CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN - Competencia para modificar Resolución distribuidora / PROCEDIMIENTO PARA MODIFICAR RESOLUCIÓN DISTRIBUIDORA / REVOCATORIA DIRECTA – Síntesis del caso: El 11 de marzo de 2016, Fonvalmed emitió la Resolución 201600934 modificando la Resolución 094 para excluir e incluir nuevas matrículas inmobiliarias; Esta modificación fue objeto de demanda por parte de Alianza Fiduciaria S.A., argumentando que Fonvalmed no tenía competencia para realizar dicha modificación sin cumplir con los requisitos legales.
Extracto: ( ) Corresponde a la Sala determinar si la Resolución 201600934 del 11 de marzo de 2016 proferida por Fonvalmed, infringió disposiciones del orden constitucional y legal e incurrió en las causales de nulidad de falta de competencia, violación al debido proceso y falsa motivación, que impliquen declarar su nulidad. ( ) La Ley 25 de 1921 creó el “impuesto de valorización”, posteriormente se denominó contribución de valorización, conforme lo estableció el Decreto 1604 de 1966, el cual amplio significativamente el alcance del impuesto incluyendo las obras desarrolladas por la Nación, los Departamentos, los entes territoriales.
( ) En este contexto, las asambleas departamentales o los concejos municipales, según sea el caso, deben establecer el sistema y el método para determinar la tarifa, e incluso tienen la facultad de fijarla directamente en situaciones específicas. ( ) Al respecto, la Sala, de conformidad con el artículo 51 del citado Acuerdo, evidencia que Fonvalmed podía “modifica de oficio o a petición de parte la Resolución Distribuidora”; entre otras razones, por “1.
Error o inconsistencia en la identificación del contribuyente y/o del inmueble. … 3 Error o inconsistencia de la información sobre los elementos que componen el inmueble”. ( ) Al respecto, la Sala, de la lectura del artículo 51 del Acuerdo 58 de 2008, observa que, para el ejercicio de la potestad modificatoria, no señaló un procedimiento y solo contempló que la Resolución Modificadora podía ser objeto del recurso de reposición. ( ) Por tanto, debe acudirse a la norma de orden legal y de mayor jerarquía que regula la corrección o la reforma de los actos administrativos, en cuanto a lo primero, el artículo 45 del CPACA que señala: “En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras… ”, sin embargo impuso un límite, según el cual: “En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto…”.
(Resalta la Sala) (…) En tal sentido, si bien Fonvalmed tenía competencia para modificar la Resolución 094 de 2014, debía tener en cuenta los limites señalados en el artículo 4 del CPACA y 866 del Estatuto Tributario y como la decisión conllevó a un cambio en el sentido material de la decisión inicial, debía acudir a la normatividad que regula la revocatoria directa.
( ) Esta figura puede ser ejercida de oficio o a solicitud de parte, frente a actos administrativos en firme, de carácter particular y concreto, caso en el cual debe (i) adelantarse un procedimiento administrativo en el que se garanticen los derechos de audiencia y de defensa y (ii) obtenerse el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular del derecho o de la situación jurídica de carácter particular y concreto que emane de ese acto.
En caso contrario, la Administración deberá cuestionar ante esta jurisdicción la constitucionalidad o legalidad del acto, vía acción de lesividad. ( ) En tal sentido, para llevar a cabo el cambio sustancial pretendido con la expedición de la resolución modificadora, Fonvalmed debió haber adelantado el trámite de la revocatoria directa y obtener la autorización previa de la demandante, alegando alguna de las causales contenidas en el artículo 93 del CPACA o, en su defecto, demandar directamente la resolución distribuidora ante esta jurisdicción. 2 0500123330002016185800 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No.161 Medellín, treinta de abril de dos mil veinticinco.
Radicado: 05001233300020160185800 Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Vocera y Administradora del Fideicomiso Gran Milla Distrito de Negocios y Alianza Fiduciaria S.A. Demandado: Fondo de Valorización del municipio de Medellín- Fonvalmed Tema: Resolución modificatoria de la resolución distribuidora de la contribución por valorización. Se emite sentencia en el proceso de la referencia. I. Antecedentes 1.
Demanda 1.1. Hechos Se relata que, el 19 de enero de 2012, mediante Escritura Pública 70 de la Notaría 25 de Medellín, se constituyó fiducia mercantil irrevocable: Fideicomiso Gran Milla – Distrito de Negocios, mediante ese mismo instrumento público se enajenó, por parte de Proyectos de Ibero-América S.A., a favor de Alianza Fiduciaria S.A., actuando como vocera del Fideicomiso Gran Milla-Distrito de Negocios, el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 001-1048-670, ubicado en la carrea 43A # 3 Sur – 98.
El 22 de septiembre de 2014, Fonvalmed expidió la Resolución 094 por medio de la cual se distribuyó la contribución de valorización del Proyecto Valorización El Poblado, 3 0500123330002016185800 decretada por la Resolución 0725 de 2009, modificada por las Resoluciones 0824 de 2010, 0246 de 2012 y 0197 de 2014. Mediante Resolución 942014 proferida por Fonvalmed se fijó el valor de la contribución de valorización a cargo del referido inmueble en $685.802.630; de los cuales se pagó $644.654.472, en virtud de un descuento otorgado por pronto pago.
Mediante Escritura Pública 3702 del 24 de julio de 2015 de la Notaría 25 de Medellín se llevó a cabo loteo del inmueble, del cual se desprendieron 4 nuevos folios de matrícula inmobiliaria. El 11 de marzo de 2016 Fonvalmed, profirió la Resolución 201600934 “Por medio de la cual se modifica de oficio la Resolución 094 de 2014, en el sentido de excluir e incluir matrículas nuevas a la base de datos del Proyecto Valorización El Poblado”, la que es objeto de la demanda.
El movimiento de tierra en el predio inició en febrero de 2012, dos años antes de la expedición de la Resolución 094 de 2014. En relación con la notificación y recursos administrativos procedentes contra la Resolución 201600934 indicó que: el 18 de mayo de 2016 se interpuso recurso de reposición, el cual fue adicionado el 26 de mayo de 2016.
El recurso fue rechazado mediante Resolución 2016-02135, del 22 de julio de 2016 argumentando que había sido extemporáneo. Que Fonvalmed llevó a cabo dos diligencias de notificación personal de la Resolución 201600934; el 13 de abril y el 3 de mayo de 2016; a pesar de lo ocurrido, Fonvalmed contabilizó los términos para la interposición del recurso de reposición a partir del día siguiente a la notificación personal llevada a cabo el 13 de abril de 2016, desconociendo que el 3 de mayo de 2016 informó al notificado que contaba con diez (10) para interponer el recurso de reposición en contra del acto notificado.
Esta decisión, se comunicó al recurrente al cabo de 2 meses de haberse interpuesto el recurso de reposición. El 10 de junio de 2016 Fonvalmed expidió paz y salvo por concepto de valorización. El 24 de noviembre de 2016, el Fideicomiso Gran Milla Distrito de Negocios, pagó a Fonvalmed $2.092.994.024 cuyo pago se ordenó a través de la resolución demandada.
Este valor corresponde a la suma inicialmente cobrada a través de la resolución demandada más los intereses causados hasta noviembre de 2016, cuando se realizó el pago. 1.2. Pretensiones 4 0500123330002016185800 Se solicita se declare la nulidad de la Resolución 201600934 del 11 de marzo de 2016 proferida por Fonvalmed, y se ordene la devolución de $2.092.994.024 a favor del Fideicomiso Gran Milla Distrito de Negocios, quien los pagó el 24 de noviembre de 2016 y que se declare que Alianza Fiduciaria S.A., actuando como vocera del referido Fideicomiso extinguió la obligación de pago y está a paz y salvo por concepto de valorización con fundamento en el pago realizado el 29 de diciembre de 2014.
Que en consecuencia se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Señala que el acto acusado vulnera la Constitución: artículos 6 y 29; Decreto 1394 de 1970, articulo 67; Estatuto Tributario, articulo 866; Ley 1437 de 2011, artículos 97 y Acuerdo 58 de 2008. Señala que el acto adolece de nulidad por: - incompetencia de Fonvalmed para corregir un error no aritmético –revocatoria del acto sin cumplimiento de requisitos legales; además por falta de autorización legal y reglamentaria; e incompetencia para actualizar la contribución por concepto de valorización; - motivación por comodín; - no hay error respecto de la identificación del contribuyente y mucho menos respecto de la identificación del predio; -no hay error respecto del área ocupada y construida en las matrículas inmobiliarias no. 001-1048670 y 001-1214645; -incumplimiento del deber a cargo del Fonvalmed de censo de inmuebles, propietarios y poseedores del proyecto de valorización El Poblado; -determinación de nueva contribución con base en censo realizado en el año 2016 -retroactividad; -mala fe de Fonvalmed; - desviación de poder: cobro ilegal e indebido del déficit de las obras financiadas por valorización; - vulneración del derecho al debido proceso; - falsa motivación; violación a la prohibición de doble imposición; - desconocimiento de situaciones jurídicas consolidadas: - confianza legítima y teoría del acto propio; -desequilibrio en las cargas públicas; -falsa motivación por error de hecho; - inexistencia de modificaciones en relación con el propietario del inmueble gravado. 2.
