1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, cuatro (04) de abril de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-33-33-752-2015-00098-01 Demandante: Nayith Mildrek Gamboa Penagos Apoderado: Omar Lara Bahamon Demandado: Nación – Superintendencia de Salud Apoderado: Diana Carolina Plata Guerrero Demandado: Municipio de San Luis Apoderado: Abel Rubiano Acosta Demandado: Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis Apoderado: Sergio Argemiro Fernández Lopera Vinculado: Cesar Augusto González Velásquez Apoderado: No intervino Tema: Insubsistencia por calificación insatisfactoria ASUNTO Decidir sobre el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia emitida el 30 de junio de 2020 por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué, la cual denegó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos1 presentó, en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda contra la Superintendencia Nacional de Salud, el Municipio de San Luis y el Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis. 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos que resultaron en el retiro de la demandante de su cargo como gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis: − Acuerdo No. 001 del 22 de abril de 2014, emitido por la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis, mediante el cual se aprueban los resultados de la evaluación del informe del plan de gestión correspondiente al año 2013 de la gerente de la institución. 1 A través de apoderado. 2 − Acuerdo No. 002 del 27 de mayo de 2014, de la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis, que resuelve desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior. − Resolución No. 1784 del 10 de septiembre de 2014, emitida por la Superintendencia Nacional de Salud, que resuelve el recurso de apelación presentado contra el Acuerdo No. 001 del 22 de abril de 2014.
En este acto se modificó la calificación impuesta en el artículo primero del acuerdo mencionado, otorgando una calificación de 3.05 y declarando que dicha calificación es insatisfactoria. − Decreto No. 063 del 24 de septiembre de 2014, emitido por el alcalde municipal de San Luis, mediante el cual se declara insubsistente a Nayith Mildrek Gamboa Penagos como gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis, debido a la calificación insatisfactoria en el informe de gestión correspondiente al período comprendido entre el 10 de enero y el 31 de diciembre de 2013. − Decreto No. 070 del 22 de octubre de 2014, expedido por el alcalde municipal de San Luis, que resuelve el recurso de reposición presentado contra el Decreto No. 063 de 2014, confirmando todas sus disposiciones.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, se solicita: − El reintegro de Nayith Mildrek Gamboa Penagos al cargo de gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis. − El reconocimiento y pago a favor de la demandante de todos los salarios, prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social y demás emolumentos correspondientes al cargo que venía desempeñando como gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis desde la fecha en que se produjo su retiro hasta cuando sea efectivamente reintegrada. − Declarar que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio por parte de la demandante en el cargo de gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis. − Ordenar que las condenas de carácter económico que se produzcan, sean debidamente indexadas o actualizadas tomando como base el índice de precios al consumidor, de conformidad con lo previsto en la parte final del artículo 187 del CPACA, desde la fecha en que se hicieron exigibles hasta cuando quede debidamente ejecutoriado el fallo definitivo. − Ordenar a las entidades demandadas dar cumplimiento a la sentencia que se produzca, dentro de los términos y condiciones establecidos en los artículos 189, 192 y 195 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Además, pide que se condene en costas y agencias en derecho a las entidades demandadas. 1.1.1. Hechos 3 Las circunstancias fácticas expuestas en la demanda son las siguientes: Mediante el Decreto 080 del 05 de septiembre de 2008, emitido por el alcalde municipal de San Luis, se designó a la señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos como gerente de la Empresa Social del Estado Hospital Serafín Montaña Cuellar.
La señora Gamboa Penagos asumió el cargo después de tomar posesión del mismo. Nayith Mildrek Gamboa Penagos ejerció el cargo de gerente de manera continua y sin interrupciones, cumpliendo íntegramente con las obligaciones y responsabilidades que dicho cargo conllevaba. Los miembros de la Junta Directiva del ente hospitalario, mediante el Acta 01 de 2012, solicitaron al alcalde municipal de San Luis la reelección de Nayith Mildrek Gamboa Penagos como gerente del hospital para el siguiente período.
Mediante el Decreto 025 del 14 de marzo de 2012, emanado del alcalde municipal de San Luis, se decidió reelegir a Nayith Mildrek Gamboa Penagos como gerente de la Empresa Social del Estado Hospital Serafín Montaña Cuellar, por el período institucional de 4 años, comprendido entre el 10 de abril de 2012 y el 31 de marzo de 2016. Nayith Mildrek Gamboa Penagos tomó posesión nuevamente del cargo y continuó prestando sus servicios de manera ininterrumpida, cumpliendo plenamente con las tareas y responsabilidades asignadas.
El 31 de marzo de 2014, Nayith Mildrek Gamboa Penagos, en su calidad de gerente de la ESE Hospital Serafín Montaña Cuellar, presentó ante todos los miembros de la Junta Directiva el informe de cumplimiento del plan de gestión y los resultados correspondientes al período entre el 01 de enero y el 31 de diciembre de 2013, para su respectiva evaluación. El presidente de la Junta Directiva, Guillermo Ignacio Alvira, quien fungía como alcalde municipal de San Luis, convocó a los demás miembros de la Junta Directiva a una reunión extraordinaria para el 22 de abril mediante un oficio fechado el 10 de abril de 2014, sin especificar el tema a tratar en dicha reunión. El 22 de abril de 2014, se llevó a cabo la reunión extraordinaria de la Junta Directiva, en la que, al inicio de la misma, su presidente informó a los asistentes que el único tema a tratar sería la calificación del informe del cumplimiento del plan de gestión presentado por la gerente de la ESE.
La Junta Directiva emitió el Acuerdo 001 del 22 de abril de 2014, mediante el cual se aprobó oficialmente los resultados de la evaluación del informe del plan de gestión presentado por la gerente para el año 2013, otorgándole un puntaje de 2.80/5, lo que indica una gestión insatisfactoria. Nayith Mildrek Gamboa Penagos presentó dentro del plazo legal recursos de reposición y apelación contra el Acuerdo 001 de 2014.
En este escrito, expresó su inconformidad con la calificación del informe de gestión que resultó en una calificación insatisfactoria. Se hizo hincapié en que el mencionado Acuerdo carecía de motivación y que la calificación no se realizó conforme a la metodología establecida por el Ministerio de Salud y Protección Social, ni se aplicaron las reglas contenidas en los anexos 2, 3 y 4 de la Resolución 743 de 2013, entre otros puntos. 4 El día 27 de mayo de 2014, la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar se reunió nuevamente con el propósito de resolver el recurso de reposición presentado por la gerente contra el Acuerdo 001 de 2014.
El presidente de la Junta Directiva emitió el Acuerdo 002 del 27 de mayo de 2014, mediante el cual resolvió el recurso de reposición presentado por la señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos contra el Acuerdo 01 del 22 de abril de 2014, confirmando la calificación respectiva y concediendo el recurso de apelación ante la Superintendencia Nacional de Salud.
Mediante la Resolución 1784 del 10 de septiembre de 2014, la Superintendencia Nacional de Salud resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el Acuerdo 01 del 22 de abril de 2014, modificando la calificación impuesta en el artículo primero del acuerdo impugnado y otorgando una calificación de tres puntos cinco (3.05), declarando que dicha calificación es insatisfactoria.
El alcalde municipal de San Luis, en su calidad de nominador y de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 74.5 del artículo 74 de la Ley 1438 de 2011, emitió el Decreto 063 del 24 de septiembre de 2014, declarando insubsistente a Nayith Mildrek Gamboa Penagos del cargo de gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE, debido a la calificación no satisfactoria en el informe de cumplimiento del plan de gestión del periodo comprendido entre el 10 de enero al 31 de diciembre de 2013.
Este acto administrativo fue notificado mediante aviso el 03 de octubre de 2014. La señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos interpuso recurso de reposición contra el Decreto 063 de 2014. Sin embargo, este recurso fue resuelto desfavorablemente mediante el Decreto No. 070 del 22 de octubre de 2012, notificado mediante comunicación del 23 de octubre de ese año, fecha a partir de la cual fue retirada de su cargo.
En el momento de su retiro como gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar, la señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos percibía un salario promedio mensual de $4.439.447.00. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Superintendencia Nacional de Salud La defensa de la entidad solicitó la desestimación de las pretensiones de la demanda, argumentando que los actos demandados fueron emitidos conforme a derecho y en respeto al debido proceso.
Además, señaló que no estaba de acuerdo con las aseveraciones de que los actos demandados fueron expedidos con falsa motivación y desviación de poder, tal como había sido presentado por la demandante. Recalcó que al resolver el recurso de apelación contra el Acuerdo 01 de 2014, cada indicador en disputa fue minuciosamente analizado. Se elevaron los puntajes cuando correspondía y se mantuvieron aquellos que estaban correctamente evaluados, siguiendo rigurosamente el procedimiento establecido en las Resoluciones 710 de 2012 y 743 del Ministerio de Salud y Protección Social.
Destacó que, a pesar de las múltiples acusaciones presentadas en la demanda, la demandante solo impugnó 4 de los 26 indicadores calificados en el Acuerdo 001 de 2014. Se resaltó que de estos 4 indicadores, solo uno presentaba una calificación errónea, la cual fue corregida por la Superintendencia Nacional de Salud. 5 Argumentó que no existía una norma que exigiera que la convocatoria a una sesión extraordinaria de la Junta Directiva debiera especificar los temas a tratar.
Además, se defendió que no era necesario que los soportes del informe de gestión fueran remitidos previamente a todos los miembros de la Junta Directiva, ya que el propósito de la sesión era analizarlos y calificarlos. También, refutó la objeción sobre la duración de la sesión, destacando que la decisión adoptada fue respaldada por la mayoría de los miembros de la Junta Directiva, como se evidenció en el acta correspondiente.
Señaló que se desestimaban las acusaciones contra los miembros de la Junta Directiva porque parecían "chismes de pasillo", irrelevantes para la validez de los actos demandados. Se hizo énfasis en que la resolución de disputas personales no era competencia de la judicatura, y que las acusaciones infundadas no debían afectar la validez de los actos en cuestión. Afirmó que la calificación otorgada se ajustó a los parámetros establecidos en la Resolución No. 743 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social, refutando así las alegaciones contrarias de la demandante.
Sostuvo que la Circular Externa 000003 del 28 de marzo de 2014 de la Superintendencia Nacional de Salud establecía que la convocatoria a la sesión extraordinaria era una decisión facultativa del presidente de la Junta Directiva, así que la ausencia de dicha convocatoria no podía considerarse irregular o violatoria del debido proceso, dado el carácter facultativo de la misma.
Subrayó que la calificación realizada en el Acuerdo No. 001 del 2014 se llevó a cabo de acuerdo con el procedimiento establecido en el Anexo No. 4 de la Resolución No 710 de 2012 del Ministerio de Salud y Protección Social. Se destacó que la justificación, análisis y debate de la calificación se registraron en el acta de la sesión extraordinaria del 22 de abril de 2014, lo cual desacreditaba el argumento de falta de motivación presentado por la demandante.
Afirmó que la Superintendencia Nacional de Salud sí tomó en cuenta los argumentos presentados por la señora Nayith Gamboa en su recurso de apelación, como se evidenció en la Resolución No. 001784 de 2014, haciendo hincapié en que la calificación fue modificada en respuesta a los argumentos de la recurrente, lo que refutaba la afirmación de que sus argumentos fueron ignorados.
Dijo que la Superintendencia Nacional de Salud sustentó objetivamente su decisión en las Resoluciones 710 de 2012 y 743 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social, especialmente en sus Anexos 2 y 4. Se enfatizó que la motivación de la calificación otorgada a cada indicador fue claramente expresada y consignada, lo que desmentía las acusaciones de falsa motivación o desviación de poder.
Concluyó que la Resolución No. 001784 de 2014 de la Superintendencia Nacional de Salud fue expedida conforme a los preceptos que regulan la evaluación de la gestión de los gerentes de las ESE del nivel territorial y, reiteró que los actos demandados fueron emitidos conforme a derecho y en estricta observancia del debido proceso y el derecho de defensa de la señora Nayith Gamboa, como quedó demostrado en los argumentos anteriores. 1.2.2.
Municipio de San Luis El apoderado de esta entidad solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que los actos administrativos demandados fueron expedidos siguiendo los parámetros establecidos por la Ley 1438 de 2011, que define los 6 contenidos, términos y procedimientos para la presentación del plan de gestión de los gerentes y directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial, así como su aprobación y evaluación por parte de la Junta Directiva.
Enfatizó que los actos administrativos demandados se ajustaron a los parámetros establecidos en la Ley 1438 de 2011, la cual regula los procedimientos para la presentación y evaluación del plan de gestión, garantizando así su conformidad con la normativa vigente. Hizo mención de que, para la evaluación de los actos administrativos, se siguió lo establecido en la Resolución 710 de 2012, la cual adopta las condiciones y metodología para la elaboración, presentación y evaluación del plan de gestión de los gerentes y directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial.
Concluyó que los actos administrativos demandados fueron expedidos en estricto apego a la Ley 1438 de 2011 y a la Resolución 710 de 2012, garantizando así su conformidad con los procedimientos y términos establecidos para la evaluación de la gestión de los gerentes y directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial.
Destacó que el Decreto 063 del 24 de septiembre de 2014 se motivó teniendo en cuenta la Resolución 001784 de la Superintendencia Nacional de Salud, emitida el 10 de septiembre de 2014. Indicó que esta resolución modificó la calificación impuesta en el Acuerdo 001 del 22 de abril de 2014. Agregó que el Decreto 063 del 24 de septiembre de 2014 también fue motivado en respuesta a la solicitud efectuada por la Junta Directiva, de manera obligatoria, al nominador para la remoción del gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE, en aplicación del artículo 74.5 de la Ley 1438 de 2011.
Además, mencionó que esta solicitud resultó en la declaración de insubsistencia del nombramiento de la demandante. Señaló que el Decreto 070 del 22 de octubre de 2014 fue motivado de acuerdo al estudio realizado sobre el recurso de reposición interpuesto por la demandante. Además, mencionó que el estudio del recurso evidenció que la demandante buscaba desvirtuar la legalidad de los acuerdos 01 y 02 de 2014, así como la Resolución 1784 de 2014 de la Superintendencia de Salud.
Resaltó que estas actuaciones administrativas ya habían sido realizadas de manera perentoria y conforme al debido proceso y derecho de defensa. Recalcó que cuando un funcionario ha sido evaluado con una calificación insatisfactoria, la cual queda firme tras resolver los recursos procedentes, se genera una causal de retiro del servicio.
Explicó que esto implica que la administración inicia los procedimientos para separar del cargo al servidor público y designar a su reemplazo. Expuso que la demandante está reclamando sumas de dinero a las que no tiene derecho, dado que su desvinculación o declaración de insubsistencia se debió a que fue evaluada con una calificación insatisfactoria.
Comentó que esta calificación quedó en firme al resolverse los recursos procedentes, lo que generó una causal de retiro del servicio. Adicionó que la administración tenía la obligación de iniciar las actuaciones correspondientes para separar del cargo a la demandante del puesto de gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE y designar a su reemplazo. 7 Enfatizó que, según lo solicitado por la Junta Directiva al nominador con carácter obligatorio, la Ley 1438 de 2011 exigía que, al aplicar el artículo 74.5, la remoción del gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE implicara necesariamente la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de la demandante. 1.2.3.
Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis Expuso las mismas razones de defensa presentadas por el Municipio de San Luis. 1.2.4. Cesar Augusto González Velásquez No intervino en el proceso. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia emitida el 30 de junio de 2020, respecto al asunto tratado en este proceso, resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la parte actora.
Según dicha providencia, la parte demandante no logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados. El Juez precisó que, en el proceso, se encontraron acreditados los siguientes hechos: -. Mildrek Gamboa Penagos fue reelegida como Gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar E.S.E. por la Junta Directiva del Hospital, mediante el Decreto No. 25 del 14 de marzo de 2012, para un periodo de 4 años desde el 1° de abril de 2012 hasta el 31 de marzo de 2016. -.
Durante los años 2012 y 2013, Gamboa desempeñó su cargo como gerente, cumpliendo con las obligaciones inherentes al mismo, incluida la presentación del informe de gestión para su evaluación, conforme a lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 1238 de 2011. -. El informe de gestión correspondiente al año 2013 fue presentado el 31 de marzo de 2014 y evaluado por la Junta Directiva del hospital el 22 de abril de 2014.
La calificación obtenida fue de 2.80, calificada como insatisfactoria según lo establecido en el Acuerdo No. 001 de 2014. -. Gamboa interpuso un recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el Acuerdo No. 001 de 2014. La Junta Directiva del hospital resolvió el recurso mediante el Acuerdo No. 002 de 2014, confirmando la calificación insatisfactoria. -.
La Superintendencia Nacional de Salud conoció del recurso de apelación contra el Acuerdo 001 de 2014 y, tras revisar los indicadores de la matriz de calificación, modificó la calificación del indicador 2, aumentándola a 3.05, pero mantuvo la calificación general como insatisfactoria. -. En consecuencia, con la calificación obtenida, el alcalde municipal de San Luis expidió el Decreto No. 63 del 24 de septiembre de 2014, declarando insubsistente el nombramiento de Mildrek Gamboa como Gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE, lo que resultó en su retiro del cargo.
En relación con el cargo de nulidad de los actos demandados concernientes con la convocatoria y celebración de la reunión extraordinaria de la Junta Directiva del 8 Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE el 22 de abril de 2014, se alega que el presidente de la Junta Directiva no informó con anticipación a los demás miembros el motivo de la reunión extraordinaria, lo que impidió un estudio detallado del informe de gestión presentado por la gerente.
Sin embargo, se señala que la gerente del hospital remitió personalmente el informe a los miembros de la junta con más de 20 días de antelación a la reunión, brindándoles tiempo suficiente para estudiar el documento y participar en la reunión con parámetros de votación claros. El Juez argumentó que, según lo establecido en el numeral 74.2 del artículo 74 de la Ley 1438 de 2011, los miembros de la junta tienen 15 días hábiles para evaluar el informe de gestión una vez presentado por la gerente.
Por lo tanto, consideró que el hecho de que el presidente de la junta no haya informado con anticipación sobre el motivo de la reunión extraordinaria no afecta la legalidad del proceso, dado que los miembros tuvieron tiempo suficiente para revisar el informe y participar en la reunión. Así, concluyó que el argumento presentado por la parte demandante sobre la falta de información previa sobre el motivo de la reunión extraordinaria no es válido como causal de anulación de los actos demandados, ya que los miembros de la junta tuvieron tiempo suficiente para estudiar el informe de gestión antes de la reunión. En el siguiente cargo, el Juez señala que la demandante argumenta que durante la reunión de la Junta Directiva en la cual se calificó el informe de gestión de la gerente del hospital (22 de abril de 2014), estuvo presente activamente el señor Carlos Murillo Lugo, quien en ese momento ocupaba el cargo de gerente de las Empresas Públicas de San Luis, a pesar de que el tema a tratar no guardaba relación con su cargo, lo cual viola la disposición contenida en el párrafo segundo del artículo 13 de los estatutos de la entidad.
Frente a lo anterior, precisó que tras la revisión del acta de la reunión de la Junta Directiva del 22 de abril de 2014 y el audio correspondiente, se observó que efectivamente el señor Carlos Murillo asistió a la misma, con el consentimiento del presidente de la Junta Directiva del hospital. Destacó que si bien los estatutos de la entidad establecen quiénes pueden asistir a las reuniones de la Junta Directiva, la presencia del señor Carlos Murillo no se considera válida debido a que no posee las cualidades requeridas según el artículo 13 mencionado.
Sin embargo, concluyó que su presencia no influyó de ninguna manera en el resultado de la votación alcanzado por los miembros de la Junta, ya que él no tuvo derecho a voto en la evaluación de la gerente al no ser miembro de la Junta Directiva. La primera instancia sostuvo que, aunque se haya producido una situación irregular con la presencia del gerente de las Empresas Públicas de San Luis en la reunión del 22 de abril de 2014, como se menciona en la demanda, dicha situación debe ser abordada desde una perspectiva disciplinaria, si corresponde, y no a través del presente medio de control donde se cuestiona la legalidad de los actos administrativos que llevaron a la destitución del cargo de gerente que ocupaba la señora Gamboa.
Destacó que dichos actos administrativos surgieron como resultado de la decisión adoptada únicamente por los miembros de la Junta Directiva del hospital, quienes tienen voz y voto en dichas reuniones, y no por la voluntad del tercero invitado. Otro argumento presentado por la parte demandante es que uno de los miembros de la junta directiva que tuvo voz y voto en la reunión extraordinaria realizada el 27 de mayo de 2014, donde se resolvió un recurso de reposición, presentaba una incompatibilidad legal para participar en dicha reunión, conforme lo establece el Decreto 128 de 1978, el cual versa sobre las inhabilidades e incompatibilidades de los miembros de la junta directiva de una empresa social del Estado del orden territorial. 9 El Juez indicó que, tras revisar las disposiciones mencionadas y respaldado también por el Concepto 54291 de 2015 emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, era dable concluir que el miembro de la junta directiva del hospital, representante de la asociación de usuarios (quien conserva la calidad de particular y no adquiere por ese hecho la de servidor público), se encuentra impedido para contratar “siempre que se trate de la celebración o suscripción con la entidad de salud a la cual presta sus servicios o a cualquier otra que haga parte del sector al cual pertenece aquella, con el propósito de prestar sus servicios profesionales o celebrar cualquier otra clase de contrato”.
Mencionó que, de los documentos presentados en el expediente, se pudo establecer que la señora Nery Guzmán suscribió con el Municipio de San Luis los contratos de prestación de servicios números 036 y 130 de 2014, los cuales tenían como objetivo “prestar sus servicios de apoyo a la gestión en brindar información y atención en temas relacionados con políticas, programas y servicios del Estado a las juntas de acción comunal y a la población en general en el municipio de San Luis Tolima”.
Resaltó que era claro que la señora Nery Guzmán suscribió contratos de prestación de servicios con el Municipio de San Luis mientras formaba parte de la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE como representante de los usuarios; sin embargo, señaló que no se configura la incompatibilidad alegada en el escrito de demanda, pues si bien se comprueba la vinculación de la señora Guzmán con la administración municipal, dicha vinculación no se relaciona con las actividades propias de la Secretaría de Salud Municipal de San Luis, a la cual está adscrito el Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE, ya que los contratos no estaban vigentes al momento del proceso de evaluación de la gerente del hospital, y fueron suscritos para desarrollar apoyo a la gestión en programas propios de la Secretaría de Gobierno del Municipio de San Luis, en tareas distintas de las que adelanta la Secretaría de Salud.
Finalmente, la parte demandante sostuvo que el Acuerdo 001 de 2014, a través del cual se calificó el informe de gestión presentado por la gerente del hospital, fue falsamente motivado en razón a que la parte considerativa se limita a insertar una matriz de calificación sin expresar las razones que la fundamentan, ni explicar las razones de la calificación, incumpliendo el numeral 3° del artículo 74 de la Ley 1438 de 2011.
Respecto al cargo anterior, el Juez advirtió que después de una revisión total del acto administrativo en cuestión y del audio de la reunión de junta directiva correspondiente, no encontró que exista la falsa motivación alegada por la parte demandante. Explicó que de conformidad con las normas que regulan el proceso de calificación, para la evaluación de cada indicador y estándar de gestión, se requiere la presentación de documentos claramente establecidos, lo que garantiza una calificación objetiva.
Por lo tanto, coligió que el acto administrativo se encuentra debidamente motivado al incluir de manera clara la matriz de calificación obtenida por la gerente, conforme a los documentos presentados para ello. Las razones que llevaron a otorgar dicha calificación se encuentran detalladas en el acta de junta directiva, la cual forma parte integral del acto administrativo demandado.
Precisó que, para la elaboración y presentación del plan de gestión por parte de los gerentes de las Empresas Sociales del Estado, se expidieron las Resoluciones 710 de 2011 y 743 del 15 de marzo de 2013, que modificó aspectos relevantes de la primera. Estas resoluciones establecieron los parámetros de calificación, los indicadores y estándares por áreas de gestión, así como la metodología para la calificación del informe de gestión. 10 Señaló que el análisis detallado del Acuerdo 001 de 2014 y del acta de Junta Directiva correspondiente revela que se llevó a cabo una evaluación rigurosa de cada indicador y estándar de gestión, respaldada por los documentos presentados por la gerente.
Así que se coligió que las razones detrás de la calificación otorgada se encuentran debidamente fundamentadas, garantizando la objetividad del proceso. Concretó que se revisaron los recursos de reposición interpuestos por la parte demandante, y se constató que los argumentos presentados fueron debidamente considerados. En consecuencia, dijo que la decisión adoptada respecto al recurso de reposición se basó en un análisis exhaustivo de los documentos presentados y se expuso de manera clara en el acta de Junta Directiva correspondiente.
Finalmente, en cuanto a la Resolución 1784 del 10 de septiembre de 2014, emitida por la Superintendencia Nacional de Salud en respuesta al recurso de apelación, dijo el Juez que se observó que se realizó un análisis detallado de los documentos presentados por la gerente. También, que la Superintendencia consideró los argumentos presentados por la parte demandante e incluso modificó la calificación de uno de los indicadores, lo que demuestra la objetividad del proceso y la consideración de todas las partes involucradas. 1.4.
Recursos de apelación La parte actora impugnó el fallo de primera instancia para que sea revocado y se acceda a las pretensiones de la demanda. Indicó que el propósito de este proceso es demostrar que la insubsistencia de Nayith Mildrek Gamboa Penagos, quien se desempeñaba como gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar, fue ilegal y que la calificación realizada por el alcalde municipal sobre su gestión no cumplió con los mandatos legales y las normas establecidas para tal fin.
Comentó que el cargo para el cual fue nombrada, es decir, Gerente del Hospital Serafín Montaña de San Luis, es un cargo de período y que no puede ser removida una persona de ese cargo sino por motivos excepcionales, como una calificación insatisfactoria de su gestión, la cual debe ajustarse a unos parámetros específicos y no a consideraciones políticas, como sucedió en el caso de la señora Gamboa Penagos cuando fue retirada de su cargo.
Insistió en que la calificación del plan de gestión de la gerente del Hospital Serafín Montaña, Nayith Mildrek Gamboa Penagos, fue ilegal y, por lo tanto, no comparte los argumentos esgrimidos por la primera instancia en el fallo objeto de esta apelación. Precisó que, según el Juez, el acto administrativo de la calificación del informe de gestión se encuentra debidamente motivado porque en él se incluye de forma clara la matriz de la calificación obtenida por el gerente, conforme a cada uno de los documentos que presentó para ello, y que no debía pasarse por alto que las razones que llevaron a otorgar dicha calificación se encuentran íntegramente en el acta de junta directiva.
Sostuvo que no comparte los argumentos anteriores de que el acto demandado se encuentra debidamente motivado porque incluye de forma clara la matriz de la calificación obtenida por el gerente, y se basa en unos documentos que respaldan la calificación, sin realizar un análisis serio de la misma calificación y de los puntajes 11 que fueron impuestos de manera arbitraria sin que se explicaran los motivos de dicha calificación. Expuso que, al analizar el acuerdo, se encontrará que este se limita en la parte considerativa a insertar una matriz de calificación, sin expresar las razones que la fundamentan, no motivó la evaluación, no realizó un análisis de la información ni de los soportes presentados.
En pocas palabras, dijo que el mismo se limita a imponer una calificación sin expresar los motivos para ello, lo cual viola el numeral 3° del artículo 74 de la Ley 1438 de 2011, que establece que “los resultados de la evaluación se harán constar en un acuerdo de la Junta Directiva, debidamente motivado…”. Concluyó que el acto administrativo es violatorio del debido proceso ya que la norma exige que dicho acuerdo de calificación de la gestión de un gerente de una Empresa Social del Estado debe ser motivado y el acuerdo proferido por el presidente de la Junta Directiva no fue motivado, sino que se limitó a insertar una matriz de calificación y a imponer a cada matriz una calificación sin contar con las razones y motivos que lo llevaron a imponer dichos puntajes en cada matriz.
Argumentó que en algunos indicadores la Junta Directiva calificó con cero, olvidando que la evaluación del informe de gestión de cada vigencia debe efectuarse de conformidad con la metodología diseñada para el efecto por el Ministerio de Salud y Protección Social, y aplicar para ello las reglas contenidas en los anexos 2, 3 y 4 de la Resolución 743 de 2013; al igual que motivar, esto es, expresar las razones de cada evaluación y calificación. Explicó que tal evaluación comprende todas las metas y resultados de gestión logrados como gerente durante el año anterior, como lo estipulan la Ley 1438 de 2011 y la Resolución 743 de 2013 del Ministerio de Protección Social.
Insistió en que la falta de motivación del Acuerdo 001 del 22 de abril de 2014 es una clara violación al debido proceso, ya que lo que se hizo en la sesión de Junta Directiva del 22 de abril de 2014 fue un atropello del presidente de la Junta Directiva hacia los demás miembros al imponer una calificación que posteriormente plasmó en un acuerdo sin el consenso de los demás miembros.
Aseguró que el fallo de la primera instancia no analizó a fondo la calificación impuesta por el presidente de la Junta y que terminó con la destitución del cargo de Nayith Mildrek Gamboa Penagos. Expuso que la evaluación del informe de gestión de cada vigencia debe efectuarse de conformidad con la metodología diseñada por el Ministerio de Salud y Protección Social y aplicar las reglas contenidas en los anexos 2, 3 y 4 de la Resolución 743 de 2013, como no se hizo por parte del presidente de la junta, quien simplemente se limitó a insertar un puntaje para tal matriz sin explicar por qué dicha calificación, contrariando lo determinado por la Resolución 743 de 2013.
Dijo que en este asunto se puede deducir que el presidente de la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar concurrió a la sesión con una calificación previamente montada y elaborada por terceros. Además, no permitió bajo ningún punto de vista que los demás miembros de la junta directiva tuvieran participación en dicha calificación. Aseguró que no se permitió el derecho a la sustentación ante la junta directiva del informe de gestión, derecho que otorga la ley al gerente.
Aseguró que la calificación a la señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos fue sesgada y producto de intereses desconocidos. Además, señaló que fue tan avasallante la posición del presidente de la Junta Directiva en imponer la mala calificación que dos miembros de la junta directiva, representantes de los empleados públicos asistenciales y administrativos, se retiraron de la reunión de 12 junta, sentando su voz de protesta contra lo que consideraron un irrespeto hacia ellos como miembros de la junta directiva, ya que todas las decisiones tomadas en ese momento fueron producto del atropello y la ilegalidad.
Argumentó que, si se analiza de fondo la calificación impuesta en dicha matriz, se encontrará que no cumple con lo determinado en la norma y que igualmente la Superintendencia Nacional de Salud, al resolver el recurso de apelación, se limitó a modificar la calificación sin hacer un estudio de fondo sobre esa modificación o sobre los puntajes en el plan de gestión de la gerente del hospital.
Aseguró que la calificación de un plan de gestión de los gerentes de las Empresas Sociales del Estado debe ser algo serio, bajo un estudio serio, ya que de lo contrario se desvirtúa la esencia del cargo de gerente de una Empresa Social del Estado. Argumentó que, para la época, dicho cargo era por concurso y tenía un período de 4 años, y cualquier calificación amañada permitiría la manipulación de la calificación, como, insiste, sucedió en este caso. 1.5.
Trámite procesal de segunda instancia Con auto proferido el 27 de mayo de 2021, esta Corporación admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante. Las partes demandadas, Superintendencia de Salud, Municipio de San Luis y Hospital Serafín Montaña, presentaron alegatos de conclusión insistiendo en los argumentos expresados durante la primera instancia. La parte actora y el Ministerio Público no participaron en estas diligencias.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA. Según esta disposición, los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia, entre otros casos, de las apelaciones de las sentencias emitidas en primera instancia por los jueces administrativos.
A su vez, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Conforme a lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se presenta en el presente caso. 2.3.
Problemas jurídicos en segunda instancia Conforme al recurso de apelación presentado por la parte actora, corresponde a esta Sala determinar si los actos demandados adolecen de ilegalidad por falta de motivación. Esto se debe considerar, teniendo en cuenta que el retiro de la demandante fue consecuencia de una calificación insatisfactoria del plan de gestión del año 2013, mientras se desempeñaba como gerente del Hospital Serafín Montaña ESE de San Luis. 13 2.3.1.
Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia recurrida, ya que, como correctamente concluyó la primera instancia, los actos de evaluación de la gestión del año 2013 fueron adecuadamente motivados y se ajustaron a las disposiciones legales correspondientes. Por lo tanto, no se acreditó la ilegalidad de la remoción en el cargo debido a la calificación insatisfactoria, que por sí sola constituye una causal de retiro del servicio. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados La documentación presentada en el proceso merece plena credibilidad, ya que fue aportada oportunamente por las partes y en ningún momento fue desconocida o tachada. Por lo tanto, conforme a dichas pruebas, en el proceso se encuentran acreditados los siguientes hechos: - Mediante el Decreto 025 del 14 de marzo de 2012, firmado por el alcalde municipal de San Luis, se reeligió a Nayith Mildrek Gamboa Penagos como gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar por un período institucional de 4 años, comprendido entre el 1 de abril de 2012 y el 31 de marzo de 2016.2 - Nayith Mildrek Gamboa Penagos tomó posesión del cargo de gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis el 14 de marzo de 2012.3 - Con los Oficios HSM 129, 130, 131, 132 y 133, todos del 26 de marzo de 2014, Nayith Mildrek Gamboa Penagos remitió a los integrantes de la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar el informe de gestión del año 2013, acompañado de sus respectivos soportes.4 - Con un oficio fechado el 10 de abril de 2014, el alcalde de San Luis convocó a la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar a sesión extraordinaria para el día 22 de abril de 2014.5 - El Acuerdo 001 del 22 de abril de 2014 de la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis aprobó los resultados de la evaluación del informe del plan de gestión de la vigencia 2013 de la gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE del Municipio de San Luis, señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos.
Según el acuerdo, la señora Gamboa Penagos recibió una calificación total de 2.80, la cual fue establecida como insatisfactoria.6 - La señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos presentó recursos de reposición y apelación contra el acuerdo.7 - El Acuerdo 002 del 27 de mayo de 2014 de la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis resolvió el recurso de reposición presentado por la señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos contra el acuerdo 2 Expediente digital Juzgado, archivo 01-CUADERNO PRINCIPAL, páginas 53 a la 54. 3 Expediente digital Juzgado, archivo 01-CUADERNO PRINCIPAL, página 55. 4 Expediente digital Juzgado, archivo 03-CUADERNO PRINCIPAL III, páginas 66 a la 69. 5 Expediente digital Juzgado, archivo 01-CUADERNO PRINCIPAL, página 56. 6 Expediente digital Juzgado, archivo 01-CUADERNO PRINCIPAL, páginas 5 a la 27. 7 Expediente digital Juzgado, archivo 01-CUADERNO PRINCIPAL, páginas 63 a la 90. 14 previamente mencionado.
La decisión de la Junta fue ratificar la calificación otorgada inicialmente.8 - La Resolución 001784 del 10 de septiembre de 2014 de la Superintendencia Nacional de Salud resolvió el recurso de apelación interpuesto por la señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos contra el Acuerdo 001 de 2014 de la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis.
En esta resolución, se decidió modificar la calificación total a 3.05 puntos, manteniéndola como insatisfactoria.9 - El Decreto 063 del 24 de septiembre de 2014, emitido por el alcalde municipal de San Luis, declara la insubsistencia en el cargo de gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar a la señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos, debido a su calificación insatisfactoria en la evaluación del plan de gestión del año 2013.10 - El Decreto 070 del 22 de octubre de 2014, emitido por el alcalde municipal de San Luis, resuelve un recurso de reposición presentado por la señora Nayith Mildrek Gamboa Penagos contra el decreto aludido anteriormente.
En este decreto se confirma la decisión previa de retirarla del cargo de gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar debido a su calificación insatisfactoria en la evaluación del plan de gestión del año 2013.11 - El 12 de mayo de 2014, Nayith Mildrek Gamboa Penagos envió una comunicación a la señora Nery Guzmán, quien en ese momento representaba a los usuarios del municipio en la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar, solicitando que se declarara impedida en las decisiones relacionadas con la evaluación del plan de gestión de 2013.
Las razones dadas fueron que la señora Guzmán es contratista del Municipio de San Luis, lo que la coloca en una posición de subordinación respecto al alcalde, quien a su vez preside la junta directiva del hospital.12 - Contrato de Prestación de Servicios No. 130 de 2014, firmado entre la Alcaldía de San Luis y la señora Nery Guzmán, para brindar apoyo en la gestión en áreas relacionadas con políticas, programas y servicios a las Juntas de Acción Comunal.
El contrato se suscribió el 20 de junio de 2014 para una vigencia de seis (6) meses.13 - Contrato de Prestación de Servicios No. 036 de 2014, suscrito entre la Alcaldía de San Luis y la señora Nery Guzmán, para brindar apoyo en la gestión en áreas relacionadas con políticas, programas y servicios a las Juntas de Acción Comunal. El contrato se firmó el 20 de enero de 2014 y tiene vigencia por un periodo de tres (3) meses.14 - Otro contrato, el No. 036 de 2014, suscrito entre la Alcaldía de San Luis y la señora Nery Guzmán, para brindar apoyo en la gestión en áreas relacionadas con políticas, programas y servicios a las Juntas de Acción Comunal.
Este 8 Expediente digital Juzgado, archivo 01-CUADERNO PRINCIPAL, páginas 28 a la 37. 9 Expediente digital Juzgado, archivo 01-CUADERNO PRINCIPAL, páginas 38 a la 42. 10 Expediente digital Juzgado, archivo 01-CUADERNO PRINCIPAL, páginas 44 a la 46. 11 Expediente digital Juzgado, archivo 01-CUADERNO PRINCIPAL, páginas 49 a la 51. 12 Expediente digital Juzgado, archivo 01-CUADERNO PRINCIPAL, páginas 61 a la 62. 13 Expediente digital Juzgado, archivo 03-CUADERNO PRINCIPAL III, páginas 2 a la 7. 14 Expediente digital Juzgado, archivo 03-CUADERNO PRINCIPAL III, páginas 13 a la 17. 15 contrato se firmó el 11 de abril de 2014 y tiene vigencia por el término de 45 días.15 - En el proceso compareció el señor Francisco Ferney Carvajal Lozano en calidad de testigo para deponer sobre la remoción de Nayith Mildrek Gamboa Penagos del cargo de gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar.
En relación con las causas de la desvinculación de Nayith Mildrek como gerente del Hospital, mencionó que la Junta Directiva de esa entidad la calificó como insatisfactoria. Explicó que durante los primeros 4 años de su gestión, no hubo problemas, pero que en su último año surgió un problema político relacionado con las elecciones de cámara y senado.
En su criterio, al no seguir las indicaciones políticas, esto resultó en una calificación negativa de su gestión y en su posterior desvinculación del servicio. Mencionó que en la Junta donde se discutió la evaluación, asistió Carlos Murillo, quien no era miembro de la junta y explicó cómo se evaluaría a la gerente. Señaló que la Junta del Hospital manipuló la evaluación y no siguió los requisitos establecidos por la superintendencia. 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Plan de gestión de las Empresas Sociales del Estado El artículo 73 de la Ley 1438 de 201116 establece el procedimiento para la aprobación del plan de gestión de las Empresas Sociales del Estado de la siguiente manera: “73.1 El Director o Gerente de la Empresa Social del Estado deberá presentar a la Junta Directiva el proyecto de plan de gestión de la misma, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a su posesión en el cargo, o para los ya posesionados a los treinta (30) días hábiles siguientes a la expedición de la reglamentación. El proyecto de plan de gestión deberá ajustarse a las condiciones y metodología que defina el Ministerio de la Protección Social. 73.2 La Junta Directiva de la respectiva Empresa Social del Estado deberá aprobar, el plan de gestión dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación del plan de gestión. 73.3 El gerente podrá presentar observaciones al plan de gestión aprobado en los 5 días hábiles siguientes a su aprobación, y se resolverá dentro de los diez (10) días hábiles siguientes. 73.4 En caso de que la Junta Directiva no apruebe el proyecto de plan de gestión durante el término aquí establecido, el plan de gestión inicialmente presentado por el Director o Gerente se entenderá aprobado.” El artículo 74 de la misma ley detalla el proceso de evaluación del plan de gestión de una Empresa Social del Estado, así: “74.1 El Director o Gerente de la Empresa Social del Estado del orden 15 Expediente digital Juzgado, archivo 03-CUADERNO PRINCIPAL III, página 12. 16 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 16 territorial deberá presentar a la Junta Directiva un informe anual sobre el cumplimiento del plan de gestión, el cual deberá ser presentado a más tardar el 1° de abril de cada año con corte al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior.
Los contenidos del informe y de la metodología serán definidos por el Ministerio de la Protección Social. 74.2 La Junta Directiva deberá evaluar el cumplimiento del plan de gestión del Director o Gerente, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación del informe de gestión. 74.3 Los resultados de la evaluación se harán constar en un acuerdo de la Junta Directiva, debidamente motivado, el cual se notificará al Director o Gerente quien podrá interponer recurso de reposición ante la Junta Directiva dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. 74.4 La decisión de la Junta Directiva tendrá recurso de reposición ante la misma junta y de apelación en el efecto suspensivo, ante el Superintendente Nacional de Salud, para resolver dichos recursos se contará con un término de quince días (15) hábiles. 74.5 Una vez cumplido el proceso establecido en el presente artículo y en firme el resultado de la evaluación y esta fuere insatisfactorio dicho resultado será causal de retiro del servicio del Director o Gerente, para lo cual la Junta Directiva dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a haber quedado en firme el resultado de la evaluación, deberá solicitar al nominador con carácter obligatorio para este, la remoción del Director o Gerente aun sin terminar su período, para lo cual el nominador deberá expedir el acto administrativo correspondiente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, contra este acto procederán los recursos de ley. 74.6 La no presentación del proyecto de plan de gestión o del informe de cumplimiento del plan de gestión dentro de los plazos señalados en la presente norma, conllevará a que la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos y plazos establecidos para tal fin, produzca de manera inmediata la evaluación no satisfactoria, la cual será causal de retiro.” De acuerdo con lo anterior, corresponde al director o gerente de la Empresa Social del Estado presentar anualmente ante la Junta Directiva un informe sobre el cumplimiento del plan de gestión, antes del 1° de abril de cada año, con corte al 31 de diciembre del año anterior.
Los contenidos y la metodología de este informe los define el Ministerio de la Protección Social. La Junta Directiva tiene quince días hábiles para evaluar el cumplimiento del plan de gestión después de recibir el informe. Luego de la evaluación, los resultados se documentarán en un acuerdo de la Junta Directiva, debidamente motivado. Si el director o gerente no está conforme con dicho acuerdo, tendrá la opción de interponer recurso de reposición ante la misma Junta y/o de apelación ante el Superintendente Nacional de Salud, con efecto suspensivo.
Una vez que el resultado de la evaluación esté firme y sea insatisfactorio, esto constituirá una causa para el retiro del director o gerente del cargo. En tal caso, la Junta Directiva deberá solicitar al nominador que remueva al director o gerente, 17 incluso si su período aún no ha terminado. El nominador debe emitir el acto administrativo correspondiente, contra el cual proceden los recursos legales pertinentes.
La falta de presentación del proyecto de plan de gestión o el informe de cumplimiento del plan de gestión dentro de los plazos establecidos resultará en que la Superintendencia Nacional de Salud lleve a cabo de manera inmediata la evaluación no satisfactoria, la cual será motivo de retiro. El Ministerio de Salud y de la Protección Social, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 74 de la Ley 1438 de 2011, mediante la Resolución 710 de 2012, estableció las condiciones y metodología para la elaboración y presentación del plan de gestión por parte de los gerentes o directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial, así como su evaluación por parte de la Junta Directiva.
La Resolución 710 de 2012 fue modificada primero por la Resolución 743 de 2013, luego por la Resolución 408 de 2018, siendo esta última corregida por la Resolución 1097 de 2018. El propósito de estas resoluciones ha sido adoptar las condiciones y metodología para la elaboración y presentación del plan de gestión por parte de los gerentes o directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial, así como establecer los lineamientos para su evaluación por parte de la Junta Directiva.
En razón a que la evaluación del plan de gestión en este proceso data de abril de 2014, a continuación, se presentarán los textos de las Resoluciones 710 de 2012 y 743 de 2013, ya que eran las disposiciones vigentes para la época de los hechos. -. Resolución 710 de 201217 “Artículo 1°. Objeto. La presente resolución tiene por objeto adoptar las condiciones y metodología para la elaboración y presentación del plan de gestión por parte de los Gerentes o Directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial y su evaluación por parte de la Junta Directiva.
(…) Artículo 3°. Estándares e indicadores de evaluación. Modificado por el art. 2, Resolución Min. Salud 743 de 2013. Para la evaluación del plan de gestión de los Gerentes o Directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial, se adoptan los estándares e indicadores contenidos en los anexos que hacen parte integral de la presente resolución, los cuales son de obligatoria aplicación en la evaluación de la gestión y resultados de los Gerentes o Directores.
Cuando uno de los indicadores del componente de la gestión clínica o asistencial no sea aplicable a la Empresa Social del Estado, la ponderación establecida en el anexo No. 3 se distribuirá equitativamente entre los demás indicadores que se encuentren dentro de dicho componente. 17 “Por medio de la cual se adoptan las condiciones y metodología para la elaboración y presentación del plan de gestión por parte de los Gerentes o Directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial, su evaluación por parte de la Junta Directiva, y se dictan otras disposiciones.” 18 Artículo 4°.
Responsables. Los miembros de la Junta Directiva y los Directores o Gerentes de las Empresas Sociales del Estado, serán responsables por el cumplimiento de lo dispuesto en la presente resolución. Su incumplimiento acarreará las sanciones previstas en las normas disciplinarias vigentes.” -. Resolución 743 de 201318 “Artículo 1°. Modifíquense los Anexos números 2, 3, y 4 del artículo 2° de la Resolución 710 de 2012, que hacen parte integral de la misma, los cuales quedarán tal y como se reflejan en la presente resolución. Artículo 2°.
Modifíquese el artículo 3° de la Resolución número 710 de 2012, el cual quedará así: “Artículo 3°. Estándares e indicadores de evaluación. Para la evaluación del plan de gestión de los Gerentes o Directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial, se adoptan los estándares e indicadores contenidos en los anexos que hacen parte integral de la presente resolución, los cuales son de obligatoria aplicación en la evaluación de la gestión y resultados de los Gerentes o Directores.
Cuando uno de los indicadores no sea aplicable a la Empresa Social del Estado, la ponderación establecida para ese indicador, definida en el Anexo número 3, se distribuirá proporcionalmente de acuerdo con el peso de cada una de las ponderaciones de los indicadores restantes que hacen parte de la misma área de gestión, aplicables de acuerdo con el nivel de atención de la ESE.
Las Empresas Sociales del Estado solo aplicarán los indicadores del área clínica o asistencial que les correspondan de acuerdo con su nivel de atención, definido en el acto administrativo de creación, independientemente de que tenga habilitados servicios de baja, media y alta complejidad”. Artículo 3°. La evaluación del informe anual sobre el cumplimiento del plan de gestión que debe presentar el Director o Gerente, a más tardar el 1° de abril de cada año, deberá realizarse sobre los resultados obtenidos entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de la vigencia inmediatamente anterior.
Si el Director o Gerente no se desempeñó en la totalidad de la vigencia a que refiere este artículo, no se realizará evaluación del plan de gestión respecto de dicha vigencia. Parágrafo. Para efectos de la evaluación, situaciones administrativas como licencias, incapacidades, vacaciones o permisos no interrumpen el desempeño del Director o Gerente para el periodo de la vigencia a evaluar, ni el cumplimiento del plan de gestión y sus metas.
Artículo 4°. Las Empresas Sociales del Estado Hospital Geriátrico San Isidro - Manizales y Hospital Geriátrico Ancianato San Miguel - Cali, 18 “Por la cual se modifica la Resolución 710 de 2012 y se dictan otras disposiciones”. 19 aplicarán los indicadores de las áreas de gestión de dirección, gerencia, financiera y administrativa, conforme lo definido en los anexos técnicos que hacen parte integral de la Resolución número 710 de 2012 y las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan.
Para el caso de los indicadores del área clínica o asistencial, definidos en los referidos anexos técnicos, se aplicarán los siguientes: 1. La oportunidad promedio en la atención de consulta de medicina general, prevista en el indicador 26 con un ponderado de 0.10. 2. La aplicación de las guías de manejo para las tres (3) primeras causas de morbilidad de la ESE (ambulatoria y/o hospitalaria), previstas en el indicador 27, dándole un ponderador de 0.10 para la aplicación de la guía a cada una de las causas de morbilidad.
Artículo 5°. Las Empresas Sociales del Estado, Instituto Departamental de Rehabilitación y Educación Especial - Valledupar, Centro de Rehabilitación Cardio Neuro Muscular - Cúcuta y Centro de Habilitación del Niño “Cehani” - Pasto, aplicarán los indicadores de las áreas de gestión de dirección, gerencia, financiera y administrativa, conforme lo definido en los anexos técnicos que hacen parte integral de la Resolución número 710 de 2012 y las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan.
Para el caso de los indicadores del área clínica o asistencial, definidos en los referidos anexos técnicos, se aplicará el indicador 27 de la siguiente manera: “Aplicación de las guías de manejo para las cuatro (4) primeras causas de morbilidad atendidas por la ESE, dándole un ponderador de 0.10 para la aplicación de la guía a cada una de las causas de morbilidad”.
Artículo 6°. Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación19 y modifica los Anexos números 2, 3, y 4 adoptados en el artículo 2° de la Resolución número 710 de 2012 (…)” Los anexos que forman parte integral de la normativa que establece las condiciones y metodología para la elaboración y presentación del plan de gestión por parte de los gerentes o directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial, así como su evaluación por parte de la Junta Directiva, abordan las siguientes temáticas: • Anexo No. 1.
Condiciones y metodología para la presentación y evaluación del plan de gestión. • Anexo No. 2. Indicadores y estándares por áreas de gestión. • Anexo No. 3. Instructivo para la calificación. • Anexo No. 4. Matriz de calificación. • Anexo No. 5. Estaca de resultados 2.4.2.2. Del ingreso al servicio público y las causales de retiro La Constitución Política de 1991, en su artículo 125, establece que, por regla general, los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se 19 15 de marzo de 2013. 20 exceptúan aquellos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y aquellos que la ley determine. Además, establece que los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados mediante concurso público.
En cuanto al ingreso a los cargos de carrera y al ascenso, la Carta ordena que se realicen previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que establezca la ley para determinar los méritos y cualidades de los aspirantes. Por su parte, el retiro se llevará a cabo por: calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; violación del régimen disciplinario; y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
A su vez, el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, literal b), establece como una de las causales de retiro la declaratoria de insubsistencia del nombramiento, la cual puede ser consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa, entre otras. Además, el parágrafo 2° dispone que la competencia para el retiro de los empleos de carrera es reglada, de conformidad con las causales establecidas por la Constitución Política y la ley, y debe realizarse mediante un acto motivado.
Conforme al artículo 74 de la Ley 1438 de 2011, la calificación insatisfactoria del gerente o director de la Empresa Social del Estado conlleva a su remoción del empleo, incluso si su período aún no ha terminado. 2.5. Caso concreto La parte actora argumenta que los actos administrativos demandados, mediante los cuales obtuvo una calificación insatisfactoria en la evaluación de ejecución del plan de gestión del año 2013, lo que motivó su retiro del cargo de gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar de San Luis, están viciados de nulidad por violación directa de la ley, expedición irregular y falsa motivación. Las autoridades demandadas se opusieron a la nulidad de los actos acusados asegurando que fueron emitidos conforme al ordenamiento jurídico, con respeto al debido proceso y al derecho de contradicción y defensa, y que fueron debidamente motivados.
El fallo de primera instancia desestimó la nulidad de los actos enjuiciados argumentando que no se logró desacreditar su legalidad. El juez concluyó que, a pesar de las afirmaciones en la demanda sobre una emisión irregular y falta de motivación de dichos actos, el proceso reveló que la evaluación otorgada a la gerente del hospital para el año 2013 fue el resultado de un análisis específico realizado por la junta directiva, basado en los documentos presentados junto con el informe de gestión. Además, señaló que dicha decisión fue objeto de revisión en apelación por parte de la Superintendencia de Salud, garantizando así el debido proceso.
Asimismo, destacó que la calificación insatisfactoria constituye motivo para el retiro del servicio, lo que respalda la motivación adecuada de la decisión de separar a la demandante del cargo. En el recurso de alzada, la defensa de la demandante reiteró que el acto administrativo de evaluación del plan de gestión de la gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar del año 2013 no cumplió con el requisito legal de motivación. Argumentó que la junta directiva simplemente insertó una matriz de calificación y asignó a cada ítem una puntuación, sin respaldar esos puntajes con razones y 21 motivos específicos.
Señaló que en algunos indicadores se asignaron calificaciones de cero, lo cual contraviene la metodología establecida por el Ministerio de Salud y Protección Social, según lo dispuesto en los anexos 2, 3 y 4 de la Resolución 743 de 2013. Aseguró que la falta de motivación del Acuerdo 001 del 22 de abril de 2014 constituye una clara violación al debido proceso.
Señaló que, durante la sesión de la Junta Directiva, el presidente impuso una calificación sin el consenso de los demás miembros, lo que representa un atropello hacia ellos. Destacó que la evaluación del informe de gestión debe realizarse de acuerdo con la metodología establecida por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual no se cumplió en los actos enjuiciados en este asunto.
Además, afirmó que el presidente de la Junta Directiva llegó a la sesión con una calificación previamente elaborada por terceros, sin permitir la participación de los demás miembros en la calificación. Destacó que dos miembros de la junta directiva se retiraron de la sesión en protesta a lo que consideraron un atropello por parte del presidente de imponer una calificación a la evaluación sin un consenso.
Sostuvo que se le negó a la gerente el derecho a presentar argumentos en defensa de su informe de gestión ante la junta directiva. Por último, anotó que la Superintendencia Nacional de Salud, al resolver el recurso de apelación, no llevó a cabo un análisis detallado de los puntajes en el plan de gestión de la gerente del hospital, a pesar de haber modificado la calificación. De acuerdo con lo establecido en el artículo 74 de la Ley 1438 de 2011, el procedimiento de evaluación de los planes de gestión del director o gerente de Empresas Sociales del Estado es el siguiente: − El director o gerente de la Empresa Social del Estado del orden territorial deberá presentar a la Junta Directiva un informe anual sobre el cumplimiento del plan de gestión, el cual deberá entregarse a más tardar el 1° de abril de cada año, con corte al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior. − La Junta Directiva deberá evaluar el cumplimiento del plan de gestión del director o gerente dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación del informe de gestión. − Los resultados de la evaluación se harán constar en un acuerdo de la Junta Directiva, debidamente motivado, el cual se notificará al director o gerente, quien podrá interponer, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación, recurso de reposición ante la misma junta y recurso de apelación con efecto suspensivo ante el Superintendente Nacional de Salud.
El término para la resolución de los recursos es de quince (15) días hábiles. − En firme el resultado de la evaluación, y si esta resultara insatisfactoria, dicho resultado será causal de retiro del servicio del director o gerente. Para ello, la Junta Directiva deberá, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la firmeza del resultado de la evaluación, solicitar al nominador, con carácter obligatorio, la remoción del director o gerente, incluso sin que haya terminado su período.
El nominador deberá expedir el acto administrativo correspondiente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. Contra este acto procederán los recursos de ley. 22 − La no presentación del proyecto de plan de gestión o del informe de cumplimiento del plan de gestión dentro de los plazos señalados en la presente norma conllevará a que la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos y plazos establecidos para tal fin, realice de manera inmediata la evaluación no satisfactoria, la cual será causal de retiro.
La misma norma mencionada anteriormente también establece que los contenidos del informe y la metodología para su elaboración serán definidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. En este sentido, se expidió la Resolución 710 de 2012, que adopta las condiciones y metodología para la elaboración y presentación del plan de gestión por parte de los gerentes o directores de las Empresas Sociales del Estado del orden territorial, así como su evaluación por parte de la Junta Directiva.
En relación con este último aspecto, la evaluación de la gestión, el artículo 2° de dicha resolución establece que los estándares e indicadores a tener en cuenta son los contenidos en los 5 anexos que trae la mencionada resolución. A través de la Resolución 743 de 2013 del Ministerio de Salud, vigente desde el 31 de marzo de 2013, se modifican los Anexos 2, 3 y 4 adoptados en el artículo 2° de la Resolución número 710 de 2012.
Los anexos de la Resolución 710 de 2012, modificados mediante la Resolución 743 de 2013, abordan las siguientes temáticas: Anexo 1: Condiciones y metodología para la presentación y evaluación del plan de gestión; Anexo 2: Indicadores y estándares por áreas de gestión; Anexo 3: Instructivo para la calificación; Anexo 4: Matriz de calificación; y Anexo 5: Escala de resultados.
De lo acreditado en el proceso se tiene que para el efecto se agotó el siguiente procedimiento: - El 26 de marzo de 2014, la gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar presentó ante la Junta Directiva el informe del plan de gestión correspondiente al año 2013. - El 22 de abril de 2014 se reunió la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar para evaluar el plan de gestión presentado por la gerente de la entidad correspondiente al año 2013.
Revisada el acta que se levantó de esa sesión se observa que se sometió a votación de los integrantes los indicadores calificados, así: Indicador 1: 3 votos con calificación de 0 – 2 votos con calificación de 5. Indicador 2: 3 votos con calificación de 0 – 2 miembros se abstuvieron de votar. Indicador 3: 5 votos con calificación de 3.
La razón de la calificación es el cumplimiento del 81% de las metas de 22 propuestas. Indicador 4: 5 votos con calificación de 5. Indicador 5: 5 votos con calificación de 1. La razón de la calificación es la evolución del gasto, que según el informe fue de 1.03. Indicador 6: 5 votos con calificación de 5. 23 Indicador 7: 5 votos con calificación de 3.
La razón de la calificación es el resultado del equilibrio presupuestal con un recaudo del 91%, según información del mismo informe de gestión. Indicador 8: 5 votos con calificación de 5. Indicador 9: 5 votos con calificación de 3. La razón de la calificación es la evolución del gasto, que según el informe fue de 1.03. Indicador 10: 5 votos con calificación de 0.
La razón es el incumplimiento en la oportunidad en la entrega del reporte de información. Indicador 11: 3 votos con calificación de 0 – 2 miembros se abstuvieron de votar porque la sesión se extendió más allá del horario laboral, que es después de las 6 p.m. Estas personas se retiraron de la reunión. La razón de la calificación es la información dispuesta en la página SIHO del Ministerio de la Protección Social en que se evidencia extemporaneidad en el envió de reporte de información. Se precisa que los indicadores del 12 al 20 no se estudiarían, dado que se trata de matrices que solo aplican para los hospitales de segundo y tercer nivel.
Indicador 21: 3 votos con calificación 3. La razón de la calificación es que se toma como base el dato suministrado en la matriz por la gerente, con la constancia de que no anexó soporte alguno para evaluar ese indicador. Indicador 22: 3 votos con calificación 5. Indicador 23: 3 votos con calificación 3. La razón de la calificación es el cumplimiento en la aplicación de la guía de atención hipertensiva, que alcanzó un 73%.
Indicador 24: 3 votos con calificación 0. La razón de la calificación es el cumplimiento en la aplicación de la guía de detención temprana de las alteraciones del crecimiento y desarrollo que alcanzó un 86%, sin embargo, se aclara que esa información esta basada en datos de la vigencia del año 2012 con un margen de error del 5%. Indicador 25: 3 votos con calificación 5.
Indicador 26: 3 votos con calificación 5. En el mismo documento se deja constancia de que, tras analizar los indicadores anteriores que forman parte de la matriz fijada por el Ministerio de Salud, la calificación total al informe de gestión es de 2.80, determinada de la siguiente manera: 24 - Mediante el Acuerdo 001 del 22 de abril de 2014, la Junta Directiva aprueba los resultados de la evaluación al plan de gestión con una calificación de 2.80 e incorpora en los considerandos la matriz de calificación que respalda dicho 25 resultado. - Después de notificar personalmente a la señora Mildrek Gamboa Penagos sobre el acuerdo mencionado, presentó oportunamente recursos de reposición y apelación. Sus disconformidades se centraron en la expedición y la falta de motivación del acto, así como en los puntajes desfavorables obtenidos en los indicadores de la matriz (indicadores 1, 2, 11 y 24). - La Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis llevó a cabo una sesión el 27 de mayo de 2014 para resolver el recurso de reposición presentado contra el Acuerdo 01 de 2014.
Durante esta reunión, se volvieron a analizar los puntajes de los indicadores 1, 2, 11 y 24, que fueron los discutidos por la señora Mildrek en el recurso, y el resultado mayoritario fue confirmar la calificación inicial. - Mediante el Acuerdo 002 del 27 de mayo de 2014, se consignó la resolución de la Junta respecto al recurso de reposición contra el Acuerdo 001 del mismo año. En este documento se explicó que la calificación del indicador 1 se mantuvo, debido a que la información entregada en el informe de gestión por la gerente no correspondía a la vigencia evaluada, además de no adjuntar los documentos fuente de información. También se señaló que la Resolución 743 de 2013 establece claramente en la fuente de información que el puntaje de 5 se otorga en tres situaciones específicas, las cuales no se cumplieron o, al menos, no se anexó evidencia al respecto en el informe presentado por la gerente.
Estas razones llevaron a calificar dicho indicador con un puntaje de 0. En cuanto al indicador 2, se argumentó que se mantenía la calificación inicial debido al desconocimiento de la información respectiva sobre la vigencia 2013, ya que la información entregada coincidía con el PAMEC para la vigencia 2012, que no era objeto de calificación. Respecto al indicador 11, se precisó que el soporte entregado sobre ese punto fue extemporáneo.
En relación al indicador 24, también se mencionó que la información entregada fue tomada del año 2012 y la vigencia calificada era la del 2013. Dado que no prosperaron los cargos del recurso, se concedió el recurso de apelación para que fuera desatado por la Superintendencia Nacional de Salud. - La Superintendencia Nacional de Salud resolvió el recurso de apelación contra el Acuerdo 01 de 2014 de la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis a través de la Resolución 001784 del 10 de septiembre de 2014.
En dicha resolución, se accedió parcialmente a modificar el total de la evaluación del plan de gestión de la gerente de la empresa en el año 2013. Esto se debió a que al indicador 2 se le otorgó una calificación de 5, mientras que los demás indicadores mantuvieron sus calificaciones iniciales. En relación al indicador 1, la Superintendencia expresó lo siguiente: El recurrente presentó como sustento de este indicador documentos relacionados con la ejecución del plan estratégico del hospital en lugar de la certificación de acreditación, contrato de postulación o documento de autoevaluación correspondientes a la vigencia 2013, como exigen los anexos No. 2 y 3 de la Resolución 743 de 2013.
Además, la información entregada no se ajustó a lo exigido por la norma para evaluar el indicador, por lo que se mantuvo la calificación en cero (0). Respecto al indicador 11, se indicó: El recurso presentado no aportó la certificación del Ministerio de Salud y Protección Social exigida por el anexo 26 No. 2 de la Resolución 743 de 2013.
Además, la entrega de la certificación se realizó fuera de los plazos establecidos por la normativa, lo que llevó a considerarla como extemporánea y no válida para la calificación del indicador, manteniendo así la calificación en cero (0). En cuanto al indicador 24, se argumentó: El recurso no presentó la información requerida según el Anexo No. 2 de la Resolución 743 de 2013.
Además, la información proporcionada correspondía a una muestra del año 2012, lo que no se ajustaba al periodo evaluado. Por lo tanto, se mantuvo la calificación en cero (0). En conclusión, la Superintendencia Nacional de Salud ratificó las calificaciones establecidas por la junta directiva para los indicadores 1, 11 y 24 en cero (0) debido a la falta de cumplimiento de los requisitos y la adecuación a la normativa vigente.
En ese sentido, se determinó una calificación total de 3.05 puntos, la cual continúa siendo considerada como insatisfactoria según la escala de resultados establecida en el Anexo 5 de la Resolución 710 de 2012. A continuación, se presenta tal anexo: - Ante el resultado insatisfactorio de la evaluación del plan de gestión del año 2013, la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis solicitó al nominador de la gerente su remoción del cargo.
Posteriormente, mediante el Decreto 063 del 24 de septiembre de 2014, el alcalde de San Luis declaró insubsistente a la gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar debido a la calificación insatisfactoria obtenida en la evaluación del plan de gestión del año 2013. - Contra la decisión anterior, se interpuso un recurso de reposición que fue resuelto desfavorablemente mediante el Decreto 070 del 22 de octubre de 2014.
De acuerdo con los hechos expuestos previamente y respaldados documentalmente en el proceso, se evidencia que los actos de evaluación de la gestión de la gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis para el año 2013 estuvieron debidamente motivados. En el indicador 1 de la matriz, se asignó un puntaje de cero (0) debido a la falta de presentación por parte de la gerente de documentos relacionados con la ejecución del plan estratégico del hospital para el año 2013, en lugar de los documentos exigidos por los Anexos No. 2 y 3 de la Resolución 743 de 2013, como la certificación de acreditación, contrato de postulación o documento de autoevaluación correspondientes a ese período.
Además, la información proporcionada no se ajustó a los requisitos normativos para la evaluación del indicador. Respecto al indicador 11, el resultado de la matriz también fue de cero (0) porque el informe no incluyó la certificación del Ministerio de Salud y Protección Social 27 requerida por el Anexo No. 2 de la Resolución 743 de 2013.
Además, la entrega de dicha certificación se realizó fuera de los plazos establecidos por la normativa, lo que la convirtió en extemporánea y no válida para la calificación del indicador. Finalmente, en relación al indicador 24, se mantuvo el resultado en cero (0) debido a la falta de información requerida según el Anexo No. 2 de la Resolución 743 de 2013.
La información proporcionada correspondía a una muestra del año 2012, lo que no se ajustaba al período evaluado. La defensa de la demandante sostuvo correctamente que la inclusión de una matriz en los actos de evaluación no sustituye el deber de proporcionar una justificación adecuada. Sin embargo, es relevante destacar que, en las actas de la Junta Directiva, las cuales son parte integral del acto según lo especificado en el artículo 1° del Acuerdo 01 de 2014, se registra la discusión llevada a cabo para cada indicador, así como el debate subsiguiente para resolver los puntos de discrepancia presentados en el recurso de reposición, los cuales también están ampliamente detallados en el acta donde se discutió el contenido del Acuerdo 02 de 2014.
Además, la Superintendencia Nacional de Salud proporciona una explicación detallada sobre por qué se modificó el valor asignado a uno de los indicadores y confirma la calificación inicial de los demás que fueron objeto de apelación. Por lo tanto, el cargo de apelación contra la sentencia del Juez, en el que se argumenta la falta de un análisis riguroso de la calificación de la evaluación del plan de gestión y de los puntajes asignados, resulta infundado.
Esto se debe a que los motivos de cada resultado de los indicadores fueron explicados de manera amplia y detallada, así como las razones que respaldan la resolución de los recursos sobre los puntajes de los indicadores que generaron inconformidad por parte de la gerente calificada. En el recurso presentado por la parte demandante, se arguye que el Acuerdo 001 del 22 de abril de 2014 viola de manera flagrante el derecho al debido proceso.
Se sostiene que el presidente de la junta del Hospital, quien también es el alcalde de San Luis, evaluó únicamente el plan de gestión, sin tomar en consideración la opinión de los otros miembros de la junta. Esta evaluación se realizó sin alcanzar un consenso adecuado, lo que llevó a la determinación de los resultados de dicho acto bajo el Acuerdo 01.
En esencia, la parte demandante cuestiona la imparcialidad y el proceso de toma de decisiones, alegando que el presidente de la junta actuó de manera unilateral al evaluar solo el plan de gestión y al tomar decisiones sin el consenso de los demás miembros de la junta. Esta situación plantea dudas sobre la imparcialidad y la transparencia del proceso de evaluación, así como sobre el respeto al derecho al debido proceso de la gerente del hospital.
La objeción planteada se desvirtúa mediante los registros de las sesiones de la Junta Directiva del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis, celebradas los días 22 de abril y 27 de mayo de 2014. Durante la primera sesión, se alcanzó mayoritariamente un consenso entre los miembros de la junta respecto a los puntajes asignados.
En la segunda sesión, todos los miembros de la junta estuvieron presentes y la decisión mayoritaria fue la de ratificar la puntuación inicial. Es pertinente destacar que, si bien en la primera sesión tres miembros de la junta calificaron desde el indicador 21 hasta el 26, dos de ellos se retiraron de la misma debido al cumplimiento de la jornada laboral.
No obstante, ambos participaron activamente en la segunda sesión, donde se resolvió el recurso de reposición contra 28 la primera calificación. A pesar de su participación, la mayoría decidió confirmar el resultado de la evaluación. Estos registros evidencian que se respetó el proceso democrático y participativo en la toma de decisiones de la junta, refutando así la acusación de evaluación unilateral por parte del presidente de la junta.
Además, la presencia y participación de todos los miembros en la segunda sesión, incluidos aquellos que se retiraron en la primera, confirman la transparencia y la legitimidad del proceso de evaluación llevado a cabo por la junta directiva del hospital. Además, se plantea el interrogante sobre por qué la parte actora solo sustentó objeciones respecto a cuatro indicadores, si consideraba que todos estaban mal calificados.
Estos cuatro indicadores fueron los que se sometieron a revisión en los procesos de reposición y apelación. De estos cuatro indicadores, la Superintendencia Nacional de Salud, una entidad donde no interviene un alcalde municipal, coincidió en que tres de ellos estaban calificados de manera adecuada, de acuerdo con la información presentada en el informe de gestión por parte de la gerente.
Esta situación pone en duda las alegaciones de la parte actora respecto a que el alcalde, pasando por alto a los demás miembros de la junta, otorgó la calificación deseada sin fundamentos que la respaldaran. Estas afirmaciones carecen de evidencia sustancial en el presente proceso. La parte actora alegó que no se le permitió sustentar el informe de gestión ante todos los miembros de la junta durante la evaluación. Sin embargo, es importante destacar que la Ley 1438 de 2011 establece claramente el deber del director o gerente de una empresa social del Estado de presentar el informe anual sobre el cumplimiento del plan de gestión, a más tardar el 1° de abril de cada año, con corte al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior.
En ningún momento esta ley determina que la junta deba convocar al funcionario para que sustente el informe ante todos los miembros. Por lo tanto, el reclamo de la demandante carece de fundamento legal. No se puede considerar que se vulneró el derecho al debido proceso en este aspecto, ya que no existe una obligación legal de permitir la sustentación del informe ante todos los miembros de la junta durante la evaluación del plan de gestión. En consecuencia, tras haberse análisis los actos de evaluación de la gestión de Nayith Mildrek Gamboa Penagos como gerente del Hospital Serafín Montaña para el año 2013, se evidencia que dichos actos fueron debidamente motivados, realizados de acuerdo al procedimiento dispuesto y con garantía del derecho de contradicción y defensa.
De acuerdo con la evaluación realizada, no se alcanzó un puntaje satisfactorio. Es crucial destacar que, conforme al artículo 74 de la Ley 1438 de 2011, esta situación constituye una causa de retiro del servicio de manera inmediata, incluso antes de finalizar el periodo establecido. Por lo tanto, el acto de insubsistencia se encuentra igualmente fundamentado en la falta de un desempeño adecuado de la demandante, según la evaluación realizada durante su ejercicio como gerente del Hospital Serafín Montaña Cuellar ESE de San Luis en el año 2013.
Esta evaluación proporcionó la base para la determinación de la insubsistencia, ya que la ley establece que la falta de un desempeño satisfactorio puede constituir una causa válida para retirar a un funcionario de su cargo. Por lo tanto, la insubsistencia se encuentra debidamente justificada y respaldada por los resultados de la evaluación de gestión realizada. 29 En consecuencia, la Sala concluye que la demandante no logró desvirtuar la legalidad de los actos acusados por falta de motivación. Por lo tanto, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia emitida el 30 de junio de 2020 por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué, la cual denegó las pretensiones de la demanda. 2.6.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217)20, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal. 20 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 30 Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden de ideas, la imposición de costas requiere un análisis objetivo y valorativo, en el cual se consideran diversos criterios, que van desde la temeridad hasta el cambio de precedente jurisprudencial, pasando por criterios de orden económico, entre otros.
Por consiguiente, aunque en el proceso no se haya demostrado que la parte demandante actuara con mala fe o deslealtad procesal, es innegable que la demandada tuvo que constituir un apoderado para oponerse al reconocimiento de un derecho para el cual la demandante no cumplía los requisitos. Esto conlleva inevitablemente a gastos, como el pago de honorarios a un abogado que brinde defensa técnica.
En este sentido, se cumplen los requisitos económicos para la concesión de costas a favor de la parte demandada. Además, las actuaciones legales deben ser realizadas a través de un apoderado ante esta jurisdicción, como lo hizo las autoridades demandadas, según consta en el expediente. Se fijarán las agencias en derecho de esta instancia con cargo a la demandante, en la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente a favor de las autoridades demandadas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 31 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida el 30 de junio de 2020 por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué, la cual denegó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA. Para tal efecto, se fijan las agencias en derecho en la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente a favor de las autoridades demandadas.
TERCERO: En firme esta sentencia comuníquese la decisión al Juzgado de origen para lo de su competencia, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA