SANCIÓN POR MORA – Pago tardío de las cesantías / AUXILIO DE CESANTÍAS - Prestaciones Sociales / CONTEO DE TÉRMINOS - Para la generación de la sanción moratoria / APLICACIÓN DE LA LEY 1071 DE 2006 – Para el sector docente Síntesis del caso: De conformidad con el recurso de apelación propuesto por el FOMAG contra la sentencia de primera instancia, le corresponde a la Sala establecer si la decisión de la a quo estuvo ajustada a derecho o si por el contrario hay lugar a modificarla por encontrar que le asiste razón al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio en indicar que sanción mora fue causada por el Departamento de Antioquia y es al que deberá ordenársele el pago de la mora.
Extracto: (…) Conforme con lo anterior, corresponde al FNPSM liquidar y reconocer el auxilio de las cesantías parciales y definitivas a los docentes oficiales, actividad que, en virtud de la prestación descentralizada de los servicios consagrados en el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 y de la delegación de que trata el artículo 9 ibidem, desarrollado a través de las Secretarías de Educación de los entes territoriales.
Mientras que el pago de la prestación debe ser efectuado a través de la sociedad fiduciaria que administre los recursos del fondo. (…) A partir de la vigencia de esta norma, es posible colegir que se crearon una serie de garantías efectivas a fin de brindar al trabajador un plazo razonable para el pago de sus cesantías, pues en caso de no efectuarse dentro de los términos previstos, la entidad obligada tendría que sufragar una sanción por su actuar inoportuno; empero, esta norma sólo operaba para la reclamación de cesantías definitivas.
Dejando de lado reclamaciones de cesantías parciales. (…) Corolario de lo expuesto, la administración a partir del momento de radicación de la solicitud de las cesantías parciales o definitivas dispone el término de quince (15) días hábiles para emitir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación, y una vez en firme (dependiendo de la norma aplicable – Decreto 01 de 1984 (5 días) o Ley 1437 de 2011 (10 días), tiene el plazo de cuarenta y cinco días (45) para realizar el pago efectivo, so pena de causar la sanción moratoria.
Empero, en caso de que el acto administrativo no sea expedido en el mencionado término legal, los términos de ejecutoria y de pago serán computados como si aquel hubiese sido proferido en término. (…) La aplicación de esta disposición se traduce en la garantía de la condición más beneficiosa para el trabajador con independencia a la naturaleza de la vinculación, puesto que no se puede perder de vista que el dinero producto de las cesantías solo puede ser retirado en eventos de desvinculación o casos puntuales relacionados con compra y mejora de vivienda o educación. Con la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, el Consejo de Estado8, sentó jurisprudencia en el sentido de considerar que los docentes del sector oficial son servidores, y por tal razón, les es aplicable la Ley 244 de 1995, “por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones” y normas complementarias, por medio de las cuales se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.
En lo que respecta a la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, como vendría a ser la Ley 1071 de 2006. (…) Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 Por lo cual, esta Corporación aclara que, como la mora en el pago de las cesantías reclamada por la demandante tuvo lugar durante la anualidad correspondiente a 2020 y que esta le es imputable al fondo y no al ente territorial, conforme al parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que indica que: “Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería ( )” le corresponde al FOMAG gestionar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público los títulos de tesorería orientados a financiar el pago de las sanciones por mora que se encuentran a su cargo y que fueron causadas a diciembre de 2020.
Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN Magistrada ponente: ANGY PLATA ÁLVAREZ Medellín, veintisiete (27) septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 Demandante: Brenda Hileana Romaña Mosquera Demandada: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento de Antioquia.
Asunto: Reconocimiento de sanción moratoria por pago inoportuno de cesantías / Ley 1071 de 2006. Decisión: Resuelve apelación / Confirma parcialmente Sentencia: 118 ordinaria Acta de sala: 041 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA _____________________________________________________________ La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG en su calidad de demandada, contra la sentencia No. 47 proferida el 22 de marzo de 2024 por el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín - Antioquia, mediante la cual se accedieron parcialmente las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. La señora BRENDA HILEANA ROMAÑA MOSQUERA, actuando en nombre propio y por conducto de apoderada judicial, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, formuló una demanda en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA. 1.1.
Pretensiones. La demandante solicita que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado el 12 de marzo de 2023, frente a la no respuesta a su petición presentada el día 12 de diciembre de 2022, ante la NACIÓN – Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 MINSITERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.
Por el cual, se entiende negado el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados a partir del día siguiente al del vencimiento de los setenta (70) días hábiles cursados desde el momento en que se radicó la solicitud de las cesantías ante la demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de las mismas.
A título de restablecimiento, solicita que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Antioquia, a reconocer y pagar la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías.
Por último, solicita que se dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.2. Supuestos fácticos. Se indicó en la demanda que el 24 de febrero de 2020, la demandante presentó una solicitud de retiro y pago de las cesantías definitivas a que tenía derecho.
Asimismo, manifestó que mediante la Resolución No. 2020060007815 del 16 de marzo de 2020 expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia, se le reconoció la prestación solicitada, siendo efectivo su pago el día 17 de junio de 2021. Sostuvo que, se configuró una mora de 26 días contados a partir de los 70 días hábiles que tenía la entidad para cancelar la cesantía. Refirió que el 12 de diciembre de 2022 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO sin que se obtuviera respuesta, naciendo un acto administrativo ficto o jurídico, a través del cual se entiende resuelta negativamente la petición realizada. 1.3.
Normas violadas y concepto de su violación. En lo fundamental, considera la demandante que la actuación demandada viola las siguientes disposiciones: • Ley 91 de 1989, artículos 5 y 15. • Ley 244 de 1995, artículos 1 y 2. Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 • Ley 1071 de 2006, artículos 4 y 5. • Ley 1955 de 2019, artículo 57.
Como concepto de violación arguye que, en virtud de la tardanza en el pago de las cesantías, fueron expedidas las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, con las cuales se fijaron términos perentorios para el reconocimiento y pago de esta prestación. Seguidamente, efectúa un recuento de aquellas normas que estima fueron vulneradas por la entidad demanda, al haber pagado esta prestación con posterioridad a los 70 días después de la radicación de la petición. Finalmente cita apartados jurisprudenciales del H. Consejo de Estado sobre el reconocimiento de la sanción por mora, con lo cual solicita que se acceda a las pretensiones de la demanda. 2.
Posición de las entidades demandadas 2.1. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG La entidad demandada NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG, mediante escrito del 17 de noviembre de 2023 presentó contestación a la demanda1. Sostuvo que respecto de las cesantías solicitadas por la parte demandante las mismas ya fueron pagadas de acuerdo a la disponibilidad de presupuesto.
Expuso que, según lo dispuesto por el Consejo de Estado en Sentencia de unificación SUJ 012/2018, en caso de existir mora, la misma solo empezará a contarse a partir del día hábil siguiente al cumplimiento del término el cual debe ser de 70 días hábiles. Refirió además que, el ente territorial Gobernación de Antioquía no fue vinculado al proceso por el accionante y que dicha entidad debía integrarse a la litis, dado que fue la que expidió la resolución que reconoció las cesantías al accionante.
Proponiendo como mecanismo de defensa las excepciones de “falta de integración de litisconsorcio necesario por pasiva”, “falta de legitimación en la causa por pasiva del FOMAG, para asumir condenas por sanción mora, posteriores al 31 de diciembre de 2019” y “la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria”
2.2. DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA El DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, mediante escrito del 28 de noviembre de 2023 presentó contestación a la demanda2. 1 Revisar actuación – índice 00006 registrada en SAMAI de primera instancia. 2 Revisar actuación – índice 00007 registrada en SAMAI de primera instancia. Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 Indicó que no se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en tanto que actúa por expresa delegación de la Nación - Ministerio de Educación Nacional y que, en ese sentido las prestaciones sociales del personal docente nacional y nacionalizado son a cargo de la Nación y son pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Sostuvo que no existen fundamentos jurídicos para reclamar por parte de la demandante debido a que no es el pagador de las prestaciones sociales del personal docente, toda vez que, la única función que desempeña en el trámite de reconocimiento, liquidación, ajuste o pago de las prestaciones de los docentes nacionales, es la de elaborar un proyecto de acto administrativo.
Como excepciones formuló las siguientes “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de fundamentos jurídicos para reclamar”, “innominada o genérica” e “inexistencia de la obligación demandada” 3. La Sentencia Impugnada. El Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín mediante sentencia del 22 de marzo de 20243, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de la siguiente manera: “PRIMERO. DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA RESPECTO DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, DE CONFORMIDAD CON LAS CONSIDERACIONES QUE ANTECEDEN.
SEGUNDO. DECLARAR LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO FICTO O PRESUNTO CONFIGURADO EL 12 DE MARZO DE 2023 FRENTE A LA PETICIÓN PRESENTADA EL 12 DE DICIEMBRE DE 2022, EN CUANTOSE NEGÓ EL RECONOCIMIENTO DE LA SANCIÓN POR MORA A LA SEÑORA BRENDA HILEANA ROMAÑA MOSQUERA IDENTIFICADA CON LA CÉDULA DE CIUDADANÍA NÚMERO 35.546.644.
TERCERO. COMO CONSECUENCIA DE LA ANTERIOR DECLARACIÓN, SE ORDENA A LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO A PAGAR A LA PARTE ACCIONANTE UNA INDEMNIZACIÓN EQUIVALENTE A UN DÍA DE SALARIO POR CADA DÍA DE RETARDO EN EL PAGO OPORTUNO DE SUS CESANTÍAS PARCIALES, POR EL PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE EL 9 DE JUNIO DE 2020 AL 17 DE JUNIO DE 2020 EN LOS TÉRMINOS DE LA LEY 244 DE 1995 MODIFICADA POR LA LEY 1071 DE 2006, LO QUE ARROJA UN TOTAL DE 8 DÍAS DE MORA, LOS CUALES SE CANCELARÁN CON BASE EN LA ASIGNACIÓN BÁSICA DIARIA VIGENTE AL MOMENTO DE LA CAUSACIÓN DE 3 Revisar actuación – índice 00015 registrada en SAMAI de primera instancia. Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 LA MORA, POR TRATARSE DE SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS PARCIALES.
CUARTO. DENEGAR LAS DEMÁS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.” (negrillas con subrayas fuera de texto). Como sustento de su decisión, la a quo, manifestó: 3.1. Según los documentos presentes en el expediente, se demostró que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías se presentó ante la entidad territorial el 24 de febrero de 2020 y la resolución que ordenó el reconocimiento fue emitida y notificada el 16 de marzo del mismo año. 3.2.
Que, en atención a lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006, la entidad tenía un plazo de 45 días hábiles para realizar el pago, contados a partir de la fecha en que la resolución quedara en firme, en este caso, el acto administrativo cobró firmeza el 31 de marzo de 2020, por lo que el pago debía realizarse a más tardar el 8 de junio de 2020, sin embargo, este solo se efectuó el 17 de junio de esa anualidad, constituyendo una mora de 8 días.
Advirtiendo que, no había lugar a conceder la pretensión relacionada con la indexación por ser incompatible con esta indemnización. 3.3. Finalmente indicó que en el proceso no fue probado una responsabilidad por parte del ente territorial, el cual actuó correctamente al emitir y notificar el acto administrativo que reconoce las cesantías parciales dentro del plazo establecido por la ley, en virtud de ello, declaró probada la excepción de falta de legitimidad del Departamento de Antioquia, en tanto no es responsable del reconocimiento y pago de la sanción solicitada en este caso. 4.
La impugnación. La NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- FOMAG, en la oportunidad pertinente, presentó el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia4, mediante escrito del 12 de abril de 2024, en el que difiere de la decisión adoptada por la a quo, toda vez que, aunque los actos administrativos que reconocen las cesantías parciales o definitivas se expidan por las Secretarías de Educación, ello no implica que el pago sea inmediato pues se encuentra condicionado a turno y disponibilidad presupuestal, atendiendo al principio constitucional de legalidad del gasto público.
Afirmó que, el motivo de la mora se debió a que la Secretaría de Educación contaba con 15 días para la elaboración y remisión del acto administrativo, sin embargo, el ente territorial expidió la resolución de manera tardía, por esta razón la responsabilidad frente a la demora en el trámite del pago corresponde al Departamento de Antioquia. 4 Revisar actuación – índice 00018 registrada en SAMAI de primera instancia. Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 Teniendo en cuenta lo expuesto solicitó que se modificara la sentencia de primera instancia y se analizara la responsabilidad frente al pago de la mora, teniendo en cuenta que, el conteo de los 45 días con los que cuenta el FOMAG para consignar el pago de las cesantías se deben de tener en cuenta desde el momento del envío de los documentos por parte del ente territorial.
Además, solicita no sea condenado en costas en segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Cuestión previa. Por reparto le fue asignado a este Despacho el asunto de la referencia, por ende, se avocará su conocimiento. 2. La competencia. La Sala es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas por los Juzgados Administrativos de su Distrito Judicial, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 2080 de 2021. 3.
Prelación de fallo. Si bien esta Sala tiene bajo su conocimiento procesos que ingresaron a despacho para dictar fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, se advierte que la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir de manera anticipada, esto es, sin sujeción al orden cronológico del turno, los proceso en relación con los cuales, para su decisión definitiva, “entrañe sólo la reiteración de jurisprudencias”.
En el asunto sub examine el objeto de debate versa sobre la supuesta mora en el pago de las cesantías a la señora BRENDA HILEANA ROMAÑA MOSQUERA, por parte de las entidades demandadas, tema respecto al cual la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación CE- SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, ha fijado una Jurisprudencia que viene siendo reiterada, tal como se verificará en líneas posteriores, por lo tanto, es posible resolver el presente asunto de manera anticipada. 4.
Problema Jurídico. De conformidad con el recurso de apelación propuesto por el FOMAG contra la sentencia de primera instancia, le corresponde a la Sala establecer si la decisión de la a quo estuvo ajustada a derecho o si por el contrario hay lugar a modificarla por encontrar que le asiste razón al Fondo de Prestaciones Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 Sociales del Magisterio en indicar que sanción mora fue causada por el Departamento de Antioquia y es al que deberá ordenársele el pago de la mora. 5.
Tesis de la Sala. Desde ya se anuncia que la decisión que adoptará esta Sala se concreta en confirmar la sentencia de primera instancia en la cual reconoció de manera parcial las pretensiones de la demanda, en la medida que, le asiste la razón a la A quo cuando le atribuyó la responsabilidad de la mora a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por encontrar que esta entidad fue la única generadora de la sanción moratoria reconocida a la demandante. 6.
Auxilio de Cesantías. El numeral 1° del artículo 5 de la Ley 91 de 1989, “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, establece que el FNPSM es la entidad competente para reconocer y pagar las prestaciones a sus docentes afiliados, así: “Artículo 5. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tendrá los siguientes objetivos: 1 Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado.
(…)”. En suma, esta norma especial aplicable para los docentes contempla en su artículo 15: “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 3. Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional”. Conforme con lo anterior, corresponde al FNPSM liquidar y reconocer el auxilio de las cesantías parciales y definitivas a los docentes oficiales, actividad que, en virtud de la prestación descentralizada de los servicios consagrados en el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 y de la delegación de que trata el artículo 9 ibidem, desarrollado a través de las Secretarías de Educación de los entes territoriales.
Mientras que el pago de la prestación debe ser efectuado a través de la sociedad fiduciaria que administre los recursos del fondo5. Por su parte, el Gobierno Nacional suscribió un contrato de fiducia mercantil con la Fiduprevisora para el manejo de los recursos que integran el FNPSM, conforme lo regulado en el artículo 3° de la Ley 91 de 1989.
Con posterioridad, por Decreto 1775 de 3 de agosto de 1990, artículos 5° a 8°, se reglamentó el funcionamiento del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la siguiente manera: “Artículo 5º Recepción de solicitudes. Las solicitudes relacionadas con el reconocimiento y pago de prestaciones económicas del Magisterio, serán radicadas en la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional.
La documentación sólo será radicada si llena los requisitos establecidos en las normas reglamentarias. Artículo 6º Estudio de solicitudes. Una vez radicada la solicitud, la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional, procederá a realizar el estudio de la documentación. Artículo 7º Liquidación. Realizado el estudio de la documentación, se procederá a efectuar la liquidación respectiva con el visto bueno de la entidad fiduciaria.
Artículo 8º Reconocimiento. Efectuada la liquidación, el delegado permanente del Ministerio ante el Fondo Educativo Regional, expedirá la resolución de reconocimiento”. Finalmente, el artículo 2 y siguientes del Decreto 2831 de 2005, por el cual se reglamentan el inciso 2° del artículo 3° y el numeral 6 del artículo 7° de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones, reguló el trámite para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del FNPSM. 7.
Sanción por Mora. Ha de recordarse que la primera norma que desarrolló el marco normativo en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías en el sector público fue la Ley 244 de 1995, “por medio de la cual se fijan términos 5 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez, Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023).
Radicación: 41001-23-33-000- 2019-00343-02 (1969-2023). Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”, el cual dispuso: “Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.” “Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.
Parágrafo. - En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste.” A partir de la vigencia de esta norma, es posible colegir que se crearon una serie de garantías efectivas a fin de brindar al trabajador un plazo razonable para el pago de sus cesantías, pues en caso de no efectuarse dentro de los términos previstos, la entidad obligada tendría que sufragar una sanción por su actuar inoportuno; empero, esta norma sólo operaba para la reclamación de cesantías definitivas.
Dejando de lado reclamaciones de cesantías parciales. Luego, con la promulgación de la Ley 1071 de 2006, “por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, por medio de la cual se fijan términos para su cancelación”, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación, esta sanción fue extendida al reconocimiento y pago de las cesantías parciales así: “Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. Por lo expuesto, es evidente que fue establecida una sanción a cargo de la entidad encargada del pago de las cesantías de los servidores, tanto parciales como definitivas, en aquellos casos en los cuales se superen los términos perentorios establecidos en la norma citada ut supra. 8.
Conteo de términos para la generación de la sanción moratoria Teniendo en cuenta que hay casos en los cuales la petición de reconocimiento de cesantías ya sea parciales o definitivas no es contestada o es resulta de manera extemporánea, el H. Consejo de Estado en Sala Plena6 ha explicado el modo de iniciar el conteo de los términos para la generación de esta sanción, de la siguiente manera: “Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria.
Para la Sala resulta claro que ante la ausencia de pronunciamiento sobre la liquidación de las cesantías definitivas deben contarse los términos en la forma indicada para que la norma tenga efecto útil y hacer efectiva la capacidad conminatoria de la sanción prevista por la Ley 244 de 1995, pues, de no acudirse a este medio, el cometido proteccionista de los derechos del servidor público que animó a la ley, se vería, paradójicamente, burlado por la propia ley dado que la administración simplemente se abstendría de proferir la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas para no poner en marcha el término para contabilizar la sanción, produciéndose un efecto perverso con una medida instituida para proteger al ex servidor público cesante(…)” 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Exp.
No. 760012331000200002513 01. (2777-2004). Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 A su turno esa misma Corporación en sentencia de 7 de diciembre de 20177, esquematizó los términos fijados en la Ley 1071 de 2006, “por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, por medio de la cual se fijan términos para su cancelación”, norma que reguló el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así: + + = El Consejo de Estado, en este pronunciamiento, además recuerda que los actos administrativos tienen un término para cobrar ejecutoria, que a la luz del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) era de 5 días, y conforme a la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) es de 10 días.
Concluyéndose, entonces que, según la norma aplicable, el total de días para reconocimiento y pago de las cesantías sería de 65 0 70 días, según la norma aplicable y por lo que a partir del día 66 o 71, según el caso, se causaría la sanción moratoria. Corolario de lo expuesto, la administración a partir del momento de radicación de la solicitud de las cesantías parciales o definitivas dispone el término de quince (15) días hábiles para emitir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación, y una vez en firme (dependiendo de la norma aplicable – Decreto 01 de 1984 (5 días) o Ley 1437 de 2011 (10 días), tiene el plazo de cuarenta y cinco días (45) para realizar el pago efectivo, so pena de causar la sanción moratoria.
Empero, en caso de que el acto administrativo no sea expedido en el mencionado término legal, los términos de ejecutoria y de pago serán computados como si aquel hubiese sido proferido en término. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de la Sección Segunda Subsección A. Rad. 3447-14 Consejero Ponente William Hernández Gómez.
SOLICITUD RECONOCIMIENTO DE CESANTÍAS ANTE LA ENTIDAD 15 días hábiles a partir de la solicitud, para expedir el acto de reconocimiento 5 o 10 días hábiles de ejecutoria del acto de reconocimiento, según el caso 45 días hábiles para efectuar el pago de las cesantías En total son 65 o 70 días, según el caso A PARTIR DEL DÍA 66 o 71, SEGÚN EL CASO, SE CAUSA LA SANCIÓN MORATORIA Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 La anterior posición, fue reiterada por el Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, en la cual hace referencia a la exigibilidad de la sanción moratoria en los casos en que la administración no se pronuncie o lo haga de manera tardía, frente a la solicitud de reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas.
Al respecto, la Alta Corporación sostuvo: “En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006105), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011106) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51107], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.” 9.
Aplicación de la Ley 1071 de 2006 para el sector docente. Conforme a la citación expresa realizada en líneas precedentes de la Ley 91 de 1989, “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, “por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación, puede advertirse que allí no se encuentra disposición alguna relativa a la causación de la sanción moratoria, por el retardo en el pago de las cesantías, situación que ha generado grandes discusiones respecto de su aplicabilidad en el sector docente.
Como solución a lo planteado, se ha propuesto aplicar para tal efecto, la Ley 1071 de 2006, “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”, por considerar que ella positiviza una garantía en favor de todos los servidores públicos, sin que pudiese considerarse excluido al sector docente.
La aplicación de esta disposición se traduce en la garantía de la condición más beneficiosa para el trabajador con independencia a la naturaleza de la vinculación, puesto que no se puede perder de vista que el dinero producto de Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 las cesantías solo puede ser retirado en eventos de desvinculación o casos puntuales relacionados con compra y mejora de vivienda o educación. Con la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, el Consejo de Estado8, sentó jurisprudencia en el sentido de considerar que los docentes del sector oficial son servidores, y por tal razón, les es aplicable la Ley 244 de 1995, “por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones” y normas complementarias, por medio de las cuales se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.
