SIGCMA Tribunal Administrativo de Córdoba Sala Sexta de Decisión Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, catorce (14) de marzo del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-010-2023-00101-01 Demandante: Ena Bernarda Tuirán Lugo Demandado: Nación – MinEducación, Fomag y Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías (parciales o definitivas) Decisión: Modifica sentencia de primera instancia El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada, departamento de Córdoba, contra la sentencia de fecha 9 de septiembre de 2024 emitida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones.
En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. I. Antecedentes 1) La demanda. Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía y equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Así mismo, solicita la indexación o actualización del valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 7 de enero de 2020 Expedición del acto de reconocimiento: 14 de agosto de 2020 Pago efectivo: 29 de octubre de 2020 Días de mora reclamados: 210 Fecha de reclamación de la sanción moratoria: 28 de octubre de 2020 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Departamento de Córdoba: Se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda. 2.2 Nación -MinEducación -FOMAG: No contestó la demanda 3) La sentencia apelada. El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 9 de septiembre de 2024, mediante la cual resolvió condenar al reconocimiento y pago de 196 días de mora correspondiéndole al departamento de Córdoba asumir el pago de la sanción, esto con fundamento en lo siguiente: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-10-2023-00101-01. 2 Fecha en el actor radicó la petición de pago de cesantías. 7 de enero de 2020 Fecha en la que se expidió el acto administrativo de reconocimiento. 14 de agosto de 2020 Fecha oportuna para la expedición el acto administrativo de reconocimiento. 27 de enero de 2020 Fecha en la que el demandado debió realizar el pago efectivo de cesantías solicitadas.
(70 días hábiles a partir de la solicitud) 16 de abril de 2020 Fecha en la que se hizo el pago efectivo de cesantías al actor, según los soportes aportados al plenario. 29 de octubre de 2020 Días de mora causados 196 días de mora 4) El recurso de apelación. 4.1 – Demandante La parte demandante presentó recurso de apelación solicitando que se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia, en el sentido de que se acceda al ajuste de la condena tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y que en adelante corran los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem. 4.2 – Departamento de Córdoba El demandado, departamento de Córdoba, solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia, argumentando que la pandemia por COVID-19 constituyó una situación fuerza mayor que afecto el desarrollo de las funciones administrativas en la entidad territorial.
Aunado a ello, las medidas adoptadas por el gobierno nacional produjeron retrasos en la expedición de actos administrativos, además indica que el Consejo de Estado ha reconocido en múltiples fallos que la fuerza mayor constituye una causal válida para justificar demoras en la expedición de actos administrativos. A pesar de esto, indican que el departamento de Córdoba actuó de manera diligente, dentro de los parámetros de la buena fe, que se expidió la resolución de reconocimiento dentro de un término razonable y el pago de la prestación se efectuó poco tiempo después de la expedición del acto.
Por otra parte, considera que la fecha para tener en cuenta para el conteo de los días de mora causados, es aquella que esta consignada en el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías. En ese sentido, el departamento solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia o en su defecto, que se realice un recuento teniendo como fecha de solicitud de las cesantías aquella consignada en el acto administrativo. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 6 de febrero de 2025.
II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-10-2023-00101-01. 3 De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de la parte recurrente, corresponde a este Tribunal determinar: Si en el presente asunto se encuentra demostrado que al demandante le fueron canceladas en forma tardía las cesantías y, en consecuencia, determinar a si le asiste el reconocimiento y pago del derecho a la sanción moratoria pretendido y el ajuste de la condena. c) Marco normativo Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” En ese sentido, el Alto Tribunal estableció una serie de reglas sobre los términos administrativos para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el procedimiento surtido en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, los cuales se resumen a continuación conforme el recuadro extraído de la sentencia de unificación HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-10-2023-00101-01. 4 A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente1: “Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación.” e) Caso concreto.
El apoderado del Departamento de Córdoba alega en el recurso de apelación que, a pesar de la demora en el trámite para el reconocimiento de las cesantías, debe tenerse en cuenta la pandemia de COVID19 por la que se atravesaba en ese momento, toda vez que el gobierno nacional impuso medidas y restricciones que retrasaron el procedimiento de expedición de los actos administrativos.
Además, manifiesta que el departamento actuó de manera diligente y dentro de la buena fe, a pesar de la difícil situación que atravesaba el país, por lo que esta situación de fuerza mayor justifica la demora en la expedición del acto administrativo. En consecuencia, solicita ser exonerado del pago de la sanción moratoria y que, en caso de acoger el argumento anterior, se realice un nuevo conteo de los términos, esta vez teniendo en cuenta como fecha de solicitud de las cesantías aquella consignada en el acto administrativo de reconocimiento (30 de junio de 2020).
Frente a esta situación, la Sala advierte que el apoderado del departamento de Córdoba no aporta algún decreto, acto administrativo o prueba que demuestre una suspensión de términos o el cese de las actividades en la secretaria de educación de Córdoba, por tal motivo, los términos del proceso de reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes que están previstos en la ley transcurrieron con regularidad, razón por la cual para la Sala no es factible acceder al argumento del recurrente.
Por otro lado, respecto a la fecha de radicación de las cesantías, el apoderado del Departamento de Córdoba alega que se debe tener en cuenta la consignada en la resolución de reconocimiento de dicha prestación. Al respecto, sea lo primero indicar que la fecha utilizada como fecha de reconocimiento de las cesantías por el Juez de instancia fue la señalada en el oficio radicado N° 202020000085 que es aportado por el demandante y que obra en el expediente administrativo aportado 1 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-10-2023-00101-01. 5 por la entidad.
Pese a ello, al revisar la Resolución No. 001706 del 14 de agosto de 20202, se evidencia que dentro de la misma se indica en su parte considerativa que mediante oficio N° 001174 de 20 de mayo de 2020, se le requirió al docente que aportara certificado de libertad y tradición con fecha actualizada para seguir adelante con el trámite de la prestación y el docente aporta finalmente el documento requerido mediante correo electrónico de fecha 3 de junio de 2020, tal como se observa a continuación: En ese orden, dado que, dentro de la misma resolución de reconocimiento de las cesantías, se indica que la demandante subsanó la documentación requerida el día 3 de junio de 2020, esta es la fecha que corresponde tener en cuenta como fecha de radicación de la solicitud de las cesantías.
Aclarado ello, corresponde a este Tribunal determinar si en el presente caso le fueron pagadas de forma tardía las cesantías a la demandante y como consecuencia de ello tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida. Para lo anterior, se realizará el conteo de los días trascurridos para determinar si la entidad demandada incurrió en sanción moratoria, conforme a los hechos acreditados dentro del proceso así: Fecha de Radicación de las cesantías 3 de junio de 20203 Fecha de reconocimiento de las cesantías 14 de agosto de 20204 Fecha de notificación del acto de reconocimiento 26 de agosto de 20205 Fecha de pago 29 de octubre de 20206 En virtud de lo anterior, la regla aplicable al presente caso para la contabilización de la sanción moratoria es la segunda regla jurisprudencial de la sentencia de unificación relativa a la expedición del acto administrativo por fuera del término de ley previamente citada.
Así, los términos en el presente asunto se contarán de la siguiente forma: De lo anterior se colige que en el asunto sub lite se causó a favor de la parte actora un periodo de mora desde el 18 de septiembre de 2020 hasta el 28 octubre de 2020, día anterior a aquel en el que la Fiduciaria La Previsora como vocera y administradora del citado fondo realizó el pago de las cesantías de la parte actora, dando un total de 41 días de mora y no de 196 como lo consideró el juez de primera instancia. Sobre la entidad responsable del pago de la sanción moratoria se torna necesario indicar que como quiera que la solicitud de las cesantías fue radicada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, le es aplicable dicha normativa. 2 Ver archivo 01DEMANDA folio 31 3 Ver archivo 01DEMANDA folio 31 y 14AlleganExpedienteAdministrativo folio 47 4 Ver Archivo 01DEMANDA folio 32 y 14AlleganExpedienteAdministrativo folio 48 5 Ver Archivo 01DEMANDA folio 33 y 14AlleganExpedienteAdministrativo folio 49 6 Toda vez que este hecho no fue controvertido en el recurso de apelación, se tomará la fecha de pago establecida por la sentencia de primera instancia TERMINO FECHA Fecha de la reclamación de las cesantías 3 de junio de 2020 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (Art. 4 Ley 1071 de 2006) 26 de junio de 2020 Vencimiento del término de ejecutoria - 10 días (Arts. 76 y 87 del CPACA). 13 de julio de 2020 Vencimiento del término para el pago – 45 días (Art. 5 Ley 1071 de 2006). 17 de septiembre de 2020 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-10-2023-00101-01. 6 En ese sentido, en cuanto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria se evidenció que la Secretaría de Educación incumplió los términos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de las cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues desde la solicitud de reconocimiento de las cesantías hasta la fecha de reconocimiento acontecieron 47 días hábiles, por lo cual se encuentra dentro del supuesto estipulado en el parágrafo del artículo 57 de la ley 1955 de 2019 y el pago de la sanción moratoria es responsabilidad de la entidad territorial, en este caso Departamento de Córdoba.
Aunado a ello, se tiene que, conforme a la Hoja de Revisión7 se evidencia que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio recibió el expediente para el pago de la prestación económica el día 10 de septiembre de 2020 y los dineros fueron puestos a disposición del demandante el día 29 de octubre de 2020, esto es, 34 días hábiles después de haber recibido el expediente y dentro de los 45 días hábiles señalados por la norma para realizar el pago.
Resuelto ello, en lo atinente al ajuste a la condena, la Sala precisa que si bien la sentencia de unificación sobre sanción moratoria negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme el IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 con radicado 68001-23-33000-2016- 00406-01(1728-2018), con lo cual, hay lugar a ordenar que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (29 de octubre de 2020, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.
En consecuencia, se modificará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia en el sentido de indicar que los días de mora causados corresponden a 41 días y se adicionará un numeral en el que se ordene el ajuste de la condena. f) Costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, en tanto no se encuentran causadas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Falla Primero: Modificar el numeral segundo de la sentencia de fecha 9 de septiembre de 2024 emitida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería dentro del proceso de la referencia así: 2.
Como restablecimiento del derecho, se condena al Departamento de Córdoba a pagarle a la señora Ena Bernarda Tuiran Lugo, la sanción moratoria causada desde el desde el 18 de septiembre de 2020 hasta el 28 de octubre de 2020, equivalente a un día de salario por cada día de retardo por el término de 41 días, sin derecho a indexación, conforme a los anteriores considerandos.
Segundo: Adicionar un numeral a la sentencia de fecha 9 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería dentro del proceso de la referencia así: 7. Ordenar que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (29 de octubre de 2020, por ser este el día en que se realizó 7 Ver Archivo 14AlleganExpedienteAdministrativo folio 45 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-10-2023-00101-01. 7 el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem.
Tercero: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.