda, concluyendo que no debe proceder en su contra orden de recobro alguna, con base en las consideraciones que pasan a resumirse de la siguiente manera3: - Partiendo del principio de solidaridad que rige el Sistema General de Seguridad Social en Salud (artículo 48 Constitucional), la subcuenta de compensación del FOSYGA en caso de que el aporte del afiliado sea superior al de su UPC, solo le cancela a la EPS el valor de ésta, mientras que con el excedente se subsidia a los más pobres.
En atención al fin esencial de las cotizaciones en salud, se obliga a varios actores a realizar cotizaciones al Sistema, entre ellos, los pensionados. - Las cotizaciones en salud son recursos parafiscales, puesto que, como se ve, tienen una destinación específica, que repercute en beneficio directo al sector salud, como ha sido desarrollado por un extenso precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional y otras normas.
En el caso concreto, COLPENSIONES ordena el reintegro de recursos destinados a financiar el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSS), por lo cual su reintegro se sujeta a un trámite y un término, en caso de que hayan sido realizados por error (Decreto 780 de 2016). - El procedimiento de reintegro de los recursos que tiene las características de ser especial, específico y prevalente, no fue seguido por COLPENSIONES. - El Decreto 780 de 2016 que compila el tema de la devolución de aportes en salud efectuados erróneamente al Sistema indica que la entidad competente para determinar y solicitar a la ADRES dicho reintegro, son las EPS o las EOC y no el aportante, en este caso, COLPENSIONES; lo anterior obedece a que el flujo de recursos en el régimen contributivo se surte a través de las cuentas maestras mediante las cuales se adelantan los procesos de giro y compensación, pues el legislador dio una destinación específica a los recursos de cotización no compensados, por lo que una vez superado el año para solicitar su devolución, por disposición legal, estos son destinados a la financiación de las operaciones de la subcuenta de garantías del extinto FOSYGA, con la cual se podrán 3 Fls.135 a 143. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 9 llevar a cabo cualquiera de las operaciones autorizadas en el artículo 320 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. - Los actos administrativos de recobro proferidos por COLPENSIONES son inoponibles a la ADRES, en tanto no le han sido notificados, pese a que tiene un interés directo frente a los mismos, sin contar que no se le vinculó frente a dicho trámite.
En esta línea, los actos acusados violan el debido proceso de la ADRES, así como el principio de publicidad del acto administrativo. - Los actos administrativos acusados se encuentran infundados, teniendo en cuenta que fueron proferidos sin observar las disposiciones que debieron motivar la devolución de los recursos en litigio, como el artículo 1° del Decreto 674 de 2014 que modifica el Decreto 2043 de 2011.
En este orden de ideas, se presentan otros vicios en el acto administrativo como la falsa motivación. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. Mediante sentencia proferida el cuatro (4) de febrero de dos mil veinte (2020) el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En primer lugar, enfatizó en dos obligaciones que le asisten a la EPS (artículo 177 de la Ley 100 de 1993): i) recaudar la cotización en salud; ii) trasladarla al ADRES y, iii) cobrarse una UPC por cada afiliado al Sistema.
Mencionó que, a su vez, surge la obligación del FOSYGA (hoy ADRES), de cancelar a la EPS el valor de la UPC. Esta última, corresponde a un valor independiente al aportado en nombre del afiliado. Precisó que las súplicas de la demanda se encuentran llamadas a prosperar, puesto que a la luz del Decreto 674 de 2014 que modificó el Decreto 4023 de 2011, para evitar los pagos sin justa causa, el FOSYGA deberá realizar cruces y validaciones del proceso de compensación. Además, el proceso de recobro reglado por la misma norma, debió ejercitarse por COLPENSIONES en un término perentorio de doce meses (12), solicitando la devolución de los dineros pagados erróneamente.
Agregó que, si COLPENSIONES insiste en recuperar los dineros, los cuales tienen naturaleza de recursos públicos que se encuentran en cabeza de la ADRES como administrador de las cotizaciones, procede realizar un cruce de cuentas con cargo a la Nación, a efectos de que continúen en poder del ADRES. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 10 Consideró que le asiste la razón a la ADRES al manifestar que las cotizaciones del régimen contributivo de salud no compensadas por los aseguradores, como en el caso concreto, se destinarán a financiar las operaciones de la Subcuenta de Garantías del extinto FOSYGA, por cuanto no están disponibles para reintegro y resulta improcedente su devolución (artículo 41 del Decreto 4017 de 2011).
Por otro lado, el Despacho de Instancia se abstuvo de emitir decisión de fondo frente a la ADRES, por cuanto los actos administrativos acusados ordenan la devolución de los dineros en litigio únicamente a SURA EPS, sin que haya lugar a imponerse obligación alguna a la ADRES. En cuanto a la pretensión tercera del libelo introductorio, esta es, el pago de los intereses de mora que se causen desde la fecha en que la EPS haya realizado la devolución, hasta el momento en que se cumpla la sentencia, el A quo manifestó que no se encontró acreditado en el expediente la entrega de dineros a COLPENSIONES por parte de la EPS, motivo por el cual es menester denegar tal súplica.
En conclusión, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, por haberse probado los cargos de ilegalidad en su contra, declarando que no le asiste obligación a la EPS ni a la ADRES de realizar las devoluciones previstas en dichos actos. IV. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada apeló la decisión de primera instancia4, solicitando su revocatoria y que, en su lugar se profiera sentencia desfavorable a las pretensiones de la demanda.
Fundamentos del recurso: 1. Indica que COLPENSIONES tiene la facultad de ordenar la devolución de aportes en salud para los periodos relacionados en el proceso de la referencia, especialmente, en atención a la naturaleza de los recursos objetos de recobro, esto es, parafiscal. Esto tiene soporte en la Sentencia C 711 de 2001. 2. Los actos administrativos demandados, fueron expedidos por COLPENSIONES en estricto apego a la normatividad aplicable, teniendo en perspectiva que los mayores aportes realizados por cotizaciones deducidas de la mesada pensional de la señora MIRIAM DEL SOCORRO GALEANO GARCÉS, cuya cuantía fue disminuida posteriormente, 4 Fls.194 a 198. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 11 constituyen un pago de lo no debido al tenor del artículo 2313 del Código Civil.
En esta perspectiva, su devolución no se encuentra sujeta a un límite temporal como fue estimado por el Despacho de Primera Instancia. 3. Consideró que debe aplicarse lo prescrito en el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017 que reguló la materia. En esta norma, se prevé de un lado, que las entidades administradoras del régimen de prima media podrán solicitar, en cualquier tiempo, la devolución de los recursos transferidos a las EPS erróneamente (por fallecimiento o determinación administrativa y/o judicial de que eran improcedentes); de otro lado, en el caso de que ya se hayan compensado tales recursos ante el FOSYGA, se efectuarán cruces de cuentas sin operación presupuestal y las operaciones contables respectivas. 4.
Los actos administrativos demandados carecen de vicios y, antes bien, velan por la prevalencia del principio de sostenibilidad financiera. V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Al alegar en esta instancia5, la EPS SURA insistió en los argumentos señalados en el libelo introductorio. En primer lugar, señala que las leyes 1873 de 2017 y 1940 de 2018, no eran normas aplicables para la fecha de los sucesos, debido a que no se encontraban vigentes.
Estas normas estiman que las devoluciones por los pagos en exceso como el acaecido según los fundamentos fácticos del presente proceso, puedan solicitarse en cualquier tiempo y, de proceder, se harán mediante cruces contables. En esta medida, debe prevalece como norma aplicable, lo dispuesto en el Decreto 674 de 2014. Para finalizar, indicó que no está obligada a devolver los recursos en litigio, teniendo en cuenta que los recibió de buena fe.
Por su parte, COLPENSIONES en esta etapa ratificó las consideraciones fácticas y jurídicas del recurso de apelación6, sin mayores diferencias entre ambos escritos. La ADRES, en la etapa en mención7, dijo que los recursos pagados erróneamente por COLPENSIONES en razón a las deducciones por aportes en salud de una mesada 5 Archivo 006- Cuaderno de Segunda Instancia, del expediente digital. 6 Archivo 007- Cuaderno de Segunda Instancia, del expediente digital. 7 Archivo 008- Cuaderno de Segunda Instancia, del expediente digital. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 12 pensional cuya cuantía fue posteriormente disminuida, es un yerro atribuible, exclusivamente, a la entidad.
Además, que tales dineros fueron debidamente compensados de conformidad con el procedimiento descrito en el Decreto 2265 de 2017, cuyo reintegro es improcedente. Explica, que lo correcto es realizar un cruce de cuentas sin operación presupuestal, con base en las transferencias del Presupuesto General de la Nación que se hayan entregado a los fondos de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM).
Por lo anterior, no debe proceder devolución alguna por parte de la ADRES, antes FOSYGA. Reitera al igual que en el pronunciamiento frente a la demanda que: “(…) conforme al artículo 1 del Decreto 674 de 2014 que modificó el Decreto 4023 de 2011, a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, cuando se realicen aportes a salud de manera errónea, debe ser la EPS quien solicite la devolución de los mismos a la ADRES en un término no mayor a un año luego de realizar dichos aportes y para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, dicha solicitud de devolución debía realizarse dentro de los 12 meses siguientes a la entrada en vigencia del mencionado Decreto, en igual sentido el primer mandato se encuentra establecido en el Decreto compilatorio 780 de 2016.
Por lo anterior, ya ha pasado el término establecido normativamente de 12 meses, para que Colpensiones solicitara el reintegro de los aportes de la seguridad social en salud de la afiliada, teniendo en consideración, además, que la Resolución GNR 266514 del 9 de septiembre de 2016 que ordenó la devolución de los dineros se expide pasados 2 años de proferido el fallo judicial que estableció la reliquidación pensional.
Finalmente, es importante advertir que el ente facultado normativamente para solicitar la devolución de aportes pagados erróneamente a la ADRES es la EPS SURA y no COLPENSIONES”. VI. CONSIDERACIONES Previo al abordaje del asunto, se pone de presente que un caso similar fue resuelto por esta Sala de Decisión en Sentencia proferida el veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)8. 1.
PROBLEMA JURÍDICO. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si le asiste razón al Juez de Primera Instancia al considerar que COLPENSIONES no agotó el procedimiento establecido para solicitar la devolución de los recursos en litigio, el cual se encontraba sujeto a un término perentorio de 12 meses; o si, por el contrario, el criterio de la parte recurrente ha de prevalecer, en tanto, no solo le asiste el derecho de solicitar el reintegro de unos mayores aportes en salud 8 Cfr. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA MEDELLÍN, VEINTIUNO (21) DE AGOSTO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024).
DEMANDANTE: E.P.S Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A., DEMANDADA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES- COLPENSIONES. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 13 pagados en cualquier tiempo, sino que está facultado para hacerlo al margen de lo prescrito en el Decreto 4023 de 2011, de lo que se desprende como consecuencia que EPS SURA está obligada al reembolso de estos.
2. MARCO JURÍDICO APLICABLE
2.1. SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. A través de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social Integral para garantizar los derechos irrenunciables de las personas para obtener la calidad de vida acorde a la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten; según el artículo 8 el Sistema de Seguridad Social Integral lo conforman los regímenes de salud y pensiones, entre otros.
Ahora, en lo que respecta al Sistema General de Seguridad Social en Salud, la Ley 100 de 1993 dispuso que todo colombiano debía participar en el servicio esencial de salud en su condición de afiliado, bien sea a través del régimen contributivo o subsidiado y estableció las características básicas del sistema, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 156.
CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE> El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características: “(…) d) El recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del Sistema General de Seguridad Social-Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud;
(…) j) Con el objeto de asegurar el ingreso de toda la población al Sistema en condiciones equitativas, existirá un régimen subsidiado para los más pobres y vulnerables que se financiará con aportes fiscales de la Nación, de los departamentos, los distritos y los municipios, el Fondo de Solidaridad y Garantía y recursos de los afiliados en la medida de su capacidad;
(…) j) Existirá un Fondo de Solidaridad y Garantía que tendrá por objeto, de acuerdo con las disposiciones de esta ley, garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas en esta Ley;
(…) o) Las entidades territoriales celebrarán convenios con las Entidades Promotoras de Salud para la administración de la prestación de los servicios de salud propios del régimen subsidiado de que trata la presente Ley. Se financiarán con cargo a los recursos destinados al sector salud en cada entidad territorial, bien se trate de recursos cedidos, participaciones o propios, o de los recursos previstos para el Fondo de Solidaridad y Garantía. Corresponde a los particulares aportar en proporción a su capacidad socioeconómica en los términos y bajo las condiciones previstas en la presente Ley (…)”. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 14 ARTÍCULO 157.
Tipos de participantes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.
A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social. Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en salud: 1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago.
Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del Título III de la presente Ley. 2. Los afiliados al Sistema mediante el régimen subsidiado de que trata el artículo 211 de la presente Ley son las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización. Serán subsidiadas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud la población más pobre y vulnerable del país en las áreas rural y urbana.
Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, personas tales como las madres durante el embarazo, parto y posparto y período de lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de Hansen, las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes, artistas y deportistas, toreros y sus Subalternos, periodistas independientes, maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad de pago.
B. Personas vinculadas al Sistema. Los participantes vinculados son aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran ser beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el Estado. A partir del año 2000, todo colombiano deberá estar vinculado al Sistema a través de los regímenes contributivo o subsidiado, en donde progresivamente se unificarán los planes de salud para que todos los habitantes del territorio nacional reciban el Plan Obligatorio de Salud de que habla el artículo 162.
(Derogado el (inciso final) por el Artículo 113 de la Ley 715 de 2001.)
PARÁGRAFO 1. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de estímulos, términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la afiliación.
PARÁGRAFO 2. La afiliación podrá ser individual o colectiva a través de las empresas, las agremiaciones, o por asentamientos geográficos, de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la afiliación será voluntario, por lo cual el afiliado no perderá el derecho a elegir o trasladarse libremente entre Entidades Promotoras de Salud.
PARÁGRAFO 3. Podrán establecerse alianzas o asociaciones de usuarios, las cuales serán promovidas y reglamentadas por el Gobierno Nacional con el fin de fortalecer la capacidad negociadora, la protección de los derechos y la participación comunitaria de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Estas agrupaciones de usuarios podrán tener como referencia empresas, sociedades mutuales, ramas de actividad social y económica, sindicatos, ordenamientos territoriales u otros tipos de asociación, y podrán cobrar una cuota de afiliación.
PARÁGRAFO 4. El Consejo Nacional de Seguridad Social definirá y reglamentará los grupos de afiliación prioritaria al subsidio.” Con respecto a la administración del régimen contributivo el artículo 205 de la citada Ley 100, establece que las entidades promotoras de salud recaudarán las cotizaciones obligatorias de los afiliados y de dicho monto se descuenta el valor de las Unidades de Pago por Captación – UPC- y la diferencia será trasladad al Fondo de Solidaridad y Garantías -FOSYGA-. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 15 Mediante el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 fue creada la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES-, entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social que entró a cumplir con las funciones que eran de competencia del FOSYGA.
Por su parte, los artículos 2.6.4.2.1.2 y 2.6.4.2.1.4. del Decreto 780 de 2016, regulan lo relacionado con recaudo de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud y las condiciones para su recaudo en las cuentas maestras, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2.6.4.2.1.2. Recaudo de las cotizaciones al SGSSS. Las Entidades Promotoras de Salud recaudarán las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud en las cuentas bancarias abiertas por la ADRES en entidades bancarias vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.
La ADRES será la titular de estas cuentas, que deben ser utilizadas exclusivamente para el recaudo de cotizaciones del Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud e independientes a las demás cuentas bancarias de recaudo que administre la ADRES. La cuenta de recaudo de los recursos de aportes patronales del Sistema General de Participaciones -SGP- se mantendrá hasta la culminación de la compensación de los recaudos respectivos o hasta la culminación del proceso de saneamiento de aportes patronales que adopte el Ministerio de Salud y Protección Social.
PARÁGRAFO. No se podrán recaudar o depositar cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud en cuentas bancarias diferentes a las establecidas por la ADRES. El recaudo de las cotizaciones o aportes se efectuará a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes –PILA”. De acuerdo con lo anterior, resulta claro que, en el marco del Sistema de Seguridad Social en Salud, es competencia de las Entidades Promotoras de Salud – EPS recaudar las cotizaciones obligatorias de los afiliados por encargo del FOSYGA, y girar a este fondo las cotizaciones y la diferencia entre los ingresos por aportes de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación (UPC).
2.2. PROCEDIMIENTO DE DEVOLUCIÓN DE APORTES PAGADOS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL. Cabe señalar que, en principio este fue regulado mediante el Decreto 4023 de 20119 modificado por el Decreto 674 de 2014 y compilado en el Decreto 780 de 2016. Mediante dichas normas se dispuso el siguiente trámite para la devolución de las cotizaciones: 9 “Por el cual se reglamenta el proceso de compensación y el funcionamiento de la Subcuenta de Compensación Interna del Régimen Contributivo del Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, se fijan reglas para el control del recaudo de cotizaciones al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 16 Decreto 4023 de 2011 Decreto 674 de 2014 Decreto 780 de 2016 Artículo 12.
Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto.
El Fosyga procesara y generara los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
Los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto.
ARTÍCULO 1 º. Modificase el artículo 12 del Decreto número 4023 de 2011, el cual quedará, así: “Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC el último día hábil de la primera semana de cada mes.
El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.
ARTÍCULO 2. 6.1.1.2.2. Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC el último día hábil de la primera semana de cada mes.
El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Ahora bien, es importante destacar que los apartes subrayados en la relación anterior fueron declarados nulos por parte del H. Consejo de Estado en pronunciamiento del 7 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 17 de septiembre de 202310, al considerar que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria al haber establecido un término prescriptivo para el adelanto del trámite.
Se transcribe lo considerado: “(…) Como se observó, el reglamento también se ocupó de regular el procedimiento de devolución de pagos erróneos, señalando que este reintegro «solo» podría solicitarse dentro de los 12 meses siguientes a cualquiera de los eventos descritos en las normas enjuiciadas. Aunque no se estableció la consecuencia de presentar la solicitud por fuera del plazo establecido en ellas, la expresión «los aportantes solo podrán solicitar […] la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago» naturalmente implica que, en la práctica, quienes presenten la solicitud por fuera de ese plazo reglamentario se le niegue el derecho a la devolución. Así, las normas demandadas establecen un límite temporal no previsto en la ley reglamentada y/o desarrollada para efectos del proceso de devolución de aportes al SGSSS.
Ahora bien, ha dicho la Corte Constitucional que corresponde al legislador el desarrollo del debido proceso, mediante la definición legal de las normas que estructuran los procedimientos judiciales y administrativos, ámbito en el que «le corresponde establecer su objeto, etapas, términos, recursos, y demás elementos propios de cada actuación» (sentencia C-034 de 2014).
Es por ello por lo que la Corte Constitucional ha señalado que el decreto que se expida en ejercicio de la potestad reglamentaria debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y solo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente está comprendido en la ley. Por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones.
De lo contrario, se estaría frente a una extralimitación de funciones por cuanto se invadiría el ámbito de competencia asignado por la Constitución al legislador (sentencia C- 1005 de 2008). En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha precisado que la función que cumple el Gobierno con el ejercicio del poder reglamentario es la de complementar la ley, en la medida en que sea necesario para lograr su debida aplicación, cuando se requiera, por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en aquella, con el propósito de permitir su ejecución, pero ello no conlleva la interpretación de los contenidos legislativos y menos el encuadrar situaciones jurídicas no contempladas en la ley reglamentada en supuestos que sí fueron previstos.
En esa línea, el Consejo de Estado ha enfatizado que «no es posible que mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria se creen, modifiquen o supriman etapas o términos del procedimiento administrativo, pues este último establece las relaciones con antelación entre el usuario y la administración Teniendo en cuenta que la ley reglamentada no establece ningún término para que los contribuyentes puedan solicitar la devolución de aportes erradamente pagados, so pena de que les precluya la oportunidad, las disposiciones enjuiciadas, en tanto establecen que dichas sumas solo podrán solicitarse en el plazo de doce meses, contados a partir de cualquiera de las hipótesis allí planteadas, representan un exceso de la potestad reglamentaria, que conduce a la nulidad de las siguientes disposiciones: artículo 12, incisos 4 y 5 del Decreto 4023 de 2011, artículo 1, incisos 4 y 5 del Decreto 674 de 2014, que modifica el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, compilatorio de las normas anteriores»”.
(Negrilla y subrayas de la Sala) 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA. Sentencia del siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-03-24-000-2022- 00370-01 (27103). Demandante: COLPENSIONES. Demandado: LA NACIÓN- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 18 En esta línea argumentativa, pese a que el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa declaró la nulidad del término contemplado en dichas normas, no lo hizo así del procedimiento respectivo, de lo cual se desprende que este debe ser observado por las partes.
Así las cosas, no está demás precisar que el concepto “aportante” fue definido en el artículo 1°. del Decreto 1406 de 1999, así: “ARTÍCULO 1º. Alcance de las expresiones «Sistema», «Entidad Administradora», «Administradora», «Aportante» y «Afiliado». Para los efectos del presente decreto, las expresiones «sistema», «entidad administradora», «administradora», «aportante» y «afiliado» tendrán los siguientes alcances: «Sistema» se refiere al Sistema de Seguridad Social Integral definido en el capítulo I de la Ley 100 de 1993. «Entidad administradora» o «administradora» comprende a las entidades administradoras de pensiones del régimen solidario de prima media con prestación definida, a las entidades administradoras de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, a las Entidades Promotoras de Salud, EPS y demás entidades autorizadas para administrar el régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, SGSSS, y a las Entidades Administradoras de Riesgos Profesionales, ARP. «Aportante» es la persona o entidad que tiene la obligación directa frente a la entidad administradora de cumplir con el pago de los aportes correspondientes a uno o más de los servicios o riesgos que conforman el Sistema y para uno o más afiliados al mismo.
Cuando en este decreto se utilice la expresión «aportantes», se entenderá que se hace referencia a las personas naturales o jurídicas con trabajadores dependientes, a las entidades promotoras de salud, administradoras de pensiones o riesgos profesionales obligadas a realizar aportes correspondientes al Sistema, a los rentistas de capital y demás personas que tengan capacidad de contribuir al financiamiento del SGSSS, y a los trabajadores independientes que se encuentren afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral. «Afiliado» es la persona que tiene derecho a la cobertura de riesgos que brinda el Sistema.
En el caso del Sistema de Seguridad Social en Salud, los afiliados distintos del cotizante recibirán la denominación de beneficiarios. Igual denominación tendrán las personas que, por mandato legal, están llamadas a recibir las prestaciones de carácter indemnizatorio que contempla el Sistema.” (Negrilla y Subraya de la Sala) De acuerdo con el marco normativo descrito el procedimiento para la devolución de aportes en salud se encuentra regulado en las normas señaladas y, en el caso de los pensionados el porte se realiza por parte del fondo de pensiones y por tanto en caso de pagos en exceso, es a éste a quien le corresponde promover el trámite.
3. DEL ACERVO PROBATORIO. Al plenario fueron allegadas las siguientes pruebas relevantes frente a lo que constituye objeto de debate: − Resolución No. SUB 271969 y notificación por aviso (fls.18 a 24) − Resolución No. GNR 266514 del 9 de septiembre de 2016, citación a notificación y notificación por aviso (fls.25 a 32) 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 19 − Recurso de reposición y en subsidio de apelación (fls.33 a 38) − Resolución DIR 831, citación a notificación y notificación por aviso (fls.39 a 44)
4. DEL CASO CONCRETO. La Sala resolverá los cargos de apelación señalados por la entidad demandada, analizando si procede el reintegro de dinero con ocasión de aporte en salud pagados en exceso por COLPENSIONES, para lo que hay que determinar si el procedimiento adelantado respetó la normativa aplicable. 4.1. Hechos probados. En el medio de control de la referencia, se encuentra plenamente acreditado que: - El Instituto de Seguros Sociales (ISS –hoy COLPENSIONES), reconoció una pensión de vejez a MIRIAM DEL SOCORRO GALEANO GARCÉS, en las siguientes condiciones: Acto administrativo de reconocimiento Resolución No. 8367 del 4 de abril de 2012 Cuantía inicial de la mesada $4.901.001 Efectiva a partir del 1°. de mayo de 2012 - Posteriormente, mediante Resolución No. VPN 8755 del 4 de junio de 2014, COLPENSIONES resolvió el recurso de apelación en contra del acto administrativo que reconoció la pensión aludida.
En esta sede administrativa, se modificó la cuantía de la prestación, reconociéndose por valor de $5.178.377, efectiva a partir del 1° de mayo de 2012. Además, se canceló un retroactivo de $6.788.941, de conformidad con los conceptos de mesadas, mesadas adicionales y descuentos en salud, liquidados en el acto en mención. - En virtud de una decisión judicial proferida por la autoridad judicial laboral respectiva11 COLPENSIONES re liquidó la mesada pensional de la señora MIRIAM DEL SOCORRO GALEANO GARCÉS, advirtiendo que disminuyó la cuantía de la misma, al acatar los parámetros señalados en el fallo judicial. - En este contexto, la AFP evidenció que se había causado un pago por mayor durante el descuento de los aportes en salud aplicado a las mesadas pensionales pagadas, del mes de mayo de 2012 al mes de marzo de 2016. 11 Sala tercera del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, que modificó la decisión del Juzgado 14 Laboral del Circuito de Medellín (fallo del 13 de agosto de 2014). 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 20 - En esta línea, COLPENSIONES, por medio de Resolución No. GNR 266514 del 9 de septiembre de 201612, entre otras disposiciones, ordenó a la EPS SURA el reintegro de la suma de TRESCIENTOS SETENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS PESOS ($371.400).
Igualmente, ordenó remitir a la Gerencia Nacional de Cobro el acto administrativo para el adelanto del proceso coactivo respectivo. - SURA EPS interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación13, resueltos desfavorablemente a sus intereses, así: a. A través de la Resolución No. SUB 271969 del 28 de noviembre de 2017, al resolver la reposición, COLPENSIONES no revocó la orden de recobro, tan solo modificó el monto de los dineros que ordenó recobrar a SURA, en un valor de DOSCIENTOS TRES MIL PESOS ($203.000), por los aportes en salud pagados por los periodos de marzo de 2014 a marzo de 2016, bajo la siguiente consideración: “(…) una vez revisado el expediente administrativo se evidencia que en la Resolución GNR 266514 de 9 de septiembre de 2016, se cobraron a SURA EPS los descuentos en salud de la mesada pensional de la asegurada entre los periodos del 201205 al 201603, sin que se hubiese tenido en cuenta que para el periodo 201205 al 201402, los descuentos en salud fueron pagados a COMFENALCO ANTIOQUIA EPS, razón por la cual en el trámite del recurso de Reposición presentado, se procede a revocar parcialmente la citada Resolución, en cuanto al cobro por dobles pagos requerido a SURA EPS(…)”.
(Negrilla fuera de texto) b. La Resolución Nro. DIR 831 del 15 de enero de 201814, resolvió el recurso de apelación y confirmó lo considerado frente a SURA EPS en las Resoluciones No. GNR 266514 del 9 de septiembre de 2016 y No. SUB 271969 del 28 de noviembre de 2017. 4.2. Procedimiento aplicable a los supuestos fácticos. Frente a este particular, en primer lugar, debe enfatizarse en los siguientes hechos: i) La cuantía de la pensión de vejez reconocida inicialmente a MIRIAM DEL SOCORRO GALEANO GARCÉS por medio de Resolución del 4 de abril de 2012, modificada por Resolución No. VPN 8755 del 4 de junio de 2014, fue disminuida en cumplimiento de una orden judicial que data del 13 de agosto de 2014 (reliquidación efectuada a través de Resolución No. GNR 266514 del 9 de septiembre de 2016); ii) COLPENSIONES advirtió el pago en exceso por concepto de mesadas pensionales y aportes en salud, hasta el 9 de septiembre de 2016 a través de la Resolución No. GNR 266514, en que, entre otros, dispuso ordenar a SURA EPS la devolución de las cotizaciones pagadas de más, decisión confirmada en 12 Notificada por aviso del 11 de octubre de 2017. 13 Con sello de radicación de Colpensiones del 24 de octubre de 2017, fl. 33 y s.s. 14 Notificada por aviso recibido el 23 de febrero de 2018, según sello de recibido de la EPS SURA, fl. 40. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 21 reposición y apelación; y, iii) Las cotizaciones objeto de devolución datan del mes de marzo de 2014 al mes de marzo de 2016.
Repárese que la AFP solo procedió a re liquidar la mesada pensional de la señora GALEANO GARCÉS dos años después de proferida la decisión judicial. De acuerdo con el marco normativo planteado, encuentra la Sala que existe un trámite para la devolución de los aportes que por error se hayan consignado al Sistema General de Seguridad Social, previsto en el artículo 1° del Decreto 674 de 2014 que modificó el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y fue compilado mediante el Decreto 780 de 2016.
En esta línea considerativa, se advierte que el procedimiento aplicable comprende las siguientes etapas: i) El aportante debe elevar una solicitud ante la EPS o a la EOC para el reintegro de los pagos erróneamente efectuados. ii) Una vez recibida la solicitud, la EPS debe determinar la procedencia del reintegro. iii) De encontrar procedente la solicitud de reintegro, la EPS remite al FOSYGA la solicitud oficial el último día hábil de la primera semana de cada mes. iv) Una vez recibida la solicitud, el FOSYGA cuenta con 24 horas para generar los resultados del análisis de la petición. v) En caso de ser positiva la decisión del FOSYGA, la EPS procede al giro inmediato de los recursos al aportante.
Así mismo se resalta que, de conformidad con lo prescrito en el artículo 1°. del Decreto 1406 de 1999 el Fondo de Pensiones, esto es, COLPENSIONES tiene la calidad de aportante, en le asiste la obligación de cumplir con el pago de los aportes a salud correspondientes a los pensionados y en virtud de ello, le correspondía adelantar el aludido trámite, vigente tanto para la época en que se efectuaron de manera errónea las cotizaciones como para la fecha en que fue expedido el acto que ordenó el recobro (Resolución No. GNR 266514 del 9 de septiembre de 2016).
Verificados los actos administrativos demandados con los que se pretende el reintegro de los mayores valores pagados por concepto de aportes a salud, no pueden entenderse éstos como la solicitud de que trata el artículo 1° del Decreto 674 de 2014 que modificó el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, pues a través de los mismos COLPENSIONES de manera unilateral ordenó la devolución de los dineros, disponiendo, además, la remisión a cobro coactivo una vez ejecutoriado el acto administrativo. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 22 Repárese que dicha norma igualmente era vigente para la época en que se expidió el fallo judicial que contenía los parámetros que, una vez aplicados, disminuían la cuantía de la mesada pensional de la señora GALEANO GARCÉS. Incluso, dos años después de dicha decisión judicial, cuando COLPENSIONES procedió a realizar la reliquidación de la mesada pensional y el recobro de los dineros aportados en salud a la EPS, el procedimiento vigente es el mencionado.
De acuerdo con el anterior análisis, encuentra la Sala que la entidad demandada no adelantó el procedimiento establecido en la norma en mención, lo que implicó que los actos acusados vulneraron el derecho al debido proceso de la EPS Sura así como del FOSYGA (hoy Adres), pues se les cercenó la posibilidad de estudiar la solicitud en los términos establecidos en la norma, y si bien, se configuraban los motivos para que COLPENSIONES hiciera la solicitud de reembolso de los pagos dobles de los aportes, dicha situación no exonera a la entidad de realizar el procedimiento correspondiente.
En conclusión, es menester confirmar la decisión de primera instancia, toda vez que los actos administrativos acusados se encuentran viciados, al no evidenciarse el seguimiento del procedimiento previsto para la devolución de las cotizaciones, que comienza con la respectiva solicitud ante la EPS. Se aclara, además, que la Sala se aparta de lo considerado por el A quo en relación con el término previsto en la norma con anterioridad al pronunciamiento del Consejo de Estado el 7 de septiembre de 203, referenciado en la parte general del proveído.
Por último, en lo que respecta a la pretensión tercera de la demanda, la Sala comparte lo decidido en primera instancia, al no haberse probado alguna entrega de dineros por parte de SURA EPS a COLPENSIONES. Se agrega que en esta Corporación existen antecedentes horizontales frente al tema, dictados por diferentes Salas, en los cuales realiza un análisis jurídico similar al planteado en la presente providencia15. 15 Ver sentencias: Tribunal Administrativo de Antioquia.
Sala Cuarta. Magistrado Ponente: Daniel Montero Betancur. Medellín, D.E., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 05001 33 33 023 2017 00288 01. Tribunal Administrativo de Antioquia. Sala Segunda de Oralidad. Magistrado Ponente: Álvaro Cruz Riaño. Medellín, dieciocho (18) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).
Radicado: 05001-33-33-008-2017-00428-01. Tribunal Administrativo de Antioquia. Sala Primera de Oralidad. Magistrada Ponente: Susana Nelly Acosta Prada. Medellín, dieciocho (18) de agosto de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 05001-33-33-018-2018-00319-01. Tribunal Administrativo De Antioquia. Sala Primera de Oralidad. Magistrado Ponente: Jorge León Arango Franco.
Medellín, dieciséis (16) de abril de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 05001-33-33-030-2018-00195-01. Tribunal Administrativo De Antioquia. Sala Séptima de Oralidad. Magistrado Ponente: Martha Nury Velásquez Bedoya. Medellín, veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 05001-33-33-018-2017-00437-01. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 23
5. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Se confirmará la sentencia proferida en primera instancia, comoquiera que la entidad demandada no adelantó el procedimiento reglado para la devolución de aportes a la seguridad social en salud, a la luz del artículo 1° del Decreto 674 de 2014 que modificó el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y fue compilado mediante el Decreto 780 de 2016
6. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si procede.
En el caso bajo análisis, estima la Sala que no procede la condena en costas a cargo del demandante, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA ESPECIAL DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el cuatro (4) de febrero de dos mil veinte (2020) por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la sentencia de conformidad con el artículo 203 del C.P.A.C.A. y una vez ejecutoriada la misma, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. 023-2018-00258-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 24 L O S M A G I S T R A D O S Firmado electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado electrónicamente GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA Salvamento de voto Firmado electrónicamente JOSÉ IGNACIO MADRIGAL ALZATE EZC “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”