República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, dieciocho (18) de abril de dos mil veintidós (2022) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356 - 2022 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juez Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué el 7 de abril de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, promovida por EDUARDO TRONCOSO OYOLA en contra del MUNICIPIO DE FLANDES.
ANTECEDENTES 1 El señor EDUARDO TRONCOSO OYOLA actuando por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con la finalidad de obtener, mediante sentencia judicial, un pronunciamiento favorable respecto de las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS2 Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en Oficio No. 1558 del 20 de marzo de 2019, mediante el cual la entidad demandada negó al demandante el reconocimiento de una relación laboral estructurada durante el periodo comprendido entre el 03 de enero de 2012 y el 07 de enero de 2016 y el reconocimiento y pago de los derechos laborales adeudados al accionante causados por la relación laboral administrativa.
Que, a título de establecimiento del derecho, se declare la existencia de una relación laboral entre las partes durante los periodos anotados y, en consecuencia y a título de indemnización, se condene al municipio de Flandes a pagar al accionante la suma de $43’699.363 por concepto de bonificación, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantía, interés de cesantía, calzado y vestido de labor, seguridad social -pensión y salud- sanción moratoria. 1 (SAMAI índice 00003 Folio 10 expediente digitalizado) 2 SAMAI índice 00003 Folios 10 a 11 expediente digitalizado Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES.
Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 Que, los reconocimientos económicos sean debidamente indexados desde la fecha de la desvinculación hasta la fecha de ejecutoría de la sentencia que le ponga fin al proceso. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 192 del CPACA y los intereses moratorios de que trata la misma norma.
Que se ordene el pago de costas y gastos procesales, así como agencias al derecho. Como fundamento de las anteriores pretensiones se traen los siguientes:
HECHOS Que el señor EDUARDO TRONCOSO OYOLA suscribió y ejecutó diversos contratos de prestación de servicios con la entidad demandada durante el periodo comprendido entre el 03 de enero de 2012 y el 07 de enero de 2016 prestando sus servicios en el área de custodia y vigilancia de los bienes del Municipio de Flandes. Que, en criterio de la parte actora, la ejecución de estos contratos se desarrolló en las instalaciones del Palacio municipal, la unidad deportiva y el centro de ayudas educativas del municipio de Flandes, en horario de 6:00 am a 6:00 pm y de 6:00 pm a 6:00 am, todos los días, cuyo descanso era los días de cambio de turno y, según el demandante, en un contexto de subordinación que incluía el recibo de instrucciones para el desarrollo de sus actividades de quien ocupara el cargo de Secretaria de Gobierno, al igual que al coordinador de los celadores.
Que, según lo afirma la parte demandante, no hubo solución de continuidad en la prestación de los servicios entre la terminación de un contrato y la suscripción del otro y que a la terminación del último contrato la entidad demandada no reconoció, ni pagó los haberes laborales reclamados en esta demanda. Que mediante oficio No. 1558 del 20 de marzo de 2019, el municipio de Flandes dio respuesta a solicitud elevada por el actor, negando la existencia de una relación laboral con el demandante y el pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones salariales en relación con los contratos de prestación de servicio ejecutados durante el periodo comprendido entre el el 03 de enero de 2012 y el 07 de enero de 2016.
Que, por tal razón, el oficio de respuesta antes mencionado es objeto de impugnación en este medio de control. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Como normas violadas se citaron en la demanda las siguientes: Constitución Política Colombiana - artículos 25, 53 y 123-, Decreto 1919 de 2002, Ley 244 de 1995, Ley 1071 de 2006, Decreto 1045 de 1978.
Ley 909 de 2004. Indica que el acto demandado es violatorio de los postulados constitucionales establecidos por la Corte Constitucional frente al contrato realidad, en tanto el municipio, aprovechando que la parte débil, que es el servidor público, necesita el empleo, lo obliga a suscribir contratos de prestación de servicio sucesivos sin solución de continuidad, a fin de ocultar la existencia de una verdadera relación laboral y reglamentaria, la cual se refleja en la actividad realizada bajo la continua subordinación del demandante respecto del empleador, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES.
Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 ordenando el modo, tiempo, lugar y cantidad de trabajo, con el pago de un salario como retribución del servicio, pero sin el pago de las prestaciones sociales y aportes parafiscales a que tiene derecho dentro de la relación laboral. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Flandes, Tolima, guardó silencio.
SENTENCIA RECURRIDA3 El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia del día 7 de abril de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho, declaró la existencia de una relación de carácter laboral entre el señor EDUARDO TRONCOSO OLAYA, y el MUNICIPIO DE FLANDES, TOLIMA, durante el periodo comprendido entre el 16 de febrero y el 31 de diciembre de 2012, y el 16 de enero al 15 de julio de 2014, exceptuando los periodos de interrupción, condenando al municipio demandado a reconocer, liquidar y pagar, los aportes pensionales que le correspondían como empleador, durante los periodos comprendidos entre el 16 de febrero y el 31 de diciembre de 2012 y el 16 de enero al 15 de julio de 2014, teniendo en cuenta las interrupciones y el monto de los honorarios de cada periodo, declarando prescritas las prestaciones sociales (ordinarias y comunes) a que tenía derecho el accionante como consecuencia de la relación laboral acreditada.
Para llegar a tales conclusiones, el juez de primera instancia planteó como problema jurídico verificar la legalidad del acto administrativo demandado para determinar si concurren los elementos configurativos de una verdadera relación laboral entre las partes, y, de ser así, establecer si hay lugar al reconocimiento y pago de los haberes laborales y prestacionales solicitados por la parte demandante.
Con base en lo anterior, realiza un recuento legal y jurisprudencial de la vinculación de empleados públicos, del funcionario de hecho, del principio de Primacía de la Realidad sobre las Formalidades en cuanto al Contrato Realidad, para en el caso concreto analizar las pruebas allegadas en debida forma, los hechos jurídicos relevantes y probados.
Afirma el A quo que, analizadas las pruebas allegadas, resultaba evidente que el demandante prestó sus servicios en diferentes bienes fiscales del Municipio de Flandes a través de dos modalidades de vinculación; por medio relación laboral legal y reglamentaria con el ente territorial como empleado supernumerario entre el 04 de enero de 2013 y el 14 de enero de 2014 y desde el 16 de julio al 30 de agosto de 2014 y, a través de contrato de prestación de servicios en tres periodos comprendidos desde el 16 de febrero al 17 de noviembre de 2012, del 18 de noviembre al 31 de diciembre de 2012 y desde el 16 de enero al 15 de julio de 2014; por lo que únicamente se estudió la configuración de los elementos de una relación laboral en estos últimos periodos.
El juez de primera instancia encontró probados todos los elementos de la existencia de una relación laboral encubierta entre el demandante y el municipio demandado, pues el actor realizaba labores propias de un vigilante o celador bajo la modalidad de contratista, 3 SAMAI índice 00003 fls 273 a 302, expediente digitalizado Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES.
Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 encontrándose que todos los contratos de prestación de servicios constituidos por las partes coincidían en objeto y obligaciones. Así mismo, encontró que los testimonios recepcionados coincidieron con lo estipulado en los contratos en que el actor realizó sus funciones de vigilante de forma personal en los bienes fiscales del Municipio de Flandes, y de acuerdo a los comprobantes de egreso y a las órdenes de pago se corroboró que el actor recibió contraprestación económica por las labores cumplidas.
Que la subordinación también se encontró probada de acuerdo con las declaraciones de los testigos, que señalaron los lugares de desempeño de las labores, la jornada ejecutada, los superiores, los llamados de atención recibidos y la falta de autonomía del demandante para ejercer las labores contratadas, lo cual, valorado con los demás medios de prueba hacia evidente la vocación de permanencia de la labor desempeñada.
Por otro lado, frente a los demás tiempos de servicio cuyo reconocimiento se solicita, sostuvo el juez de primera instancia que, si bien los testigos establecieron la prestación personal del servicio por parte del actor desde el 03 de enero al 15 de febrero de 2012, entre el 01 y el 03 de enero de 2013, del 16 de enero hasta el 15 de febrero de 2014 y entre el 01 de septiembre de 2014 y el 07 de enero de 2016; no obra en el expediente evidencia alguna sobre algún tipo de vinculación entre el actor y la accionada durante estos tiempos, pues el actor no cuenta con título que adjudique el cumplimiento de funciones públicas, una relación legal o reglamentaria, ni algún tipo de relación contractual estatal, por lo que concluye que el actor ostentó una relación irregular, por lo que podría ser un “funcionario o servidor de hecho”.
Expone el A quo si bien se evidencia la prestación personal del servicio, no se demostró la forma de vinculación durante estos periodos, ni que dentro de los años 2012 y 2016 existiera el cargo de vigilante, celador u otro semejante en el Municipio demandado; por lo que no era posible determinar si el cargo desempeñado por el demandante se realizó en la misma forma y apariencia como lo hubiera ejercido una persona designada regularmente, por lo que no se podía declarar que el actor ostentó la calidad de funcionario o servidor de hecho.
Finalmente, adujo que aunque se declaró la existencia de una relación laboral, es improcedente declarar la devolución de los aportes del Sistema Integral de Seguridad Social, teniendo en cuenta que el contratista debe sufragar dicha contribución, sin embargo este fenómeno no opera frente al derecho pensional, pues este último no sería un beneficio propiamente económico para el actor, en cuanto al reconocimiento de la sanción moratoria por no consignación de cesantías, únicamente era viable su reconocimiento cuando estas hayan sido reconocidas.
IMPUGNACIÓN El apoderado de la parte accionada presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, solicitando su revocatoria y, como consecuencia de ello, que se nieguen las pretensiones de la parte actora y se declaren probadas las excepciones propuestas, absteniéndose de condenar al Municipio de Flandes por los conceptos solicitados por el demandante.
Aduce que sería contrario a la Ley que el Municipio de Flandes, le reconociera las presuntas acreencias laborales e indemnizaciones reclamadas por el señor Eduardo Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES. Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 Troncoso Oyola teniendo en cuenta que el ente territorial requirió sus servicios para diferentes actividades que en su momento eran indispensables y necesarias, y no se encontraban a cargo de ningún funcionario del ente territorial, actividades que fueron prestadas a través de distintos contratos de apoyo a la gestión mediante contratos de prestación de servicios de carácter operativo.
Expone que si bien está legalmente prohibida este tipo de contratación para el cumplimiento de labores típicas de la planta de personal de la entidad contratante, teniendo en cuenta que la necesidad de contratar los servicios de un tercero era evidente, es violatorio de los principios de la contratación pública afirmar que el Estado no puede celebrar este tipo de contratos, pues las actividades realizadas por el demandante no podían ejecutarse por el personal de planta, además fueron realizadas por el término estrictamente indispensable.
Finalmente, expone que no se encuentran acreditados los elementos de una relación laboral, ya que el contratante y el contratista pueden coordinar las actividades a desarrollar, el lugar y las condiciones en que se llevarán a cabo, sin que ello configure la subordinación propia del contrato individual de trabajo; agrega que tampoco se logró evidenciar que el contratista desempeñara sus funciones en las mismas condiciones de subordinación y dependencia de cualquier otro servidor público pues, si bien prestó un servicio a favor del Estado, ello no implica adquirir la condición de empleado público, por tanto asegura que el Municipio de Flandes actuó convencido que el desarrollo de la contratación de apoyo a le gestión para el correcto ejercicio de su función estatal, se ajustó siempre a Derecho y no transgredió ningún principio laboral.
En los anteriores términos solicita la parte demandada se modifique la sentencia dictada en primera instancia TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 13 de junio de 2022, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué el 7 de abril de 2022.
En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. Asimismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo, se indica que la providencia de 13 de junio de 2022 que admitió el recurso de apelación interpuesto fue notificada al agente del Ministerio Publico, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del CPACA., esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES.
Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 el 07 de abril de 2022, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. PROBLEMA JURÍDICO Consiste en establecer si la ejecución real de los contratos de prestación de servicios operacionales suscritos por la parte demandante entre los periodos comprendidos entre el 16 de febrero y el 17 de noviembre de 2012, entre el 18 de noviembre y el 31 de diciembre de 2012 y entre el 16 de enero y el 15 de julio de 2014 con el Municipio de Flandes, se dio en un contexto de subordinación que dio lugar a una verdadera relación laboral, tal como lo determinó el A quo, o si, por el contrario, no se acreditó la existencia de los elementos de una relación laboral como lo expone la parte accionada en su recurso de apelación y por lo tanto se debe revocar la providencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué. TESIS DE LA SALA Se circunscribe en señalar que existen elementos de juicio suficientes para considerar que se desnaturalizó la relación contractual del demandante con el ente territorial accionado, pues del material probatorio arrimado se encontraron evidencias que respaldan las pretensiones de la demanda de manera parcial, acreditándose la totalidad los elementos que tipifican la relación laboral solicitada durante los periodos comprendidos entre el 16 de febrero y el 17 de noviembre de 2012, el 18 de noviembre al 31 de diciembre de 2012 y desde el 16 de enero al 15 de julio de 2014 declarándose la prescripción de los derechos laborales causados durante estas relaciones laborales, a excepción de los aportes pensionales, según los dispuesto en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025-CE-S2-2021 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
FUNDAMENTO DE LA TESIS DE LA SALA Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado en precedencia, teniendo en cuenta los reparos planteados en la apelación, conforme lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, para lo cual se hará referencia a i) contrato de prestación de servicio y ii) a la labor de vigilancia a través del contrato de prestación de servicio.
I) Contrato de Prestación de Servicios. La Ley 80 de 1993 en su artículo 32 numeral 3 establece que “el contrato de prestación de servicios son los que celebran las entidades estatales para el desarrollo de actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Únicamente se podrá celebrar con personas naturales cuando dichas actividades no pueden realizarse con personal de planta o que requieran conocimientos especializados.
En ningún caso generan relación laboral y se celebrarán por el termino estrictamente indispensable” Según lo plasmado por la Corte Constitucional, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que caracterizan una relación laboral, resaltándose como fundamental la comprobación de la subordinación Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES.
Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 o dependencia de la entidad contratante en la prestación personal del servicio contratado, evento en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de nuestra Carta Magna, independientemente de la denominación que se le haya dado a dicha relación. Este criterio jurisprudencial no fue compartido inicialmente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, aun cuando la Sección Segunda del Consejo de Estado ha replanteado su postura y, en aplicación del Principio Constitucional de la Primacía de la realidad sobre las formas, ha establecido que, cuando en una relación de carácter contractual materializado a través de un contrato de prestación de servicios o una orden de la misma índole se demuestran los elementos de una relación laboral, se deben reconocer las prestaciones sociales que generaría la misma.
Sobre este aspecto, el Consejo de Estado en providencia del 8 de agosto de 2011, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, estableció: “El contrato de prestación de servicios, no genera retribución distinta que los honorarios en él pactados, la entidad estatal lo celebra en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser desarrollada por personas vinculadas a la entidad o cuando requiere de conocimientos especializados para lo cual se han establecido las siguientes características: - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. - El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad. - La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. - El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. - La vigencia del contrato es temporal.
Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. - La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica.” En virtud de las anteriores precisiones, reiteradas en recientes pronunciamientos de la mencionada Corporación, se puede afirmar que la posición actual de la jurisprudencia es reconocer que se tiene derecho al reconocimiento del “Contrato Realidad”, por los períodos laborados bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios, cuando así lo acreditan, la actividad personal, el horario de trabajo y la subordinación permanente del contratista a la administración. Es preciso acotar que la misma Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025-CE-S2-20214, realizó un análisis detallado del contrato de prestación de servicios y sostuvo que las características de esta figura son las siguientes: 4 Sentencia de Unificación proferida el 9 de septiembre de 2021, por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Rad. SUJ-025-CE-S2-2021 (2013-01143-01). Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES. Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 (i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.
(ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados». (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.
En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales». La anotada providencia aclara que lo que debe existir entre la entidad contratante y el y contratista es una relación de coordinación de actividades, que conlleva a que el contratista se somete a ciertas condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario, el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, catalogando a los contratistas estatales como colaboradores ocasionales de la Administración, que brindan apoyo o acompañamiento transitorio a la entidad, sin que pueda predicarse de su vinculación algún ánimo o vocación de permanencia. La misma sentencia del 9 de septiembre de 2021 estableció como criterios o indicios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios las siguientes: 2.3.3.2.
Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.5 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000- 2013-00074-01(2200-16);
C.P. William Hernández Gómez. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES. Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,6 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 2.3.3.3.
Prestación personal del servicio 6 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES. Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 109.
Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;7 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.8 2.3.3.4.
Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.
(…)” La sentencia anotada, unificó la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. Así las cosas, en cada caso en concreto deben examinarse las condiciones bajo las cuales se prestaron los servicios en aras de esclarecer, bajo el análisis probatorio pertinente, la verdadera naturaleza de la relación existente entre las partes para lo cual le corresponde a la parte demandante, en aplicación del principio de la carga de la prueba, allegar al proceso las pruebas que acrediten la existencia de los tres elementos mencionados, para la prosperidad de sus pretensiones. ii) DE LA LABOR DE VIGILANCIA A TRAVÉS DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIO. 7 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 8 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES. Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 En los casos de la labor de celador o vigilante, a través de contratos u ordenes de prestación de servicios, se destaca que el Consejo de Estado sentencia de 28 de septiembre de 2023, señaló lo siguiente: “Así, frente al caso de aquellas personas que han sido contratadas por una entidad pública a través de contratos u órdenes de prestación de servicios para realizar funciones de celaduría o vigilancia, como ocurre en el presente asunto, esta Subsección ha considerado que en el ejercicio de tales funciones no es posible identificar las características de autonomía e independencia propias de una relación contractual.
De esta manera, bien podría entenderse que, por la esencia de las actividades a desarrollar, este tipo de objetos contractuales implican de manera inescindible el elemento de la subordinación. En tal sentido, el servicio de vigilancia o celaduría, así contratado también se encuentra desprovisto de la transitoriedad o temporalidad que reviste una vinculación de carácter contractual.
En este sentido, se ha pronunciado esta Corporación al indicar que: «[…] Advierte la Sala que si una persona presta servicios como vigilante - celador resulta inadmisible afirmar que realiza actividades temporales e independientes, siendo que la labor contratada por la entidad exige que se brinde el servicio de seguridad en forma permanente para poder funcionar con total tranquilidad.
Carecería de cualquier lógica que los servicios de vigilancia se prestaran ocasionalmente, siendo que la seguridad de la entidad puede verse afectada en cualquier momento, lo que exige la presencia continua de una persona que ofrezca y garantice la guarda de la misma. Lo anterior permite concluir que para cumplir con las labores de vigilancia, la persona contratada para tal fin, debe atender y obedecer las órdenes de sus superiores, a quienes les corresponde determinar en qué forma, horario y dependencia se debe prestar el servicio, es decir, que el elemento de la subordinación es indispensable para que se pueda desarrollar tal servicio. […]».
(Resaltado de la Sala).9 En ese escenario jurisprudencial, en los casos que tienen que ver con el ejercicio de celaduría-vigilancia, el elemento de la subordinación se presume, teniendo en cuenta que, la labor contratada no puede realizarse de forma temporal e independiente, ya que se le exige un servicio de seguridad y confianza, estando sujetó a recibir órdenes de superiores y a cumplir con un horario para la desarrollar dicha labor.
CASO CONCRETO Precisado lo anterior la Sala entra a determinar, con base en las pruebas documentales y testimoniales recaudadas sí, en el presente asunto, se configuran los elementos esenciales del contrato realidad, a saber: i) La prestación personal del servicio, ii) La contraprestación y iii) la subordinación o dependencia. Frente a la relación contractual, reposa en el expediente copia de los siguientes contratos de prestación de servicios suscritos entre el demandante y el ente territorial demandado, 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 28 de septiembre de 2023; radicado 66001-23- 33-000-2014-00122-02 (2644-2020);
C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES. Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 los cuales fueron relacionados de la siguiente forma en la sentencia de primera instancia sin que fueran controvertidas por las partes10 CONTTRATO OBJETO PERIODO DE EJECUCIÓN VALOR 038 de 15 de febrero de 2012 Apoyo en los servicios de custodia del Palacio Municipal de Flandes.
Del 16 de febrero al 17 de noviembre de 2012 $4´800.000 187 de 15 de noviembre de 2012 Prestación de apoyo a le gestión en actividades operativas en el palacio municipal del Municipio de Flandes. Del 18 de noviembre al 31 de diciembre de 2012 $1’173.324 057 de 16 de enero de 2014 El contratista se obliga a prestar al municipio de Flandes -Tolima, por sus propios medios, con plena autonomía sus servicios de apoyo a la gestión de custodia en la alcaldía municipal de Flandes y sus dependencias en sus distintas instalaciones para velar por el patrimonio del municipio.
Del 16 de enero al 17 de julio de 2014 $5.200.000 Reposa en el expediente certificación del pagador del ente territorial, junto con los comprobantes de egresos y órdenes de pago, que permiten establecer que efectivamente al demandante se le cancelaron los valores acordados en cada uno de los contratos referidos. 11 PRUEBA TESTIMONIAL La parte demandante trajo como testigo al presente proceso a los señores Juan Jerónimo Rodríguez Quijano, Luis Eduardo Beltrán Hernández y Jorge Enrique Barrero, contratistas del Municipio de Flandes durante periodos similares del aquí accionante, quienes declararon que el actor ejerció de manera personal sus funciones de vigilante y precisaron los lugares donde el mismo se desarrolló, siendo el Palacio Municipal, Centro de ayudas educativas y Unidad Deportiva, entre otras, que pertenecen al ente territorial accionado, del mismo modo estipularon que recibían ordenes de los señores Over Medina y Blanca Patricia Castrillón quienes fueron secretarios de gobierno y del señor Rodolfo Duran que era el coordinador de los vigilantes.
Hechas las anteriores precisiones y efectuada la debida relación del material probatorio obrante en el expediente, corresponde a la Sala verificar si en el presente asunto, se evidencian o no los presupuestos necesarios para la estructuración de la relación laboral alegada por la parte demandante. DE LA PRESTACION PERSONAL DEL SERVICIO Y LA REMUNERACION De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, en especial, las copias de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el señor Eduardo Troncoso 10 SAMAI índice 00003 folios 291 a 292 expediente digital 11SAMAI índice 00003 fls101 a 118 expediente digital Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES.
Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 Olaya y el Municipio de Flandes, los comprobantes de egreso, las órdenes de pago, es evidente que se constituyó una relación contractual entre las partes, a través de tres (03) contratos de prestación de servicios, de los cuales el primero fue adicionado, cada uno de ellos con forma de pago mensual, ejecutados en tres periodos comprendidos entre el 16 de febrero y el 17 de noviembre de 2012, desde el 18 de noviembre hasta el 31 de diciembre de 2012 y entre el 16 de enero de 2014 y el 15 de julio de 2014, para la prestación de los servicios de Custodia en el Palacio Municipal y las distintas instalaciones del Municipio de Flandes.
De lo anterior se concluye, que el demandante ejerció labores de custodia y vigilancia en distintos bienes fiscales del Municipio de Flandes y si bien existió variación en la escritura de los objetos contractuales estos se encontraban relacionados; del mismo modo, con los comprobantes y las órdenes de pago se evidencia que el accionante recibió remuneración por la prestación de sus servicios, lo que demuestra la prestación personal del servicio y contratado por el demandante y la obtención de una remuneración económica como contraprestación. En ese orden, tanto la prestación del servicio como la remuneración, los dos primeros elementos de la relación laboral, se encuentran acreditados, por lo que se procede a realizar el análisis del último y más importante elemento para determinar la existencia de una relación laboral, que hace referencia a la subordinación. DE LA SUBORDINACION Y DEPENDENCIA En cuanto a este elemento, después de analizados los medios de prueba aportados en el expediente, para esta colegiatura los mismos permiten establecer la existencia de una relación laboral entre las partes de este litigio.
Por tal razón, esta sala de decisión considera que se desnaturalizó la relación contractual del demandante con el Municipio de Flandes, por consiguiente, es viable la aplicación del principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades para confirmar la existencia de una relación laboral entre Eduardo Troncoso Oyola y el Municipio de Flandes, por las siguientes razones: En primer lugar, se acreditó en el expediente que las partes suscribieron tres (3) contratos de prestación de servicios, cuyo objeto era la Custodia del Palacio Municipal, sus dependencias y las distintas instalaciones del Municipio de Flandes, durante los años 2012 y 2014.
Así mismo, en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, SUJ-025-CE- S2-2021, traída a colación en párrafos anteriores, establece unos criterios o indicios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, a saber: 1) lugar de trabajo, 2) El horario de labores, 3) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y 4) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral; los cuales en su mayoría se encuentran acreditados en el sub lite.
Frente a lugar de trabajo, la prueba obrante en el plenario acredita que efectivamente la prestación del servicio y dada la naturaleza de la actividad contratada, se efectuaba en las instalaciones de la administración del Municipio demandado, y no podría ser en otro lugar, atendiendo a que el demandante en los años 2012 y 2014 fue contratado para Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES.
Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 realizar funciones de vigilancia o celaduría y guía en varios bienes ficales del Municipio de Flandes, Tolima. En lo atinente al horario de labores, este quedó claramente establecido, pues la prueba testimonial recibida en conjunto con las labores asignadas lleva a la conclusión que el demandante cumplía un horario de trabajo para realizar las labores contratadas, siendo indudable que las actividades desplegadas por el actor requerían de su permanencia en el sitio de trabajo, dado que se desarrollaban día a día en los horarios establecidos por quien hiciera las veces de supervisor.
En lo referente a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar se advierte que las personas llamadas a declarar fueron enfáticas en sostener que las labores a realizar por el demandante se ejercían bajo la supervisión, subordinación y dependencia inmediata de un superior jerárquico y también se evidenció en los contratos de prestación se servicio que la supervisión la ejercía la Secretaria de Gobierno, lo que conlleva a concluir que la relación contractual del demandante se dio en un contexto de subordinación como cualquier empleado adscrito de planta.
Por último, frente a que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, se señala por esta coleghiatura, que si bien no se logró evidenciar que la vigilancia del Palacio Municipal y los demas bienes del Municipio demandado fueran encargados a funcionarios de planta del ente territodial, tambien lo es que las funciones contratadas son indispensables para el funcionamiento de la entidad, por lo que estas se deben encontrar dentro de su estructura, para garantizar la seguridad de los bienes del municipio.
En atención a lo anterior se puede afirmar que las actividades desarrolladas por el señor Eduardo Troncoso Olaya revisten las caracteristicas propias de un empleo de carácter permantente, pues las actividades de custodia y vigilancia se deben realizar de forma ininterrumpida, pues son de vital importacia para el ente territorial, teniendo en cuenta que son necesarias para el funcionamiento y seguridad de la entidad, por lo que se concluye que la naturaleza de los objetos establecidos en los contratos suscritos entre las partes, hacen necesaria para su ejecución la subordinación y dependedencia, razón por la cual la Sala al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica de las pruebas allegadas al proceso, encuentra demostrados los elementos constitutivos de una verdadera relación laboral, lográndose demostrar la existencia de los tres elementos que configuran el contrato realidad, a saber: la prestación personal, la subordinación continuada y la remuneración durante los servicios contratados, por lo que se confirmará la sentencia impugnada.
RECAPITULACION Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia impugnada, teniendo en cuenta que los elementos de prueba obrantes en el plenario, confirman la existencia de una verdadera relación laboral entre el demandante y el Municipio demandado, a pesar de haber sido oculta bajo la figura del contrato de prestación de servicios configurándose el contrato realidad en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 constitucionales, durante los periodos del 16 de febrero al 17 de noviembre de 2012, del 18 de noviembre al 31 de diciembre de 2021 y entre el 16 de enero y el 15 de julio de 2014.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 Demandante: EDUARDO TRONCOSO OYOLA Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES. Radicación: 73001-33-33-009-2019-00438-01 Interno: 00356/22 COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
De conformidad con lo anterior, se observa que el artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto, no obstante, la misma norma establece que solo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron en la medida de su comprobación, teniendo en cuenta que en esta instancia las partes no actuaron esta colegiatura se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 7 de abril de 2022, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema justicia Siglo XXI. En cumplimiento de las medidas de aislamiento preventivo decretadas por el Gobierno nacional para evitar la propagación del COVID 19, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRAN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ANGEL IGNACIO ALVAREZ SILVA