TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: OMAR EDGAR BORJA SOTO Medio de Control Tutela Segunda Instancia Ref. Proceso 76001-33-33-015-2024-00084-01 Demandante EDIBERTO MACARIO BASTIDAS juand-3@hotmail.com Demandado ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co Asunto: Confirma Sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA No. 123.
I. OBJETO Decide el Tribunal, a través de la Sala de Decisión conformada por los doctores PAOLA ANDREA GARTNER HENAO (E), EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS y OMAR EDGAR BORJA SOTO, éste último como magistrado ponente, la impugnación en contra de la sentencia de tutela de primera instancia. I.
ANTECEDENTES. 1. ELEMENTOS Y PRETENSIÓN. 1.1. Derechos fundamentales invocados: solicita el amparo de los derechos de petición, Debido Proceso, Seguridad Social, mínimo vital. 1.2. Pretensión: al tenor literal, solicitó: “…2. Ordénese a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES calificar mi pérdida de capacidad laboral como consecuencia de las patologías de origen común. 1.3.
Fundamentos de la pretensión: los hechos que sirven de estribo fáctico son los siguientes: 2 “PRIMERO: Que presente ante la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, todos los documentos necesarios para que me determinen mi pérdida de capacidad laboral, debido a las patologías de origen común que padezco.
SEGUNDO. Que mediante dictamen No. DML 3991829 del 28 de julio de 2020, emitido por la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, me determino una pérdida de capacidad laboral de 62.14% con fecha de estructuración de 25 de junio de 2020, como consecuencias de patologías de origen común.
TERCERO. Posterior a esto, para el día 22 de diciembre de 2023, solicite nuevamente la calificaci6n de mi pérdida de capacidad laboral ante COLPENSIONES, con el objetivo de controvertir la fecha de estructuración correspondiente a mi pérdida de capacidad laboral.
CUARTO. Como consecuencia de lo anterior, la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, mediante documento de fecha 16 de enero de 2024, me informan que no es procedente continuar con el trámite de calificación, teniendo en cuenta que acredito un dictamen emitido por COLPENSIONES con una pérdida de capacidad laboral igual o mayor al 50%.
QUINTO. Así las cosas, lo que busco con la solicitud de calificación de mi pérdida de capacidad laboral por parte de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, entidad a la cual estoy afiliado, es que me califiquen y valoren mis patologías en especial determine mi pérdida de capacidad laboral conforme a mi mejoría máxima médica y no desde el día en se llevó la valoración por parte de COLPENSIONES.
Por este motivo, invoco esta acci6n constitucional, debido a la negación por parte de Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, en no calificarme nuevamente ya que existe una valoraci6n que supera el 50% de PCL, vulnerándome de esta manera, mis derechos fundamentales en especial el derecho a la seguridad social, al debido proceso, a la igualdad, al ingreso mínimo vital, a la vida en condiciones digna y al acceso a la justicia.
2. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA. Mediante auto N° 143 del 08 de abril de 2024, el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali avocó la acción en contra de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES
3. RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA 3.1 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Indicó lo siguiente: “Al verificar las bases de datos de la entidad se evidencia que la petición fue radicada el pasado 22/12/2023 con radicado No. 2023_20581655, y se evidencia que existe respuesta en Oficio de 16 de enero de 2024 en el cual se informa: “En atención al trámite de Determinación de la Pérdida de Capacidad Laboral u Ocupacional o Revisión del Estado de Invalidez iniciado, nos permitimos informarle que, una vez efectuada la revisión documental, se evidenció que actualmente no es posible 3 continuar con la calificación de pérdida de capacidad laboral u ocupacional, por una de las siguientes razones: Cuenta con dictamen emitido por Colpensiones, Junta Regional 0 Nacional de Calificación de Invalidez con pérdida de capacidad laboral / ocupacional (PCL / PCO) mayor 0 igual al 50%.” Y se registra la existencia del Dictamen No. 3991829 del 28/07/2020, el cual cuenta con Constancia de Ejecutoria para el 16 de septiembre de 2020.
En principio, es pertinente señalar que lo solicitado por la accionante por vía de tutela, desnaturaliza este mecanismo de protección de carácter subsidiario y residual frente a los derechos invocados cuando no han sido sometidos a los procedimientos pertinentes e idóneos para su solución; desconociendo así la norma constitucional, ya que este no es el mecanismo para realizar este tipo de reconocimientos.
Conforme lo expuesto en precedencia, respecto a las pretensiones de la acción, resulta oportuno resaltar que de acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 la acción de tutela será improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, razón por la cual, en concordancia con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo, toda controversia que se presente en el marco del Sistema de Seguridad Social entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras deberá ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral.
Por consiguiente, es visible que Colpensiones, ha obrado hasta la fecha de forma responsable y en derecho, sin que exista vulneración alguna a los derechos del ciudadano, por lo que el accionante debe agotar los procedimientos administrativos y judiciales dispuestos para tal fin y no reclamar su pretensión vía acción de tutela, ya que ésta solamente procede ante la inexistencia de otro mecanismo judicial.
Finamente solicita, 1. DENIEGUE la acción de tutela contra COLPENSIONES por cuanto las pretensiones son abiertamente IMPROCEDENTES, como quiera que la presente tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad del art. 6º del Decreto 2591 de 1991, así como tampoco se encuentra demostrado que Colpensiones haya vulnerado los derechos reclamados por el accionante y está actuando conforme a derecho. 4.
SENTENCIA IMPUGNADA. Mediante Sentencia del 18 de abril de 2024, el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali consideró: “De los elementos acreditados encuentra el Despacho que el señor Edilberto Macario Bastidas fue calificado por parte de Colpensiones el 28 de julio de 2020 mediante dictamen DML No. 3991829 con una pérdida de capacidad laboral del 62.14% con fecha de estructuración del 25 de junio de 2020 por concepto de valoración por neurología, origen común. También se acreditó que el 22 de diciembre de 2023 el accionante solicitó nuevamente la calificación de pérdida de capacidad laboral.
Del análisis de la acción tutelar y la respuesta dada por la entidad accionada se desprende que mediante oficio No. Oficio No. BZ2023_20581655-0141767 del 16 de enero de 2024 suscrito por el director de medicina laboral y del cual el accionante aduce 4 tener conocimiento, se le informó que no era posible continuar con su solicitud toda vez que ya contaba con el dictamen DML No. 3991829 del 28 de julio de 2020, el cual quedó ejecutoriado el 16 de septiembre del mismo año. El hecho que el accionante no haya presentado los recursos de ley contra el dictamen que calificó su pérdida de capacidad laboral, no es responsabilidad de la entidad accionada, como quiera que tenía 10 días para manifestar su inconformidad y ser remitido a la junta regional de calificación de invalidez.
En consecuencia, considera el despacho que la entidad accionada dio respuesta completa y de fondo a la petición elevada por el accionante Edilberto Macario Bastidas. De allí que, resaltamos, la orden del juez resultaría inane pues no es admisible que se cumpla lo que materialmente ya se cumplió. (…) Por otro lado, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional ha exigido se verifique por parte del juez constitucional el cumplimiento del requisito de inmediatez, bajo el entendido en que mal haría en protegerse derechos que el mismo interesado ha dejado de ejercer a tiempo, todo esto siempre y cuando no se encuentre justificante alguna para la desidia en la reclamación de derechos.
(…) Encuentra el Despacho que no se cumple con el requisito de inmediatez en la presente acción, ello por cuanto como antes se dijo, si el actor se encontraba inconforme con el dictamen DML No. 3991829 del 28 de julio de 2020 que calificó la pérdida de capacidad laboral debió interponer los recursos de ley y no 3 años y 9 meses después solicitar una nueva calificación con el objetivo de controvertir la fecha de estructuración de la PCL.
Finalmente, no se demostró que se presente alguna causal que permita conceder transitoriamente la tutela, porque no se ven afectados mínimos vitales en la medida en que en ningún momento dentro del trámite de tutela se establece tal situación, es decir no está probado por quien invoca la acción, el estado precario que pueda desestabilizar sus posibilidades de subsistencia. Además, si presuntamente se conculcó algún derecho, tiende a ser de índole legal o laboral que se encuentra por fuera de la órbita del juez constitucional, toda vez que puede acudir a la jurisdicción ordinaria para controvertir la fecha de estructuración de la invalidez que ahora cuestiona.
Queda de esta forma dilucidado el problema jurídico planteado al inicio de estas consideraciones, en el sentido que la entidad accionada no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados ni otros de raigambre constitucional y en consecuencia se denegarán las pretensiones” En conclusión, falló: “Primero: Negar la tutela los derechos invocados por el accionante Edilberto Macario Bastidas frente a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia”. 5 4.
IMPUGNACIÓN. 4.1 Inconforme con las resultas del fallo, el accionante EDIBERTO MACARIO BASTIDAS Impugnó indicando al tenor literal: 1) Que mediante providencia No. 062 del 18 de abril del 2024, emitido por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali, resuelve la acción de tutela incoada por la suscrito, en sentido Negar la tutela los derechos invocados por el accionante Edilberto Macario Bastidas frente a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES. al no cumplir con los requisitos de inmediatez y al no existir vulneración de los derechos fundamentales. 2) Respecto a esta decisión, ostentado por el juez de tutela, es pertinente indicar, que el artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de protección directo, inmediato y efectivo de los derechos fundamentales, al cual puede acudir cualquier persona en nombre propio o de otro, cuando quiera que sus garantías constitucionales sean vulneradas o amenazadas por la acción u omisión de las autoridades públicas o de algún particular, en los casos que dispone la ley.
Del mismo modo, esta acción constitucional ha sido concebida como un mecanismo de defensa judicial, de carácter subsidiario y residual, en virtud del cual, es posible, a través de un procedimiento preferente y sumario, obtener el amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados.
No obstante, en lo que tiene que ver con los requisitos de procedibilidad de la Acción de tutela en especial el principio de inmediatez, el cual fue objeto de argumento para que el a quo negara la acción de tutela. Dicho lo anterior, es evidente el Juez de Primera Instancia, de forma desatina aplico el principio de inmediatez, al no contar que la amenaza de mis derechos fundamentales en especial derecho a la seguridad social, al debido proceso, a la igualdad e ingreso mínimo vital, surgió el día 16 de enero de 2024, data en la que la Administradora Colombiana de Pensiones COLPELSIONES, me informan que no es procedente continuar con el trámite de calificación, teniendo en cuenta que acredito un dictamen emitido por COLPENSIONES con una pérdida de capacidad laboral igual o mayor al 50%, es decir, niega el derecho que tengo como afiliado de dicha entidad hacer valorado nuevamente mis patologías y la fecha de estructuración y más aún cuando no me considero conforme con la decisión impartida por COLPENSIONES.
Es decir, que revisado la fecha en que se me vio afectado mis derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso por parte de COLPENSIONES, esto es 16 de enero de 2024 y la fecha de presentación de la acción de tutela (08/04/2024) se puede evidenciar que han trascurrido solo 2 meses y 22 días. Por lo que cumplo con el requisito de procedebilidad del principio de inmediatez que ha establecido la norma para que proceda mi acción constitucional Ahora es evidente que la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, amenaza mis derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso, al no recalificarme nuevamente mi pérdida de capacidad laboral y la fecha de estructuración, la cual es totalmente desatinada y contraria a la realidad de mis patologías. 6 En este orden de ideas, el negarme el derecho que ser nuevamente calificado por COLPENSIONES, con el fin de terminar mi pérdida de capacidad laboral y la fecha de estructuración conforme al surgimiento real y efectivo de mis patologías, atentan contra mis derechos fundamentales en especial el derecho a la seguridad social y al debido proceso.
Finalmente solicita, 1. Revocar la sentencia No. 062 del 18 de abril de 2024, emitido por el Juzgado Quince Administrativo del circuito de Cali, y el su defecto tutelar derecho a la seguridad social, al debido proceso y e mínimo vital, vulnerado por la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES. 2. En consecuencia, ordénese a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, en recalificar nuevamente mi pérdida de capacidad laboral y fecha de estructuración como consecuencia de las patologías de origen común. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1. Competencia. De conformidad con lo establecido en los arts. 86 constitucional y 32 del Decreto 2591 de 1991, que reza: “ARTICULO
32. TRAMITE DE LA IMPUGNACION. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo”. Por tanto, el Tribunal Administrativo del Valle es competente para conocer en segunda instancia de la impugnación del fallo de tutela. 2.
Procedencia de la acción de tutela. 2.1. Derechos fundamentales vulnerados: La Sala de Decisión determinará sí la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones vulneran los derechos fundamentales de petición, debido proceso seguridad social del accionante al negarle la solicitud de recalificación de pérdida de capacidad laboral y fecha de estructuración. 2.2.
Legitimación activa. El art. 86 constitucional establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados podrá interponer acción de tutela a través de un representante o en nombre propio. De lo anterior se desprende que hay diferentes formas para que se configure la legitimación por activa, entre las que se encuentran las siguientes1: a) cuando la interposición de la acción se realiza a través de apoderado judicial, b) cuando quien lo hace es el representante legal, ya sea de una empresa o de un menor de edad, 1 T-950 de 2008. 7 de un interdicto, etc., c) cuando el afectado de manera directa propugna por sus derechos; d) y cuando se realiza a través de agente oficioso.
En el sub lite se da cumplimiento al literal c) dado que el señor Ediberto Macario Bastidas instauró directamente, la acción de tutela para la protección de los derechos que considera vulnerados por las accionadas. 2.3. Legitimación pasiva. En acción de tutela, la legitimación por pasiva corresponde a quien se le indilga la afectación de derechos constitucionales, procediendo contra cualquier autoridad pública y, excepcionalmente contra particulares, conforme al artículo 86 superior y artículo 1ro del Decreto 2591 de 1991.
En el presente, se dirige en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, al ser la AFP donde se encuentra afiliado el accionante. Por lo tanto, se encuentra legitimada en la causa por pasiva. 2.4 Subsidiariedad. Desde el punto de vista procesal, resulta imperativo para la Sala verificar los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela, habida cuenta que el presente asunto versa sobre el trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral.
Como es bien sabido, la acción de tutela fue concebida por el constituyente como una figura especial, revestida de unas características particulares, una de las cuales representa la subsidiariedad, es decir, dicha acción al estar encaminada a la protección inmediata de los derechos fundamentales no tiene la misma connotación que una acción ordinaria precisamente por su especialidad, por lo que la misma solo resulta procedente cuando se hayan agotado todas las vías ordinarias en aras de proteger el derecho fundamental conculcado, o cuando se está en presencia de un perjuicio irremediable fundado, haciendo procedente el amparo como mecanismo transitorio.
Así, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 que reglamentó la acción de tutela, dispone lo siguiente: “Artículo 6º - Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)” (Subraya la sala) De modo que, la acción de tutela comporta una naturaleza de carácter subsidiario, pues para su interposición debe acreditar el accionante que los demás medios judiciales sean inexistentes o ineficaces y además de que se encuentre en un estado de indefensión debido al perjuicio irremediable que lo acompaña, de esta manera, la invocación a los estrados de la mentada acción constitucional es loable, 8 dado que el núcleo esencial de la misma atañe a la protección de los derechos fundamentales que sean vulnerados.
En el sublite se encuentra en entredicho el derecho de petición, a la seguridad social y el debido proceso del accionante, al manifestar que la entidad no continua con el trámite de recalificación de pérdida de capacidad laboral y la fecha de estructuración. 3. Problema Jurídico. De conformidad con lo anterior, el problema jurídico que convoca la atención de la Sala corresponde en determinar si la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones vulneró los derechos fundamentales de petición, debido proceso y seguridad social del accionante al no realizar recalificación de pérdida de capacidad laboral de origen común, conforme a la controversia presentada por el accionante de la fecha de estructuración. 3.
Marco Normativo 4.1. Del derecho de petición. Por sabido se tiene que, el derecho de petición es de rango constitucional, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política2, el cual, confiere a toda persona la facultad de formular peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta respuesta, favorable o no a su petición. Su violación puede asumir varias modalidades, como la negativa a recibir la solicitud, la inobservancia del trámite que debe darse a la misma o la falta de respuesta oportuna, adecuada y congruente con los hechos y pretensiones aducidos en la petición. Frente a este derecho fundamental la Corte Constitucional en Sentencia T- 377 de 2000 Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero, expone las siguientes características y requisitos para su satisfacción: “a).
El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. “b). El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si esta no resuelve o se reserva para si el sentido de lo decidido.
“c). La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad. 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado. 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. “d). Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. 9 “e).
Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. “f). La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad.
El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.
“g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6° del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el termino allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación.” Cabe destacarse que el derecho de petición exige por parte de las autoridades una decisión de fondo a lo requerido por toda persona, lo cual proscribe respuestas evasivas o ininteligibles, sin querer decir con ello que la respuesta deba ser favorable.
La contestación de fondo implica un estudio sustentado del requerimiento del peticionario, acorde con las competencias de la autoridad frente a la formulación de la petición. De modo que, la esencia del mentado derecho fundamental encuentra asidero en la Carta Política, siendo imperativo para el Juez constitucional velar por su salvaguarda ante las voluntades particulares que contrarían las disposiciones que lo regulan.
Es importante precisar por ésta Sala de Decisión que el artículo 13 de la Ley 1755 de 2015 – que reglamenta lo relativo al derecho de petición-, estableció el objeto y las diferentes modalidades del derecho de petición y el artículo 14 ibídem dispuso sobre los términos: “Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades.
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma. Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo.
Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. 10 El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o formación. Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.” En síntesis, lo que se persigue es que la petición de la persona obtenga una respuesta de fondo, clara y precisa con lo pedido, además dentro de un término razonable que le permita, igualmente, ejercer los mecanismos ordinarios de defensa judicial, cuando no está de acuerdo con lo respondido.
Es menester precisar, que la resolución del pedimento, no se agota con una respuesta formal, sino con una decisión que resuelva realmente el asunto, independientemente del sentido de la misma. Por su parte, la Ley 1755 de 2015, que sustituyó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el artículo 14, dispone que “salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción”. 4.2.
Derecho a la seguridad social. La seguridad social consiste en una serie de beneficios y prestaciones que garantizan la salud, la seguridad de las personas, su bienestar, y el derecho a pensionarse. Es así, que unos de los componentes de la Seguridad Social se basan en los riesgos laborales, que establecen que son un seguro que cubre cualquier eventualidad que tenga relación con el desarrollo de las actividades profesionales.
Por consiguiente, la constitución Política de Colombia determinó en su artículo 48: “ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.” Importa precisa que, la jurisprudencia constitucional hace sitúa el derecho a la seguridad social como condición de realización del principio de la dignidad humana, 11 es decir, hacer lo posible para “que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”, es así, que la Seguridad Social es una de las garantías subyacentes más importantes e instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos ratificados por Colombia. 4.3.
Trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral. El procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral u ocupacional está regulado en los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 142 del Decreto 19 de 2021, y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. De acuerdo con dicha normativa, los responsables de determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son las Administradoras de Fondo de Pensiones régimen público y privado, las Administradoras de Riesgos Profesionales, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y las Entidades Promotoras de Salud2.
Ahora bien, en caso de que el interesado no esté de acuerdo con el resultado de la calificación, deberá manifestar su inconformidad y la entidad remitirá el asunto a la junta regional de calificación de invalidez respectiva3 para que califique en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y la determinación de su origen4, decisión que es apelable ante la junta nacional de calificación. 4.4.
El debido proceso en los trámites seguidos ante las juntas de calificación de invalidez. El dictamen de pérdida de la capacidad laboral constituye el documento idóneo a partir del cual las diferentes entidades del Sistema General de Seguridad Social deciden sobre el reconocimiento de las prestaciones sociales que tienen como requisito acreditar el estado de invalidez5.
Para ello, la ley ha conferido a las juntas de calificación de invalidez la facultad de realizar la evaluación técnico-científica del grado de pérdida de la capacidad laboral, el origen de la invalidez y su fecha de estructuración6. Con el fin de verificar la garantía del debido proceso en la expedición de estos dictámenes, la jurisprudencia constitucional ha establecido algunas reglas procedimentales que deben regir las actuaciones de las juntas de calificación de invalidez.
De estas pautas se destaca la obligación de emitir valoraciones completas y debidamente motivadas, las cuales sintetizó en la sentencia T-498 de 20207, a saber: “Por un lado, deben valorar la historia clínica y los conceptos médicos que obren en el proceso, a efectos de determinar las primeras manifestaciones del 2 Ver. Corte Constitucional, Sentencia C-120 de 2020. 3 Teniendo en cuenta la ciudad de residencia de la persona objeto de dictamen. 4 Artículo 18 de la Ley 1562 de 2012. 5 Sentencia C-1002 de 2004. 6 Artículo 1.2.1.5, Decreto 1072 de 2015. 7 Sentencia T-498/20 - Referencia: Expediente T-7.857.304 – M.S: José Fernando Reyes Cuartas - Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veinte (2020) 12 padecimiento que imposibilitaron que la persona lleve una vida con plena potencialidad de sus capacidades.
Para ello, es indispensable realizar el examen físico correspondiente e incluir todos los aspectos médicos consignados en la historia clínica del paciente, en donde consten los antecedentes y el diagnóstico definitivo, con los exámenes clínicos, evaluaciones técnicas y demás documentos relevantes sobre el proceso de rehabilitación integral, cuando haya lugar.
Por el otro, sus decisiones tienen que estar debidamente motivadas en el dictamen. Así, en el documento que emitan, tienen que estar señaladas las razones que justifican la decisión en lo que se relaciona al porcentaje, origen y fecha de estructuración e la pérdida de la capacidad laboral8.” En suma, cuando se trate de analizar la calificación de invalidez el juez debe verificar el cumplimiento del debido proceso en el trámite efectuado de cara a la información obrante en el expediente.
De forma tal, que al momento de determinar lo relativo a la pérdida de la capacidad laboral, se corrobore la realización de una valoración integral y completa de toda la historia médica del paciente. 5. Análisis del caso concreto. En el sublite, se encuentra acreditado que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, expidió al señor Edilberto Macario Bastidas, dictamen DML N° 3991929 de fecha 28 de julio de 2020, así: 8 Sentencia T-702 de 2014. 13 En cuyo dictamen se determinó una pérdida de capacidad laboral de 62.14% de origen común con fecha de estructuración del 25 de junio de 2020.
De igual manera se evidencia que el anterior dictamen fue notificado el día 26 de agosto de 2020 al señor Ediberto Macario Bastidas, como se puede verificar en el expediente electrónico primera instancia índice 06 SAMAI. Así las cosas, sobre la calificación de la pérdida de capacidad laboral el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, dispone: “ARTÍCULO
41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. <Artículo modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012.> El estado de invalidez será determinado de conformidad con Io dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para Ia calificación de invalidez vigente a Ia fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar Ia imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES, a las Administradoras de Riesgos Profesionales -ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad Ia pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con Ia calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y Ia entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante Ia Junta Nacional de Calificación de Invalidez, Ia cual decidirá 14 en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. El acto que declara Ia invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como Ia forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar Ia calificación por parte de Ia Junta Regional y Ia facultad de recurrir esta calificación ante Ia Junta Nacional.
Cuando Ia incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones-, ARP, aseguradora o entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a Ia Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de Ia respectiva entidad.
Para los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de rehabilitación de Ia Entidad Promotora de Salud, Ia Administradora de Fondos de Pensiones postergará el trámite de calificación de Invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal reconocida por Ia Entidad Promotora de Salud, evento en el cual, con cargo al seguro previsional de invalidez y sobrevivencia o de Ia entidad de previsión social correspondiente que lo hubiere expedido, Ia Administradora de Fondos de Pensiones otorgará un subsidio equivalente a Ia incapacidad que venía disfrutando el trabajador.
Las Entidades Promotoras de Salud deberán emitir dicho concepto antes de cumplirse el día ciento veinte (120) de incapacidad temporal y enviarlo antes de cumplirse el día ciento cincuenta (150), a cada una de las Administradoras de Fondos de Pensiones donde se encuentre afiliado el trabajador a quien se le expida el concepto respectivo, según corresponda.
Cuando Ia Entidad Promotora de Salud no expida el concepto favorable de rehabilitación, si a ello hubiere lugar, deberá pagar un subsidio equivalente a Ia respectiva incapacidad temporal después de los ciento ochenta (180) días iniciales con cargo a sus propios recursos, hasta cuando se emita el correspondiente concepto. <Texto adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012.> Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
A la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales. <*Texto corregido en los términos de la Sentencia C-458-15> La calificación se realizará con base en el manual único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación, que deberá contener los criterios técnicos-científicos de evaluación y calificación de pérdida de capacidad laboral porcentual por sistemas ante una deficiencia, discapacidad y minusvalía <e invalidez*> que hayan generado secuelas como consecuencia de una enfermedad o accidente.” Para el caso que nos ocupa, de la norma transcrita se extrae que, antes de acudir a la Junta Regional de Calificación, existe un trámite previo denominado, calificación en primera oportunidad, el cual está a cargo bien sea de COLPENSIONES, las ARL, las compañías de seguros que asuman los riesgos de invalidez y muerte o de las EPS.
Cualquiera de las anteriores debe evaluar inicialmente el porcentaje de PCL y el origen de la contingencia. 15 No obstante, de estar inconforme el afectado con el dictamen rendido en primera oportunidad por alguna de las anteriores, dentro de los 10 días siguientes a su notificación debe manifestar su inconformidad para que el estudio arribe en primera instancia a la Junta Regional de Calificación que corresponda según la competencia territorial, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación, en segunda instancia, destacándose que, en contra de la decisión última de la Junta, proceden las acciones legales.
Lo dicho importa explicarlo para dar a conocer que de acuerdo al material probatorio dentro de este trámite tutelar se evidencia que el accionante tuvo una calificación en primera oportunidad por Colpensiones en dictamen DML N° 3991829 de fecha 27 de julio de 2020, la cual calificó la patología de hutington como de origen de la enfermedad común con fecha de estructuración el 25 de junio de 2020.
Ahora, el señor Ediberto Macario Bastidas hoy accionante, el día 22 de diciembre de 2023, solicitó a Colpensiones nuevamente calificación de pérdida de capacidad laboral con el objetivo de controvertir la fecha de estructuración correspondiente a la pérdida de capacidad laboral del 27 de julio de 2020. De acuerdo a dicha solicitud, Colpensiones mediante oficio B12023_20581655- 0141767 del 16 de enero de 2024, le indicó al peticionario que, “una vez efectuada la revisión documental, se evidencia que actualmente no es posible continuar con la calificación de pérdida de capacidad laboral u ocupacional en razón a que ya cuenta con dictamen emitido por Colpensiones, Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez con pérdida de capacidad laboral /ocupacional (CPL / PCO) mayor o igual al 50%.
“ En este asunto para la Sala de Decisión no se encuentran dadas las circunstancias para desplazar el requisito de inmediatez, pues si bien, el actor fue calificado en su primera oportunidad con enfermedad de origen común por Colpensiones con un 62.14% y fecha de estructuración del 25 de junio de 2020, según DML N° 3991829 del 27 de julio de 2020 y notificado el 26 de agosto de 2020, el señor Ediberto Macario Bastidas debió controvertir dicha calificación dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Así las cosas, no hay discusión que el término que tenía el señor Ediberto Macario Bastidas para controvertir el dictamen de fecha 28 de julio de 2020, transcurrieron entre los días de su notificación esto es 26 de agosto de 2020 al 08 de septiembre del mismo año. Por lo que a la fecha 22 de diciembre de 2023 día en el accionante solicitó a Colpensiones nuevamente la calificación de pérdida de capacidad laboral para controvertir la fecha de estructuración, han transcurrido casi 4 años, por lo que no cumple con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
En esa medida resulta evidente que a la fecha dicho dictamen se encuentra debidamente ejecutoriado, y no resulta la vía de tutela pertinente para atacar estos dictámenes que se encuentran el firme. Por tanto, y de acuerdo al artículo 44 del Decreto 1352 de 2013 es la vía ordinaria laboral la idónea para esta controversia. De igual manera el Artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015, refiere que, en caso de que se susciten controversias en relación con los dictámenes emitidos en 16 firme, serán dirimidas por la justicia laboral ordinaria, de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante demanda promovida contra dictamen de la Junta correspondiente.
En consecuencia, no hay mérito para amparar los derechos invocados por el accionante vía acción de tutela, ni tampoco se evidencia vulneración a los derechos deprecados. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
1º. CONFIRMAR la Sentencia 062 del 18 de abril de 2024 proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali, conforme a lo anotado en la parte motiva. 2° REMITIR electrónicamente el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia, vencido el término de que trata el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 3° NOTIFICAR a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y en armonía de los artículos 2, 3 y 8 de la Ley 2213 de 2022.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, OMAR EDGAR BORJA SOTO EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS PAOLA ANDREA GARTNER HENAO (E) GEAR 17