DEVOLUCIÓN DE COTIZACIONES – Sistema de Seguridad Social en Salud / APORTES SOCIALES Síntesis del caso: El problema jurídico en el asunto de la referencia se contrae a determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín, según solicita la parte demandada en el recurso de apelación, por considerar que el procedimiento adelantado por COLPENSIONES para obtener el reintegro de los pagos erróneamente efectuados, se ajustó como lo arguye el recurrente a los presupuestos establecidos en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y, en consecuencia, la EPS SURA y/o ADRES están obligadas al reembolso de los mismos.
Extracto: (…) Como se observa, las modificaciones introducidas al proceso de devolución de cotizaciones bajo el Decreto 2265 de 2017 se dirigieron a establecer los términos en los que se debía efectuar el procedimiento, esto es, luego de que los aportantes solicitaran la devolución de los pagos erróneamente efectuados, las EPS y EOC debían determinar su procedencia, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud; la ADRES para validar y entregar resultados y recursos contaba con el término de 5 días hábiles siguientes a la fecha de presentación y las EPS y EOC una vez recibidos los resultados y los recursos por parte del ADRES, debían girar los recursos al aportante en el transcurso del día hábil siguiente.
(…) Según lo anterior en el caso de mesadas pensionales retroactivas la entidad administradora o pagadora de pensiones luego de que reconociera la pensión de vejez, del valor que se generara por concepto de retroactivo, debía descontar el de las cotizaciones en salud y girarlo al FOSYGA o quien hiciera sus veces, sin que este pudiera ser objeto de compensación por parte de la EPS.
(…) De acuerdo con la normatividad descrita en líneas precedentes, se observa que en aras de obtener la devolución de aportes pagados que, por error al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el aportante debe surtir una serie de etapas, que se sintetizan así: elevar solicitud la EPS o EOC a la que se haya realizado el pago a fin de obtener el reintegro de los dineros, dentro de los 12 meses siguientes al pago errado que se reclama, la EPS o EOC debe determinar la posibilidad de devolución. De encontrarla procedente, la EPS realizará la solicitud formal ante la ADRES con el detalle de las cotizaciones, transferencias y demás información requerida para individualizar los dineros y su origen.
Ello, en las fechas establecidas para ese efecto (último día hábil de la tercera semana del mes), 24 horas después el ADRES generará los resultados del análisis de la petición y determinará los mayores valores pagados por error, procederá la EPS de manera inmediata a la devolución de los dineros al aportante. Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN Magistrada ponente: ANGY PLATA ÁLVAREZ Medellín, veintisiete (27) septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 Demandante: EPS Medicina Prepagada Suramericana S.A. y EPS SURA Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES Coadyuvante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Tema: Devolución de aportes por cotizaciones efectuadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud Decisión: Confirma Sentencia Sentencia: 108 ordinaria Acta: 041 SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES contra la sentencia de primera instancia adoptada dentro del asunto de la referencia, el 31 de mayo de 2022, por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se concedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. El señor GABRIEL MESA NICHOLLS actuando como representante legal de la EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. – EPS SURA, por intermedio de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. 1.1.
Pretensiones Solicita la parte demandante que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 i) Nulidad parcial de la Resolución Nro. GNR 29633 del 27 de enero de 2016, por la cual se ordenó a la EPS SURA la devolución de aportes a salud realizados por COLPENSIONES con cargo a la mesada pensional de la señora CIELO MEJÍA DE MAZO. ii) Nulidad de las Resoluciones Nros.
GNR 260393 del 02 de septiembre de 2016 y VPB 43063 del 30 de noviembre de 2016, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación respectivamente, confirmando la Resolución GNR 29633 del 27 de enero de 2016. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que no se exija a la parte demandante el pago de los aportes indicados en la Resolución Nro.
GNR 29633 del 27 de enero de 2016, o en el evento que se hayan realizado pagos, se restituya el valor cancelado debidamente indexado con los intereses de mora que haya lugar. 2. Hechos. 2.1. Se relató en la demanda que COLPENSIONES reconoció a la señora CIELO MEJÍA DE MAZO una pensión de vejez, no obstante, de manera equivocada le pagó la mesada sin que la particular acreditara el cese de labores. 2.2.
Se anotó que, advertida dicha irregularidad, a través de la Resolución GNR 29633 del 27 de enero de 2016, la entidad demandada ordenó a la EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. – EPS SURA y el FOSYGA hoy ADRES, la devolución de los dineros descontados de las mesadas pensionales aportados a la demandante con pagos al Sistema General de Salud. 2.3.