En lo que respecta a la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, como vendría a ser la Ley 1071 de 2006. 10. Del Análisis Probatorio i) El 24 de febrero de 2020 la demandante solicitó el reconocimiento de sus cesantías parciales ante la entidad territorial 9. ii) La Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia, reconoció un anticipo de cesantías definitivas a la señora BRENDA HILEANA ROMAÑA MOSQUERA, mediante la Resolución No. S 2020060007815 del 16 de marzo de 202010. iii) Las cesantías parciales reconocidas por $18.463.917 fueron puestas a disposición de la señora ROMAÑA MOSQUERA el 17 de junio de 202011. iv) El 12 de diciembre de 202212, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de sus cesantías, de lo cual no se evidencia constancia de respuesta. 10.
Del asunto sub examine. Como se ha manifestado en este proveído, pretende la demandante que se condene al extremo pasivo, a que le pague 26 días de sanción moratoria en los términos de las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019, por el supuesto pago tardío de sus cesantías parciales. 8 Consejo De Estado, Sección Segunda, de 18 de julio de 2018, Exp.
No. 73001-23-33-000-2014-00580- 01. (4961-2015). 9 Ver pág. 26 del archivo “DEMANDA” de la actuación – índice 002 registrada en SAMAI de primera instancia. 10 Ver pág. 27 del archivo “DEMANDA” de la actuación – índice 002 registrada en SAMAI de primera instancia. 11 Ver pág. 32 del archivo “DEMANDA” de la actuación – índice 002 registrada en SAMAI de primera instancia. 12 Ver pág. 23 del archivo “DEMANDA” de la actuación – índice 002 registrada en SAMAI de primera instancia. Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 Pretensiones que fueron concedidas por el Juez de primera instancia, quien encontró probada la mora causada entre el 09 de junio de 2020 al 17 de junio de 2020, atribuyéndole la responsabilidad a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Decisión que fue objeto de oposición por parte del FOMAG. Ahora bien, esta Sala se pronunciará sobre el aspecto que es la responsabilidad del ente territorial por la mora en la expedición y notificación del acto apelado, advirtiendo que no hubo reparos por parte el FOMAG sobre los días de mora ordenados en la sentencia de primera instancia, incluso el reconocimiento de la sanción. 10.1.
El argumento de oposición esbozado por la por la entidad apelante, se encuentra encaminada a que, de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad”, quien debe asumir el pago de la sanción moratoria causada con posterioridad al 1 de enero de 2020, es el respectivo ente territorial al cual se encuentre adscrito el docente.
Al respecto, es de señalar que el artículo en cita dispone lo siguiente: “Artículo 57. Eficiencia en la administración de los recursos del fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) “Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
“Parágrafo. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías”. Por lo expuesto, es evidente que fue establecida una sanción a cargo de la entidad encargada del pago de las cesantías de los servidores, tanto parciales como definitivas, en aquellos casos en los cuales se superen los términos perentorios establecidos en la norma citada ut supra.
En ese orden de ideas, al momento del fallo, el Juez debe verificar sobre quien recae la demora en el reconocimiento y pago de las cesantías reclamadas por Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 el docente, pues, en el caso de que la mora sea atribuible a la radicación, expedición del acto administrativo y entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo, será el ente territorial el encargado de asumir el pago de la sanción; mientras que, cuando el retardo se predique de la disposición del dinero a favor del docente, el responsable de la mora será el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 10.2.
En suma, la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, en calidad de recurrente, argumenta que, no se encuentra llamada a responder por la mora que se genere después del 31 de diciembre de 2019. Por lo cual, esta Corporación aclara que, como la mora en el pago de las cesantías reclamada por la demandante tuvo lugar durante la anualidad correspondiente a 2020 y que esta le es imputable al fondo y no al ente territorial, conforme al parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que indica que: “Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería ( )” le corresponde al FOMAG gestionar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público los títulos de tesorería orientados a financiar el pago de las sanciones por mora que se encuentran a su cargo y que fueron causadas a diciembre de 2020.
Además, que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019 que tuvo lugar el 25 de mayo de 2019, la entidad territorial debe asumir el pago de la sanción moratoria, solo en aquellos eventos en que la mora en la consignación de la prestación se genere como consecuencia de su incumplimiento de los plazos de la radicación o envío de los documentos al FOMAG. 10.3.
En este punto se hace necesario, para efectos de determinar cuál fue la entidad generadora de la mora en el pago de las cesantías de la demandante, analizar el lapso con el que contaba entidad territorial para expedir el acto de reconocimiento de las cesantías, para ello, se tendrán en cuenta las siguientes fechas: Fecha de la petición del reconocimiento y pago de las cesantías 24 de febrero de 202013 Fecha vencimiento de los 15 días 16 de marzo de 2020 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días – Ley 1437 de 2011 31 de marzo de 2020 13 Ver pág. 26 del archivo “DEMANDA” de la actuación – índice 002 registrada en SAMAI de primera instancia. Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 Fecha expedición del acto 16 de marzo de 202014 Fecha vencimiento de los - 45 días – que tenía el FOMAG para pagar 8 de junio de 2020 Fecha en la que fueron puestas a disposición las cesantías 17 de junio de 2020 Días en que incurrió en mora con la expedición del acto administrativo 8 días de mora 10.5.
Corolario de lo expuesto, en el presente caso, de los medios de convicción arrimados al proceso, la Sala encuentra que no hay prueba que acredite un retardo por parte del ente territorial al momento de expedir el acto administrativo que reconoció las cesantías, incluso, tal como se expuso se tiene que la fecha de radicación de la solicitud fue 24 de febrero de 2020 y el Departamento de Antioquia expidió el acto de reconocimiento del derecho el 16 de marzo de 2020, es decir, encontrándose dentro de los 15 días para ello.
Por lo cual, encuentra la Sala que, no le asiste la razón al FOMAG cuando solicita sea condenado al ente territorial al pago de la sanción moratoria, como quiera que, tal como se relacionó en los párrafos anteriores, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio excedió los 45 días que le otorga la Ley para poner a disposición, los cuales fenecieron el 17 de junio de 2020, incurriendo en una mora de 8 días. 11.
Decisión De conformidad con lo antes expuesto, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 22 de marzo de 2024 por el Juzgado veinticuatro Administrativo de Medellín, por encontrar que la mora fue causada por el la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. 12. De la condena en costas.
Sobre la condena en costas, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Conforme con lo anterior, para efectos de resolver sobre la condena en costas será necesario determinar en cada caso particular si, las pretensiones, 14 Ver págs. 27 y ss del archivo “ESCRITODEDEMANDA” de la actuación – índice 013 registrada en SAMAI de primera instancia. Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 respecto de la demandante, o la contestación, frente a la demandada, carecían “abiertamente de fundamento legal”.
Por su parte, en el numeral 1° del artículo 365 del Código General del Proceso, establece que la condena en costas a la parte vencida o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y en el numeral 8º ibidem, se indica que sólo habrá lugar a la misma cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. De acuerdo con lo anterior, considera la Sala que, en este caso, no se dan los presupuestos para imponer condena en costas, en razón a que no aparecen causadas, por lo cual no serán ordenadas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de marzo de 2024, por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. NO CONDENAR EN COSTAS en segunda instancia.
TERCERO. NOTIFICAR a las partes esta decisión conforme al artículo 203 del CPACA.
CUARTO. DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, una vez esté en firme esta decisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La providencia se estudió a aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS ANGY PLATA ÁLVAREZ LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Radicado: 05001 33 33 024 2023 00242 01 Providencia firmada por SAMAI15 Vinculo expediente – SAMAI16: 15 Para comprobar la autenticidad del documento ingresar a la pestaña “Validador de Documentos” en SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 16 Las actuaciones adelantadas en primera instancia podrán ser verificadas en el siguiente vinculo https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050013333024 202300242010500123