La contestación Fonvalmed aceptó como ciertos unos hechos y negó otros, en su defensa señaló que, la modificación de la resolución distribuidora se fundamentó en el artículo 51 del Acuerdo 58 de 2008 o Estatuto de Valorización de Medellín; el artículo 45 de la Ley 1437 de 2011; que en el caso de la matrícula 001-1048670, la resolución modificadora 2016-00934 de 2016 de acuerdo al factor uso y el porcentaje de desenglobe por uso certificado por catastro municipal, corrige la operación aritmética inicial y que asignaba la contribución mediante Resolución 094 de 2014, y corrige adicionalmente la identificación del contribuyente. 5 0500123330002016185800 Que, si el municipio en la revisión del avalúo catastral expide 500.000 resoluciones, una por cada predio, y la misma tuviera errores en cuanto a la identificación del contribuyente, el predio, o el valor asignado y este estuviere por debajo del valor catastral; ya se hubiera notificado y quedado en firme el acto administrativo, según la accionante, el municipio debería acudir a la jurisdicción a demandar las resoluciones.
Que la modificación de la resolución 094 de 2014 que se realizó mediante resolución, no obedeció a ninguna de las causales de revocatoria que establece la ley. La Resolución 094 de 2014 está conforme con el interés público y social, no es opuesta a la Constitución y la ley. Que además, el mercado inmobiliario no es estático y la resolución distribuidora solo refleja lo que se encuentra en la base de datos de catastro municipal al momento de la distribución o de la entrega de la misma a Fonvalmed. Por lo anterior, en el transcurso de la construcción de la obra que genera beneficios a los propietarios de inmuebles de la zona de influencia, se asigna la contribución a los bienes inmuebles resultantes de un reloteo o la constitución de una propiedad horizontal de acuerdo a los factores particulares que presenten ya sea para su uso, densidad edificabilidad, entre otros, cada vez que se realizan modificaciones a la base de datos, mientras se liquida el proyecto de la contribución de valorización. Lo contrario, es decir no incluir los nuevos predios y propietarios, dejando incólume la contribución asignada inicialmente a un predio, constituye un enriquecimiento sin causa de los propietarios o nuevos propietarios a costa de quienes cancelaron la contribución de valorización. Concluyó que su actuar ha estado enmarcado en la Constitución y demás Leyes relacionadas en la materia y el Acuerdo 58 de 2008; que ha actuado diligentemente y ha obrado conforme a derecho y a su vez cumplió con lo regulado en el Estatuto de Valorización, respecto de los procedimientos necesarios para la modificación de la contribución inicialmente asignada y se han respetado los derechos y garantías invocados por el accionante.
Repelió las pretensiones y planteó las excepciones de: ausencia de violación de una norma superior; inexistencia de causal de nulidad; buena fe; ineptitud sustantiva de la demanda; presunción de legalidad de los actos administrativos. La excepción de ineptitud sustantiva de la demanda fue resuelta negativamente en la audiencia inicial. 3.
Alegatos de conclusión 6 0500123330002016185800 Las partes reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y la contestación respectivamente. II. Consideraciones 1. Interrogante jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución 201600934 del 11 de marzo de 2016 proferida por Fonvalmed, infringió disposiciones del orden constitucional y legal e incurrió en las causales de nulidad de falta de competencia, violación al debido proceso y falsa motivación, que impliquen declarar su nulidad.
En caso afirmativo, si procede el restablecimiento del derecho en la forma solicitada en la demanda. Para ello se analizará, i) el marco jurídico sobre la contribución por valorización, ii) los hechos probados y iii) el caso concreto. 2. Marco jurídico - Contribución por valorización La Ley 25 de 1921 creó el “impuesto de valorización”, posteriormente se denominó contribución de valorización, conforme lo estableció el Decreto 1604 de 1966, el cual amplio significativamente el alcance del impuesto incluyendo las obras desarrolladas por la Nación, los Departamentos, los entes territoriales.
El Decreto 1604 de 1966, dispuso: “ARTÍCULO 2°. El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.
En este contexto, las asambleas departamentales o los concejos municipales, según sea el caso, deben establecer el sistema y el método para determinar la tarifa, e incluso tienen la facultad de fijarla directamente en situaciones específicas. En uso de las atribuciones y en especial de las conferida en los artículos 313 y 338 de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, se expidió el Acuerdo 058 de diciembre de 2008 que reguló el Estatuto de la Contribución de Valorización del Municipio de Medellín, dentro del que se definió la Contribución de valorización como un gravamen real que recae sobre la propiedad inmueble que se beneficie o se ha de 7 0500123330002016185800 beneficiar, con la ejecución de obras de interés público dentro del territorio del Municipio de Medellín y se determinó como sujeto activo del gravamen, al Fondo de Valorización y como sujetos pasivos, todos los propietarios o poseedores de inmuebles, ubicados dentro de la zona de influencia del Proyecto Valorización El Poblado.
(Artículo 5) Respecto a la resolución modificadora, el citado Acuerdo establece: “ARTICULO 51. RESOLUCIÓN MODIFICADORA. Es el acto administrativo por medio del cual el representante legal del FONDO DE VALORIZACIÓN - FONVAL modifica de oficio o a petición de parte la Resolución Distribuidora. Entre las situaciones que dan lugar a la Resolución Modificadora se tienen: 1.
Error o inconsistencia en la identificación del contribuyente y/o del inmueble. 2. Cambio de propietario o pos eedor del inmueble 3 Error o inconsistencia de la información sobre los elementos que componen el inmueble. 4. Variación de los inmuebles de la zona de influencia 5. Inclusión de inmuebles en la zona de influencia. 6. Modificación del uso del inmueble que varía las circunstancias que dieron origen al tratamiento especial, durante el periodo definido para el recaudo por la resolución Distribuidora.
La Resolución Modificadora se notificará personalmente y será objeto del recurso de reposición deberá interponerse dentro de los 10 días hábiles siguientes a la notificación personal o en su defecto por edicto”. 3. Hechos relevantes acreditados De acuerdo con las pruebas aportadas, se encuentra acreditado que: -. El 19 de enero de 2012, mediante Escritura Pública 70 de la Notaría 25 de Medellín, se constituyó fiducia mercantil irrevocable: Fideicomiso Gran Milla – Distrito De Negocios, y se enajenó, por parte de Proyectos de Ibero-América S.A., a favor de Alianza Fiduciaria S.A. actuando como vocera del Fideicomiso Gran Milla-Distrito de Negocios, el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 001-1048-670.
(Fls. 58-87) -. El 22 de septiembre de 2014, Fonvalmed expidió la Resolución 094 por la cual distribuyó la contribución de valorización del Proyecto Valorización El Poblado. (Fls. 360-370) 8 0500123330002016185800 -. Mediante Resolución 942014 Fonvalmed fijó el valor de la contribución de valorización a cargo del referido inmueble en $685.802.630.
(Fl. 120) -. Mediante Escritura Pública 3702 del 24 de julio de 2015 de la Notaría 25 de Medellín se llevó a cabo loteo del inmueble, del cual se desprendieron 4 nuevos folios de matrícula inmobiliaria, cuyo propietario es la Alianza Fiduciaria S.A. actuando como vocera del Fideicomiso Gran Milla-Distrito de Negocios (Fls. 92-115) -.
El 11 de marzo de 2016 Fonvalmed, profirió la Resolución 201600934 “Por medio de la cual se modifica de oficio la Resolución 094 de 2014, en el sentido de excluir e incluir matrículas nuevas a la base de datos del Proyecto Valorización El Poblado”, (Fls. 137-150) en la cual se concluyó: “14. De lo anteriormente expuesto se evidencian las siguientes situaciones, que en virtud del artículo 51, del Acuerdo 58 de 2008 – Estatuto de la Contribución de Valorización, que dan lugar a la Resolución Modificadora: 1.
Error o inconsistencia en la identificación del contribuyente. 3. Error o inconsistencia de la información sobre los elementos que componen el inmueble.” Por lo cual, consideró, correspondía: “a. Excluir el registro predial identificado con folio de matrícula inmobiliaria 001- 1048670. b. Incluir los registros prediales identificados con folios de matrícula inmobiliaria 001- 1214645, 001-1214646, 001-1214647, 001-1214648. c. Se procede a calcular el porcentaje de participación en el proyecto de las matrículas derivadas, 001-1214645, 001-1214646, 001-1214647, 001-1214648 en la matrícula matriz objeto de estudio, correspondiente a la matrícula No. 001-1048670, estableciendo entro otros los siguientes datos críticos: Finalmente resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO: Modificar de Oficio la Resolución No. 094 del 22 de septiembre de 2014, que distribuye el valor de la contribución del proyecto de valorización El Poblado, en el sentido de aclarar el número de identificación tributaria del sujeto pasivo, es decir de la sociedad Alianza Fiduciaria SA, siendo el Nit correcto el 830.053.812, frente a la contribución por valorización asignada al inmueble con matrícula inmobiliaria No. 001-1214645, 001-1214646, 001-1214647 y 001-1214648. 9 0500123330002016185800 ARTÍCULO SEGUNDO: Modificar de Oficio la Resolución No. 094 de 2014, en el sentido de excluir la matrícula matriz con No. 001-1048670, toda vez que dicho folio fue cerrado dando lugar a cuatro (4) nuevas matrículas inmobiliarias identificadas con No. 001-1214645, 001-1214646, 001-1214647 y 001-1214648, con nomenclatura CRA 043 A S 003 098 […].
ARTÍCULO TERCERO: Realizar el nuevo cálculo de contribución y la correspondiente modificación de la Resolución Distribuidora 094 del 22 de septiembre de 2014, en el anexo donde se incluyeron los cuadros y listados que contienen la asignación de las contribuciones de cada uno de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia del proyecto, el cual quedará como se indica en el cuadro anexo, documento que hace parte integral de la presente resolución.
ARTÍCULO CUARTO: Informar que el valor del gravamen asignado por la contribución de valorización de los inmuebles relacionados en el artículo anterior, es de $2.685.982.682, según el anexo el cual hace parte integral de la presente resolución. […]”. En el cuadro anexo a dicha resolución, se tuvo en cuenta, el uso, tipo, áreas gravables, porcentaje de desenglobe para calcular el valor de la contribución. (Fl. 149) 4.
Análisis del caso concreto 4.1. En cuanto a la competencia de Fonvalmed para modificar la resolución distribuidora La parte demandante aduce que el acto demandado adolece de nulidad por falta de competencia de Fonvalmed para corregir un error no aritmético; además por falta de autorización legal y reglamentaria; e incompetencia para actualizar la contribución por concepto de valorización. Fonvalmed señala que conforme al artículo 51 del Acuerdo 58 de 2008, el artículo 45 del CPACA y el articulo 646 del Estatuto Tributario podía revisar de oficio la contribución asignada o la liquidación presentada por el contribuyente.
Al respecto, la Sala, de conformidad con el artículo 51 del citado Acuerdo, evidencia que Fonvalmed podía “modifica de oficio o a petición de parte la Resolución Distribuidora”; entre otras razones, por “1. Error o inconsistencia en la identificación del contribuyente y/o del inmueble. … 3 Error o inconsistencia de la información sobre los elementos que componen el inmueble”.
Del contenido de la Resolución 201600934 “Por medio de la cual se modifica de oficio la Resolución 094 de 2014, en el sentido de excluir e incluir matrículas nuevas a la base de datos 10 0500123330002016185800 del Proyecto Valorización El Poblado”, se observa que en ella se dispuso: “aclarar el número de identificación tributaria del sujeto pasivo, es decir de la sociedad Alianza Fiduciaria SA, siendo el Nit correcto el 830.053.812, frente a la contribución por valorización asignada…”;
“excluir la matrícula matriz con No. 001-1048670, toda vez que dicho folio fue cerrado dando lugar a cuatro (4) nuevas matrículas inmobiliarias identificadas con No. 001- 1214645, 001-1214646, 001-1214647 y 001-1214648, con nomenclatura …”. Por tanto, es claro que Fonvalmed era competente para modificar la Resolución 094 de 2014 de conformidad a lo indicado en el artículo 51 del Acuerdo 58 de 2008. 4.2.
En cuanto al procedimiento y los requisitos para modificar la resolución distribuidora La parte actora señala que con la Resolución 201600934 del 11 de marzo de 2016 Fonvalmed más que adoptar una mera corrección, adoptó una “verdadera revocatoria de una situación jurídica consolidada” por lo que se requería de su consentimiento expreso y escrito.
La demandada afirma que, el Estatuto Tributario y las normas que imponen tributos le asignan una carga al contribuyente y es la de agotar el procedimiento administrativo en caso de que haya razones de inconformidad por la contribución o impuesto asignado; que, además, con la expedición de la Resolución 201600934 de 2016, no se presentó ninguna de las causales de revocatoria directa, por tanto, no se requería el consentimiento previo del contribuyente.
Al respecto, la Sala, de la lectura del artículo 51 del Acuerdo 58 de 2008, observa que, para el ejercicio de la potestad modificatoria, no señaló un procedimiento y solo contempló que la Resolución Modificadora podía ser objeto del recurso de reposición. Por tanto, debe acudirse a la norma de orden legal y de mayor jerarquía que regula la corrección o la reforma de los actos administrativos, en cuanto a lo primero, el artículo 45 del CPACA que señala: “En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras… ”, sin embargo impuso un límite, según el cual: “En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto…”.
(Resalta la Sala) Por su parte, el artículo 866 del Estatuto Tributario señala: “Podrán corregirse en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, los errores aritméticos o de transcripción 11 0500123330002016185800 cometidos en las providencias, liquidaciones oficiales y demás actos administrativos, mientras no se haya ejercitado la acción Contencioso – Administrativa”.
Sobre las condiciones para que la Administración pueda hacer uso de este mecanismo, el Consejo de Estado1 ha señalado: “Así pues, para que la Administración pueda ejercer la facultad de corregir los errores aritméticos o de transcripción, como lo prevé el artículo 866 del Estatuto Tributario, es necesario que el error sea evidente, esto es, que no modifique la “eficacia sustancial del acto en que existe” o, como lo ha dicho la Sala, que no afecte el contenido sustancial del acto administrativo que se corrige.
Asimismo, la apreciación del error descarta una “operación de calificación jurídica”, como lo precisó la doctrina, y la corrección de éste no puede alterar fundamentalmente el sentido del acto corregido. Por lo anterior, y por tratarse de un yerro que no es determinante, es que un error aritmético o de transcripción puede corregirse en cualquier tiempo, con el límite temporal previsto en el artículo 866 del Estatuto Tributario”.
(Resalta la Sala) Ahora, del contenido de la Resolución 201600934 “Por medio de la cual se modifica de oficio la Resolución 094 de 2014, en el sentido de excluir e incluir matrículas nuevas a la base de datos del Proyecto Valorización El Poblado”, se observa que en ella, además de disponer de una aclaración en cuanto al número de identificación tributaria del sujeto pasivo y excluir la matrícula matriz y en su lugar incluir a cuatro nuevas matrículas inmobiliarias, lo cual puede considerarse como una corrección de “errores simplemente formales”; dispuso:
ARTÍCULO TERCERO: Realizar el nuevo cálculo de contribución y la correspondiente modificación de la Resolución Distribuidora 094 del 22 de septiembre de 2014, en el anexo donde se incluyeron los cuadros y listados que contienen la asignación de las contribuciones de cada uno de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia del proyecto, el cual quedará como se indica en el cuadro anexo, documento que hace parte integral de la presente resolución.
ARTÍCULO CUARTO: Informar que el valor del gravamen asignado por la contribución de valorización de los inmuebles relacionados en el artículo anterior, es de $2.685.982.682, según el anexo el cual hace parte integral de la presente resolución. […]”. 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de febrero de 2014.
Exp. 19563. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 12 0500123330002016185800 Lo anterior conllevó a un cambio en el sentido material de la decisión inicial, pues el contribuyente pasó de estar obligado a pagar $685.802.630 por concepto de la contribución, a estar obligada a sufragar $2.092.994.024. En tal sentido, si bien Fonvalmed tenía competencia para modificar la Resolución 094 de 2014, debía tener en cuenta los limites señalados en el artículo 4 del CPACA y 866 del Estatuto Tributario y como la decisión conllevó a un cambio en el sentido material de la decisión inicial, debía acudir a la normatividad que regula la revocatoria directa.
Conforme con los artículos 93 a 97 del CPACA, la revocatoria directa es una medida unilateral de la Administración para modificar o cambiar sustancialmente las decisiones en firme adoptadas por ella misma, siempre que se presente alguno de los siguientes eventos: “i) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, ii) cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él, y iii) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.
Esta figura puede ser ejercida de oficio o a solicitud de parte, frente a actos administrativos en firme, de carácter particular y concreto, caso en el cual debe (i) adelantarse un procedimiento administrativo en el que se garanticen los derechos de audiencia y de defensa y (ii) obtenerse el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular del derecho o de la situación jurídica de carácter particular y concreto que emane de ese acto.
En caso contrario, la Administración deberá cuestionar ante esta jurisdicción la constitucionalidad o legalidad del acto, vía acción de lesividad. El Consejo de Estado2 ha precisado que la revocatoria directa procede, especialmente, cuando la Administración pretende corregir los errores en los que ha incurrido “y que afectan en forma sustancial el contenido del acto administrativo particular corregido”.
En ese sentido, siempre que las modificaciones impliquen una variación material o de la esencia de la decisión administrativa en firme, objeto de la corrección, la Administración debe hacer uso de la revocatoria directa. En ese orden de ideas, Fonvalmed no pueden utilizar la facultad otorgada por el artículo 45 del CPACA para mutar el sentido material de la decisión contenida en un acto en firme de carácter particular y concreto, esto es, la Resolución 094 de 2014, pues para ello, se insiste, debía agotar el procedimiento de la revocatoria directa y obtener el consentimiento expreso y escrito del destinatario del acto o, en caso contrario, demandar su legalidad ante esta jurisdicción. 2 Ibidem. 13 0500123330002016185800 Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 8 de junio de 20233, dictada en un asunto de similares características al que es objeto de análisis en este proceso, y en el que intervienen las mismas partes, señaló: “En esas condiciones, en opinión de la Sala, el numeral 3 del artículo 51 del Estatuto de la Contribución de Valorización de Medellín debe interpretarse a la luz o en armonía con los artículos 45 del CPACA y 866 del Estatuto Tributario, pues son las disposiciones de orden legal, de mayor jerarquía, que regulan la facultad de las entidades administrativas para enmendar los yerros meramente formales (i. e. aritméticos o de transcripción) en los que pueden incurrir los funcionarios al momento de expedir los actos administrativos y que son los únicos errores que pueden ser corregidos por parte de la Administración de oficio y sin tener que obtener la autorización previa y por escrito del destinatario del acto.
Es decir, sin necesidad de agotar el procedimiento de revocatoria directa o, en su defecto, de demandar su propio acto vía acción de lesividad. En esas condiciones, FONVALMED puede hacer uso del mecanismo previsto en la disposición de orden territorial bajo análisis, siempre y cuando, la corrección del error o inconsistencia sobre los elementos que componen el inmueble, no signifique un cambio en el sentido o en los aspectos sustanciales de la resolución distribuidora.
En otras palabras, que no implique la modificación de las bases de cuantificación de la contribución de valorización pues, en ese caso, deberá acudir a la revocatoria directa, o en defecto, demandar la resolución distribuidora ante esta jurisdicción, al tratarse de una modificación material de la decisión contenida en el acto objeto de la corrección. Un entendimiento contrario, daría lugar a considerar que la entidad acusada está habilitada para modificar, de oficio, en cualquier tiempo, ante la variación de cualquier elemento que componen el inmueble (i. e. área, porcentaje de desengloble, uso o destinación, entre otros) y, lo más relevante, sin necesidad de obtener el consentimiento previo y por escrito del destinatario de la resolución distribuidora, aspectos tan sustanciales como el valor del tributo.
Todo lo cual vulneraría los artículos 45 del CPACA y 866 del Estatuto Tributario, la jurisprudencia de esta Corporación, la seguridad jurídica, la confianza legítima, el debido proceso y, adicionalmente, implicaría llegar al absurdo de que la resolución distribuidora constituya el único acto administrativo que nunca adquiera firmeza en cuanto a los aspectos sustanciales allí contenidos (i. e. los elementos cuantificadores que determinan el valor de la contribución).
A la luz de lo expuesto, la 3 Consejo de Estado; Sección Cuarta. Consejera Ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello; sentencia 8 de junio de 2023. Radicación 05001-23-33-000-2016-01375-02 (27202); Demandante: Alianza Fiduciaria S.A. Demandado: Fondo de Valorización del Municipio de Medellín, Fonvalmed 14 0500123330002016185800 Sala estima que la Resolución Modificadora Nro. 2016- 00261 del 21 de enero del 2016 debe ser declarada nula, en lo que tiene que ver con la modificación del valor de la contribución de valorización a cargo de la actora”.
(Resalta la Sala) En el caso concreto, al igual que en el analizado por el Consejo de Estado, del análisis del acto acusado no se evidencia la existencia de un yerro en la aplicación de la operación matemática para fijar el monto de la contribución, de ahí que, contrario a lo dicho por la demandada, no pueda considerarse que la modificación efectuada a la resolución distribuidora tuvo como objeto enmendar un error aritmético que pudiera ser llevado a cabo, de oficio, sin necesidad de obtener la autorización previa y por escrito de la demandante.
En realidad, lo que se observa de la resolución acusada es que la Administración tomó una serie de elementos del inmueble que no tuvo en cuenta para calcular el valor del tributo el 22 de septiembre de 2014, cuando expidió la resolución distribuidora, porque existían pero no fueron investigados oportunamente, como es la existencia de una licencia de urbanismo y construcción; o bien porque fueron posteriores, como son: el número de nuevos folios el porcentaje de desenglobe, área ocupada, área construida, área comprometida en la servidumbre, uso, entre otros4.
En efecto, se indica que en la Resolución 201600934 del 11 de marzo de 2016 que, para estudiar las características físicas, técnicas, jurídicas y normativas con las cuales se calculó el valor de la contribución asignado, se indica que, se elevó consulta a la Curaduría Tercera de Medellín, obteniéndose como respuesta la siguiente documentación: Esto es, el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 001-1048670 contaba con licencia de urbanismo y construcción otorgada mediante Resolución C4-3885 del 12 de octubre de 2010, esto es, cuatro años antes de que se profiriera la Resolución 094 de 22 de septiembre de 2014 por medio de la cual se distribuyó la contribución de valorización; y que dicha licencia se prorrogó y modificó el 28 de marzo de 2014, esto es, seis meses antes de la expedición de la referida resolución de distribución. 4 Fl. 145 15 0500123330002016185800 Además, con base en las matrículas inmobiliaria “derivadas, 001-1214645, 001- 1214646, 001-1214647, 001-1214648 en la matrícula matriz objeto de estudio, correspondiente a la matrícula No. 001-1048670”5, y las características de los inmuebles, señaló que “Para incluir estos registros se hace necesario determinar el beneficio individual para cada uno de los inmuebles de acuerdo con sus características físicas, técnicas, jurídicas y normativas, mediante el proceso de factorización”.
Por tanto, es claro que no se trató de una corrección de “errores simplemente formales”, sino de una verdadera variación del sentido material de la decisión contenida en la resolución distribuidora, al punto de convertirla en otra diferente, puesto que las correcciones efectuadas alteraron las bases de cuantificación de la contribución de valorización. En efecto, nótese que, con ocasión de la modificación efectuada por la demandada, la actora pasó de estar obligada a pagar $685.802.630 por concepto de la contribución por el Proyecto de valorización El Poblado, a estar obligada a sufragar $2.092.994.024, todo lo cual dista de ser una corrección simplemente formal, en tanto que agrava la situación jurídica que, en su cabeza, había creado inicialmente la resolución distribuidora. 5.
Conclusión En tal sentido, para llevar a cabo el cambio sustancial pretendido con la expedición de la resolución modificadora, Fonvalmed debió haber adelantado el trámite de la revocatoria directa y obtener la autorización previa de la demandante, alegando alguna de las causales contenidas en el artículo 93 del CPACA o, en su defecto, demandar directamente la resolución distribuidora ante esta jurisdicción. Por lo tanto, prospera el cargo de nulidad por violación del debido proceso por la modificación de la Resolución 094 de 22 de septiembre de 2014 sin cumplir los requisitos legales.
En consecuencia, se declarará la nulidad de los artículos 3 y 4 de la Resolución Modificadora 201600934 del 11 de marzo de 2016, expedida por Fonvalmed, única y exclusivamente 5. Restablecimiento del derecho A título de restablecimiento del derecho, se ordenará al Fondo de Valorización de Medellín, Fonvalmed tener como contribución de valorización para el inmueble con 5 Fl. 145 16 0500123330002016185800 matrícula inmobiliaria 001-1048-670 y sus matrículas derivadas, la asignada en la Resolución Distribuidora Nro. 094 del 22 de septiembre de 2014.
La Sala no accederá a la pretensión de la demanda, relacionada con que se le ordene a Fonvalmed considerar oportunos y completos los pagos que la actora realizó hasta antes de la presentación de demanda y compensar o devolver las sumas que se hayan pagado en exceso o sin fundamento legal, con los correspondientes intereses. Lo anterior, toda vez que la demandante no ha agotado el trámite particular previsto por la ley y por la normativa interna del municipio de Medellín, para obtener la devolución de pagos en exceso o de lo no debido. 6.
Costas Al tenor del artículo 188 del CPACA en concordancia con el 365 del CGP no habrá condena en costas en esta instancia por no aparecer causadas, además que las pretensiones de la demandante prosperan parcialmente y sin que se observe una conducta temeraria de las partes. Por lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III.
Resuelve Primero: Declarar no probadas las excepciones planteadas por la demandada. Segundo: Declarar la nulidad de los artículos 3 y 4 de la Resolución Modificadora 201600934 del 11 de marzo de 2016, expedida por el Fondo de Valorización de Medellín, Fonvalmed. Tercero: A título de restablecimiento del derecho, se ordena al Fondo de Valorización de Medellín, Fonvalmed tener como contribución de valorización para el inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1048-670 y sus matrículas derivadas, la asignada en la Resolución Distribuidora 094 del 22 de septiembre de 2014.
Cuarto: Denegar las demás pretensiones de la parte demandante. Tercero: Sin condena en costas. El proyecto se estudió y discutió en Sala Virtual No 27 17 0500123330002016185800
NOTIFÍQUESE Los magistrados DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO