________________________________________________________ Sincelejo, cinco (5) de marzo dos mil veinticinco (2025) Auto resuelve apelación Medio de control Nulidad Radicado: 70001333300120240023201 Demandante: Aldemar Alfaro Rivero Demandados: Municipio de Sincelejo – Concejo Municipal Magistrado Ponente César Enrique Gómez Cárdenas Tema Recurso de apelación contra auto que decreta una medida cautelar de urgencia/ presupuestos de las medidas cautelares en vigencia de la Ley 1437 de 2011 / causalidad probada que acredita su decreto Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra el auto del 18 de diciembre de 20241, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, mediante el cual decretó una medida cautelar. 1.
ANTECEDENTES: 1.1. La demanda. El señor ALDEMAR ALFARO RIVERO, actuando en nombre propio, solicita la nulidad del Acuerdo no. 354-2024 “Por medio del cual se establece el presupuesto general del municipio de Sincelejo para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025”. En consecuencia, se revoque y se ordene al CONCEJO MUNICIPAL DE SINCELEJO, tramitarlo, atendiendo a las reglas de sostenibilidad fiscal pertinentes. 1.2.
La solicitud de medida cautelar. La parte actora con fundamento en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, solicitó que, se suspenda provisionalmente los efectos del Acuerdo No. 354 de 2024 que adopta el presupuesto general 2025, en el municipio de Sincelejo. Señala que: “(…) En el presente caso la causal de nulidad en la que está incurso el Acuerdo No. 354 de 2024, Infracción de las normas en que debería fundarse y de forma irregular, que se desarrolla de forma detallada ut supra, por lo que solicitamos referirse a ese apartado para llevar a cabo el “análisis del acto demandado y de su 1 Remitido por el juzgado a esta Corporación el 11 de febrero de 2025.
Rama Judicial Tribunal Administrativo de Sucre Sala Tercera de Decisión Oral República de Colombia Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 confrontación con las normas superiores que se alegan como violadas”; en resumen, el vicio que exponemos que de forma sumaria fundan el decretar una medida cautelar, sin que signifique prejuzgamiento surgen de dos hechos concretos, I. Es diáfano como se expone en el Concepto de Violación, que es se tramitó el acuerdo de forma irregular al desconocer el lapsus de tres días que establece la norma para que se dé el segundo debate como se observa en el siguiente cuadro: Primer debate comisión tercera 6 de noviembre de 2024 Primer día hábil 7 de noviembre de 2024 Segundo día hábil 8 de noviembre de 2024 Segundo debate 11 de noviembre de 2024 Tercer día hábil 12 de noviembre de 2024 Día legal de segundo debate 13 de noviembre de 2024 ii) Tal como se probó, el presupuesto de ingresos y gastos del municipio debe plasmar el crecimiento real, incluyendo la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, el que deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macro — económico.
Se debe decir también que los ingresos corrientes se caracterizan por su regularidad y por qué su base de cálculo y trayectoria histórica, permiten predecir el volumen de ingresos públicos con cierto grado de certidumbre. Si bien constituye una base aproximada, es una base cierta que sirve de referente para la elaboración del presupuesto anual; aquí quedo demostrado que, de acuerdo con el comportamiento de los ingresos en 2024, para 2025 se originaria un evidente desequilibrio presupuestal violando la coherencia macroeconómica y la homeostasis presupuestal, así: Ingresos corrientes de libre destinación presupuestados $235.942.800.500,00 Ingresos proyectados de acuerdo con el comportamiento de recaudo $135.519.249.285,00 Desequilibrio presupuestal 2025 $100.423.551.215,00 iii) Finalmente, solo contrastar el artículo 52 del Acuerdo 354 de 2024 con el artículo 352 de la constitución política, el Decreto 111 de 1994 y la Jurisprudencia de la H. Corte Constitucional, que no resulta válido ni ajustado al ordenamiento superior que a través del acuerdo demandado el Concejo Municipal de Sincelejo le otorgue facultades amplias al alcalde para efectos de Modificar el presupuesto;
(adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos). Que en el presente caso la intervención del juez de lo contencioso administrativo debe ser urgente, por cuanto es necesario garantizar los efectos de una eventual sentencia, es decir, que no sean nugatorios, al tiempo que se respetan los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los demandantes. 1.3.
EL auto apelado. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante auto del 18 de diciembre de 2024, resolvió decretar la medida cautelar solicitada. 1º Decretar la medida cautelar de urgencia de suspensión provisional de los efectos jurídicos, única y exclusivamente, del artículo 52 del acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024 expedido por concejo municipal de Sincelejo, cuyo tenor literal dice: “ARTÍCULO 52- Autorizase al Alcalde por el término de tres (3) meses para modificar el Presupuesto General del Municipio de Sincelejo.
El Director Técnico de la Dirección de Presupuesto, adscrito a la Secretaría de Hacienda, deberá enviar al Concejo Municipal, los actos administrativos que se produzcan en desarrollo de la autorización dada.” Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 Por ser una medida cautelar urgente, por secretaría, comuníquese inmediatamente a la Alcaldía y al Concejo Municipal de Sincelejo sobre la medida cautelar decretada, advirtiendo que la misma es de inmediato y obligatorio cumplimiento. 2º Negar la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional sobre los demás artículos del acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024, por las razones expuestas”.
Argumentó el A-quo, lo siguiente: 1.Sobre la presunta expedición irregular del acuerdo demandado, porque presuntamente el segundo debate no se surtió en el plazo de los tres (3) días hábiles siguientes al primer debate: (…) Así las cosas, como en el asunto sub examine, el primer debate del acuerdo demandado se surtió el día 06 de noviembre, para el Concejo Municipal de Sincelejo, el primer día hábil correspondió al 07, el segundo al 08 y el tercero al 09; pudiéndose adelantar el segundo debate a partir del día 10 de noviembre, y como quiera que éste se realizó el día 11 de noviembre de 2024, se tiene que dicha corporación respetó el lapso mínimo de tres (3) días exigidos por el inciso tercero del artículo 73 de la ley 136 de 1994.
Por lo anterior, con respecto a este cargo, la solicitud cautelar no cumple con el requisito de la apariencia de buen derecho (fumus bonis iuris), razón por la que, no puede servir de fundamento para decretar la suspensión provisional sobre la totalidad del acuerdo demandado. (…) 2.Sobre la presunta violación de los principios de planeación presupuestal: (…) Frente a lo anterior, para la prosperidad de este argumento, el despacho considera que el actor debió cumplir, entre otros requisitos, con la carga de probar el monto de los ingresos corrientes de libre destinación presupuestados por el municipio de Sincelejo para la vigencia fiscal 2025 que, según su dicho, corresponde a la suma de $235.942.800.500, lo cual, en estos momentos procesales, no se encuentra acreditado, como pasa exponerse.
(…) Como puede observarse, en el acuerdo No 354 de 2024, se expresan los montos globales que por concepto de ingresos e ingresos corrientes presupuesta percibir el municipio de Sincelejo para la vigencia 2025; sin que se especifique el rubro especial de ingresos corrientes de libre destinación, y mucho menos la cifra indicada por el demandante.
Así las cosas, como hasta este momento procesal, no se cuenta con los suficientes elementos probatorios que respalden lo afirmado por el actor en este cargo, el mismo no tiene la virtud de justificar la suspensión total del acto acusado. 3.Sobre la presunta ilegalidad del artículo 52 del acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024, por autorizar al alcalde modificar el presupuesto general del municipio de Sincelejo mediante acto administrativo: Sobre este aspecto, la parte actora alega que, el Concejo Municipal de Sincelejo se extralimitó, cuando a través del artículo 52 del acuerdo demandado, autorizó al alcalde para modificar el presupuesto general del municipio a través de acto administrativo, argumentando que esa competencia es de su resorte exclusivo del concejo y del cual no podría desprenderse.
(…) el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, establece que corresponde a los concejos municipales, autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo. Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 Conforme las normas jurídicas citadas, si bien los Concejos Municipales tienen la atribución de delegar temporalmente algunas de sus funciones a los alcaldes, tal potestad tiene unos límites materiales, referente a unos asuntos o materias que, en situaciones de normalidad institucional son indelegables por estar íntimamente ligados a principios democráticos y de representación popular.
(…) A partir de los fundamentos jurídicos citados, es claro que, por regla general, la competencia para modificar el presupuesto general de un municipio radica en cabeza de los concejos municipales, quienes, en tiempos de normalidad institucional, no pueden delegar dicha función en los alcaldes, pues el tema de la modificación presupuestal constituye un límite material a la potestad de delegación que el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política les otorgó a los concejos municipales.
(…) Así las cosas, al comparar el artículo 52 del acuerdo municipal demandando con el artículo 313 de la Constitución, con el artículo 32 de la ley 136 de 1994 y con el principio de legalidad presupuestal desarrollado por la corte constitucional en la sentencia C-036 de 2023, es claro que entre ellos surge una contradicción, en razón a que, la norma demandada le otorga facultades al alcalde del municipio de Sincelejo para modificar el presupuesto general del municipio, lo cual, según las normas superiores citadas, es competencia de los concejos municipales, no pudiendo dicho órgano desligarse de dicha función. Sobre el particular, si bien, conforme a la sentencia C-036 de 2023 de la Corte Constitucional y la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), el ejecutivo, de manera excepcional, tiene la función propia de realizar algunas operaciones presupuestales que puede entrañar alteraciones al presupuesto13, existen aspectos del presupuesto respecto a los cuales el único que tiene la competencia para modificarlo es el concejo municipal, la cual no puede delegar ni trasladar al alcalde.
Por lo anterior, el despacho decretará la suspensión provisional de los efectos del artículo 52 del acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024. Como consecuencia de lo anterior, en relación con los demás artículos del acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024, no se decretará la suspensión provisional”. 1.3. El recurso de apelación. Inconforme con el auto anterior, la parte demandada presentó recurso de apelación en término, solicitando sea revocada la decisión. En sus reparos, señaló: Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, la Sala deberá establecer, ¿si en esta etapa procesal es posible determinar, sin que ello implique prejuzgamiento, que el artículo 52 del Acuerdo Municipal demandando, contraviene las disposiciones contenidas en los artículos 313 de la Constitución, 32 de la Ley 136 de 1994, y el principio de legalidad presupuestal desarrollado por la Corte constitucional en la sentencia C-036 2Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella».
Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 de 2023 y, por tanto, hay lugar a decretar la medida cautelar, de suspensión provisional? De ello dependerá si se confirma, modifica o revoca la decisión adoptada en el auto proferido el 18 de diciembre de 2024 objeto de apelación. 2.2. Respuesta al problema jurídico y análisis del Despacho.
Para la Sala, hay lugar a confirmar el auto de fecha 18 de diciembre de 2024, con fundamento en los siguientes, argumentos: 2.3. Medidas cautelares: Alcance y requisitos para su procedencia según la Ley 1437 de 2011. El artículo 2293 del CPACA permite el decreto de las medidas cautelares en todos los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, precisando que la solicitud puede ser presentada en cualquier estado del proceso, incluso en el trámite de la segunda instancia. En cuanto a la forma, la norma indica que la solicitud procede a petición de parte y debe estar debidamente sustentada, correspondiendo al juez que la decrete, fundamentar y motivar su decisión, sin que ello implique en ningún momento prejuzgamiento.
Lo anterior se fundamenta en el hecho de que, al resolver la solicitud de medidas cautelares, el asunto se centra en decidir si es o no procedente con base en el material aportado hasta el momento, sin perjuicio de lo que pueda suceder en todo el desarrollo del proceso. Entre las posibles medidas que el juez o magistrado puede decretar, sea una o varias, el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, enuncia, en el numeral 3 la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo.
El artículo 231 del C.P.A.C.A., consagra los requisitos para que procedan tales medidas, los cuales se diferencian unas de otras, pues, depende la medida preliminar que se vaya a adoptar, particularmente, los a que atañen a la suspensión provisional de los actos controvertidos. “ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de 3 Art. 229. Procedencia de las medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”. De ahí entonces que del artículo 231 se deducen como requisitos para la procedencia de dicha medida cautelar que: i) Sea solicitada por el demandante debidamente sustentada y fundamentada; ii) exista una violación que “surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; iii) Si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se acrediten, al menos de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados por los actores4.
Ello, asimismo implica, el estudio, desde la argumentación de la medida, los presupuestos de apariencia de buen derecho y el periculum in mora5, esto, es la fundabilidad clara de la medida cautelar y evitar que el transcurso del tiempo termine afectando el cumplimiento de la sentencia6 en caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda y el derecho, razonamiento que conlleva un juicio respecto, de la impostergablidad, la urgencia de la medida, que permitan concluir para que su decreto que es mucho más grave para el interés general negarla que concederla7.
Adicionalmente, para que sea procedente el decreto de una medida cautelar de urgencia, es necesario que tal circunstancia esté acreditada; además, la parte actora debe asumir la carga argumentativa suficiente para demostrar la urgencia de la protección cautelar8 y las razones por las que, incluso, el trámite que ordinariamente debe impartirse no proporciona la celeridad requerida dada la inminencia y gravedad de la transgresión que se busca evitar9.
En síntesis, del estudio de los artículos 229 a 234 de la Ley 1437 de 2011, se colige que las medidas cautelares pueden ser solicitadas y decretadas por el juez en las siguientes etapas del proceso: (i) antes de la notificación del auto admisorio de la demanda, cuando hay lugar a la adopción de medidas cautelares de urgencia, que consisten en ordenar medidas provisionales de eficacia inmediata a través de la cual se pretende evitar inminentes afectaciones a los derechos de los interesados, motivo por el cual se prescinde del trámite de notificación del demandado así como de la oportunidad para presentar argumentos de defensa;
(ii) previo traslado a la entidad demandada por 5 días para que ejerza su derecho de defensa en cuanto a la solicitud de medida cautelar se presente con la demanda, la cual será decidida por el juez o magistrado ponente dentro de los diez días 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”, consejero ponente: Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera, providencia del 25 de noviembre de 2015, por medio de la cual se decidió los recursos de súplica contra el auto del 3 de septiembre de 2014, dictado por el magistrado conductor del proceso radicado al número 11001-03-26-000-2013-00162-00 (49150).
Demandado: La Nación – Presidencia de la República – Ministerio de Minas y Energía. 5 Peligro en demora. 6 Principio de aseguramiento de la sentencia. 7 Consejo de Estado. Providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Véase, auto proferido el 11 de abril de 2019 por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0324 000 2017 00229 00. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 9 Véase, auto proferido el 7 de julio de 2021 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 03225 000 2021 00385 00. C.P.: William Hernández Gómez Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 siguientes al vencimiento del mencionado término;
(iii) en cualquier estado del proceso, previo traslado al demandado; (iv) en el curso de la audiencia inicial, diligencia en la cual el juez o magistrado ponente deberá correr traslado de la solicitud, para que allí mismo la entidad demandada presente su oposición, y posteriormente, decidir la solicitud y; (v) cuando la medida haya sido negada se podrá presentar nuevamente siempre que hayan ocurrido hechos sobrevinientes.
Asimismo, que según el artículo 234 de la Ley 1437 de 2011, los requisitos para decretar una medida cautelar de urgencia, es decir, sin agotar el trámite previsto en el artículo 233 ibidem, consistente fundamentalmente en dar traslado a la parte demandada, son los siguientes: (i) que la situación fáctica del caso materia de estudio «evidencie» una razón de urgencia y, (ii) que se encuentren cumplidos los requisitos para su adopción, o sea los establecidos en el artículo 231 de la referida ley. 2.4.
El caso concreto. El artículo 52 del Acuerdo Municipal No 354 del 11 de noviembre de 2024, cuya nulidad se demandó y se decretó su suspensión provisional tiene el siguiente tenor literal10: “ARTÍCULO 52. Autorizase al Alcalde por el término de tres (3) meses para modificar el Presupuesto General del Municipio de Sincelejo. El director técnico de la Dirección de Presupuesto adscrito a la secretaría de Hacienda, deberá enviar al Concejo Municipal, los actos administrativos que se produzcan en desarrollo de la autorización dada” En relación con las competencias de los Concejos Municipales, el artículo 313 de la Constitución Política, establece las siguientes: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4.
Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 7.
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. 8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 10.
Las demás que la Constitución y la ley le asignen”. 10 Consulta del texto completo, en la página web del municipio de Sincelejo, enlace https://www.alcaldiadesincelejo.gov.co/Transparencia/Normatividad/ACUERDO%20N%C2%B0%20354%20D E%202024.PDF Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 Más adelante, el artículo 345 ibidem, señala: "ARTICULO 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto." En igual sentido, el artículo 32 de la Ley 136 de 199411 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 201212, consagra entre otras como funciones de los concejos municipales como órganos de coadministración: “Artículo 32.
Atribuciones: Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los Concejos las siguientes: (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación”.
Ahora bien, el artículo 352 de la C. P., consagra el siguiente mandato: “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
(Negrilla y subrayado fuera del texto). Por otro lado, le compete al alcalde municipal presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012: “Artículo 91.- Funciones.
Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: A) En relación con el Concejo: (…) 3.
Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.” Conforme a lo anterior, puede decirse que en principio, existe una especie de competencia compartida entre el Alcalde y los Concejos Municipales en materia de presupuesto, sin que uno u otro pueda extralimitarse en lo que es de su competencia, tal y como se consagró en el artículo 352 Superior; pues por un lado son atribuciones de los Concejos dictar las normas de 11 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 12 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; y del Alcalde, presentar oportunamente el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual, así como ordenar los gastos y celebrar los contratos, de acuerdo con el plan de desarrollo y el presupuesto. Ahora bien, en desarrollo del anterior precepto constitucional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, determinó las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones, de acuerdo al concepto emitido por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, con ponencia del Dr. William Zambrano Cetina, el 5 de junio de 2008, que precisó al respecto: “2.3.
Sobre las modificaciones al presupuesto anual: El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 199613, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.14 b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.15 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contra crédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o 13 Cfr. Decreto 111 DE 1996 (enero 15), “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI.
De la ejecución del presupuesto. 14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D-3216.
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 15 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp. D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp.
D-2107, M. P. Fabio Morón Díaz. Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.16 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas17.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal.18 (Negrilla y subrayado fuera del texto).
Se puede advertir entonces conforme al marco constitucional y legal precisado, que es el colegiado de elección popular, (Congreso, Asamblea y Concejo) el que tiene la competencia de aprobar el presupuesto y obviamente los actos de modificación presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del gobernante, cuando ellos contemplen el aumento o complemento de partidas insuficientes, en las cuales sea necesario aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes.
Tales movimientos presupuestales o traslados presupuestales internos, son realizados por el ejecutivo sin autorización del concejo, siempre y cuando no se altere el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda. 16 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34.
“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios. 17 El artículo 110 del Decreto Ley 111 de 1996 establece: “ARTICULO 110.
Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación.” 18 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-78-92, C-365-01, C-1072-02;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre 6/99, Rad. 3774, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; sentencia de julio 28/00, Rad. 4074, C.P. Gilberto Peña Castrillón; sentencia de agosto 1º/02, Rad. 2001-0117-01(6961), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero; sentencia septiembre 4/03, Rad. 2002-00389-01 (8431), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero.
Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 En este mismo, sentido la Corte Constitucional19 precisó en cuanto al alcance de las facultades otorgadas del órgano colegiado para efectuar traslados que se trata de una facultad exclusiva y excluyente no delegable en el ejecutivo: “Consecuencia inmediata del principio de legalidad del gasto público es la disposición contenida en el segundo inciso del artículo 345 de la Constitución, que indica que los traslados presupuéstales deben ser ordenados por el legislador, sin que sea posible que éste resigne dicha facultad en el Ejecutivo.
Sobre el particular la Corte ha insistido en la necesidad de que dichos traslados sean aprobados directamente por el legislador. En este sentido ha expresado lo siguiente: "Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales.
Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.
Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuéstales administrativos.
Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto " (Negrilla y Subrayado fuera de texto). Asimismo, es importante resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C- 036 de 2023, dispuso20: “La posibilidad de que los gobernadores efectúen directamente incrementos sobre el monto de los gastos del presupuesto departamental o modifiquen la destinación de los recursos entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma definida previamente por la asamblea departamental desconoce la regla definida en el artículo 345 superior, de acuerdo con la cual, en tiempos de normalidad institucional, ni se pueden hacer gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales ni es posible transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Por lo tanto, a partir de estas prohibiciones constitucionales, la jurisprudencia, previamente reseñada, ha señalado que incrementos en el gasto o alteraciones en su destinación, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular”. La Corte Constitucional como manifestación del principio de legalidad del presupuesto derivado de los artículos 345 a 347 superior, concluyó que la competencia constitucional asignada a las asambleas departamentales para la modificación del presupuesto anual de rentas, que implique el aumento del gasto, el cambio de destinación del gasto y/o el aumento de las rentas es indelegable, luego entonces, mutatis mutandi, la competencia 19Sala Plena de la Corte Constitucional.
Referencia: expediente OP-055. Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley N° 232 de 2000, Senado; N° 178 de 1999, Cámara, "Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del Instituto Universitario de la Paz y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto nacional.".
Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA. Bogotá, veintiocho (28) de noviembre de dos mil uno (2001). 20 Si bien, la sentencia se centra en el análisis de la delegación de funciones de las Asambleas Departamentales a los Gobernadores, la Corte Constitucional deja claro que el principio de legalidad del presupuesto rige para todas las entidades territoriales, incluyendo Distritos y Municipios.
Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 constitucional asignada a los concejos municipales para la modificación del presupuesto, que impliquen el aumento de rentas y del gasto, y el cambio de destinación del gasto, tal y como ocurre en el presente caso a través de la autorización realizada por el concejo municipal del Sincelejo, mediante el Acuerdo objeto de análisis, es una facultad indelegable atendiendo al principio de legalidad del presupuesto, como principio constitucional que parte de la idea de que el presupuesto general, debe ser aprobado y modificado por las corporaciones públicas de elección popular21.
De lo expuesto se puede colegir que el concejo municipal es la autoridad competente para realizar modificaciones o traslados que aumenten el monto total de los presupuestos por iniciativa del alcalde. Sin embargo, el burgomaestre local puede realizar movimientos internos, en tanto estos sean para lograr la ejecución del mismo, conforme lo autoriza el Decreto 111 de 1996 y en ejercicio de la facultad conferida el numeral 3º artículo 31322 Constitucional, siempre y cuando esas medidas no impliquen aumento de las partidas presupuestales aprobadas por el Concejo Municipal.
Lo cual, dicho sea de paso, no está determinado en el artículo 52 del texto demandado, pues allí se otorgó una facultad expresa para modificar, sin delimitación alguna. Por consiguiente, no se desconoce la posibilidad de facultades pro tempore, ad empero, no puede en materia presupuestal el concejo municipal vaciar sus competencias, trasladándolas sin límite a la autoridad ejecutiva, sino que la facultad otorgada al alcalde debe estar limitada y ser precisa.
En conclusión, con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia y en los derroteros jurisprudenciales expuestos en precedencia, la Sala considera, sin que ello implique prejuzgamiento, que se cumplen los presupuestos para acceder a la medida cautelar decretada por el a quo, por tanto, es procedente la suspensión provisional, exclusivamente, del contenido del artículo 52 del Acuerdo No 354 del 11 de noviembre de 2024; de ahí que tal como se anticipó, se confirmará la providencia objeto de apelación. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado, bajo las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas por no causarse. 21 El principio de legalidad del presupuesto ha sido abordado en las sentencias C-268 de 2022, C-186 de 2020, C-206 de 2020, C-434 de 2017, C-274 de 2011, C-442 de 2001, C-050 de 1994, C-206 de 1993, entre otras. 22 Corresponde a los concejos: … 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
Nulidad Radicado No. 70-001-33-33-001–2024-00232-01 TERCERO: En firme este auto, devolver el expediente al juzgado de origen previas las anotaciones correspondientes en el sistema de información judicial SAMAI. Discutido y aprobado en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY (Encargado23) VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Este documento fue firmado electrónicamente. Se garantiza la autenticidad, integridad y conservación. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co 23 Firma esta providencia el señor magistrado, Dr. Rufo Arturo Carvajal Argoty como encargado del Despacho 04 del Tribunal Administrativo de Sucre.