05001233300020170164200 · Administrative Court of Antioquia

TASA POR UTILIZACIÓN DE AGUAS – Contraprestación / LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Reclamación por tasa de uso Síntesis del caso: Corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones nos. 160TH-1609-12862 de 22 de septiembre de 2016 y 160TH-RES1702-657 de 9 de febrero de 2017 por medio de las cuales se resolvió la reclamación administrativa contra la factura N° TH-4948 de 16 de marzo de 2016 en virtud del cual CORANTIOQUIA realiza el cobro por utilización de aguas superficiales DEC-155-4742, Unidad Hidrológica: RÍO MAGDALENA - CAUCA.

En caso de declararse la nulidad de los actos, deberá analizarse si procede el restablecimiento del derecho, en el sentido que se ordene la devolución del mayor valor cancelado por EPM por este concepto, con los respectivos intereses corrientes y de mora que legalmente se hayan causado. Además, deberá analizar la procedencia de las costas y agencias en derecho.

De otro lado, deberá analizarse, si como lo expone la entidad demandada, se cumplió con el procedimiento establecido en el Decreto 155 de 2004 y el Decreto 4742 de 2005, teniendo en cuenta que EPM solo tenía estimaciones y no mediciones exactas de las pérdidas de agua, y que el sistema de medición utilizado no era adecuado ya que se basaba en la planta de potabilización Manantiales y no en el lugar de captación del agua, según lo establecido por la normativa.

Extracto: (…) De acuerdo con lo anterior, la tasa por utilización del agua se cobrará por el volumen de agua efectivamente captada dentro de los límites y condiciones establecidos en la concesión de aguas, sin embargo, si el sujeto pasivo de la tasa tiene implementado un sistema de medición, podrá presentar a la Autoridad Ambiental Competente, en los términos y periodicidad que ésta determine conveniente, reportes sobre los volúmenes de agua captada.

En caso de que el sujeto pasivo no cuente con un sistema de medición de agua captada, la Autoridad Ambiental Competente procederá a realizar la liquidación y el cobro de la tasa, con base en lo establecido en la concesión de aguas. (…) Al respecto encuentra la Sala que el artículo 6 del Decreto 155 de 2004 trae dos supuestos para determinar la base gravable de la tasa por utilización de agua, el primero de ellos, cuando se tenga establecido un sistema de medición, se hará por el volumen de agua efectivamente captada, y el segundo, cuando no se tenga sistema de medición, se hará el cobro de la tasa con base en lo establecido en la concesión de aguas.

(…) De acuerdo con lo anterior, si bien encuentra que se realizó un análisis de las posibles casusas de las pérdidas, se advierte que no existe certeza sobre el valor de estas, ello unido a que el dictamen es un estudio realizado en el año 2013, en el que además para la determinar los valores de las pérdidas estimadas se tomaron datos correspondientes al año 2011, por lo que considera la Sala que no resulta certera la afirmación realizada por la parte actora en relación a que para el año 2015 no se 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 presentaron pérdidas en el sistema.

(…) En tal sentido encuentra la Sala que la entidad reguló lo relacionado con la presentación del formato de autodeclaración, estableciendo una consecuencia cuando la información se presentara fuera del formato o se diligenciara de manera indebida el mismo, por lo que en primera medida no habría lugar a dar aplicación a las normas contenidas en el E.T pues como se indicó en el desarrollo del cargo anterior, la empresa de servicios públicos presentó autodeclaración, sin embargo, se demostró que la misma no se encontraba debidamente diligenciada, en tanto en el mencionado formato, dentro de las instrucciones, se señala con claridad que se deben anexar los registros soporte de lectura de consumo y vertimientos con el que se construyó el dato reportado, pese a ello solo reposan dos anexos, uno de ellos relacionado con la descripción del sistema de medición y el otro consistente en un plano de la planta.

(…) oncluye la Sala que no se logró desvirtuar la presunción legalidad de los actos administrativos demandados, en tanto si bien la entidad contaba con un instrumento de medición, el valor arrojado por el mismo no tuvo en cuenta las posibles pérdidas de volúmenes de agua, de lo que se deriva un error en la liquidación que no puede dar lugar a que la tasa se liquide con fundamento en el reporte del macromedidor instalado en la Planta Manantiales, pues el sujeto pasivo tiene discrecionalidad para ubicar el medidor, pero ello no implica que puedan ignorarse las eventuales pérdidas de volumen y por tanto no pagar por estas. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA RADICADO 05001 23 33 000 2017 01642 00 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P DEMANDADO CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA – CORANTIOQUIA TEMA Tasa por uso de agua / Sistema de medición del caudal captado / artículos 745 y 746 del Estatuto Tributario / principio de favorabilidad en materia probatoria / presunción de veracidad DECISIÓN Niega las pretensiones de la demanda SENTENCIA N° 28 Decide la Sala la demanda presentada por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P, en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA “CORANTIOQUIA”, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

ANTECEDENTES. 1.- PRETENSIONES La parte demandante pretende que se declare la nulidad del artículo primero de la Resolución Nº 160th – 1609 – 12862 del 22 de septiembre de 2016, por medio de la cual se resuelve una reclamación de tasa por uso y de las Resoluciones Nros. 160 TH – RES1702 – 657 del 9 de febrero de 2017 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición, expedidas por CORANTIOQUIA.

Como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho, pretende que se ordene a CORANTIOQUIA REINTEGRAR Y/O EFECTUAR LA DEVOLUCIÓN a EPM E.S.P. del mayor valor cancelado por concepto de tasa por utilización de Aguas Superficiales de la Unidad Hidrológica: RIO MAGDALENA – CAUCA, para el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2015, según cobro efectuado a través de factura TH- 4948 del 16 de marzo de 2016 por valor de $1.794.850.253. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Solicita que, de considerarse que el documento por el cual se hace el cobro se entiende incorporado al acto administrativo, se declare la nulidad parcial del documento equivalente a la factura Nro.

TH 4948 del 16 de marzo de 2016, en virtud de la cual se hace el cobro por utilización de aguas superficiales. Así mismo, solicita se condene a la entidad al pago de intereses legales corrientes y de mora que hayan sido causados sobre las sumas reclamadas desde que se realizó el pago, hasta que se verifique el cumplimiento efectivo de la sentencia. Finalmente solicita el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 2.- HECHOS 2.1.

Como fundamento fáctico, la parte actora señala que mediante Resolución Nro. 0482 del 17 de agosto de 1982 el Ministerio de Agricultura - Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, legalizó en favor de EPM una merced de agua para uso humano, en cantidad de 19.5 m3/s derivados del Río Grande con destino al acueducto metropolitano de la ciudad de Medellín, con una duración inicial de 10 años. 2.2.

Afirma que, por medio de Resolución Nro. 606 del 8 de octubre de 1982, se repuso el artículo 5 de la Resolución Nro. 482 del 17 de agosto de 1982, en el sentido de que el permiso tendría una duración de 50 años. Señala además que el otorgamiento de esa merced de agua implicó la verificación por parte de la autoridad ambiental, de los sistemas de captación, conducción y almacenamiento, de conformidad con lo vislumbrado en el artículo 6 y 14 de la Resolución 0482 de 1982. 2.3.

Relata que la Ley 99 de 1993 establece en su artículo 43 que la utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, da lugar al cobro de las tasas fijadas por el Gobierno Nacional y dichas tasas fueron reguladas en el Decreto 155 del 22 de enero de 2004 en su artículo 6, que fue compilado por el Decreto 1076 de 2015, así mismo el artículo 14 del Decreto 155 estableció la forma de cobro de la tasa por uso. 2.4.

Menciona que, en cumplimiento de dichos precepto CORANTIOQUIA expidió la Resolución Nro. 7939 del 6 de octubre de 2005, por medio de la cual se fijó el período de facturación, cobro y recaudo de las tasas por utilización de aguas, en la que se dispuso que la tasa por utilización de agua se cobrará anualmente mediante cuenta de cobro que expide la entidad. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 2.5.

Indica que posteriormente el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4742 del 30 de diciembre de 2005, que modifica el artículo 12 del Decreto 155 de 2004, que reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, en el que se dispuso que en los casos que el sujeto pasivo no presente los reportes sobre los volúmenes de agua captado, el cobro se realizará por el caudal concesionado, por lo que en cumplimiento de dichas normas se implementó un sistema de medición del caudal efectivamente captado, en cada una de sus plantas, incluida la que es objeto de demanda.

Señala además que en relación con el sistema de medición se realizó un dictamen pericial que fue aportado como prueba al proceso. 2.6. Aduce que, mediante oficio del 29 de enero de 2016 EPM radicó ante CORANTIOQUIA formato de autodeclaración de registros mensuales de volúmenes de agua efectivamente captados desde el embalse del Río Grande II y utilizado en la planta Manantiales, entre los meses de enero a diciembre del año 2015, los cuales midieron 121.585.497m3, por lo que considera que CORANTIOQUIA contaba con la información correspondiente sobre el volumen de agua captada mes a mes en Rio Grande, como lo establece el artículo 6 del Decreto 155 de 2004, compilado por el Decreto 1076 de 2015 y el Decreto 4742 de 2005. 2.7.

Narra que, para efectos de la autodeclaración, los registros de caudal son tomados con el micromedidor electromagnético ubicado a la entrada de la planta Manantiales, que son capturados y almacenados de forma digital en el centro de control de acueducto de EPM, siguiendo un procedimiento que se realiza a través de un software que permite controlar y supervisar procesos industriales a distancia, que facilita la retroalimentación en tiempo real con dispositivos como medidores, sensores, actuadores, entre otros, y controla el proceso automáticamente; recolectando la información en una base de datos, que nunca fue requerida por la entidad. 2.8.

Señala que, pese a haberse presentado por parte de EPM el reporte de los volúmenes de agua efectivamente captados en Rio Grande durante el año 2015, la autoridad ambiental desconoció la declaración presentada por EPM sin que mediara requerimiento frente a la comprobación especial o explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, expidió factura TH-4948 del 16 de marzo de 2016, mediante la cual liquidó la tasa por el uso de agua concesionada en Rio Grande en jurisdicción de la CAR.

Sin embargo, revisada la factura no se liquidó en debida forma, pues considera que se desconoció lo dispuesto por el artículo 6 del Decreto 155 de 2004, compilado por el Decreto 1076 de 2015. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 2.9. Relata que, pese a que la entidad contaba con la información del volumen efectivamente captado durante el año 2015, tomó como base para el cálculo el caudal de la concesión, esto es, 19.500m3/s que llevados al volumen total del 2015 dan como resultado el cobro de $2.137.162.061. 2.10.

Narra que el 23 de agosto de 2016 EPM presentó reclamación y solicitó dejar sin efectos la factura del 16 de marzo de 2016, bajo los argumentos que el valor facturado no se encontraba debidamente soportado, que se había presentado por parte de EPM de manera oportuna los formatos de autodeclaración de los caudales efectivamente captados en 2015 y que por tanto CORANTIOQUIA contaba con la información pertinente para liquidar la tasa por el uso de agua, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 155 de 2004, compilado por el Decreto 1076 de 2015. 2.11.

Afirma que mediante Resolución Nro. 160 TH- 1609-12862 del 22 de septiembre de 2016 fue resuelta de manera negativa la reclamación y frente a la misma se interpuso recurso de reposición, el que fue resuelto a través de Resolución Nro. 160 TH-RES 1702- 657 del 9 de febrero de 2017, disponiendo conformar la decisión del 2 de septiembre. 2.12.

Indica que el valor que debió haber pagado EPM por concepto de tasa de uso de agua correspondía a la suma de $342.311.808 tomando como base el volumen realmente captado con fundamento en lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 155 de 2004 que regula la base gravable, estableciendo que la tasa por utilización de agua se cobrará por el volumen de agua efectivamente captada y no sobre el total del caudal de la concesión. 2.13.

Narra que el 29 de abril de 2016 EPM efectuó el pago de la tasa por uso facturada por CORANTIOQUIA, correspondiente al año 2015, en cuantía equivalente a $2.137.162.061 a través del banco BBVA, el mismo que se realizó, pese a que se considerara que no existía la obligación, por la insistencia de la entidad demandada y para evitar un reporte en el boletín de deudores morosos. 2.14.

Relata que el mayor valor facturado por CORANTIOQUIA genera un impacto tarifario a los usuarios de EPM, específicamente en el componente de costo medio de Tasas Ambientales, ateniendo a que, de acuerdo a la regulación, el valor que se lleva a la tarifa por concepto de tasa de uso, se calcula como un promedio de todas las facturas que las autoridades ambientales generan a EPM sobre el uso de las fuentes superficiales de agua y a este promedio se le aplica lo estipulado en la Resolución CRA 287 de 2004, que corresponde al 30% de pérdidas de agua.

Añade que este cobro que impacta la tarifa disminuye las posibilidades de inversión de EPM para ampliación de cobertura y mejoramiento de las condiciones de servicio. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 2.15. Hacer referencia a que el artículo 18 del Decreto 155 de 2004 señala que la tasa por uso de agua tiene una destinación específica y es la protección y recuperación del recurso hídrico, de conformidad con el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca, sin embargo, para el caso bajo estudio no se conocen proyectos de inversión adelantados por la entidad, dirigidos a proteger de manera específica la fuente hídrica frente a la que se efectúa el cobro. 2.16.

Señala que la entidad demandada para desestimar la reclamación realizada por EPM realizó afirmaciones que desconocen el contenido del Decreto 0155 de 2004 y que carece de sustento técnico, pretendiendo desconocer las mediciones de caudal captado realizadas por EPM aduciendo la ausencia de sistemas de medición instalados en la Torre de Captación, con lo que desconoce el contenido de la Resolución 0482 de 17 de agosto de 1982, modificada parcialmente por la Resolución Nro. 606 del 8 de octubre de 1982, en la que no se estableció la necesidad de instalar un sistema de medición en la “Torre de Captación”. 2.17.

Precisa que la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 15 de julio de 2014 dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado 050012331 00 2012 00089 00 se pronunció en relación con un debate en entre las mismas partes y sobre la misma tasa, así como la Sala Primera de la misma Corporación expidió sentencia el 17 de septiembre de 2015, dentro del proceso con radicado 050012333 000 2013 01798 00 donde con ocasión de un debate similar se accedió a las pretensiones invocadas por Empresas Públicas. 2.18.

Hace referencia a que además de la concesión de aguas conferida mediante Resolución Nro. 0482 del 17 de agosto de 1982 y modificada por la Resolución Nro. 606 de octubre de 1982, el Ministerio de Agricultura confirió una merced de aguas a través de Resolución Nro. 045 de 1968 para utilizar todas las aguas públicas del RIOGRANDE y sus afluentes con la finalidad de generar fuerza hidroeléctrica.

En virtud de dicha concesión EPM realiza la captación del recurso hídrico con destino a la central hidroeléctrica TASAJERA, por lo que explica que en el embalse Rio Grande II hay una captación que conduce a dos túneles, uno para la central la TASAJERA, y otro, para la central NIQUIA, para el caso de esta última solo se capta el volumen requerido por la planta MANANTIALES, y para la TASAJAERA solo lo requerido para generar la energía que se haya comprometido o vendido. 2.19.

Finalmente se hace referencia a que EPM en virtud de la concesión de aguas otorgada por Resolución Nro. 045 de 1968 para generar fuerza hidroeléctrica, efectúa el 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 mismo pago a CORANTIOQUIA por tasa de utilización de aguas en el sector hidroeléctrico, en los términos establecido en el Decreto 0155 de 2004. 3.- FUNDAMENTOS DE DERECHO La parte demandante fundamenta sus pretensiones en la vulneración a los artículos 29, 95 num. 9, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia, artículos 712, 745 y 746 del Estatuto Tributaria, artículo 43 de la Ley 99 de 1993, artículos 6, 12 y 16 del Decreto 155 de 2004, parágrafo 2 del artículo 1 del Decreto 4742 de 2005 y artículo 11 de la Resolución Nro. 7939 de 2005 expedida por CORANTIOQUIA.

Como concepto de la violación indicó que los actos demandados incurren en las siguientes causales de nulidad: 3.1. Violación al debido proceso Se sustenta este cargo el desconocimiento de la autodeclaración presentada por EPM, de conformidad con los datos obtenidos del sistema de medición del caudal y por desconocimiento de la sustentación técnica del caudal efectivamente captado. 3.2.

Expedición del acto con infracción de las normas en que debía fundarse. Indica que se omitió dar aplicación a lo señalado en el artículo 6 del Decreto 155 de 2004, hoy artículo 2.2.9.6.1.6 del Decreto 1076 de 2015, desconociendo la autodeclaración presentada por EPM de manera oportuna, de conformidad con las mediciones realizadas por la entidad a través de los sistemas implementados para tal fin, desconociendo la presunción de veracidad de esta.

Menciona que al tratarse del cobro de una tasa debía aplicarse la normativa contenida en el Estatuto Tributario, más específicamente lo establecido en el artículo 745, que señala que las dudas provenientes de vacíos probatorios deben resolverse a favor del contribuyente, así como el artículo 746 relacionado con la presunción de veracidad de la declaración. 3.3.

Expedición del acto excediendo el ámbito de competencia - violación del principio de legalidad. Menciona que la tasa por utilización de agua encuentra su sustento en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, norma que fue reglamentada por el Decreto 155 de 2004, que 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 circunscribe la base gravable al volumen de agua efectivamente captado, refiriendo una categoría de gastos más restringida a la que fue tomada por CORANTIOQUIA, para efectos de la liquidación. Señala además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política, en concordancia con lo enfatizado por la Corte Constitucional en sentencia C – 1063 de 2003, en la que se analizó la constitucionalidad de los artículos 159 y 160 del Decreto Ley 2811 de 1974, por medio del cual se crearon las tasas por utilización de aguas, señalándose que la competencia el Gobierno Nacional tiene la competencia para la predeterminación de los tributos.

Precisa que las autoridades ambientales son las acreedoras de la obligación tributaria, y por tanto tienen la competencia de recaudarla, sin que ello comporte facultad de fijar los parámetros para la determinación de la tarifa, pues el desconocimiento del artículo 6 del Decreto 155 de 2004 y la fijación de la tasa con base en el volumen concesionado y no el efectivamente captado, desborda las competencias de CORANTIOQUIA.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA CORANTIOQUIA contestó la demanda (folios 264 y ss. del expediente), oponiéndose a las pretensiones de la demanda y proponiendo las siguientes excepciones: • El procedimiento adelantado por CORANTIOQUIA para el cobro de la tasa por utilización del recurso hídrico se ajustó al procedimiento consagrado en el Decreto 155 de 2004, modificado por el Decreto 4272 de 2005, lo que garantiza la legalidad de los actos demandados.

Frente a la mencionada excepción, señaló que el parágrafo del artículo 6 del Decreto 155 de 2004 dispone que si el sujeto pasivo del cobro tiene implementado un sistema de medición de la captación, el mismo está legitimado para presentar ante la autoridad ambiental, en los términos y periodicidad que ésta hubiere determinado, reporte sobre los volúmenes de agua captada y en los casos en que el sujeto pasivo no cuente con un sistema de medición de agua captada, la autoridad ambiental competente procederá a realizar la liquidación y el cobro de la tasa o base en lo establecido en la concesión de agua, por lo que para el recaudo de la tasa del año 2015 la Corporación Autónoma Regional, no había establecido los términos y periodicidad para un sistema de medición de agua captada. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Señala además que EPM puso en conocimiento varios formatos de autodeclaración de registros caudales efectivamente captados en el año 2015, entre ellos el de la Planta Manantiales, la que fue evaluada a través de informe técnico Nro. 160TH-1609-21875 del 20 de septiembre de 2016, en el que se determinó que no existe fundamento para que se considere como caudal captado el volumen registrado por micromedidor instalado a la entrada de la planta de potabilización Manantiales, señalando además que al no haberse establecido por la CAR los términos y periodicidad para un sistema de medición de agua captada, no resulta posible aceptar una autodeclaración. Menciona que el procedimiento administrativo fue surtido de conformidad con lo establecido en la norma y por tanto considera que no existe vulneración al debido proceso. • El sistema de medición para el cálculo de la tasa por utilización del recurso no se encuentra ubicado en el sitio de donde se deriva el recurso hídrico otorgado, esto es, la torre de captación en el embalse Rio Grande II.

Como argumento de la mencionada excepción hace un recuento normativo para concluir que no resulta caprichoso ni arbitrario que se haya negado que no se aceptara la autodeclaración, al considerar que las mediciones fueron tomadas de un medidor instalado antes del ingreso del agua a la planta de potabilización y tratamiento, y no en la bocatoma.

Hace referencia a que la Corporación está convencida que EPM cuenta con una obra de captación, más no de control, que permite conocer y medir la cantidad de agua derivada en cualquier momento, como lo exige el artículo 121 del Decreto 2811 de 1974, artículo 48 del Decreto 1451 de 1978 y artículo 14 de la Resolución Nro. 0482 de 1982, precisando que entre la torre de captación y la planta existen unas obras con dimensiones que permiten el almacenamiento de un gran volumen de agua que no tienen forma de retornar al embalse.

Precisa además que la norma de manera específica señala que se debe contar con un sistema de medición del agua captada, y al encontrarse el macromedidor en el portal Niquia a la entrada de la planta de potabilización Manantiales, lo que implica que se mide el agua que se está aprovechando para esa planta, pero no midiendo el agua que se capta de Rio Grande, por lo que considera que no se cumple el requisito del parágrafo del artículo 6 del Decreto 155 de 2005 y por ello, se factura la tasa por uso de agua, de conformidad con la concesión de aguas otorgada. • La información proporcionada por EPM dentro del procedimiento administrativo no era la idónea y conducente para que la autoridad ambiental adoptara decisiones 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 que soporta la medición de caudales del sistema ubicado antes de la planta de potabilización de manantiales.

Advierte que la información suministrada por EPM corresponde a datos ya procesados de los registros del macromedidor electromagnético marca KHRONE de 60 PG de diámetro y con capacidad máxima de 21890 l/s, modelo IFS 4000 altometer SC100AS, pero dentro de la misma no se presentó el soporte generado directamente del medidor referenciado, que permitiera a la autoridad ambiental concluir luego del proceso de análisis de información, que los datos obtenidos luego de un proceso, sean el resultado de los registros del medidor indicado.

Así las cosas, los datos proporcionados dentro del trámite administrativo a la autoridad ambiental no son susceptibles de ser considerados prueba idónea para la toma de decisiones, pues no poseen la capacidad legal para demostrar un hecho determinado, esto es los registros del sistema de medición en bruto no procesados del macromedidor ubicado a 50 metros de la entrada de la planta de potabilización de manantiales. • EPM solo cuenta con estimaciones y no mediciones respecto de las pérdidas o fugas de agua durante el recorrido del caudal concesionado desde la torre de captación en el embalse Riogrande II hasta la planta de potabilización. Hace referencia a que dentro del trámite administrativo se estableció que en el recorrido del agua es factible que existan pérdidas de agua y la autoridad ambiental no puede estimar el dato preciso del volumen de agua que puede perderse a lo largo del recorrido, así como en el tanque de compensación, y pese a que EPM ha insistido que no puede haber pérdidas por ser un sistema cerrado, en el dictamen pericial se consagra una estimación de estas en un 4% del caudal reportado, por lo que se considera que no resulta obvia la inexistencia de pérdidas o figas de agua, además porque no existen registros de monitoreo sobre el estado físico del túnel en toda su longitud. • EPM cuenta con sistema de acueducto y no con una obra de captación compleja.

Señala que de acuerdo con la literatura, el reglamento técnico RAS 2010 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, dictamen pericial, así como testimonios técnicos, los componentes que EPM define como propios del sistema de captación, son los componentes del sistema de acueducto y admitir que se trata de un sistema complejo implicaría apartarse del objetivo de la obra de captación, que es derivar el agua de forma controlada para su ingreso a otros componentes del sistema de acueducto. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Precisa que cuando se diseñó y construyó el sistema la norma exigía lo que se reclama en la actualidad, la diferencia a hoy es la forma de cobro de la tasa por uso de agua, en tanto antes del Decreto 155 de 2004 se cobraba de conformidad con la concesión otorgada, sin considerar que se captara más o menos del caudal otorgado y en la actualidad al momento del cobro se pueden presentar los reportes de volúmenes de agua captada, siempre y cuando se tenga un sistema de medición de agua captada.

Finalmente advierte que, de acuerdo con lo expresado en la demanda, el dictamen y los testimonios, el sistema de acueducto de EPM desde la torre de captación hasta la planta de potabilización, es un sistema a presión que requiere estar siempre lleno en todas las estructuras y obras para que funcione bien, lo que implica que en el evento que EPM solicite disminución del caudal o de realizar una obra que controle el caudal, el sistema no trabajaría adecuadamente.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA, presentó alegaciones de conclusión en los que reitera los argumentos indicados en la contestación de la demanda y señala que el Consejo de Estado en segunda instancia decidió proceso en el que se analizan los mismos hechos y pretensiones de esta demanda, dentro del proceso con radicado 05001-2331-000-2012-00089, precisando que en dicha providencia se indicó que el sistema de medición de EPM cumple los requerimientos legales, sin embargo EPM no diligenció correctamente el formulario de autodeclaración, ni entregó la información que sustentara los datos incluidos en ella.

Menciona que el Decreto 155 de 2004 y las resoluciones expedidas por Corantioquia le entregan la carga de la prueba al sujeto pasivo, quien debía entregar los reportes de volumen de agua captada y vertida como lo indicaba el formulario de auto-declaración con los soportes respectivos, por lo que considera que quién debió probar es el sujeto pasivo.

Finalmente, concluyó que el Estatuto Tributario no aplica al procedimiento de la tasa por uso definido en el Decreto 155 de 2004, al ser una norma especial que contiene todos los pasos para el cobro de esta y que en caso de considerarse que el Estatuto Tributario resulta aplicable, debe entenderse tenerse en cuenta que el artículo 772 exige la presentación de la documentación requerida y la consecuencia por no aportada de la forma indicada. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN - EPM, allegó alegaciones de conclusión, reiterando los argumentos indicados en la demanda, precisando que las afirmaciones realizadas por la entidad demandada en torno a la imposibilidad de admitir los datos de medición tomados por EPM en la entrada de la Planta de potabilización riñen con el contenido del acto administrativo que sustenta el cobro de la tasa, por advertir que el otorgamiento de la concesión se encuentra limitado al punto donde se deriva y capta el caudal para la utilización del embalse Rio Grande II.

Señala que el funcionamiento y las estructuras del sistema de captación fue debidamente verificado en el dictamen pericial y en la diligencia de inspección judicial, así como que nunca se indicó en la resolución objeto de estudio, la exigencia por parte de la autoridad ambiental de instalar un sistema de medición en la torre de captación. Hace referencia a las pruebas recaudadas, principalmente a los testimonios y el dictamen pericial para sustentar que el sistema de captación de Rio Grande II es un sistema complejo, dentro del que existen diversos controles y que no resulta necesaria la instalación de un instrumento adicional para medir los caudales de ingreso al sistema.

Finalmente, se hace referencia al impacto que frente a los usuarios tuvo el cobro del mayor valor por la tasa por uso del año 2015. El Procurador Judicial Delegado ante la Corporación, se abstuvo de pronunciarse. Cumplido con el trámite correspondiente al interior del proceso, procede la Sala a proferir sentencia de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), previas las siguientes, IV.

CONSIDERACIONES 1. PRESUPUESTOS PROCESALES. Encuentra la Sala satisfechos los presupuestos procesales que permiten decidir el presente asunto, en tanto que las partes ostentan capacidad para serlo y comparecieron al proceso; así mismo se advierte que esta Corporación es competente para conocer del medio de control, en virtud de lo establecido en el numeral 4° del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, antes de su modificación por la Ley 2080 de 2021.

La demanda reúne los requisitos previstos en el artículo 162 de la citada codificación, razón por la que fue admitida. El trámite que se dio corresponde al adecuado, siendo éste el 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 del procedimiento ordinario; además, no se observan irregularidades en el trámite que tipifiquen causal de nulidad alguna. 2.

PROBLEMA JURÍDICO. Corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones nos. 160TH-1609-12862 de 22 de septiembre de 2016 y 160TH-RES1702-657 de 9 de febrero de 2017 por medio de las cuales se resolvió la reclamación administrativa contra la factura N° TH-4948 de 16 de marzo de 2016 en virtud del cual CORANTIOQUIA realiza el cobro por utilización de aguas superficiales DEC-155-4742, Unidad Hidrológica: RÍO MAGDALENA - CAUCA.

Para ello deberá establecerse si se configuran las causales de nulidad invocadas por la demandante, esto es, si se vulneró el debido proceso de EPM al desconocer la autodeclaración presentada por la misma de conformidad con los datos obtenidos de acuerdo con sus sistema de medición del caudal, según lo señalado en el Decreto 155 de 2004, para determinar la tasa por uso, y al desconocer la sustentación técnica del caudal efectivamente captado cumpliendo lo señalado en el Decreto 155 de 2004, hoy Decreto 1076 de 2015; si se profirió con infracción de las normas en que debería fundarse, en la medida que según la demandante se omitió dar aplicación al artículo 6º del Decreto 155 de 2004 hoy artículo 2.2.9.6.1.1.6. del Decreto 1076 de 2015, y por no haberse desvirtuado previamente la declaración tributaria, y finalmente, si se excedió el ámbito de competencia y se violó el principio de legalidad al desconocer el contenido del artículo citado y fijar la tasa tomando como base gravable el volumen concesionado de agua y no efectivamente el captado De otro lado, deberá analizarse, si como lo expone la entidad demandada, se cumplió con el procedimiento establecido en el Decreto 155 de 2004 y el Decreto 4742 de 2005, teniendo en cuenta que EPM solo tenía estimaciones y no mediciones exactas de las pérdidas de agua, y que el sistema de medición utilizado no era adecuado ya que se basaba en la planta de potabilización Manantiales y no en el lugar de captación del agua, según lo establecido por la normativa.

3. MARCO JURÍDICO APLICABLE. A través de la Ley 99 de 1993 se reordenó el sector público para la gestión y protección del medio ambiente, disponiendo la creación del Ministerio de Medio Ambiente como 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 organismo rector, que tiene como función principal la de fijar las políticas en relación con el medio ambiente y recursos naturales renovables.

Como autoridades ambientales, la citada Ley también se refirió a las Corporaciones Autónomas Regionales, encargadas de administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables, quienes ejercen la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, y a las entidades territoriales sujetando su rol a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario1.

De esta manera, la Ley 99 de 1993 ordenó el Sistema Nacional Ambiental (SNA) bajo una estructura jerárquica descendente, en el siguiente orden: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales y entidades territoriales (artículo 4). La distribución de competencias entre las distintas autoridades ambientales parte de la concepción de la gestión del medio ambiente como un asunto de interés nacional y por tanto un asunto que debe ser asumido por la Nación, los Departamentos y los Municipios.

La competencia otorgada por la Ley en materia ambiental a las autoridades municipales, distritales o metropolitanas, según el caso, incluye el recaudo de la tasa por utilización de aguas, reglamentado en el Decreto 155 de 2004. De manera que, en razón de que la gestión del medio ambiente debe ser nacional, en su manejo participan distintas autoridades, según se trate de asuntos con incidencia local o nacional, y según la distribución de competencias que la Constitución estableció y la Ley ha desarrollado.

3.1. TASA POR UTILIZACIÓN DE AGUAS La tasa por utilización de aguas se define como una contraprestación por el uso de aguas superficiales y subterráneas que hace cualquier persona natural o jurídica a cambio del servicio de protección y renovación que le presta la autoridad ambiental competente, respecto de las mencionadas tasas, el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 estableció: “ARTÍCULO 43.

Tasas por Utilización de Aguas. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974.

El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas. 1 Artículo 63 de la Ley 99 de 1993. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 16 El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente artículo.” La mencionada norma fue reglamentada por el Gobierno Nacional, a través del Decreto 155 de 2004, en el que se regulan los elementos principales de la tasa, en los siguientes términos: “Artículo 3°.

Sujeto activo. Las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, las Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos y las que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 del 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, son competentes para recaudar la tasa por utilización de agua reglamentada en este decreto.

Artículo 4°. Sujeto pasivo. Están obligadas al pago de la tasa por utilización del agua todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que utilicen el recurso hídrico en virtud de una concesión de aguas. Artículo 5°. Hecho Generador. Dará lugar al cobro de esta tasa, la utilización del agua en virtud de concesión, por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.

Artículo 6°. Base Gravable. La tasa por utilización del agua se cobrará por el volumen de agua efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidos en la concesión de aguas. Parágrafo. El sujeto pasivo de la tasa por utilización de aguas que tenga implementado un sistema de medición podrá presentar a la autoridad ambiental competente, en los términos y periodicidad que esta determine conveniente, reportes sobre los volúmenes de agua captada.

En caso de que el sujeto pasivo no cuente con un sistema de medición de agua captada, la autoridad ambiental competente procederá a realizar la liquidación y el cobro de la tasa con base en lo establecido en la concesión de aguas. Artículo 7°. Fijación de la tarifa. La tarifa de la tasa por utilización de agua (TUA) expresada en pesos/m3, será establecida por cada autoridad ambiental competente para cada cuenca hidrográfica, acuífero o unidad hidrológica de análisis y está compuesta por el producto de dos componentes: la tarifa mínima (TM) y el factor regional (FR): TUA=TM * FR Donde: TUA: Es la tarifa de la tasa por utilización del agua, expresada en pesos por metro cúbico ($/m3).

TM: Es la tarifa mínima nacional, expresada en pesos por metro cúbico ($/m3). FR: Corresponde al factor regional, adimensional.” De acuerdo con lo anterior, la tasa por utilización del agua se cobrará por el volumen de agua efectivamente captada dentro de los límites y condiciones establecidos en la concesión de aguas, sin embargo, si el sujeto pasivo de la tasa tiene implementado un 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 17 sistema de medición, podrá presentar a la Autoridad Ambiental Competente, en los términos y periodicidad que ésta determine conveniente, reportes sobre los volúmenes de agua captada.

En caso de que el sujeto pasivo no cuente con un sistema de medición de agua captada, la Autoridad Ambiental Competente procederá a realizar la liquidación y el cobro de la tasa, con base en lo establecido en la concesión de aguas. Este criterio también obra en el parágrafo 2 del artículo 12 de la norma ibídem, modificado por el artículo 1° del Decreto 4742 de 2005, así: (…) Artículo 12.

Cálculo del monto a pagar. El valor a pagar por cada usuario estará compuesto por el producto de la tarifa unitaria anual de la tasa por utilización de agua (TU), expresada en pesos/m3, y el volumen captado (V), expresado en metros cúbicos (m3), corregido por el factor de costo de oportunidad de acuerdo con la siguiente fórmula: […]

PARÁGRAFO 2 o. En los casos que el sujeto pasivo no presente los reportes sobre los volúmenes de agua captada, el cobro se realizará por el caudal concesionado y la autoridad ambiental para efectos de aplicar la fórmula contenida en el presente artículo en lo referente al volumen de agua, deberá aplicar la siguiente expresión: (…) En relación con la regulación local sobre la tasa por uso de agua, se advierte que la Corporación Autónoma Regional de Antioquia fijó los períodos de facturación, cobro y recaudo de las tasas por utilización de agua, mediante la Resolución 7939 de 6 de octubre de 2005 y en relación con la base gravable señaló en su artículo primero: “Artículo 1.

Para una correcta interpretación de la presente resolución se adoptan las siguientes definiciones: ( ) Base Gravable. CORANTIOQUIA cobrara la tasa por utilización de aguas, por el agua efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidos en la concesión de aguas. En caso que el sujeto pasivo de la tasa por utilización de aguas, tenga implementado un sistema de medición, podrá presentar a CORANTIOQUIA los reportes de volumen de agua captada y vertida, ciñéndose si procedimiento fijado por la Corporación.” Así, encuentra la Sala que el procedimiento de facturación y cobro se fundamenta en las disposiciones contenidas en el Decreto 155 de 2004 y en las Resoluciones 7939 de 2005 y 11368 de 2009.

4. DEL ACERVO PROBATORIO. El acervo probatorio en el presente proceso está conformado por: 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 18 - Factura TH-4948 del 16 de marzo de 2016 (fl. 54 y 292). - Resolución 160TH- 1609-12862 por medio de la cual se resuelve una reclamación por tasa de uso (fls. 55 a 61). - Resolución 160TH-RES1702-657, por medio de la cual resuelve un recurso de reposición (fls. 62 a 69). - Reclamación presentada el 16 de agosto de 2016 (fls. 70 a 72). - Recurso de reposición (fls. 73 a 82). - Resolución Nro. 0482 del 17 de agosto de 1982 (fls. 83 a 85). - Resolución Nro. 0606 de 1982 (fls. 86 a 87). - Decreto 155 de 2004 (fls. 88 a 91). - Decreto 4272 de 2005 (fls. 192 a 93). - Resolución Nro. 7939 expedida por Corantioquia (fls. 94 a 96 y 295 a 297). - Autodeclaración de registro de volúmenes de agua y soportes (fls. 97 a 99). - Comprobante de pago (fl. 100). - Dictamen pericial elaborado por INTEINSA (fls. 103 a 145). - Transcripción de testimonios recibidos dentro del proceso con radicado 2013-01798 (fls. 146 a 198). - Sentencia del 15 de julio de 2014, proferida por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia (fls. 199 a 209). - Sentencia del 17 de septiembre de 2015, proferida por la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia (fls. 210 a 237) - Video inspección Judicial (CD.

Fl. 238). - Antecedentes administrativos (CD fl. 285). - Respuesta a solicitud Nro. 160TH-COE1708-26443 (fls. 293 a 294). - Informe técnico Nro. 1304-16973 del 5 de abril de 2013 (fls. 298 a 299). - Informe técnico Nro. 1311-117718 del 8 de noviembre de 2013 (fls. 300 a 301). - Constancia de pagos (fl. 302). - Pruebas trasladadas (archivo digital 002).

En audiencia de pruebas se escuchó la sustentación del dictamen pericial por parte de los señores MANUEL ROBERTO VILLARRAGA HERRERA y ALEJANDRO GARCÉS HERRERA y recibieron los testimonios de MAURICIO CORREA GIRALDO y CARLOS ALBERTO SALDARRIAGA AGUDELO.

5. DEL CASO CONCRETO. Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, analizando los cargos de nulidad formulados por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P, y la defensa 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 19 planteada por la entidad demandada CORANTIOQUIA, para el estudio de legalidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución Nro. 160TH- 1609-12862 del 22 de septiembre de 2016, por medio del cual se resuelve una reclamación por tasa de uso y en la Resolución Nro. 160TH-RES 1702-657 del 9 de febrero de 2017, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición. Advierte la Sala que los motivos de inconformidad invocados por la parte demandante se contraen a que los actos administrativos se expidieron violando el debido proceso, con infracción en las normas que debían fundarse, excediendo el ámbito de competencia y violando el principio de legalidad, por tanto, procederá la Sala con el correspondiente análisis, a efectos de constatar si prosperan o no respecto de la actuación de la CORANTIOQUIA en el procedimiento administrativo relacionado con la reclamación por el cobro de la tasa por uso de agua. 5.1.

Desconocimiento del debido proceso Argumenta Empresas Públicas de Medellín que no se dio aplicación al artículo 6 del Decreto 155 de 2004, en tanto se presentó autodeclaración de registros mensuales de volúmenes captados para fuentes superficiales o subterráneas correspondientes al año 2015 y los mismos se desconocieron por parte de la autoridad ambiental, quien realizó el cobro de la tasa por uso de agua con base en el caudal concesionado.

Por su parte CORANTIOQUIA señaló que no existían fundamentos técnicos, ni jurídicos para que se considerara como caudal el registrado por el macromedidor instalado a la entrada de la planta de potabilización Manantiales y que fue reportado en la declaración. Al respecto encuentra la Sala que el artículo 6 del Decreto 155 de 2004 trae dos supuestos para determinar la base gravable de la tasa por utilización de agua, el primero de ellos, cuando se tenga establecido un sistema de medición, se hará por el volumen de agua efectivamente captada, y el segundo, cuando no se tenga sistema de medición, se hará el cobro de la tasa con base en lo establecido en la concesión de aguas.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que la controversia radica en que la autoridad ambiental realizó el cobro de la tasa con base en lo establecido en la concesión, pero Empresas Públicas señala que tienen un sistema de medición de agua y debió realizarse el cobro con base en las autodeclaraciones presentadas en las que se registró la medición del volumen de agua efectivamente captada. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 20 El principal argumento de la autoridad ambiental para desconocer las mediciones realizadas por EPM radica en que el macromedidor se encuentra ubicado a 50 metros de la entrada de la planta de potabilización Manantiales y no en la torre de captación localizada en el embalse Rio Grande II, sobre este punto tal y como lo señaló la entidad demandada en sus alegatos de conclusión, el Consejo de Estado en providencia del 12 de noviembre de 2020, al resolver recurso de apelación sobre asunto de similares características al que ahora se analiza, donde figuraban las mismas partes, pero la discusión era sobre un periodo diferente, precisó: “119.

Para resolver los citados reproches, la Sala recuerda que, según lo dispuesto en el artículo 12119 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y en el artículo 48 del Decreto 1541 de 197820, todas las obras de captación construidas para utilizar el recurso hídrico deben contar con elementos de control y de medición que permitan garantizar un conocimiento del caudal captado «en cualquier momento». 120.

En el acápite VI.3.1. de esta providencia, esta Corporación judicial explicó que ello no significa que el dispositivo de medición deba estar ubicado exclusivamente en la bocatoma; por el contrario, las normas ibidem reconocen un margen de discrecionalidad a los usuarios del recurso, a partir del cual estos pueden operar dependiendo de la topografía del sector, las características del caudal, la arquitectura de las obras y los diferentes modelos tecnológicos utilizados para los fines de la concesión. 121.

Nótese que el término “obras de captación”, es un concepto genérico que refiere a una estructura que varía en cada caso concreto y, por eso, precisamente, el artículo 121 señala que esas obras, en sus características propias, deberán «estar provistas de aparatos y demás elementos que permitan conocer y medir la cantidad de agua derivada y consumida, en cualquier momento». 122.

Es más, el artículo 48 del Decreto 1541 de 197821 reconoce la amplitud del texto normativo que reglamenta cuando aclara que «las obras de captación de aguas deberán estar provistas de los elementos de control necesarios que permitan conocer en cualquier momento la cantidad de agua derivada por la bocatoma». 123. Una interpretación contraria solo sería admisible en el escenario en que el reglamento hubiese determinado que los dispositivos de medición estarían ubicados en la bocatoma, lo cual se insiste, no aconteció. 124.

Ahora, si bien es cierto que los usuarios tienen libertad en la ubicación de los dispositivos de medición, también lo es que deben implementar sistemas de control para reportar volúmenes reales y verificables que permitan el cobro de la tasa con fundamento en el caudal efectivamente captado.”2 De acuerdo con lo anterior, es claro para la Sala, que no necesariamente el instrumento de medición deba ubicarse en la torre de captación, sino que el mismo debe reportar 2 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES. Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación: 05000-12331-000-2012-00089-01. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 21 volúmenes reales y verificables, por lo que resulta necesario determinar si el sistema de medición adoptado por EPM realmente mide el caudal derivado y consumido para que le resulte aplicable las disposiciones contenidas en el parágrafo del artículo 6 del Decreto 155 de 2004 y del parágrafo 2 del artículo 12 ibidem, modificada por el artículo 1 del Decreto 4742 de 2005.

Frente al sistema de medición del caudal de agua instalado por EPM en la bocatoma de la planta manantiales, de acuerdo con el dictamen pericial aportado por la parte actora3 y que fue objeto de contradicción en audiencia celebrada el 17 de octubre de 2019 (fl.323) se encuentra que se consignó en el mismo que la medición del caudal se realiza a través de un macromedidor electromagnético instalado en la parte final de la aducción Niquia Manantiales, precisando así mismo que: “Finalmente, a partir de los mismos principios de conservación de la masa y la continuidad, suponiendo mínimas las pérdidas en todo el sistema de captación Río Grande II Niquía Manantiales, y teniendo en cuenta el modo de operación del sistema descrito en los párrafos y numerales anteriores puede afirmarse que el caudal que entra y se registra en la Planta Manantiales es el mismo que entra al sistema a través de la torre de captación en el embalse Río Grande II.

En el capítulo siguiente se analizan las posibles pérdidas que podrían presentarse en el sistema de captación y conducción.” (fl.118) (Negrilla y subraya de la Sala) Se encuentra entonces, que el dictamen pericial hace referencia a unas pérdidas en el sistema de captación, tanto es así que ocupa un capítulo de este para analizar el volumen de dichas pérdidas, en el que precisa que para medir las mismas se puede instalar macromedidores del caudal en la entrada y salida del sistema de conducción, lo que permitiría registrar el caudal que entra y el que sale del sistema, calculándose así las pérdidas, sin embargo se deja claro en la sustentación del dictamen pericial que en el asunto de la referencia no hay instalado un macro medidor a la entrada del caudal, por lo que se recurrió a la estimación de las mismas a través de metodologías analíticas (Dupuit, Moye y Verigin), calculando una pérdida aproximada del 4% del caudal efectivamente utilizado, como consecuencia del análisis de permeabilidad del macizo rocoso con el que está compuesto el sistema de túneles de conducción; del mismo modo, en la experticia se hizo análisis de pérdida en el tanque de compensación de la central, señalando que las mismas podían ocurrir por evaporación y/o vertimientos, así como pérdidas en el sistema de tuberías a superficie, concluyendo que las pérdidas totales para la época de realización del dictamen fueron estimadas así: 3 Fls. 103 a 126. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 22 De acuerdo con lo anterior, si bien encuentra que se realizó un análisis de las posibles casusas de las pérdidas, se advierte que no existe certeza sobre el valor de estas, ello unido a que el dictamen es un estudio realizado en el año 2013, en el que además para la determinar los valores de las pérdidas estimadas se tomaron datos correspondientes al año 2011, por lo que considera la Sala que no resulta certera la afirmación realizada por la parte actora en relación a que para el año 2015 no se presentaron pérdidas en el sistema.

En la sustentación del cargo presenta la parte actora la siguiente figura que representa el sistema de captación de Rio Grande II4: En esta se observa el recorrido del agua desde la torre de captación hasta la planta de potabilización manantiales, recorrido en el que de acuerdo con la experticia aportada al plenario pueden existir varias causas que lleven a la pérdida de volumen del agua inicialmente captada y que sólo es medida al ingreso a la plata de potabilización, sin que 4 Fl. 28. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 23 se advierta que se hubiere, si quiera estimado por EPM el volumen de agua que se pudo perder en la autodeclaración presentada.

Frente a este asunto en particular, el Consejo de Estado en reciente pronunciamiento, al hacer análisis del mismo cargo planteado en controversia surgida entre las mismas partes, respecto de la tasa de uso del agua en el año 2012, concluyo lo siguiente en relación con las mediciones realizadas por EPM: “8.5.3. De la información suministrada por las partes se colige entonces que se trata de estimaciones que dan cuenta de la existencia de fugas de agua debido al largo recorrido que atraviesa el líquido desde el punto de captación hasta el lugar en el cual es medido.

Ahora, de ello se extrae igualmente que existen pérdidas de agua que no se contabilizaron en la declaración presentada por EPM, pues la empresa partió de que el caudal que entra a la planta de potabilización Manantiales es el mismo que se capta en el embalse Riogrande II, y aunque indica que existen pérdidas mínimas según su propio peritaje, se insiste, las mismas no se tuvieron en cuenta a la hora de determinar el tributo en cuestión. Lo dicho es relevante pues indica que EPM cuenta con un sistema de medición pero que el mismo no reporta volúmenes reales y verificables que permitan deducir el cobro de lo efectivamente captado ( ) Así las cosas, la demandante era perfectamente consciente de que el macromedidor instalado en el acceso a la Planta Manantiales no determinaba las condiciones reales de captación, como quiera que no tuviese en cuenta las fugas que pudieran presentarse, y además concibió dificultades técnicas para su ubicación en las torres de captación.”5 Así las cosas, es claro para la Sala que el sistema de medición no percibe las condiciones reales del volumen de agua captado, sino más bien el volumen de agua que efectivamente ingresa a la planta de potabilización Manantiales, en tanto no se miden los volúmenes de agua que se pudieron perder desde el ingreso al túnel hasta el ingreso a la planta.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el sistema de medición implementado por EPM no determina las condiciones reales de captación del líquido, no resulta aplicable la determinación de la base gravable con fundamento en los volúmenes de agua captados, sino con base en los volúmenes concesionados, tal y como lo realizó la autoridad ambiental.

En el anterior orden de ideas no prospera el cargo de nulidad relacionado con vulneración al debido proceso, pues las autodeclaraciones presentadas por EPM no fueron 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024).

Radicación núm.: 05001 23 33 000 2014 01268 01. Actor: Empresas Públicas de Medellín - EPM. Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 24 desconocidas de manera arbitraria, sino porque las mismas no se acompasaban con la realidad, en tanto se acreditó con las pruebas allegadas al plenario que, del sistema de medición adoptado por la empresa de servicios públicos demandante, no resulta el valor del caudal efectivamente captado. 5.2.

Expedición del acto administrativo con infracción de las normas en que debía fundarse. Indica EPM que la entidad demandada desconoció la presunción de veracidad de la autodeclaración presentada, en los términos del artículo 746 del Estatuto Tributario y que tampoco se aplicó lo relacionado con la regla consistente en que las dudas provenientes de vacíos probatorios deben resolverse a favor del contribuyente, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 745 del E.T. Sobre este asunto, resulta procedente precisar que EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, tenía la carga de probar que los sistemas de medición utilizados para medir el volumen del agua captada eran verídicos y además debía aportar los soportes generados directamente por el medidor, con la finalidad que la autoridad ambiental verificara la exactitud de los datos.

Para ello se tiene que la Resolución Nro. 11368 de 2009, mediante la cual se adopta el formato de autodeclaración de registros mensuales de volúmenes de agua captados y vertidos para fuentes superficiales o subterráneas, dispuso en su artículo primero: “ARTÍCULO PRIMERO. Adoptar el formato de auto declaración de registros mensuales de volúmenes de agua captados y vertidos para fuentes superficiales o subterráneas, el cual hace parte de la presente Resolución. Parágrafo.

La presentación de la información por fuera del formato o el diligenciamiento indebido del mismo por parte del sujeto pasivo, que impida determinar el volumen de agua consumido durante el periodo de cobro, dará lugar a considerar el caudal concesionado o la información verificada por la Corporación. ( )” En tal sentido encuentra la Sala que la entidad reguló lo relacionado con la presentación del formato de autodeclaración, estableciendo una consecuencia cuando la información se presentara fuera del formato o se diligenciara de manera indebida el mismo, por lo que en primera medida no habría lugar a dar aplicación a las normas contenidas en el E.T pues como se indicó en el desarrollo del cargo anterior, la empresa de servicios públicos presentó autodeclaración, sin embargo, se demostró que la misma no se encontraba debidamente diligenciada, en tanto en el mencionado formato, dentro de las instrucciones, se señala con claridad que se deben anexar los registros soporte de lectura 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 25 de consumo y vertimientos con el que se construyó el dato reportado, pese a ello solo reposan dos anexos, uno de ellos relacionado con la descripción del sistema de medición y el otro consistente en un plano de la planta.

Así mismo, se evidencia que solo diligenció el valor captado y omitió reportar si se presentaban volúmenes vertidos, información que de acuerdo con el formato de auto declaración se utiliza para calcular el Factor de Costo Oportunidad (FOP), tal y como se indica en el mismo así: En este sentido, es claro que la entidad demandante tenía la obligación de presentar la información indicada en los formatos establecidos por la autoridad competente, obligación que no cumplió. En consecuencia, cuando esto ocurre, la autoridad ambiental tiene la facultad de liquidar la tasa con base en el volumen total del caudal concesionado, lo que despeja cualquier duda que pudiera haberse generado al respecto, sin que resultara procedente la aplicación del artículo 745 del E.T. Ahora bien, en cuanto a la aplicación de la norma relacionada con la presunción de veracidad de las declaraciones, se advierte que en el caso bajo estudio se trata de una autodeclaración que puede realizar el sujeto pasivo en virtud de lo preceptuado en el artículo 6 del Decreto 155 de 2004, consistente en suministrar a la autoridad ambiental, en los términos y periodicidad que esta determine, los reportes de los volúmenes 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 26 efectivamente captados, sin que la misma pueda equipararse a una declaración tributaria.

Adicional a lo anterior, y en relación con la aplicación de la norma sobre la presunción de veracidad de la autodeclaración de la medición de registros mensuales de volúmenes de agua precisó: “131. De otra parte y en lo atinente a la aplicación del artículo 746 del Estatuto Tributario, la Sala recuerda que dicha disposición establece que se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija. 132.

Sobre este argumento, la Sala estima que resulta acertado lo considerado por el a quo, en la medida que la tasa por utilización de agua se reguló a través del Decreto 155 de 2004, en cuyo artículo 6º señaló que la misma se cobrará por el volumen efectivamente captado, dentro de los límites y condiciones establecidas en la concesión de aguas. 133.Cabe advertir que Corantioquia reglamentó el período de facturación, cobro y recaudo de la tasa mediante las Resoluciones 7939 de 2005 y 11368 de 2009, implementando un formato en el cual el sujeto pasivo debía registrar los volúmenes mensuales de agua captada y vertida, precisando que la información presentada por fuera del mencionado formato que impida determinar el volumen de agua consumida dará lugar a liquidar la tasa con el caudal concesionado, tal y como se corroboró en el caso de objeto de análisis. 134.

La Sala concluye que, si bien es cierto que el artículo 746 ejusdem estableció la presunción de veracidad de las declaraciones presentadas, también lo es que la norma que regula la tasa objeto de análisis estableció un método de comprobación especial para su determinación, el cual no fue acatado en debida forma por la recurrente. 135.

Nótese, entonces, que Corantioquia se encontraba facultada para liquidar la tasa por la utilización del agua con el total concesionado y no con la información presentada en la autodeclaración de los registros mensuales de volúmenes de agua captado, razón por la cual no podría alegarse la violación del precepto en estudio.” 6(Negrilla de la Sala) De acuerdo con lo expuesto, en el caso de que el sujeto pasivo del tributo no cumpla con las normas que le son aplicables, la ley faculta a la autoridad para liquidar el tributo tomando como base el volumen total del caudal concesionado, anulando cualquier presunción de veracidad de la información proporcionada.

En consecuencia, la autoridad 6 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024). CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES. Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: Núm. 05001-23-31-000-2012-00089-02.

Demandante: Empresas Públicas de Medellín EPM ESP. Demandado: Corporación Autónoma Regional de Antioquia – Corantioquia. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 27 ambiental actuó correctamente al proceder con la liquidación del tributo, por lo que el referido cargo carece de fundamento para prosperar. 5.3. Falta de competencia para de la entidad para desconocer el artículo 6 del Decreto 155 de 2004.

Hacer referencia la entidad demandante que la Corporación Autónoma Regional tomó de manera arbitraria la categoría de gastos más restringida para el cálculo de la base gravable, desconociendo el artículo 338 de la Constitución Política de Colombia. Para resolver el cargo de la referencia, resulta necesario traer a colación la disposición contenida en el artículo 6 del Decreto 155 de 2004, que determina la base gravable de la tasa por utilización de agua, así: “Artículo 6°.

Base Gravable. La tasa por utilización del agua se cobrará por el volumen de agua efectivamente captada, dentro de los límites y condiciones establecidos en la concesión de aguas. Parágrafo. El sujeto pasivo de la tasa por utilización de aguas que tenga implementado un sistema de medición podrá presentar a la autoridad ambiental competente, en los términos y periodicidad que esta determine conveniente, reportes sobre los volúmenes de agua captada.

En caso de que el sujeto pasivo no cuente con un sistema de medición de agua captada, la autoridad ambiental competente procederá a realizar la liquidación y el cobro de la tasa con base en lo establecido en la concesión de aguas.” Tal y como se señaló en el análisis del primer cargo planteado, de conformidad con lo preceptuado en la norma citada, existen dos supuestos para la determinación de la base gravable de la tasa por utilización de agua, una de ellas que es por el volumen captado, cuando el sujeto pasivo tenga implementado un sistema de medición y presente ante la autoridad competente, en los términos y periodicidad que esta determine conveniente, reportes sobre los volúmenes de agua captada; o en caso de no contarse con el sistema de medición, la liquidación y el cobro se realiza con base en lo establecido en la concesión de aguas.

De acuerdo con lo analizado a lo largo de esta providencia, es claro que la decisión de CORANTIOQUIA de liquidar la tasa con base en los volúmenes de agua concesionados, no resulta arbitraria, en tanto si bien EPM cuenta con un sistema de medición, los reportes de volúmenes de agua captada presentados por la empresa de servicios públicos, no cumplieron a cabalidad con los requisitos, pues no se consignó en la autodeclaración la totalidad de la información requerida, tampoco se aportaron los anexos correspondientes y en la medición realizada por EPM no se tuvieron en cuenta las posibles pérdidas de volumen de agua. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 28 Así las cosas, CORANTIOQUIA estaba facultada para liquidar la tasa por utilización de agua, con el total del caudal concesionado y no con la información suministrada por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLIN, en la medida que no respetó los requisitos exigidos en el Decreto 155 de 2004, en concordancia con los artículos 121 del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, 48 del Decreto 1541 de 1978 y, 10 y 14 de la Resolución No. 0482 de 1982.

6. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Concluye la Sala que no se logró desvirtuar la presunción legalidad de los actos administrativos demandados, en tanto si bien la entidad contaba con un instrumento de medición, el valor arrojado por el mismo no tuvo en cuenta las posibles pérdidas de volúmenes de agua, de lo que se deriva un error en la liquidación que no puede dar lugar a que la tasa se liquide con fundamento en el reporte del macromedidor instalado en la Planta Manantiales, pues el sujeto pasivo tiene discrecionalidad para ubicar el medidor, pero ello no implica que puedan ignorarse las eventuales pérdidas de volumen y por tanto no pagar por estas.

En tal sentido, las declaraciones presentadas por EPM no midieron el caudal captado efectivamente, es decir, no determinaron la base gravable conforme lo ordena el artículo 6 del Decreto 155 de 2005 en el evento de contar con sistema de medición, por lo que la liquidación debía efectuarse con fundamento en la concesión de aguas, como lo efectuó CORANTIOQUIA en los actos acusados, sin que ello implique desconocimiento de las normas contenidas en los artículos 745 y 746 del E.T, ni tampoco implique que se desbordan las competencias de la autoridad ambiental para el cobro de la tasa.

7. CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Sin embargo, tal condena no se produce en forma automática. En el caso bajo análisis, estima la Sala que no procede la condena en costas en contra de la parte vencida en esta instancia, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique.

En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA TERCERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 29 F A L L A:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P en contra de la CORÓRACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA - CORANTIOQUIA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.

TERCERO

NOTIFÍQUESE la sentencia de conformidad con el artículo 203 del C.P.A.C.A. y una vez ejecutoriada la misma, archívese el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S Firmado electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado electrónicamente CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Firmado electrónicamente GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MMLG