La EPS SURA presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la Resolución GNR 29633 del 27 de enero de 2016. 2.4. Mediante las Resoluciones Nros. GNR 260393 del 02 de septiembre de 2016 y VPB 43063 del 30 de noviembre de 2016, se resolvieron los recursos de reposición y apelación respectivamente, confirmando en todas sus partes la Resolución GNR 29633 del 27 de enero de 2016. 3.
Normas violadas y concepto de su violación. La parte demandante invocó como fundamento de sus pretensiones el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 57 de la Ley 100 de 1993, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, el Decreto 4023 de 2011 y el Decreto 674 de 2014. Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 Indicó que los dineros que COLPENSIONES pretende cobrar a la EPS SURA están en poder del FOSYGA configurando así una obligación solidaria e inexistente entre la EPS SURA y el FOSYGA.
Manifestó que el Decreto 780 de 2016, reguló el procedimiento por medio del cual la EPS traslada al FOSYGA las cotizaciones recibidas de los empleados y pensionados. Con posterioridad FOSYGA le paga a la EPS SURA el valor de la UPC, la cual es independiente del valor de los aportes recibidos. Conforme con lo anterior, mencionó que es el FOSYGA el destinatario de todos los aportes y, en el evento que se haya realizado un aporte sin justificación legal, la EPS debe trasladar al FOSYGA la solicitud de reintegro y es el FOSYGA quien determina si procede o no la solicitud, procedimiento regulado en el artículo 1 del Decreto 674 de 2014, que modificó el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011.
Sostiene que los actos administrativos objeto de control, desconocen el procedimiento referenciado y señala que la EPS SURA y/o FOSYGA están obligados a realizar la devolución. Dicho acto administrativo pretende generar una obligación solidaria entre la EPS y el FOSYGA sin que la norma cree tal solidaridad; la EPS tiene la obligación de realizar el trámite, pero el encargado de autorizar y girar los recursos para el reembolso de los aportes corresponde al FOSYGA.
En cuanto al vencimiento del término para solicitar el recobro, señaló que existió negligencia por parte de COLPENSIONES, toda vez que, de haber obrado con diligencia, no le habría prescrito la oportunidad de recobrar los recursos en poder del FOSYGA. Lo anterior debido a que, el último inciso del artículo 1 del Decreto 674 de 2014 estipuló que el término para solicitar el reembolso de aportes realizados antes de la vigencia de la norma era de un año y, como el citado decreto fue expedido el 02 de abril de 2014, el periodo indicado venció el 02 de abril de 2015.
Agregó que, si COLPENSIONES hubiera cobrado a la señora CIELO MEJÍA DE MAZO el reembolso completo de la mesada pensional y no sólo una parte, no tendría ese inconveniente, toda vez que, era ella quien debía radicar ante el FOSYGA la solicitud de devolución de los aportes y asumir la eventual negativa por el transcurso del tiempo, por lo tanto, la única afectaba sería la señora MEJÍA. La Gerencia Nacional de Doctrina emitió un concepto de 18 de marzo de 2016, en el que la entidad demandada aceptó que era preclusivo el recobro de los aportes (12 meses), con base en esto fueron revocados 5 actos administrativos en los que se ordenaba a la EPS SURA la devolución de aportes en salud realizados con cargo a mesadas pensionales de quienes no se habían retirado del servicio.
Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 4. Posición de la entidad demandada 4.1. La Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES. Dentro de la oportunidad legal, el Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES contestó la demanda de la referencia, oponiéndose a sus pretensiones, para lo cual señaló que, los actos administrativos gozan de presunción de validez, legalidad y cumplieron con todos los requisitos para su expedición y notificación. Señaló que, acorde con la Resolución No. 3361 de 2013 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, la EPS SURA debió reportar la doble cotización en aras de que se corrigiera la irregularidad y proceder a la devolución de dichas sumas.
Lo anterior, debido a que COLPENSIONES no es un aportante en nombre de la pensionada sino un agente retenedor determinado por la ley y por tal razón, está obligado a girar los dineros correspondientes de la mesada pensional a favor de la EPS del afiliado, siendo su finalidad última la de administrar el Régimen de Prima Media. Manifestó que, el Consejo de Estado en sentencia del 02 de julio de 2015, radicado 15001-23-31-000-2011-01016-01 (20572), Consejera Ponente Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, precisó la finalidad y características de los dineros ingresados al Sistema General de Seguridad Social, definiéndola como un tributo con destinación especifica, una típica contribución parafiscal, distinta de los impuestos y tasas, por lo que la entidad demandada concluye que en el caso no puede aplicarse prescripción debido a que lo que se busca es la protección del sistema.
Agregó, además que, por voluntad del legislador las solicitudes de devolución de pagos en exceso o de lo no debido, cuyo procedimiento es el mismo de las devoluciones de saldos a favor liquidados en las declaraciones tributarias, no se aplica el término de 2 años que la ley tributaria especial señala, sino la norma general de prescripción que establecen los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997 reglamentario del procedimiento de devoluciones y compensaciones, contenidas en los artículos 2436 y 2537 del Código Civil, que estipulan que la acción ejecutiva prescribe en 10 años y actualmente en 5 años, si para solicitar el reintegro existe un título que acredite que el contribuyente realizó al fisco un pago no debido o superior al que legalmente le correspondía. Por otro lado, indicó que, la bonificación fijada con el Decreto 1566 de 2014, solo sirve de base para el incremento de la asignación básica mensual legal, fijada por el Gobierno Nacional, con los recursos del Sistema General de Participaciones del 2015.
Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 Aduce la parte demandada que conforme con la Resolución No. 3361 de 2013 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se fijó el procedimiento para el reintegro de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantías (en adelante FOSYGA), apropiados o reconocidos sin justa causa y, el Decreto 674 de 2014 reguló que, corresponde al administrador fiduciario de los recursos del FOSYGA, adelantar el procedimiento dispuesto en estos reglamentos.
Al advertir que la situación no es subsanada o aclarada en el plazo allí determinado, se aplicarán las disposiciones contenidas en el Capítulo IV de la Resolución 3361 de 2013, caso en el cual debe informar de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, dentro del marco de sus competencias, ordenará el reintegro y adelantará las acciones que considere pertinentes en contra de los sujetos vigilados.
Estima entonces que, se debe dar aplicación al numeral 2 del artículo 9 de la Resolución 3361 de 2013 que consagra que la persona natural o jurídica requerida acepte reintegrar los recursos del sector salud apropiados o reconocidos sin justa causa, deberá autorizar el descuento de las sumas o reintegradas. En virtud de lo anterior, propuso las excepciones de: i) pago de lo no debido, ii) inexistencia de la prescripción o la caducidad respecto a la recuperación de cotizaciones pagadas erróneamente al Sistema General en Salud, iii) buena fe, iv) compensación y, v) imposibilidad de condena en costas. 5.
Coadyuvante por activa 5.1. Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, señaló que, la normativa especial aplicable para la devolución de aportes en salud es un trámite especial, específico y prevalente.
Expuso que no es posible que COLPENSIONES mediante acto administrativo disponga una orden encaminada a que la EPS SURA y consecuencialmente el FOSYGA, hoy ADRES efectúen la devolución de los aportes en salud, ya que el procedimiento especial sólo dispone un análisis entre el aportante y la EPS, que es la única legitimado para efectuar tal solicitud ante el FOSYGA hoy ADRES.
Precisa que, en los eventos en los cuales existe un aporte errado, se cuenta con un término perentorio para efectuar la solicitud de devoluciones que, de no satisfacerse, impide el pago de los mencionados dineros. Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 Lo anterior, según lo establecido en el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, al indicar que, cuando los aportantes efectúan pagos erróneamente al Sistema General de Seguridad Social en Salud, le corresponde a la entidad recaudadora, es decir, a la EPS o Entidades Obligadas a Compensar (EOC), previa solicitud realizada por estos dentro de los 12 meses siguientes a la fecha de pago, determinar la procedencia de reintegro y presentar ante el entonces FOSYGA, hoy ADRES, la solicitud de devolución de cotizaciones.
Como consecuencia de lo expuesto, quienes cuentan con la facultad para determinar y solicitar al entonces FOSYGA, su devolución dentro del término de 12 meses allí establecido, son las Entidades Promotoras de Salud recaudadoras o las EOC y no el aportante, en este caso, COLPENSIONES, pues los recursos cuyo reintegro se ordena por parte de las resoluciones demandadas, fueron girados por COLPENSIONES a la EPS SURA y de esta al entonces FOSYGA, hoy ADRES, situación que obedece a que el flujo de recursos en el régimen contributivo se surte a través de las cuentas maestras mediante las cuales se adelantan los procesos de giro y compensación. Expone que el legislador dio una destinación específica a los recursos de cotización no compensados y en tal sentido, una vez superado el año para solicitar su devolución, es decir el año siguiente a su recaudo, por disposición legal, estos son destinados a la financiación de las operaciones de la Subcuenta de Garantías del extinto FOSYGA, con la que se podrán llevar a cabo cualquiera de las operaciones autorizadas en el artículo 320 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, de acuerdo con lo previsto en el literal c, del inciso segundo del artículo 41 del Decreto Ley 4107 de 2011. 6.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia de 31 de mayo de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (archivo denominado “43Sentencia20220531.pdf”), consignándose en la parte resolutiva lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución Nº GNR 29633 de 27 de enero de 2016, por medio de la cual, COLPENSIONES, le ordenó a la EPS SURA devolver el valor de $1.473.400 correspondiente a aportes en salud por las vigencias de enero, a abril de 2014, derivadas de la pensión de la señora CIELO MEJÍA DE MAZO.
Así mismo, se declara la nulidad de las Resoluciones GNR 260393 de 02 de septiembre de 2016 y No. VPB 43063 de 30 de noviembre de 2016, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente. Lo anterior, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR a título de restablecimiento del derecho que no le asiste en este caso a EPS Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA - EPS SURA la obligación de realizar la devolución Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 y/o pago de los aportes indicados en los actos administrativos antes referidos, en atención a las consideraciones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. En los términos del artículo 71 del CGP, los efectos de la presente sentencia no se extienden a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, quien actuó en el presente litigio, en calidad de coadyuvante por activa.
TERCERO: NEGAR las demás prestaciones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: SIN LUGAR a imponer condena en costas”. Para sustentar su decisión, el a quo señaló que, a COLPENSIONES le correspondía adelantar el trámite administrativo para obtener la devolución de las cotizaciones en Salud que excedían lo debido, de acuerdo con lo previsto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 1 del Decreto 674 de 02 de abril de 2014.
En el presente caso COLPENSIONES pretendió la devolución de los aportes pagados en los meses de abril a noviembre de 2014, por lo que, la solicitud de reintegro debió presentarse dentro de los 12 meses siguientes a su pago, esto es, hasta el año 2015. Conforme con lo anterior, aclaró que en el expediente no se avizora prueba que demuestre que COLPENSIONES hubiese presentado ante la EPS SURA y/o al FOSYGA la solicitud de devolución de aquellas cotizaciones dentro de la oportunidad legal.
Por lo cual, consideró que los actos administrativos fueron expedidos con falsa motivación, como quiera que, COLPENSIONES desconoció las normas que regulan la materia, al no promover dentro de la oportunidad legal la solicitud de reintegro de pagos erróneamente efectuados de acuerdo con el artículo 1º del Decreto 674 de 2014. 7. Del recurso de apelación. La parte demandada, en la oportunidad legal, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (archivo denominado “47MemoApelacion.pdf”), solicitando que la misma sea revocada.
Manifestó que el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 1 del Decreto 674 de 2014, reguló el procedimiento para solicitar el reintegro de los aportes erróneamente efectuados a las EPS y EOC, las cuales determinaban la pertinencia o no del reintegro. Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 De acuerdo con el artículo 2.6.4.3.1.1.8.
Decreto único Reglamentario 780 de 2016, adicionado por el Decreto 2265 de 2014, los aportantes pueden solicitar la devolución de los pagos erróneamente efectuados, dentro de los 12 meses siguiente a la fecha de pago, ante las EPS y las EOC, las cuales deberán determinar su procedencia, dentro de los 10 días hábiles siguientes y, de ser procedente, presentarán la solicitud ante el ADRES el último día hábil de la primera semana del mes.
Así las cosas, el ADRES deberá efectuar la validación y entregará los resultados y recursos dentro de los 5 días hábiles siguiente a las EPS y EOC. Por último, las EPS y EOC girarán los recursos al aportante al día hábil siguiente. Señaló que, tratándose de recursos de naturaleza parafiscal y con destinación específica, procedentes del trabajo y para financiar el Sistema de Seguridad Social en Pensiones, resulta incompatible con la ley sustancial, el marco constitucional y el bloque de constitucionalidad aplicar la figura de prescripción, máxime cuando de utilizar esta figura, se haría una desviación de los recursos administrados por COLPENSIONES. 8.
Trámite de segunda instancia. Una vez recibido el expediente en esta Corporación, mediante auto de 12 de marzo de 2024 (SAMAI / índice 00005), se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada, sin que en la oportunidad legalmente establecida la parte demandante hubiese presentado alegatos de conclusión o el Ministerio Público emitido concepto. 8.1.
Alegatos en Segunda Instancia 8.1.1 Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES SAMAI / índice 00008), manifestó que los actos administrativos demandados fueron expedidos por la autoridad competente, por lo cual gozan de la presunción de validez y legalidad. Por otro lado, expresa que, la EPS SURA al tener conocimiento de una doble cotización por uno de sus afiliados, debió realizar el reporte y las gestiones necesarias para realizar el reintegro o devolución de las sumas de dinero a la entidad que las giró dichos emolumentos.
Por último, solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda y, en su lugar se declare la legalidad y firmeza de las resoluciones demandadas. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa. Mediante Acuerdo PCSJA23-12125, de 19 de diciembre de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso la creación de 3 nuevos despachos en el Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 Tribunal Administrativo de Antioquia que conformarían la Sala Octava de esta Corporación, entre ellos el Despacho 22 a cargo de la magistrada ponente Angy Plata Álvarez, en virtud de ello, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia expidió el Acuerdo CSJANTA24-61 el 14 de marzo de 2024, contemplando la redistribución de algunos procesos.
Con fundamento en lo anterior, se recibió el proceso de la referencia, por tanto, se avocará el conocimiento del asunto. 2. Competencia. La Sala es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas por los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín y Turbo, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 2080 de 2021, por ser el superior funcional. 3.
Problema jurídico. El problema jurídico en el asunto de la referencia se contrae a determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín, según solicita la parte demandada en el recurso de apelación, por considerar que el procedimiento adelantado por COLPENSIONES para obtener el reintegro de los pagos erróneamente efectuados, se ajustó como lo arguye el recurrente a los presupuestos establecidos en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y, en consecuencia, la EPS SURA y/o ADRES están obligadas al reembolso de los mismos. 4.
Tesis de la Sala. La Sala sostendrá que, si bien COLPENSIONES debe solicitar la devolución de pagos erróneamente realizados a la EPS y que corresponden al Sistema General de Seguridad Social en Salud, no tiene la facultad para ordenar a la EPS SURA y al ADRES a devolver los aportes, toda vez que, con esto vulnera el debido proceso, por lo que debe confirmarse el fallo apelado, conforme se expondrá más adelante. 5.
Marco jurídico y jurisprudencial. 5.1. Devolución de cotizaciones en el Sistema de Seguridad Social en Salud Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 En el artículo 12 del Decreto 4023 del 28 de octubre de 20111, establece el procedimiento para tramitar la devolución de las cotizaciones en salud que erróneamente sean efectuadas por los aportantes, de la siguiente manera: “Artículo 12.
Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto.
El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
Los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.
La anterior norma fue modificada por el artículo 1 del Decreto 674 de 20142 pero únicamente en lo referente al momento en que debía presentarse la solicitud detallada de la devolución de cotizaciones ante el FOSYGA por parte de la EPS o la EOC de ser procedente, estipulándose que se debía hacer en el último día hábil de la primera semana de cada mes.
Posteriormente el tema fue compilado en el Decreto 780 del 6 de mayo de 20163, en el artículo 2.6.1.1.2.2: “Artículo 2.6.1.1.2.2. Devolución de cotizaciones Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos 1 Por el cual se reglamenta el proceso de compensación y el funcionamiento de la Subcuenta de Compensación Interna del Régimen Contributivo del Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga, se fijan reglas para el control del recaudo de cotizaciones al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones 2 Por el cual se modifican los plazos en el proceso de compensación y funcionamiento de la Subcuenta de Compensación Interna del Régimen Contributivo del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) y se dictan otras disposiciones. 3 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro.
De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC el último día hábil de la primera semana de cada mes. El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago”. La anterior norma fue modificada por el Decreto 2265 del 29 de diciembre de 20174, norma que adicionó el artículo 1.2.1.10 y el Título 4 a la Parte 6 del Libro 2, en relación con las condiciones generales de operación de la ADRES.
Asimismo, se derogó lo referente al proceso de compensación y devolución de aportes y se dictó nueva legislación al respecto: “ARTÍCULO 2.6.4.3.1.1.1. PROCESO DE COMPENSACIÓN. Se entiende por compensación el proceso mediante el cual la ADRES determina y reconoce la Unidad de Pago por Capitación-UPC, los recursos para el pago de las incapacidades originadas por enfermedad general de los afiliados cotizantes y los recursos para financiar las actividades de promoción de la salud y de prevención de la enfermedad, de los afiliados al régimen contributivo conforme con lo definido por el Ministerio de Salud y Protección Social, por cada periodo al que pertenece el pago de la cotización recaudada y conciliada entre el mecanismo de recaudo y la base de datos de afiliación al SGSSS.
El resultado de la compensación será: i) el monto a apropiar por la EPS o EOC, ii) el valor a girar a la ADRES por parte de la EPS o EOC en el caso de superávit y iii) el valor a girar por la ADRES a la EPS o EOC en el caso de déficit.
ARTÍCULO 2. 6.4.3.1.1.8. DEVOLUCIÓN DE COTIZACIONES NO COMPENSADAS. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y EOC la devolución de pagos erróneamente efectuados, estas entidades 4 Por el cual se modifica el Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social adicionando el artículo 1.2.1.10, y el Título 4 a la Parte 6 del Libro 2 en relación con las condiciones generales de operación de la ADRES - Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 deberán determinar la procedencia de la misma, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud del aportante.
De ser procedente, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones la debe presentar la EPS o EOC a la ADRES el último día hábil de la primera semana del mes. La ADRES efectuará la validación y entrega de resultados y recursos dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de presentación. Las EPS y EOC una vez recibidos los resultados y los recursos del procesamiento de la información por parte de la ADRES, deberán girar los recursos al aportante en el transcurso del día hábil siguiente.
Parágrafo 1. Los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS y EOC la devolución de cotizaciones pagadas erróneamente dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Parágrafo 2. La ADRES efectuará la devolución de aportes al prepensionado por el periodo cotizado, en los términos del artículo 2.1.8.4 del presente decreto”.
Como se observa, las modificaciones introducidas al proceso de devolución de cotizaciones bajo el Decreto 2265 de 2017 se dirigieron a establecer los términos en los que se debía efectuar el procedimiento, esto es, luego de que los aportantes solicitaran la devolución de los pagos erróneamente efectuados, las EPS y EOC debían determinar su procedencia, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud; la ADRES para validar y entregar resultados y recursos contaba con el término de 5 días hábiles siguientes a la fecha de presentación y las EPS y EOC una vez recibidos los resultados y los recursos por parte del ADRES, debían girar los recursos al aportante en el transcurso del día hábil siguiente.
También es claro que la norma en el parágrafo 2, incluyó además que la ADRES efectuaría la devolución de aportes al prepensionado por el periodo cotizado, en los términos del artículo 2.1.8.4. del Decreto 780 de 2016, disposición que en lo concerniente señala que, una vez reconocida la pensión de vejez, la entidad administradora o pagadora de pensiones, del valor de las mesadas pensionales retroactivas descontaría el valor de las cotizaciones en salud y las girará al FOSYGA o quien hiciera sus veces, sin que la EPS tuviera derecho a compensar por estas.
Según lo anterior en el caso de mesadas pensionales retroactivas la entidad administradora o pagadora de pensiones luego de que reconociera la pensión de vejez, del valor que se generara por concepto de retroactivo, debía descontar el de las cotizaciones en salud y girarlo al FOSYGA o quien hiciera sus veces, sin que este pudiera ser objeto de compensación por parte de la EPS.
Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 El tema nuevamente fue objeto de regulación a través del artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, denominándolo “Devolución de aportes pertenecientes al Sistema General de Pensiones”, introduciendo cambios significativos al respecto, debido a que según la disposición, de manera directa son las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las encargadas de solicitar en cualquier tiempo, la devolución de los recursos que hubiesen transferido a las Empresas Promotoras de Salud y/o al Ministerio de Salud y Protección Social, por concepto de aportes de personas fallecidas o que se determine administrativamente o judicialmente que no era procedente el giro de estos aportes, sin que en ninguna parte del procedimiento para lograr el pago de la acreencia, deban intervenir las EPS o EOC.
En cuanto a la vigencia de la Ley 1873 de 2017, de acuerdo con su art. 144, esta comenzaba a regir a partir de la fecha de su publicación, lo que se hizo el mismo día de expedida, en el diario oficial No.50453 y surtía efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2018. Posteriormente fue emitida la Ley 1940 del 20 de noviembre de 2018, en la que se consagró nuevamente la disposición referente a la devolución de aportes pertenecientes al Sistema General de Pensiones, en términos idénticos a los consagrados en la Ley 1873 de 2017. 6.
Del Caso en Concreto. La EPS SURA, solicitó la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución Nro. GNR 29633 del 27 de enero de 2016, por la cual se ordenó a la EPS SURA la devolución de aportes a salud realizados por COLPENSIONES con cargo a la mesada pensional de la señora CIELO MEJÍA DE MAZO. Asimismo, la nulidad de las Resoluciones Nros.
GNR 260393 del 02 de septiembre de 2016 y VPB 43063 del 30 de noviembre de 2016, con las que se resolvieron los recursos de reposición y apelación respectivamente. Igualmente solicitó que se estime que la EPS SURA no está obligada a reintegrar a COLPENSIONES los aportes en salud pagados erróneamente. El juzgado de primera instancia concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, por lo que declaró la nulidad de los actos administrativos citados, por cuanto, COLPENSIONES vulneró el debido proceso al no seguir el procedimiento dispuesto en la ley para proceder con la solicitud de reintegro de pagos erróneamente efectuados a la EPS y que corresponden al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El procedimiento establecido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo el Decreto 674 de 2014, consta de varias etapas, en las que intervienen las EPS y el ADRES, quienes tienen el deber de validar la pertinencia del reintegro, dar respuesta y desembolsar el dinero, en tanto, Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 COLPENSIONES solo interviene al momento de presentar la solicitud de devolución. La entidad demandada expresó en su recurso de apelación, que el término de los 12 meses definido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 674 del 2014, se refiere a la posibilidad de solicitar a la EPS la devolución de los recursos pagados erróneamente “más no al procedimiento administrativo que podría iniciarse ante la EPS o el FOSYGA hoy ADRES para el traslado de los recursos indebidamente girados”.
Reiteró, que COLPENSIONES puede solicitar en cualquier tiempo la devolución de los aportes en salud erróneamente realizados a la EPS SURA, como lo hizo al expedir la Resolución Nro. GNR 29633 del 27 de enero de 2016, sin perjuicio de “los trámites que deban adelantar la EPS y/o la ADRES para hacer efectivas la devolución y/o compensación de los recursos que recibieron y que COLPENSIONES no debió pagar”.
De acuerdo con las consideraciones expuestas y, atendiendo al material probatorio obrante en el expediente, se encuentra acreditado que la Administradora Colombiana de Pensiones, le reconoció a la señora CIELO MEJÍA DE MAZO una pensión de vejez, y por equivocación pagó unas mesadas pensionales a las que no tenía derecho la beneficiaria y, cotizó a la EPS SURA los valores correspondientes de aportes en salud.
Posteriormente y una vez advertidas las inconsistencias, a través de la Resolución GNR 29633 del 27 de enero de 2016 COLEPNSIONES ordenó a la EPS SURA y al FOSYGA, hoy ADRES la devolución de dichos aportes en salud por haberlos pagado de manera errónea. La Sala en el presente caso, deberá establecer si la devolución de las cotizaciones pagadas erradamente se efectuó de manera correcta y dentro del término establecido para ello.
Con ocasión de ello, deberá indicarse que de manera acertada el juzgado de primera instancia dio aplicación al Decreto 780 de 2016, al considerar que esta es la norma vigente conforme con los presupuestos fácticos que encierra el acto demandado, en el que COLPENSIONES considera como un pago errado de aportes en salud el monto identificable en los años 2013 y 2014.
Aseguró COLPENSIONES que, en lo relativo a la prescripción se debía aplicar lo dispuesto en los artículos 2512 y siguientes del Código Civil, porque en el Sistema Integral de Seguridad Social no se estableció un término para la recuperación de las cotizaciones e intereses por parte de las Administradoras de pensiones, por tanto, su oportunidad de cobro no prescribía por el transcurso del tiempo.
Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 De acuerdo con la normatividad descrita en líneas precedentes, se observa que en aras de obtener la devolución de aportes pagados que, por error al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el aportante debe surtir una serie de etapas, que se sintetizan así: i) elevar solicitud la EPS o EOC a la que se haya realizado el pago a fin de obtener el reintegro de los dineros, dentro de los 12 meses siguientes al pago errado que se reclama, ii) la EPS o EOC debe determinar la posibilidad de devolución. De encontrarla procedente, la EPS realizará la solicitud formal ante la ADRES con el detalle de las cotizaciones, transferencias y demás información requerida para individualizar los dineros y su origen.
Ello, en las fechas establecidas para ese efecto (último día hábil de la tercera semana del mes), iii) 24 horas después el ADRES generará los resultados del análisis de la petición y determinará los mayores valores pagados por error, iv) procederá la EPS de manera inmediata a la devolución de los dineros al aportante. Advertido lo anterior, debe precisarse que la Resolución Nro.
GNR 29633 del 27 de enero de 2016 por medio de la cual COLPENSIONES pretende la devolución de las cotizaciones pagadas erradamente por concepto de aportes en salud, no se le puede dar el alcance de peticiones conforme lo exige el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, por cuanto de su lectura se observa que a través de ellos la entidad demandada persigue la creación de una obligación clara, expresa y exigible que desconoce el trámite que la norma imprime para la obtención dicho reintegro.
De esta manera, es claro entonces que COLPENSIONES omitió el procedimiento establecido en el Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014, norma vigente y aplicable en la época que desplegó su actuación administrativa, alusiva a los aportes de 2013 y 2014, por lo que, la Resolución GNR 29633 del 27 de enero de 2016 vulneró el debido proceso de la EPS SURA y del ADRES, en la medida que el contenido de esta, ordena de forma unilateral la devolución de los aportes pagados erróneamente, cerrando así la posibilidad del trámite respectivo, impidiendo que la ADRES procesara y generara los resultados de la información contenida en la solicitud de reintegro.
Por otro lado, deberá advertirse que, COLPENSIONES no tiene la facultad de modificar el trámite legalmente establecido en el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, por cuanto el detrimento patrimonial que señala fue sufrido por la entidad no es una razón para desconocer los procedimientos que debe seguir no sólo la administradora de pensiones demandada, sino todos los aportantes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en caso de que se presente la situación descrita en la norma.
Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 Ahora bien, no se desconoce que el artículo 48 de la Constitución Política prescribe que “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella”, así como que el Estado debe garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional; empero, estas disposiciones no permiten que las administradoras de pensiones puedan vulnerar derechos de estatus constitucional, como el debido proceso consagrado en el artículo 29 superior, pues en virtud del Decreto 692 de 1994 corresponde a COLPENSIONES en calidad de aportante efectuar las cotizaciones de sus afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud con destino a la EPS de escogencia del pensionado, por lo que no se comparte locución de una destinación irregular de los recursos públicos del Sistema, porque obedeció al cumplimiento de la ley.
De acuerdo con lo anterior a partir del 1° de enero de 2018, el término prescriptivo de 12 meses contemplado en el Decreto 4023 de 2011 para la devolución de aportes no es aplicado, siempre y cuando el aportante sea una entidad administradora del régimen de prima media. Sin embargo, dicha normativa no cambió lo referido al procedimiento para lograr la devolución, la cual a juicio de la Sala debe realizarse por intermedio de las EPS, agregando que si los recursos fueron compensados ante el FOSYGA, para el pago de estas acreencias, se efectuarán cruces de cuentas sin operación presupuestal, con base en las transferencias del Presupuesto General de la Nación que se hayan entregado a los fondos de Invalidez, Vejez y Muerte, para lo que deben hacerse las operaciones contables que se requieran, ello siempre que se logre determinar el pago erróneo de esos aportes.
Esta norma no es aplicable para el análisis y solución del caso concreto, pues no estaba vigente para cuando se hicieron los aportes a salud improcedentes por parte de COLPENSIONES de que tratan los actos administrativos censurados; sin embargo, si afianza la tesis antes sostenida, en tanto se itera, el deber de la demandada de iniciar el trámite previsto en la normativa citada. 7.
Decisión. En consecuencia, la Sala Confirmará la sentencia proferida el 31 de mayo de 2022, por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín, al encontrar que los argumentos en los que sustenta están ajustados a las normas que rigen la materia. 8. Condena en costas. Respecto de la condena en costas, dicho concepto se encuentra relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso y otros, como son los necesarios para la práctica de las pruebas, entre otros.
Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 De igual manera, el concepto de costas incluye las agencias de derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso que el juez reconoce a favor de la parte vencedora y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado, los cuales se fijan de manera contractual entre estos, de conformidad con los criterios previstos en el artículo 28 (numeral 8) de la Ley 1123 de 2007.
Sobre la condena en costas, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Conforme con lo anterior, para efectos de resolver sobre la condena en costas será necesario determinar en cada caso particular si las pretensiones, en el caso de la demandante, o la contestación, en caso de la demandada, carecían “abiertamente de fundamento legal”. Por su parte, en el numeral 1° del artículo 365 del Código General del Proceso, establece que la condena en costas a la parte vencida o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y en el numeral 8º ibídem, se indica que sólo habrá lugar a la misma cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. De acuerdo con lo anterior, considera la Sala que, en este caso, no se dan los presupuestos para imponer condena en costas, en razón a que no aparecen causadas en segunda instancia, teniendo en cuenta que revisado el recurso de apelación no se advierte que se haya formulado y presentado con manifiesta carencia de fundamento legal.
Por lo tanto, no se condenará en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA, RESUELVE:
PRIMERO. AVÓCASE el conocimiento del proceso de la referencia, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. CONFIRMASE la sentencia proferida el 31 de mayo de 2022, por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva. Radicado: 05001 33 33 019 2018 00001 01 TERCERO. Sin condena en costas.
CUARTO. ACÉPTESE la renuncia presentada por la abogada MARÍA CAMILA MORENO QUIROGA, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 del CGP.
QUINTO
NOTIFÍQUESE la presente providencia de conformidad con lo previsto en los artículos 203 y 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO. Ejecutoriada la presente decisión, por conducto de la Secretaría de la Corporación, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La providencia se estudió a aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS ANGY PLATA ÁLVAREZ LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Providencia firmada por SAMAI5 Expediente OneDrive https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des22tadmant_cendoj_ramajudicial_gov_co/Eii8_oMYle RGgvMArQkw_wIBMwJtesLeChs0m2wESLNhxQ?e=danhDs Expediente SAMAI 5 Para comprobar la autenticidad del documento ingresar a la pestaña “Validador de Documentos” en SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx