REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 28 de marzo de 2025 Asunto: Sentencia de única instancia N° 038 Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Decreto Municipal N°087 de 28 de noviembre de 2024 proferido por el Municipio de Aranzazu (Caldas) Expediente: 17001-2333-000-2025-00028-00 Acta de discusión: No. 032 de la fecha.
I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de legalidad o validez de Decreto, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará en única instancia la sentencia de fondo en este asunto, que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 El Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Decreto Municipal N°087 de 28 de noviembre de 2024 proferido por el Municipio de Aranzazu (Caldas), “Por medio del cual se realiza la liquidación del Acuerdo 486 del 27 de noviembre de 2024, por medio del cual se realizan modificaciones al presupuesto de ingresos y rentas, gastos y servicio de la deuda de la vigencia 2024”, para que se decida sobre la validez del artículo 4.
Como sustento de la petición, sostiene que, a través de dicho artículo, el alcalde municipal realizó el traslado de recursos de los gastos de inversión para atender gastos de funcionamiento sin tener competencia para ello, en la medida que dicho movimiento afecta partidas globales. Al respecto, menciona que el ejecutivo municipal únicamente puede hacer este tipo de traslados cuando con ello no modifique las partidas globales aprobadas por el Concejo Municipal, pues en caso contrario, esta competencia corresponde a la corporación política administrativa.
Con lo anterior, considera infringidos los artículos 313 numeral 5, 345, 352 y 353 de la Constitución Política; 76 a 78 y 109 del Decreto 111 de 1996; 32 numeral 10 de 11ed_demandaane_002demandapdf. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00028-00 2 de 12 la Ley 136 de 1994 y 100 del Acuerdo N°181 de 29 de noviembre de 2008, norma orgánica de presupuesto del Municipio de Aranzazu.
2. TRÁMITE PROCESAL Una vez repartido el asunto, se avocó su conocimiento2 y se fijó en lista el proceso por diez (10) días, conforme a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. Término en el cual se pronunció el Municipio de Aranzazu (Caldas), mientras que el Concejo Municipal guardó silencio3. 3. CONTESTACIÓN 3.1 MUNICIPIO DE ARANZAZU4 Manifestó su oposición a la declaratoria de invalidez del texto en revisión, formulando la excepción que denominó “cumplimiento de los requisitos de validez del Decreto 087 del 28 de noviembre de 2024”, basada en que se trata de un crédito y contracrédito para gastos de la entidad territorial, los cuales se requerían para la vigencia, no hubo un endeudamiento o acción que requiriera de una aprobación que por ley se deba llevar ante el Concejo Municipal, añade que para liquidar un acuerdo municipal no se requiere de una autorización expresa y si bien puede ser impropia la destinación que se dio a los $5.000.000 censurados, se trata de un ajuste que se reportó a través de decreto y que se destinó para solucionar necesidades de la entidad territorial en su giro ordinario de funcionamiento, por lo que no hubo una extralimitación de competencias del mandatario local.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 Nº3 del CPACA, corresponde a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas decidir en única instancia la solicitud de revisión de actos de los alcaldes, por lo tanto, se procede a emitir Sentencia, teniendo en cuenta el siguiente: 2.
Problema Jurídico Le corresponde a la Sala determinar si ¿el artículo 4 del Decreto Municipal N°087 de 28 de noviembre de 2024 expedido por Municipio de Aranzazu (Caldas), desconocen el ordenamiento jurídico al haber efectuado traslados presupuestales afectando las partidas globales aprobadas por el Concejo Municipal? 3. Tesis El Tribunal Administrativo de Caldas a través de la Sala Cuarta de Decisión sostendrá que el artículo 4° del Decreto Municipal N°087 de 28 de noviembre de 2024 proferido por el Municipio de Aranzazu, “Por medio del cual se realiza la liquidación del Acuerdo 486 del 27 de noviembre de 2024, por medio del cual se realizan modificaciones al presupuesto de ingresos y rentas, gastos y servicio de la deuda de la vigencia 2024”, es contrario a derecho, porque realizó un traslado de 24Autoadmitedem_ADMITEDEM_Val202500028AdmiteDe(.pdf) NroActua 4. 312AlDespachocon_AlDespacho_011ConstanciaSecreta(.pdf) NroActua 11. 4 8_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-5CONTESTACIONDEM(.pdf) NroActua 9.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00028-00 3 de 12 recursos del rubro de gastos de inversión al de gastos de funcionamiento, afectando las partidas globales inicialmente aprobadas por el Concejo Municipal. Lo anterior, por cuanto si bien el alcalde municipal puede realizar mediante decreto traslados presupuestales, esta facultad se condiciona a que no se afecten las partidas globales aprobadas por el Concejo, pues en caso contrario, dicho traslado debe tramitarse por vía de un Acuerdo Municipal. 4.
Análisis del problema jurídico En el presente caso, el Departamento de Caldas cuestiona la legalidad del artículo 4 del Decreto Municipal N°087 de 28 de noviembre de 2024 expedido por el Municipio de Aranzazu (Caldas), cuyo contenido se reproduce a continuación: “ARTÍCULO CUARTO: Adicionar al Presupuesto de Gastos de Funcionamiento de la Presente vigencia la suma de CINCUENTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL PESOS M-CTE ($57.974.000,00), como se describe a continuación: ” Al respecto, sostiene el Departamento de Caldas que, mediante dicho decreto, el alcalde municipal realizó la liquidación de las modificaciones establecidas por el Concejo mediante el Acuerdo N°486 de 27 de noviembre de 2024, trasladando una suma de $5.000.000 de los gastos de inversión a los gastos de funcionamiento.
En efecto, revisado el Acuerdo Municipal en mención5 se tiene que las adiciones inicialmente planteadas a los gastos de inversión eran de $280.564.716 (artículo 2°) y $9.105.839 (artículo 4°), es decir, un total de $289.670.555. No obstante, al hacer la liquidación de dicho acuerdo, el alcalde municipal determinó que la adición presupuestal de los gastos de inversión era de $284.670.555, es decir, $5.000.000 menos de lo decidido por el Concejo Municipal.
Lo contrario ocurrió con los gastos de funcionamiento. En el Acuerdo N°486 de 27 de noviembre de 2024, estos fueron adicionados en $20.000.000 (artículo 2°) y $32.974.000 (artículo 6°), es decir, un total de $52.974.000, mientras que el alcalde municipal, a través del Decreto 087 de 28 de noviembre de 2024, estableció que la adición por este rubro correspondía a $57.974.000, es decir, $5.000.000 más de lo aprobado por el Concejo Municipal.
La síntesis de lo anterior se presenta en el siguiente cuadro: 5 1ed_demandaane_002demandapdf, págs. 34-39. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00028-00 4 de 12 TOTAL GASTOS DE FUNCIONAMIENTO TOTAL GASTOS DE INVERSIÓN Acuerdo N°486 de 27 de noviembre de 2024 $52.974.000 $289.670.555 Decreto N°087 de 28 de noviembre de 2024 $57.974.000 $284.670.555 Aumentó $5.000.000 Disminuyó $5.000.000 En este sentido, el cuestionamiento del Departamento de Caldas se contrae a que el alcalde municipal de Aranzazu, en lugar de limitarse a liquidar el presupuesto lo que hizo fue modificarlo sin tener competencia para ello, pues con el traslado de recursos efectuado, afectó las partidas globales que habían sido inicialmente aprobadas por el Concejo Municipal.
Este cargo se analiza a continuación: 4.1 Competencia para la modificación del presupuesto. Ha sostenido esta Sala de tiempo atrás6 que, el artículo 313 numeral 5 de la Constitución establece que una de las principales funciones del Concejo Municipal, en lo que concierne al asunto de la referencia, es la de ‘Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos’, atribución que se ratifica en el artículo 32 numeral 10 de la Ley 136 de 1994.
Entretanto, el artículo 345 del estatuto fundamental establece: “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto” (Destacado del Tribunal).
También del texto constitucional es preciso referir que el artículo 352 prescribe: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar” (Destacado del Tribunal).
En línea con lo discurrido, el proceso de formación, aprobación y modificación del presupuesto nacional está previsto en las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996, la cual regula que cualquier cambio a los montos aprobados por el Congreso debe hacerse mediante una ley, y que el Gobierno Nacional únicamente puede asumir esta competencia en los estados de excepción. Los artículos 79, 80, y 88 del aludido estatuto disponen sobre este punto: 6 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 14 de junio de 2024, Rad. 17001233300020240001400M.P. Augusto Morales Valencia, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Anserma.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00028-00 5 de 12 “ARTICULO 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar (sic) los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).
ARTICULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66;
Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17). (…)
ARTICULO 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público”. El ordenamiento constitucional, al igual que las normas orgánicas de presupuesto que resultan aplicables a las entidades territoriales a voces del artículo 353 Superior, estipulan la regla de competencia según la cual el Concejo Municipal es el órgano que en el caso de los municipios, tiene la función de expedir el presupuesto anual, como también, la de disponer sus modificaciones, y cuando ello responda a la necesidad de aumentar el monto de las apropiaciones inicialmente aprobadas, la vía adecuada para dicho incremento presupuestal es la de un Acuerdo, a instancias del Ejecutivo Municipal.
Por ende, para los efectos de este examen de validez de normas, se determina que en principio y por regla general, los alcaldes no pueden modificar directamente el presupuesto mediante decreto, función consagrada exclusivamente al Concejo Municipal, como lo ha expuesto el Consejo de Estado. Así se ha expresado sobre el particular: “VI.2.3.
De la competencia de los concejales para adicionar el presupuesto (…) El presupuesto municipal no está concebido en una forma pétrea, ya que, por diferentes motivos pueden surgir situaciones que ameriten su modificación o adición. De ahí la existencia de normas que permitan adicionarlo, como las que se encuentran incorporadas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículos 76 y ss., las cuales son aplicables a los entes territoriales en virtud de lo dispuesto por los artículos 352 y 353 de la Constitución Política y 109 del mismo estatuto.
En tal sentido el artículo 352 Constitucional, establece que para el manejo de sus recursos las autoridades nacionales y territoriales, además de aplicar las normas constitucionales pertinentes deben ceñirse al Estatuto Orgánico del presupuesto, que se encuentra consagrado en el Decreto 111 de 1996 cuyo artículo 80 dispone que “El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión”.
De las normas aludidas anteriormente, se extrae que la competencia para aprobar, modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los de la Ley Orgánica del presupuesto. Es evidente que la materia del Acuerdo cuestionado corresponde a un tema de índole presupuestal, función que, como lo establecen las normas reseñadas, es propia de los concejos municipales, por lo que, puede decirse Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00028-00 6 de 12 que aquél se expidió conforme a la Constitución y la Ley” (Destacado del Tribunal).
En análogo sentido se ha manifestado la Corte Constitucional, a tal punto de que únicamente ha avalado la posibilidad de que los alcaldes efectúen modificaciones al presupuesto municipal en situaciones excepcionales, por ejemplo, la emergencia sanitaria decretada a raíz de la pandemia del COVID-19, posibilidad que fue expresamente consagrada en el Decreto Legislativo 461 de 2020 y circunscrita a dicho contexto, o la existencia de autorización expresa de los concejos municipales para estos efectos, que también ha de entenderse dentro de este marco de estados de excepción. En la sentencia C-186 de 2020, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del decreto legislativo en mención, oportunidad en la que se pronunció acerca de las competencias en materia de modificación de normas presupuestales de orden local: “(…) Lo anterior está en plena armonía con lo previsto en el artículo 353 constitucional, de acuerdo con cuyas voces los principios y disposiciones para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto nacional “se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales”, de lo cual se deduce que tales principios y disposiciones no tienen una inflexibilidad tal que dé al traste con la autonomía territorial, pero que deberán ser tenidos en cuenta por (i) las asambleas departamentales al ejercer la atribución contenida en los artículos 300-5 de la Constitución y 60-7 del Decreto 1222 de 1986 que las faculta para “expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del departamento, con base en el proyecto presentado por el Gobernador y de acuerdo con las correspondientes normas legales” y también por (ii) los concejos distritales y municipales que, según los artículos 313-5 de la Constitución y 32-9 de la Ley 136 de 1994, deben “Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo”. 110.
Es claro, entonces, que el principio de legalidad del gasto es aplicable a la aprobación y modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, dado que el ya mencionado artículo 345 de la Constitución establece que en tiempos de paz no “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”, norma ésta concordante con lo previsto en los artículos 300.5 y 313.5 superiores que se acaban de mencionar. 111.
Con fundamento en estos preceptos constitucionales, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado7 han señalado que en tiempos de paz “la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto” de los departamentos, municipios y distritos le corresponde a las corporaciones públicas de elección popular y, específicamente, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales, mientras que en materia presupuestal las facultades de los gobernadores y alcaldes son, por regla general, de mera ejecución8. 7 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 2013-00477 de agosto 14 de 2014 y Sentencia 2010-00153 de diciembre 3 de 2015, según la cual “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 constitucional las modificaciones del Presupuesto General de Rentas y Gastos que se requieran deben ser autorizadas por la Corporación Pública de elección popular que corresponda.” 8 En la Sentencia C-365 de 2001 la Corte especificó que “la facultad de ordenación del gasto que tiene el alcalde municipal no es otra cosa que la capacidad para ejecutar el presupuesto local a partir de un programa de gastos aprobado en el presupuesto de la respectiva vigencia fisca.
En el mismo sentido pueden verse las Sentencias C-078 de 1992 y C-1072 de 2002. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00028-00 7 de 12 112. Sin perjuicio de las precisiones que se efectúen en el acápite subsiguiente, es importante precisar, desde ahora, que los artículos 76 a 88 y 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se refieren al proceso para efectuar las modificaciones al presupuesto y prevén que (i) las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden ser de cuatro tipos: adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que (ii) en tiempos de paz estas modificaciones no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, sino que deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular, es decir, por el Congreso en el caso del presupuesto general de la Nación, por la respectiva asamblea tratándose del presupuesto departamental y por los concejos distritales y municipales, en el caso de los presupuestos de distritos y municipios (…)” (Destacado del Tribunal).
A modo de recapitulación, el artículo 313 constitucional radica en cabeza de los Concejos Municipales la atribución de expedir el presupuesto anual de rentas y gastos de los municipios, y al unísono con esta prerrogativa, también se comprende la competencia para realizar modificaciones al presupuesto cuando las circunstancias así lo ameriten, potestad que en todo caso se da a iniciativa del alcalde municipal.
Dichas reglas constitucionales encuentran desarrollo en el Decreto 111 de 1996, que reitera, que aun cuando son permitidas las modificaciones orientadas al aumento de las apropiaciones iniciales del presupuesto, tales como adiciones o traslados, estas proceden en el caso de los municipios, siguiendo la regla de competencia del Concejo Municipal y por iniciativa del respectivo mandatario.
Este postulado no resulta absoluto ni irrestricto, como lo reconoce la Corte Constitucional en la sentencia mencionada, pues existe la posibilidad excepcional de que el alcalde adopte modificaciones al presupuesto municipal mediante decreto, potestad que responde a situaciones especiales que se concretan en los siguientes casos: (i) La habilitación prevista para los estados de excepción, como ocurrió en su momento con el Decreto Legislativo 461 de 2020, dictado en el marco de la emergencia sanitaria suscitada por la pandemia del COVID-19, que permitía a los alcaldes modificar directamente el presupuesto municipal vía decreto;
(ii) Los eventos previstos en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, con la modificación de que fue objeto por el artículo 29 de la Ley 1551 de 20129, referidos principalmente a los recursos de cofinanciación y cooperación internacional. Finalmente, de modo más reciente, la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 202310, esquematizó los tipos de movimientos presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto, así como la competencia para llevarlos a cabo: 9 “(…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes (…)”. 10 Corte Constitucional. Magistrada Ponente: Natalia Ángel Cabo. Sentencia C-036 de 2023. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00028-00 8 de 12 Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto11 (…) Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto.
Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones. Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 12.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original 13. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto14.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales15. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Artículo 33 del EOP Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida16. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 11 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012. 12 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 13 Sentencia C-685 de 1996. 14 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. 15 Ibidem. 16 Sentencia C-685 de 1996. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00028-00 9 de 12 destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma17. Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP 17 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles -Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20Bases%20pa ra%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00028-00 10 de 12 Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP18. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP En ese orden de ideas, la jurisprudencia en cita recoge las reglas constitucionales y legales en materia de movimientos presupuestales, indicando de manera expresa y categórica que tratándose de traslados que afecten las partidas globales previstas en el presupuesto original, dicha modificación hace parte de aquellas que corresponden al Concejo en el caso de los municipios y no al Alcalde municipal, quien por el contrario, solo puede realizar por decreto algunas operaciones presupuestales, tales como reducciones o aplazamientos, o los traslados entre rubros siempre y cuando no modifiquen las partidas globales aprobadas por el órgano de representación popular.
En similar sentido, el artículo 80 del Decreto 111 de 1996 instituye que el ejecutivo local debe presentar ante el Concejo Municipal el proyecto sobre traslados presupuestales cuando sea indispensable aumentar las apropiaciones inicialmente aprobadas, siguiendo la regla establecida para las modificaciones presupuestales en el orden nacional. 4.2 Caso concreto Descendiendo al caso concreto, la razón que fundamenta el cargo de invalidez formulado por el Departamento de Caldas está llamada a ser acogida por el Tribunal.
Lo anterior, por cuanto a través del artículo 4° del Decreto 087 de 28 de noviembre de 2024, el mandatario local de Aranzazu, bajo la premisa de efectuar la liquidación de las adiciones presupuestales adoptadas por el Concejo Municipal mediante el Acuerdo N°486 de 27 de noviembre de 2024, dispuso trasladar $5.000.000 del presupuesto de inversión al presupuesto de gastos, respecto de lo que había sido aprobado inicialmente por el órgano de representación popular.
Lo anterior implica que, en la práctica, el alcalde municipal a través de la norma objeto de estudio por el Tribunal, introdujo una modificación al presupuesto municipal sin tener competencia para ello, pues realizó un traslado que afecta las partidas globales de funcionamiento e inversión que habían sido inicialmente aprobadas por el Concejo Municipal, a pesar de que ello solo se lo permite el ordenamiento jurídico cuando dichas partidas no se alteren.
Como lo señala la Corte Constitucional en la sentencia citada por este Tribunal, cuando los traslados mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por 18 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00028-00 11 de 12 vía administrativa, pero no como en este caso, que la reducción de recursos disminuye la partida destinada a inversión y aumenta correlativamente la de funcionamiento, incurriendo en la prohibición que impide efectuar estos traslados directamente por el alcalde cuando se afectan o modifican las partidas globales inicialmente aprobadas por el concejo municipal.
En este sentido, tampoco es de recibo para esta Sala el argumento expuesto por el Municipio de Aranzazu en el escrito de contestación, cuando manifiesta que no existe ilegalidad por cuanto el dinero fue destinado a atender necesidades de funcionamiento del giro ordinario del ente territorial y que el traslado fue adoptado por medio de decreto, que no requería pasar por el Concejo Municipal, por tratarse de una liquidación. Al contrario, el análisis efectuado por este juez plural conlleva a ubicar este caso en uno de aquellos en los cuales la ley exige que el traslado debía hacerse por su vía natural, es decir, a través de acuerdo municipal, por lo que el pronunciamiento del municipio en este trámite no hace más que confirmar la invalidez del texto objeto de este pronunciamiento. 5.
Conclusión La Sala Cuarta de Decisión concluye que el artículo 4° del Decreto Municipal N°087 de 28 de noviembre de 2024 proferido por el Municipio de Aranzazu (Caldas), “Por medio del cual se realiza la liquidación del Acuerdo 486 del 27 de noviembre de 2024, por medio del cual se realizan modificaciones al presupuesto de ingresos y rentas, gastos y servicio de la deuda de la vigencia 2024” es contrario a derecho, porque dispuso adicionar a los gastos de funcionamiento $5.000.000 más que lo aprobado por el Concejo Municipal mediante Acuerdo N°486 de 27 de noviembre de 2024, afectando con ello las partidas globales aprobadas por dicha corporación, pues este excedente representó una disminución en la partida de gastos de inversión. Por ende, se declarará la invalidez parcial del artículo 4° de dicho decreto, únicamente en cuanto adicionó a los gastos de funcionamiento $5.000.000 de más respecto a la adición que a dicha partida había aprobado el Concejo Municipal mediante Acuerdo N°486 de 27 de noviembre de 2024.
En este punto, se anota que únicamente se declarará la invalidez de este artículo, que adicionó dichos recursos a los gastos de funcionamiento y no del artículo que redujo la misma suma a los gastos de inversión, toda vez que se trata del único artículo demandado por el Departamento de Caldas. En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez parcial del artículo 4° del Decreto Municipal N°087 de 28 de noviembre de 2024 proferido por el Municipio de Aranzazu (Caldas), “Por medio del cual se realiza la liquidación del Acuerdo 486 del 27 de noviembre de 2024, por medio del cual se realizan modificaciones al presupuesto de ingresos y rentas, gastos y servicio de la deuda de la vigencia 2024”, por las consideraciones expuestas.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00028-00 12 de 12 SEGUNDO: De una vez se ordena la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
TERCERO: Comunicar el presente proveído al señor presidente del Concejo Municipal de Aranzazu y al señor alcalde Municipal para los fines que se estimen pertinentes.
CUARTO: En firme la presente decisión, archivar el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 032 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx