Sincelejo, abril nueve (09) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Radicación 700012333000-2021-00116-00 Demandante: Caja de Compensación Familiar de Sucre1 Demandado: Superintendencia Nacional de Salud2 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Tema: Reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud M. Ponente: Silvia Rosa Escudero Barboza QR expediente Redistribución: El expediente fue recibido por redistribución (Acuerdo PCSJA23-12125 de 19 de diciembre de 2023 del CSJ y CSJSUA24-38 de 16 de mayo de 2024 del CSJ Sucre), por lo que procederemos a evocar conocimiento del asunto.
Asunto a resolver: Dictar sentencia de primera instancia. 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones: COMFASUCRE solicita que se declare la nulidad de la Resolución No. 001468 del 16 de mayo de 2017, por 1 En adelante: “COMFASUCRE”. 2 En adelante: “SUPERSALUD”. Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada medio de la cual la SUPERINTENDENCIA DE SALUD le ordena el reintegro de recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA (Hoy ADRES), y de la Resolución No. 09300 del 22 de octubre de 2019, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra aquella.
Como consecuencia de lo anterior, pretende que se declare que COMFASUCRE no está obligada al reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, presuntamente apropiados o reconocidos sin justa causa en el proceso de giro, compensación y reconocimiento a la ADRES, por cuanto les caducó la acción al quedar en firme dicho reconocimiento.
A su vez, se ordene el reintegro a COMFASUCRE de las sumas de dinero que eventualmente, durante el trámite procesal sean retenidos. Que se condene en costas a la SUPERINTENDENCIA DE SALUD. 1.2. Hechos relevantes: La SUPERINTENDENCIA DE SALUD expidió los actos administrativos demandados, ordenando a COMFASUCRE - reintegrar al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA – Hoy Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES –, recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS– presumiblemente apropiados y reconocidos por COMFASUCRE, en lo que respecta al proceso de giro de lo no debido y compensación según auditoría a los pagos de unidad de pago por capacitación UPC realizadas por el Consorcio Sistema de Administración y Pagos – SAYP – por cada uno de los afiliados y en cuantía de $317.998.537,40, incluidos capital e intereses.
Dichos hallazgos fueron encontrados como resultado de los cruces de los registros de los afiliados durante los periodos comprendidos entre el mes de abril de 2011 y el mes de junio de 2015, a la EPS Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada COMFASUCRE como administradora del régimen subsidiado, dentro del proceso de auditoría ARS005.
Como génesis de la actuación administrativa, el actor narra que el 14 de junio de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social mediante oficio con radicado No. 201533200849391, solicitó al Consorcio SAYP 2011 iniciar las auditorías a los pagos de la UPC efectuados en el proceso de liquidación mensual de afiliados3 durante los períodos comprendidos entre el 9 de junio de 2013 y 8 de junio de 2015 a las EPS del régimen subsidiado.
Relata, que el Consorcio SAYP 2011 encontró que de acuerdo con los cruces de los afiliados que se encuentran pagos en los procesos de LMA de COMFASUCRE, pertenecientes al régimen subsidiado, contra las tablas de referencia autorizadas por el Ministerio de Salud y Protección Social4, dichos registros presentan presumiblemente un presunto pago sin justa causa de UPC, por encontrarse para el mismo periodo en el pago de algunas de estas tablas de la referencia errores de registro de afiliados que presentan presuntas inconsistencias en la información. A su juicio, existe una inconsistencia entre el oficio con radicado No. 201533200849391 del referido Ministerio y el contenido de la Resolución No. 001468 de 16 de mayo de 2017 -acto también demandado-, por cuanto, en el referido oficio el Ministerio solicitó iniciar las auditorias durante el período comprendido entre el mes de abril de 2011 y el mes de junio de 2015, mientras que en la mencionada resolución se indicó que las auditorias se realizarían durante el periodo comprendido desde el 9 de junio de 2013 y 8 de junio de 2015. 3 En adelante: “LMA”. 4 Como son Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC), históricos de afiliados pagos del régimen subsidiado, base de datos de única afiliación, unidad de pago por capacitación (UPC), histórico de afiliados compensados (HAC), registro único de afiliados pensionados (RUAF) y registro único de afiliados pensionados, nacimiento y defunción /RUAF –ND), Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada Alega que la razón de la inconsistencia señalada obedece a que la Ley 1753 de 2015, empezó su vigencia el 9 de junio de ese año, y en razón a tal hecho fue que el Ministerio expidió el referido oficio con radicado No. 201533200849391 el 15 de junio; sostiene entonces que el contenido de la Resolución No. 001468 de 16 de mayo de 2017, no guarda relación con lo anterior, toda vez que amplía los períodos de auditoría. Mediante Resolución 09300 del 22 de octubre de 2019, notificada electrónicamente el día 30 de octubre de 2019, la SUPERINTENDENCIA DE SALUD ordenó a COMFASUCRE reintegrar al Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA - (Hoy ADRES) recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, presumiblemente apropiados y reconocidos sin justa causa por COMFASUCRE en lo que respecta al proceso de giro de lo no debido y compensación en cuantía de $270.051.705.94., hallazgos encontrados como resultado de los cruces de los registros de los afiliados durante los periodos comprendidos en el mes de abril de 2011 y el mes de junio de 2015 a la EPS Comfasucre.
La Resolución 001468 del 16 de mayo de 2017, solo fue notificada el 15 de febrero de 2019 y la otra, la No. 09300 del 23 de octubre de 2019, fue notificada electrónicamente el 30 de octubre de 2019, es decir, nueve (9) años después de la orden del Ministerio al Consorcio. El límite temporal en relación con el término que tiene la administración para iniciar el procedimiento administrativo especial de reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, presumiblemente apropiados o reconocidos sin justa causa, conforme al artículo 3º del Decreto Ley 1281 de 2002, fue superado, lo que hace afirmar que la obligación legal de reintegrar los recursos de la salud tienen Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada soporte en el principio general del derecho, que consiste en que nadie puede enriquecerse injustificadamente a costa de otro. 1.3 Normas violadas: Como normas violadas por la entidad demandada, se señalaron las siguientes disposiciones constitucionales y legales: - Artículo 29 de la C.P. - Art. 73 de la Ley 1753 de 2015. - Art. 40 de la Ley 153 de 1887. - Artículo 164-2, literal i) de la Ley 1437 de 2011. - Artículo 4-1 de la Resolución No. 003361 de 3 de septiembre de 2013, del Ministerio de Salud y la Protección Social. 1.4 Concepto de la violación: La parte actora desarrolló el concepto de violación de cada una de las normas señaladas, así: - Respecto del artículo 29 de la C.P., alegó que su trasgresión por los actos administrativos demandados se soporta en aspectos sustanciales y ritualidades procedimentales, derivados de normas legales que surgieron a la vida jurídica con posterioridad al procedimiento adelantado a COMFASUCRE En este punto, agregó que las únicas normas que prevalecen cuando se surtieron las actuaciones ante FOSYGA y antes de llegar a conocimiento de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD, son las contenidas en la Ley 1753 del 9 de junio de 2015 y el Decreto 1281 de 2002. - Respecto del Art. 73 de la Ley 1753 de 2015, hizo énfasis en el inciso final del mismo, referente al límite temporal para el ejercicio de la facultad que tiene la autoridad competente para iniciar el procedimiento administrativo especial de reintegro de los recursos del SGSSS.
Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada En tal orden, llamó la atención en que en virtud del contrato del encargo fiduciario No. 0467 del 23 de septiembre de 2011 suscrito por el Consorcio SAYP y el Ministerio de Salud y Protección Social, indica en el numeral 2.1.15 que deberá responder el Ministerio o quien haga sus veces por la restitución de los recursos que sean pagados, transferidos o Girados indebidamente como consecuencia de errores del FOSYGA en aplicación de los artículos 3 y 4 del Decreto Ley 1281 de 2002, dicha instrucción del Ministerio al consorcio SAYP fue dada mediante oficio No. 201533200849391 del 14 de junio de 2015, por tanto cuatro años antes de la solicitud que le hiciera al consorcio el Ministerio y con respecto al periodo de junio del 2015, habiéndose surtido la notificación en este último caso el día 30 de octubre del 2019, lo cual significa que el límite temporal de los dos años contenido en el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, fue vulnerado por los actos administrativos demandados. - Con relación al Art. 40 de la Ley 153 de 1887, sostuvo que el proceso debe llevarse a cabo conforme a leyes preestablecidas por tanto a los actos acusados en el presente caso no se les podrá aplicar lo dispuesto en la Ley 1949 de 2017, ya que son posteriores a la fecha cuando el Ministerio le impartió la orden al consorcio SAYP para la solicitud de reintegro de los recursos indebidamente pagados. - En lo que atañe al Artículo 164-2, literal i) de la Ley 1437 de 2011, aduce que guarda relación directa con el inciso final del artículo 73 de la Ley 1753 del 9 de junio del 2015 toda vez que presumiblemente existe un enriquecimiento sin causa por parte de COMFASUCRE, la figura que sería procedente en este caso sería la actio in rem verso a través del procedimiento del medio de control de Reparación Directa la cual tiene como límite temporal de caducidad dos años para su presentación. Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada - Y finalmente, en lo que respecta al Artículo 4-1 de la Resolución No. 003361 de 3 de septiembre de 2013, del Ministerio de Salud y la Protección Social, sostuvo que cuando se establezca la presunta apropiación sin justa causa de los recursos del sector salud, el procedimiento para determinar el consecuente reintegro de esos recursos debe respaldarse en la normatividad vigente, tal como lo argumentó al ocuparse del concepto de violación del artículo 29 de la C.P. 1.3.
Pronunciamiento de la parte demandada: La Superintendencia de Salud contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. En lo que respecta a los hechos, manifestó como ciertos el primero y el quinto; que no era cierto el hecho cuarto; que no le constaba el segundo; y que el tercero no era un hecho. Como razones de defensa, inició exponiendo que con la entrada en vigencia de la Ley 1949 de 2019, se estableció, entre otros aspectos, el fortalecimiento de la capacidad institucional de la Superintendencia Nacional de Salud en materia sancionatoria y adicionalmente se redefinieron competencias en materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa.
Dicha norma, en materia de reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud apropiados a reconocidos sin justa causa, la SUPERINTENDENCIA DE SALUD seguirá conociendo de los procesos que le hubiesen sido allegados hasta la entrada en vigencia de la Ley 1949 de 2019, aplicándole las reglas previstas en el régimen jurídico anterior, con la salvedad que los recursos del aseguramiento en Salud apropiados o reconocidos sin justa causa involucrados en procedimientos en curso serán reintegrados actualizándolos con el Índice de Precios al Consumidor (IPC).
Este último aspecto, el artículo 70 de la citada ley modificó el procedimiento establecido para reintegro de Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, que establecía el artículo 30 del Decreto Ley 1281 de 2002. Habiendo hecho la anterior exposición, justificó que las decisiones atacadas fueron expedidas en virtud de las normas que citó. Seguidamente, explicó la Competencia de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud, iniciando su explicación con el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, de acuerdo con el cual los recursos destinados a la salud no pueden ser utilizados para propósitos diferentes a la seguridad social.
Sostuvo que conforme a lo establecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencia C-607 de 2012, y al numeral 1° del artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, la SUPERINTENDENCIA DE SALUD es la encargada de vigilar la eficiencia, eficacia y efectividad en la administración de los recursos del sector salud. En lo que respecta a sus competencias sobre los recursos del Sistema, y según lo enfatizado por la Corte Constitucional en Sentencia C-607 de 2012, debe velar por lo siguiente: 1.
Que existan los suficientes para financiar el sistema; 2. Que no se empleen en fines diferentes a asegurar el goce efectivo del derecho a la salud; 3. Que se usen de la forma más eficiente posible y se destinen con prioridad a quienes más lo necesitan 4. Los servicios que los usuarios requieran sean prestados de forma adecuada –con calidad- y oportuna por las EPS e IPS. 5.
El incumplimiento de las responsabilidades de cada agente faculta a los órganos de inspección, vigilancia y control a imponer sanciones a las EPS, IPS y otros agentes del sistema. Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada En acápite siguiente, explicó el proceso de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, iniciando su explicación haciendo la trascripción del artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, primero, con la modificación que le hizo el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, y después, de su texto original.
Lo anterior, para exponer que el procedimiento de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, debe ser entendido en dos etapas, la primera, que se desarrolla por los participantes en el flujo de caja, esto es entre el Administrador Fiduciario del Adres o cualquier entidad o autoridad pública y el destinatario de los recursos; y, la segunda, correspondiente al reintegro de los recursos que no fueran restituidos de conformidad con el cobro establecido en la primera etapa, proceso que adelantó la SUPERINTENDENCIA DE SALUD.
Luego, hace una extensa argumentación sobre las competencias asignadas a la SUPERINTENDENCIA DE SALUD, llegando a la conclusión de que a esta entidad le compete solamente verificar la existencia de los documentos que den cuenta del hallazgo, para luego proceder a ordenar el reintegro de los recursos previamente solicitados a la entidad requerida y no devueltos por ésta, y adelantar las acciones que considere pertinentes.
Agregó, que la SUPERINTENDENCIA DE SALUD no es competente para arbitrar las controversias entre la entidad que solicita la aclaración o restitución de los recursos y la entidad requerida, pues estas diferencias debieron quedar resueltas en la primera etapa del proceso ante la entidad que inicialmente solicitó el reintegro de los recursos.
En su sentir, los administrados están facultados para ejercer su derecho de defensa en los dos momentos que contempla el proceso de reintegro de recursos, esto es frente a la reclamación formulada por el Administrador Fiduciario del FOSYGA o cualquier Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada entidad o autoridad pública, caso en el cual la administración responderá por la legalidad de la actuación administrativa formulada hasta ese momento, y de manera posterior en un segundo momento frente al acto que ordena el reintegro de recursos por parte de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD, correspondiente a los actos surtidos por ésta entidad para materializar la orden de pago, derecho de defensa que estará determinado por el contenido de cada acto administrativo y la competencia del sujeto que lo profiere.
En cuanto al contenido del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, acotó que dicha norma entró a regir a partir del 9 de junio de 2015 y cobijó a todos los asuntos surgidos con posterioridad a esta fecha, así como aquellos que se encontraban en curso, siendo claro que cumplido el plazo de 2 años desde la realización del giro de los recursos no procede reclamación alguna.
En armonía con lo anterior, explicó que, posteriormente la Ley 1797 de 2016 “Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, fijó medidas de carácter financiero y operativo para avanzar en el proceso de saneamiento de deudas del sector y en el mejoramiento del flujo de recursos y la calidad de la prestación de servicios dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Art. 1), estableciendo en el inciso final del artículo 16 lo siguiente: “Los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedarán en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley;” Y que posteriormente, el Decreto 1829 de 2016, aclaró aún más el asunto disponiendo lo siguiente: Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada “ARTÍCULO 2.6.1.6.2.
DE LA FIRMEZA DE LOS RECONOCIMIENTOS Y GIROS DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD. En el marco de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización; para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna.
De conformidad con la Ley 1797 de 2016, a partir de su entrada en vigencia se predica la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013 y sobre estos no procede reclamación alguna.
PARÁGRAFO. El reporte de las novedades de afiliación y el pago de aportes por parte de las EPS se realizará conforme a las reglas y términos establecidos para cada uno de los regímenes.” A partir de la explicación anterior, concluyó que: “1. Los reconocimientos y giros realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013, quedaron en firme el 13 de julio de 2016, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1797 de 2016. 2.
Los reconocimientos y giros realizados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, quedaron en firme el 9 de junio de 2017, esto es 2 años contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. 3. Los reconocimientos y giros realizados a partir del 9 de junio de 2015, quedan en firme una vez hayan transcurrido 2 años contados desde su realización.” Aterrizó al caso concreto aseverando que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, dio respuesta mediante oficio radicado propio 000025212 recibido en esta superintendencia con NURC 1-2019-182707 indicando que, para el caso concreto, aplica la observación Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada "Cambio por aplicación de la ley 1949 de2019", por lo cual, luego de las validaciones técnicas que soportan la orden de reintegro y el estado de cuenta de la entidad requerida, los valores pendientes por reintegrar a cargo de COMFASUCRE con corte a 30 de noviembre de 2017 son los siguientes: $270.051.705,94 corresponde a capital adeudado y $ 47.946.831,46 por concepto de la actualización del capital del monto a restituir de conformidad con la indexación por el Índice de Precios al Consumidor IPC.
Excepciones: Planteó excepciones en los siguientes términos: “LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS OBJETO DE MEDIO DE CONTROL – FALTA DE COMPETENCIA FUNCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD PARA ADELANTAR EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REINTEGRO”, en la que reiteró la explicación sobre la competencia que tiene para expedir los actos administrativos demandados.
ANÁLISIS DE FIRMEZA DE LA DEVOLUCIÓN DE LA SUMA DE DICHOS RECURSOS”, en la que precisó que el Ministerio de Salud y Protección Social impartió precisas instrucciones al Consorcio SAYP 2011, respecto a la aplicación de las nuevas disposiciones que vinieron a establecer algunas reglas relacionadas con los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en salud, aplicables tanto para las entidades promotoras de salud como para las autoridades que adelanten dichos procesos, cada uno en lo que corresponda.
En este acápite, resaltó que para determinar el límite temporal de la firmeza se deben considerar las fechas de entrada en vigencia de las normas que la instituyeron, las cuales sirven de parámetro para esclarecer el término de los dos años, aclarando que estamos frente a un nuevo fenómeno normativo que beneficia a ciertos actores del Sistema, al sanear algunas de las obligaciones relacionadas con reconocimientos y giros de los recursos del Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada aseguramiento en salud -por la complejidad que caracteriza el flujo de los recursos financieros y los múltiples actores intervinientes- brindando también seguridad jurídica a partir de las definiciones que adopte la autoridad o entidad competente entre otros, en los procedimientos de reintegro de recursos de que trata el artículo 3° del Decreto Ley 1281 de 2002 y solo, respecto de las apropiaciones o reconocimientos sin justa causa de recursos del SGSSS a los que dicha autoridad aplique efectivamente la firmeza.
En tal sentido, también aclaró que el nuevo fenómeno normativo, no es de aplicación automática ni extensiva, sino que corresponde su determinación a la autoridad o entidad competente, en tratándose del caso concreto, al Administrador Fiduciario del FOSYGA conforme al trámite previsto en el artículo 3° del Decreto Ley 1281 de 2002 donde se garantiza la vinculación y derecho de defensa del actor requerido.
“PROCEDENCIA DEL COBRO DE INTERESES”, a través de la cual justificó la orden de reintegro de recursos emitida contra COMFASUCRE y que se demanda en el presente proceso. “FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITIS CONSORCIO NECESARIO”, la cual, por su naturaleza de previa, fue resuelta de manera en providencia de 9 de agosto de 2023. “CUMPLIMIENTO DEL ORDENAMIENTO LEGAL Y DE LAS FUNCIONES ASIGNADAS A LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD”, en la que, en resumen, explicó que esta SUPERINTENDENCIA DE SALUD, no está facultada para pronunciarse sobre los aspectos de fondo que debieron ser resueltos en una etapa distinta a la que a esta le compete, ni sobre la procedibilidad o no de ordenar la restitución de recursos del FOSYGA, pues al emitir la orden de restitución solo se verifica que se cuente con la información necesaria suministrada por el Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada ente que da inicio a la primera etapa y de la cual se presume su legalidad, para ordenar el reintegro de recursos y poder cobrar los mismos de una manera más eficiente. 1.4 Actuación procesal: Admisión: 28 de julio de 2021.
Decisión de dictar sentencia anticipada y alegatos: 9 de agosto de 2023. 1.5. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público: La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda respecto de la caducidad de la facultad para ordenar el reintegro de dineros que ostenta la SUPERINTENDENCIA DE SALUD. Lo anterior, lo explicó en los siguientes términos: “El valor de la solicitud de reintegro por parte de la SNS ordenada a COMFASUCRE, referida a recursos del SGSSS, presumiblemente apropiados y reconocidas sin justa causa por la empresa demandante, asciende a la suma de $270’051.705,94 por concepto de capital involucrado y la suma de $47’946.831,46 correspondiente a la actualización de capital con arreglo a la variación porcentual del IPC a 30 de Noviembre de 2017, para un total de $317’998.537,40, presumiblemente apropiados, que fueron detectados en la auditoria que comprende los procesos de pago de LMA (Liquidación Mensual de Afiliados) del régimen subsidiado frente a los periodos comprendidos entre el mes de 9 de Junio de 2013 y 8 de Junio de 2015.
La importancia de esta fecha y de los valores a reintegrar radica en que los hallazgos de esa auditoria hasta quedar en firme los actos administrativos que impone la sanción de reintegro con competencia reservada a la Superintendencia Nacional de Salud, cuya firmeza del acto administrativo demandado se dio después de su notificación electrónica el día 30 de octubre de 2019, existiendo en esta fecha la certeza sobre cuando el acto administrativo principia a ser obligatorio, han trascurrido desde 9 de junio de 2013 hasta cuando se notificó aquel acto de reintegro (octubre de 2019) más de 6 años, es decir, se superó el termino de caducidad que hemos venido abordando.
Ahora bien, si tomamos el mes de junio de 2015 cuando culmina la auditoria hasta la notificación del acto Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada administrativo de reintegro, para que este sea obligatorio, (octubre de 2019) trascurrieron más de 2 años que es el plazo perentorio de caducidad que tiene la SUPERINTENDENCIA DE SALUD para pedir el reintegro, luego entonces, se aplica en toda su extensión el efecto jurídico que dispone el inciso final del artículo 73 de la ley 1753 de 2015, lo que indica con absoluta seguridad que al haber caducado la acción de reintegro, a COMFASUCRE, no se le puede pedir la devolución de dichos recursos, ni retener lo que pueda recibir por la explotación de su objeto social.” La parte demandada alegó reiterando los argumentos de la contestación de la demanda, haciendo énfasis en que el proceso de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, debe ser entendido en dos etapas: La primera, que se desarrolla por los participantes en el flujo de caja, esto es entre el Administrador Fiduciario del Adres o cualquier entidad o autoridad pública y el destinatario de los recursos; y, la segunda, correspondiente al reintegro de los recursos que no fueran restituidos de conformidad con el cobro establecido en la primera etapa, proceso que adelantó la SUPERINTENDENCIA DE SALUD.
En ese orden, solicitó dar el valor probatorio a todas y cada de una de las pruebas arrimadas reiterando que en el presente caso la determinación de los recursos apropiados sin justa causa a COMFASUCRE, fueron producto de las auditorías a los pagos de UPC efectuados en el proceso de liquidación mensual de afiliados – LMA a las EPS del régimen subsidiado, procedimiento que fue adelantado por la autoridad competente dentro de la primera etapa del procedimiento de reintegro de recursos apropiados sin justa causa conforme lo establece la Ley tal como quedó ampliamente expuesto en la contestación de la demanda y al expediente administrativo allegado.
El Ministerio Público no emitió concepto. Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia: La Sala es competente para conocer del presente asunto, según lo establecido en el artículo 152-3 de la Ley 1437 de 20115, vigente al momento de radicación de la demanda. 2.2 Problema jurídico: Consiste en determinar si los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, conforme a los cargos señalados en la demanda y, en consecuencia, si es procedente el restablecimiento del derecho requerido.
La Sala declarará probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y, en consecuencia, negará las pretensiones de la demanda, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que cobija los actos acusados, por no acreditarse la vulneración de las normas en que debían fundarse. Para desarrollar la tesis planteada estudiaremos los siguientes aspectos i) Funciones de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD, ii) Procedimiento administrativo especial de reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, apropiados o reconocidos sin justa causa, iii) Término de firmeza de las declaraciones de giro y compensación a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, y iv) El caso concreto 2.3 Funciones de la Superintendencia Nacional de Salud: El Decreto Ley 1281 de 2002, regula todo lo concerniente a la administración, control y vigilancia de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Específicamente, en sus artículos 1° y 3° dicha normativa desarrolla las competencias que 5 Competencia reglada por el artículo 152, numeral 3° de la Ley 1437 de 2011 antes de la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, el cual señalaba lo siguiente: 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, (…).
Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada se le atribuyen a la SUPERINTENDENCIA DE SALUD en materia de protección de los mismos; primero, se cita el artículo 1°, a saber: “Artículo 1º. Eficiencia y oportunidad en el manejo de los recursos. Para efectos del presente decreto, se entenderá por eficiencia, la mejor utilización social y económica de los recursos financieros disponibles para que los beneficios que se garantizan con los recursos del Sector Salud de que trata el presente decreto, se presten en forma adecuada y oportuna.
La oportunidad hace referencia a los términos dentro de los cuales cada una de las entidades, instituciones y personas, que intervienen en la generación, el recaudo, presupuestación, giro, administración, custodia o protección y aplicación de los recursos, deberán cumplir sus obligaciones, en forma tal que no se afecte el derecho de ninguno de los actores a recibir el pronto pago de los servicios a su cargo y fundamentalmente a que se garantice el acceso y la prestación efectiva de los servicios de salud a la población del país. (…)” A su vez, la Ley 1122 de 2007 -modificada por la Ley 1438 de 2011-, establece que entre las funciones de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD se encuentran las siguientes: “… 1.
Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud…” Mientras que el artículo 39 de la Ley 1438 de 2011, determina que entre los objetivos de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD, se encuentra: “…f) Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud…” En estudio de constitucionalidad de lo anterior, a través de la Sentencia C-607 del 2012, la H. Corte Constitucional -tal como se desarrollará más adelante-, determinó que la Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada SUPERINTENDENCIA DE SALUD cumple la función de vigilancia del funcionamiento del sistema, en el cual también se encuentra el manejo de los recursos pertenecientes al sector salud.
Es decir, en lo que se relaciona al tema de recursos, tiene como funciones las siguientes: “… (i) Que existan los suficientes para financiar el sistema; (ii) que no se empleen en fines diferentes a asegurar el goce efectivo del derecho a la salud; (iii) que se usen de la forma más eficiente posible y se destinen con prioridad a quienes más lo necesitan;
(iv) los servicios que los usuarios requieran sean prestados de forma adecuada –con calidad- y oportuna por las EPS e IPS. Además, el incumplimiento de las responsabilidades de cada agente faculta a los órganos de inspección, vigilancia y control a imponer sanciones a las EPS, IPS y otros agentes del sistema…”6 2.4 Procedimiento administrativo especial de reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, apropiados o reconocidos sin justa causa (Función y competencia de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD): Señala el Art. 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, sin la modificación de la Ley 1949 de 2019, en su inciso primero sobre el particular, consagra lo siguiente: “ARTÍCULO 3.
Cuando el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, detecte que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, en los eventos que señale el reglamento, solicitará en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, el cual procederá a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a la comunicación del hecho.
Cuando la situación no sea subsanada o aclarada en el plazo señalado se informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud quien ordenará el reintegro inmediato de los recursos y adelantará las acciones que considere pertinentes.” 6 Sentencia C-607 del 2012, la Corte Constitucional.
Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada Es decir, para iniciar el procedimiento administrativo especial de reintegro de recursos del SGSSS, en un primer momento debe existir un requerimiento a cargo del administrador fiduciario del Fosyga -hoy ADRES- o cualquier entidad o autoridad pública que en ejercicio de sus competencias o actividades participe como actor en el flujo de caja, a fin de determinar si existió un posible reconocimiento o apropiación sin justa causa de los recursos del sector salud y la persona requerida cuenta con un término de veinte (20) días hábiles siguientes a la comunicación del hecho, dentro de los cuales podrá presentar aclaraciones, justificaciones y soportes, o hacer de inmediato el respectivo reintegro de los recursos apropiados sin justa causa.
No obstante, si dentro de ese plazo no se hacen las aclaraciones respectivas o no se reintegran los recursos injustificadamente apropiados, se pasa a una segunda etapa del procedimiento en la que está prevista la intervención de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD, autoridad que, con las pruebas recaudadas y remitidas por el actor, ordenará mediante acto administrativo el reintegro inmediato los recursos de la salud apropiados o reconocidos sin justa causa.
Sobre cómo se debe adelantar la actuación administrativa, debe decirse que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 3361 de 2013, mediante la cual reglamenta las pautas generales que estableció el Decreto Ley 1281 de 2002. En dicha resolución se distinguieron dos etapas para el reintegro de los recursos, así: - En la primera etapa se debe hacer la solicitud de aclaración: “CAPÍTULO I. ASPECTOS GENERALES.
(…) ARTÍCULO 3o. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO. Los destinatarios de la presente resolución, que detecten apropiación Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada o reconocimiento sin justa causa de recursos del sector salud, iniciarán en forma inmediata el procedimiento para determinar la procedencia del reintegro de los recursos y procurarán por la restitución de los mismos cuando a ello hubiere lugar.
CAPÍTULO II. PROCEDIMIENTO PARA DETERMINAR LA APROPIACIÓN O EL RECONOCIMIENTO SIN JUSTA CAUSA DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA (FOSYGA). ARTÍCULO 4o. SOLICITUD DE ACLARACIÓN. El administrador fiduciario de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), o cualquier entidad o autoridad que en el ejercicio de sus competencias, obligaciones contractuales o actividades, participe en el flujo de caja de los recursos del sector salud y establezca la posible apropiación o el reconocimiento sin justa causa de los mismos, dentro de los treinta (30) días siguientes a la identificación del hecho, deberá: 1.
Recopilar la información que soporte el hallazgo (…) 2. Remitir comunicación, en medio físico y magnético (…) la cual deberá contener: (…)” Y en garantía del derecho fundamental al debido proceso: “ARTÍCULO 5o. RESPUESTA A LA COMUNICACIÓN. La persona natural o jurídica requerida, dará respuesta a la solicitud de aclaración dentro del plazo que se le haya otorgado, adjuntando los soportes que considere pertinentes.” Y concluye la primera etapa, así: “ARTÍCULO 6o.
ANÁLISIS DE LA RESPUESTA. Una vez recibida la respuesta a la comunicación por parte de la persona natural o jurídica requerida y dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de recepción, quien esté adelantando el proceso de aclaración, determinará si hubo o no apropiación o reconocimiento sin justa causa de los recursos. (…) CAPÍTULO III.
PROCEDIMIENTO PARA EL REINTEGRO DE LOS RECURSOS APROPIADOS O RECONOCIDOS SIN JUSTA CAUSA, AL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA (FOSYGA). Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada ARTÍCULO 9o. REINTEGRO DE LOS RECURSOS APROPIADOS O RECONOCIDOS SIN JUSTA CAUSA AL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA (FOSYGA).
La persona natural o jurídica requerida que acepte reintegrar los recursos del sector salud apropiados o reconocidos sin justa causa, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes al recibo de la comunicación de que trata el artículo 7o de la presente resolución, deberá adoptar alguna de las siguientes opciones: 1. Consignar (…) 2.
Autorizar el descuento de las sumas a reintegrar (…).” - Y en la segunda etapa, interviene la SUPERINTENDENCIA DE SALUD en el evento en que no se hagan las aclaraciones del caso o estas no sean satisfactorias, o no se reintegren los recursos del sector: “(…) CAPITULO IV. PROCEDIMIENTO EN CASO DE NO CUMPLIR CON LOS TÉRMINOS Y CONDICIONES PARA LAS ACLARACIONES Y PARA EL REINTEGRO DE RECURSOS.
ARTÍCULO
15. CONSECUENCIAS DEL INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS. Si vencidos los plazos otorgados para atender el requerimiento sobre recursos apropiados o reconocidos sin justa causa la persona natural o jurídica requerida no presenta las aclaraciones solicitadas las mismas no resultan satisfactorias total o parcialmente o no existe aceptación expresa de alguna de las posibilidades de reintegro previstas en el artículo 9o de la presente resolución, quien haya iniciado el proceso de aclaración, remitirá a documentación que soporta el hallazgo a la Superintendencia Nacional de Salud, a fin de que ésta adelante las actuaciones a que haya lugar en el marco de sus competencias, orientadas al reintegro de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga).
Y los documentos que debe enviarle el actor a la SUPERINTENDENCIA DE SALUD a efectos de emitir al orden de reintegro de los recursos, son los siguientes: (…)
ARTÍCULO
16. DOCUMENTACIÓN REMITIDA A LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. La documentación Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada remitida a la Superintendencia Nacional de Salud, deberá contener como mínimo la siguiente información: 1. El soporte de los hallazgos que configuran la apropiación o el reconocimiento sin justa causa de los recursos del sector salud. 2.
El monto de los recursos involucrados incluyendo los intereses de mora calculados con base en la tasa de interés moratorio establecida para los impuestos administrados por la DIAN, o actualizado mediante la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC), según corresponda, a la fecha de envío. 3. Relación de las Subcuentas del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) y los conceptos que se presumen resultaron afectados por la apropiación o el reconocimiento sin justa causa de los recursos. 4.
Copia de la solicitud de aclaración enviada al actor del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) requerido, así como la constancia del envío y del recibido por parte de este. 5. Copia de las respuestas y documentación que el requerido haya enviado al administrador fiduciario de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), o cualquier entidad o autoridad que en el ejercicio de sus competencias, obligaciones contractuales o actividades participe en el flujo de caja de los recursos del sector salud generadas dentro del proceso de qué trata la presente resolución.” Esta resolución el Ministerio de Salud y Protección Social indicó que podían aplicarse de manera subsidiaria las normas sobre procedimiento administrativo de la primera parte del Código Contencioso Administrativo -actualmente Ley 1437 de 2011- en tanto no fueran incompatibles con el procedimiento allí regulado. 2.5 Término de firmeza de las declaraciones de giro y compensación a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015: A partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015 se fijó un término de firmeza de las declaraciones de giro y compensación en el último inciso del Art. 73 que estipuló que los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud que se surten ante el FOSYGA, quedarán en firme transcurrido un plazo de dos (2) Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada años después de su realización, cumplido el cual no procederá reclamación alguna, así: “Artículo 73.
Procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en salud. Los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones se regirán por las siguientes reglas: Tratándose de recobros y reclamaciones: a) El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga será de tres (3) años a partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente.
Finalizado dicho plazo, sin haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir el pago y se extingue la obligación para el Fosyga. b) El término para la caducidad de la acción legal que corresponda, se contará a partir de la fecha de la última comunicación de glosa impuesta en los procesos ordinarios de radicación, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) o quien este designe. c) En el caso de los recobros y reclamaciones que hayan sido glosados por el Fosyga y sobre los cuales no haya operado el término de caducidad de la acción legal que corresponda, solo se exigirá para su reconocimiento y pago los requisitos esenciales que demuestren la existencia de la respectiva obligación, los cuales serán determinados por el MSPS.
Para tales efectos, las entidades recobrantes deberán autorizar el giro directo del valor total que se llegue a aprobar a favor de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) habilitadas. El pago de las solicitudes aprobadas estará sujeto a la disponibilidad presupuestal de recursos para cada vigencia, sin que haya lugar al reconocimiento de intereses moratorios por las solicitudes que se presenten bajo este mecanismo.
Los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna”. Tal como puede apreciarse, la norma transcrita regula dos grandes temas: El inciso segundo y los literales a), b) y c) se refieren a los recobros y reclamaciones que las EPS deben hacer al FOSYGA -hoy ADRES- por concepto de tratamientos, medicamentos y tecnologías de la salud que, de acuerdo con la ley y la jurisprudencia constitucional, deba ser financiado con los recursos de dicho fondo (por no estar cubierto con las UPC).
Por su parte, el inciso final de la misma disposición alude al proceso de giro y compensación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, asunto de interés para el caso que nos ocupa. De dicha norma se desprende que, desde el 9 de junio de 2015, fecha de su entrada en vigencia, la administración cuenta con el plazo de dos (2) años para iniciar el procedimiento especial de reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud apropiados o reconocidos sin justa causa, de conformidad con las reglas previstas en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 y en la Resolución 3361 de 2003, citados en precedencia. En armonía con lo anterior, posteriormente la Ley 1797 de 20167, estableció en el inciso final de su artículo 16, lo siguiente: “Los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedarán en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley;” 7 “Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada Y posteriormente, el Decreto 1829 de 20168, aclaró aún más el asunto disponiendo lo siguiente: “ARTÍCULO 2.6.1.6.2. DE LA FIRMEZA DE LOS RECONOCIMIENTOS Y GIROS DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD. En el marco de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización; para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna.
De conformidad con la Ley 1797 de 2016, a partir de su entrada en vigencia se predica la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013 y sobre estos no procede reclamación alguna.
PARÁGRAFO. El reporte de las novedades de afiliación y el pago de aportes por parte de las EPS se realizará conforme a las reglas y términos establecidos para cada uno de los regímenes.” A partir de la exposición y análisis de las normas anteriores, podemos emitir las siguientes conclusiones: -Los reconocimientos y giros realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013, quedaron en firme el 13 de julio de 2016, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1797 de 2016. -Los reconocimientos y giros realizados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, quedaron en firme el 9 de junio de 2017, esto es 2 años contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. 8 “Por medio del cual se adiciona el Capítulo 6 al Título 1 de la Parte 6 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud, en relación con la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud, el reintegro de recursos pagados por afiliación a prevención o cesión obligatoria, así como la corrección o ajuste a periodos compensados”.
Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada Los reconocimientos y giros realizados a partir del 9 de junio de 2015, quedan en firme una vez hayan transcurrido 2 años contados desde su realización. 2.6 Caso concreto: Ambas partes aportaron como prueba copia de los actos acusados, de los cuales se desprende la orden de reintegro de recursos del SGSSS con destino al FOSYGA, cuyo monto fue establecido a través de auditoría. Los cargos de nulidad de la parte accionante se sintetizan en la configuración del fenómeno extintivo de la caducidad de la facultad con que contaba la autoridad demandada de emitir la orden de reintegro, por no haberle dado aplicación al Artículo 29 de la C.P; al Art. 73 de la Ley 1753 de 2015; al Art. 40 de la Ley 153 de 1887; al Art. 164-2, literal i) de la Ley 1437 de 2011; y al Art. 4-1 de la Resolución No. 003361 de 3 de septiembre de 2013, del Ministerio de Salud y la Protección Social.
No discute la parte actora en el concepto de la violación el monto de los valores que le ordenan restituir a través de los actos administrativos demandados, pues su argumentación se centra en lo que considera la indebida aplicación de la citada legislación por parte de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD y, en la consecuente configuración de la firmeza -inclusive, caducidad- de los pagos de la UPC que recibió por parte del FOSYGA entre el mes de abril de 2011 hasta el mes de junio de 2015, por no admitir estos, reclamación alguna.
Dicho lo anterior, la respuesta al problema jurídico, de acuerdo a los cargos de nulidad planteados en la demanda, debe surgir a través de las conclusiones obtenidas del estudio de las normas aplicables al caso y citadas en precedencia, las cuales regulan el procedimiento administrativo especial de reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, apropiados o reconocidos sin justa causa y el término de firmeza de las Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada declaraciones de giro y compensación a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015.
En ese orden de exposición, sea lo primero reiterar las conclusiones obtenidas por la Sala en cuanto a los límites temporales con que cuenta el administrador fiduciario del Fosyga -hoy ADRES- o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja del SGSSS, para solicitar las aclaraciones respectivas o reintegro de los recursos que detecte hayan sido apropiados sin justa causa: 1.
Los reconocimientos y giros realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013, quedaron en firme el 13 de julio de 2016, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1797 de 2016. 2. Los reconocimientos y giros realizados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, quedaron en firme el 9 de junio de 2017, esto es 2 años contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. 3.
Los reconocimientos y giros realizados a partir del 9 de junio de 2015, quedan en firme una vez hayan transcurrido 2 años contados desde su realización. A partir de lo anterior, tenemos que dichos límites temporales, son los consagrados en la normatividad aplicable al asunto, que se erige como un régimen de transición entre el procedimiento administrativo especial de reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, apropiados o reconocidos sin justa causa, establecido en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 y los términos de firmeza de las declaraciones de giro y compensación que se empezaron a implementar a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, y demás normas posteriores.
Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada En el caso en estudio, de la parte considerativa de los actos administrativos y los antecedentes que los soportan, se desprende que el proceso de auditoría que sirvió de causa a la orden de reintegro de recursos emitida por la SUPERINTENDENCIA DE SALUD, abarcó los giros y reconocimientos efectuados entre los meses de abril de 2011 y marzo de 2016, conforme las consideraciones plasmadas en la hoja No. 2 de la Resolución No. 001468 de 2017: Ello concuerda con el contenido del informe de auditoría presentado ante COMFASUCRE por el administrador fiduciario del entonces FOSYGA, Consorcio SAYP 2011, así: Del informe de auditoría, también se desprende la relación de procesos que fueron objeto de análisis para determinar el valor Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada que debía reintegrar COMFASUCRE, los cuales se detallaron por fechas, así: Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada Con la información anterior, queda establecido para la Sala que la orden de reintegro que la SUPERINTENDENCIA DE SALUD emitió en contra de COMFASUCRE en los actos acusados, se sustenta en inconsistencias en los pagos y reconocimientos realizados entre el mes de abril de 2011 y el mes de marzo de 2016, a partir de lo cual, pasa a estudiar la firmeza de dichos reconocimientos y giros, a partir de la fecha en que se inició contra la demandante, la primera etapa del procedimiento administrativo especial de reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, apropiados o reconocidos sin justa causa.
Pues bien, para establecer la firmeza de los giros y reconocimientos resulta definitiva la fecha en que el administrador fiduciario del FOSYGA, Consorcio SAYP 2011, hizo la reclamación respectiva ante COMFASUCRE para que diera respuesta a las aclaraciones solicitadas, en los términos del artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002. El administrador fiduciario del FOSYGA, Consorcio SAYP 2011, remitió a COMFASUCRE la comunicación SLD-21127-16, el día 23 de junio de 2016, mediante la cual le solicitó a esta la aclaración de valores involucrados en la auditoría del pago de UPC del régimen subsidiado en salud por posible apropiación o reconocimiento sin justa causa.
La comunicación reposa en los antecedentes administrativos aportados por la SUPERINTENDENCIA DE SALUD con la contestación de la demanda, puede apreciarse a continuación: Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada El 23 de junio de 2016, COMFASUCRE recibió dicha comunicación, como registra en la guía No. 1085554839 de la empresa de mensajería: Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada Quiere decir lo anterior, que el administrador fiduciario del FOSYGA, Consorcio SAYP 2011, evitó la firmeza de los giros y reconocimientos reclamados a COMFASUCRE, en razón a las siguientes consideraciones: - Los reconocimientos y giros realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013, quedaron en firme el 13 de julio de 2016, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1797 de 2016: Con la solicitud de aclaración de valores de 23 de junio de 2016, presentada ante COMFASUCRE por el administrador fiduciario del FOSYGA, Consorcio SAYP 2011, este evitó la firmeza de los giros y reconocimientos que fueron objeto de auditoría y reclamación en el período comprendido entre el mes de abril de 2011 y el 9 de junio de 2013.
Lo anterior, en razón a que la reclamación fue presentada antes de la entrada en vigencia de la Ley 1797 de 2016, es decir, antes del 13 de julio de 2016. - Los reconocimientos y giros realizados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, quedaron en firme el 9 de junio de 2017, esto es 2 años contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015: En lógica de lo anterior, como quiera que lo reclamado por el administrador fiduciario del FOSYGA, Consorcio SAYP 2011, va desde el mes de abril de 2011 y el mes de marzo de 2016, la Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada misma solicitud de aclaración de 23 de junio de 2016 evitó la firmeza de los giros y reconocimientos, acaecidos entre el 9 de junio de 2013 y el y el 8 de junio de 2015. - Los reconocimientos y giros realizados a partir del 9 de junio de 2015, quedan en firme una vez hayan transcurrido 2 años contados desde su realización: Con la petición de 23 de junio de 2016, se evitó la firmeza de lo reclamado por el administrador fiduciario del FOSYGA, Consorcio SAYP 2011, desde el 9 de junio 2015 hasta el mes de marzo de 2016, pues a la fecha de dicha reclamación no habían trascurrido los dos años requeridos para que operara su firmeza.
Se agrega a lo expuesto, de acuerdo a los antecedentes legales citados, que el procedimiento administrativo especial de reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, apropiados o reconocidos sin justa causa, establecido en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, consta de dos etapas en el caso concreto: En la primera etapa, adelantada por el administrador fiduciario del FOSYGA, Consorcio SAYP 2011, este evitó la firmeza de los giros y reconocimientos reclamados.
En la segunda, de acuerdo a sus competencias, la SUPERINTENDENCIA DE SALUD se limitó a emitir la orden de reintegro que era procedente y obligatoria de acuerdo con las normas antes citadas, ello, dentro de los términos legalmente establecidos para ello. Ahora, puntualmente frente a los cargos de nulidad, tenemos que la parte actora alega que la nulidad de los actos administrativos demandados se soporta en aspectos sustanciales y ritualidades procedimentales, derivados de normas legales que surgieron a la vida jurídica con posterioridad al procedimiento adelantado a COMFASUCRE, considerando que las únicas normas Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada que prevalecen cuando se surtieron las actuaciones ante FOSYGA y antes de llegar a conocimiento de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD, son las contenidas en la Ley 1753 del 9 de junio de 2015 y el Decreto 1281 de 2002.
La Sala no comparte tal criterio, considerando que la parte demandante no tuvo en cuenta el régimen de transición que adoptó la Ley 1797 de 2016 el Decreto 1829 de 2016, respecto de los términos de firmeza de las declaraciones de giro y compensación que se empezaron a implementar a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015.
Estas normas fueron expedidas por el legislador con el fin de aclarar y reglamentar los términos y las condiciones por los cuales se atribuye la firmeza de los reconocimientos y reintegros de recursos pertenecientes al sector de la seguridad social en salud, brindado de esa forma seguridad jurídica al momento de plantearse dichos procedimientos, tal como lo hizo la SUPERINTENDENCIA DE SALUD dentro de los términos de transición establecidos.
A partir de ello, los demás cargos de nulidad propuestos se resuelven con el mismo análisis, al encontrarse demostrado que la SUPERINTENDENCIA DE SALUD aplicó la normas que regulan el procedimiento administrativo especial dentro cual profirió los actos acusados. Conclusión: Las excepciones propuestas por la parte demandada, denominadas “Legalidad de los actos administrativos objeto de medio de control – falta de competencia funcional de la superintendencia nacional de salud para adelantar el procedimiento especial de reintegro”, “análisis de firmeza de la devolución de la suma de dichos recursos”, prosperan, conforme la legislación y jurisprudencia aplicable al caso, en consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda, al no lograrse Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada desvirtuar la presunción de legalidad que cobija a los actos acusados. 2.6.
Costas: De acuerdo a lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, no obstante resultar vencida la parte demandada, no se condenará en costas, comoquiera que no se ha comprobado su causación, en virtud del criterio objetivo - valorativo, para su imposición. 2.7 DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Avocar el conocimiento del presente proceso.
SEGUNDO: Declarar probadas las excepciones denominadas legalidad de los actos administrativos objeto de medio de control – falta de competencia funcional de la superintendencia nacional de salud para adelantar el procedimiento especial de reintegro, análisis de firmeza de la devolución de la suma de dichos recursos”, propuestas por la parte demandada.
TERCERO: Denegar las pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente previas anotaciones en los sistemas de información. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha. Rad.700012333000-2021-00116-00 COMFASUCRE Vs. SUPERSALUD Sentencia Anticipada
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada Firmado electrónicamente CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada Valide este documento electrónico en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documento s/evalidador.aspx