REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 14 de marzo de 2025 Asunto: Sentencia de primera instancia N° 029 Medio de control: Popular Demandantes: Procuraduría General de la Nación (Procuradurías 70, 179, 180 y 181 Judiciales I para Asuntos Administrativos de Manizales) Demandados: Departamento de Caldas, Municipio de Villamaría, Corpocaldas, CHEC S.A. E.S.P., Efigas S.A. E.S.P. y Aquamaná S.A. E.S.P. Radicado: 17001-2333-000-2018-00620-00 Acta de discusión: 028 de la fecha I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas para el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos o acción popular, sin que se observen causales de nulidad y cumplidos los presupuestos procesales de la acción, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará la sentencia de primera instancia que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 Solicita la parte demandante se declare que las autoridades demandadas están vulnerando los derechos consagrados en los literales a), d), g), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, referidos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la seguridad y la salubridad públicas; la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
En consecuencia, pide que se ordene a las demandadas realizar un estudio detallado del sector de “Los Sauces” en Villamaría, en el que se caracterice el suelo, los niveles freáticos, la competencia del terreno, la viabilidad de la continuidad de las viviendas que se encuentran ubicadas en el sector, un análisis de estabilidad de 17ED_C01Princip_004Demandapdf(.pdf) NroActua 18.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 2 de 40 taludes y las obras que deben realizarse para la mitigación, control y prevención del riesgo en la zona. En caso de que los estudios arrojen la posibilidad de permanencia de las viviendas que allí se ubican, se adelanten las acciones urbanísticas para su habitabilidad segura, como la pavimentación de la vía, redes de acueducto y alcantarillado con la capacidad hidráulica suficiente y manejo de aguas lluvias.
Así mismo, se garantice por las empresas competentes, la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo y energía eléctrica, y que el Departamento de Caldas proceda a emprender o culminar el proceso de cesión a título gratuito del terreno, con el fin de legalizar dicha ocupación. Finalmente, en caso de que los estudios arrojen que el sector no es habitable, se proceda a la reubicación de las familias con pleno respeto de sus derechos fundamentales. 1.1 FUNDAMENTO FÁCTICO 1.1.1 En el Municipio de Villamaría existe un predio denominado “Los Sauces”, identificado con folio de matrícula inmobiliaria No.100-4298, de propiedad del Departamento de Caldas, que se encuentra habitado de forma irregular por 66 viviendas ocupadas por 73 familias aproximadamente. 1.1.2 Anota que el Departamento de Caldas, ante solicitud de los procuradores demandantes, precisó que, en el marco del procedimiento de cesión a título gratuito del terreno, se tienen adelantadas las etapas de identificación y estudio jurídico, pero no se ha llevado el estudio técnico, en la medida que la visita de campo arrojó que hace falta ejecutar obras civiles que permitan conjurar el riesgo o amenaza por remoción en masa e inundaciones. 1.1.3 Explica que Corpocaldas también ha efectuado visitas al sitio y ha concluido que las viviendas, construidas aproximadamente desde 2012, se encuentran en la corona de un talud absolutamente vertical que ha presentado procesos de inestabilidad, no cumplen con normas de sismorresistencia, cuentan con servicios de energía eléctrica y gas, mas no de acueducto y alcantarillado, y que la vía de acceso al barrio no está pavimentada, y conecta con la antigua carrilera del ferrocarril, ubicada en la parte inferior de la ladera. 1.1.4 Así mismo, la Corporación Autónoma Regional ha mencionado que en la zona existen evidencias de procesos de inestabilidad superficiales, favorecidos por factores como el inadecuado manejo de aguas lluvias y el sobre empinamiento del talud para la construcción de la vía de acceso.
A lo anterior se suma la existencia de un sistema artesanal de alcantarillado que deposita las aguas en el río Chinchiná y que presenta fugas y riesgo de colapso del sistema sobre la ladera en la cual se ubican las viviendas. También halló proliferación de residuos sólidos sobre la vía, lo que le permitió inferir que el sector no cuenta con servicio de recolección de este tipo de residuos por una empresa de aseo. 1.1.5 En cuanto a la prestación de servicios públicos, relata que Aquamaná E.S.P. presta el servicio de alcantarillado a 10 predios y Efigas S.A. E.S.P. presta el servicio de gas domiciliario a 53 usuarios. 1.2 FUNDAMENTO JURÍDICO Como fundamento jurídico de las pretensiones, se remite a la Ley 472 de 1998, y refiere que los derechos colectivos vulnerados son: Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 3 de 40 - El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias (literal a); - El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público (literal d); - La seguridad y salubridad públicas (literal g); - El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (literal l). - La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (literal m).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1 AQUAMANÁ E.S.P.2 Al pronunciarse sobre la pretensión principal de la demanda, manifiesta que los estudios requeridos deben ser adelantados por el municipio con la asesoría técnica de la autoridad ambiental, dado que conforme lo establece la Ley 1523 de 2012, los procesos de reducción del riesgo, incluido su conocimiento, son responsabilidad de estas entidades territoriales.
En cuanto al servicio de acueducto, expresa que se ha adelantado un proceso de sensibilización con la comunidad para lograr que se conecten legalmente a la red de la empresa, a tal punto que hoy se tienen 45 usuarios legalizados y 5 que faltan por aportar documentación. Respecto al servicio de aseo, la empresa realiza barrido 2 veces a la semana y recolección de residuos sólidos los martes y viernes.
Agrega que en 2023 se formuló el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado del Municipio de Villamaría que está planteado a 25 años, y que estableció problemáticas en diversos sectores, entre ellos el de Los Sauces, que hace parte de 800 tramos de tubería en mal estado, lo que equivale aproximadamente a 12.000 metros lineales de tubos.
Recalca finalmente, la necesidad de coordinar este instrumento con el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos de dicha localidad. 2.2 CORPOCALDAS3 Expuso que en el marco de su función asesora llevó a cabo un estudio en el año 2013, y ha realizado visitas al sitio, remitiendo los informes a las autoridades correspondientes. Seguidamente, planteó como excepciones las denominadas “Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales”, para lo cual reitera que atendiendo las funciones que le impone la Ley 99 de 1993, ha efectuado visitas, informes técnicos y análisis de la problemática abordada en esta acción popular, y los ha dado a conocer a las autoridades correspondientes;
“la competencia relacionada con el desarrollo urbanístico es exclusiva de las entidades municipales”, basada en que la construcción de obras urbanísticas es una competencia exclusiva del municipio de Villamaría, tal y como lo dispone el Decreto 1469 de 2010, además, corresponde al municipio exigir a los habitantes de la zona o interesados en urbanizar, los respectivos estudios de detalle que incluyan las obras de mitigación 2 31_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-contestaciondemanda(.pdf) NroActua 35. 3 35_memorialweb_respuesta-contestacionaccion.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 4 de 40 de riesgo; y “La prestación eficiente de los servicios públicos en el municipio de Villamaría corresponde restrictivamente a la Empresa Aquamaná S.A E.S.P”, en atención a que esa corporación no presta servicios públicos, obligación que está a cargo de los municipios, quienes deben prestarlos de forma directa o indirecta, según lo dispuesto en los artículos 365 a 370 de la Constitución. 2.3 CHEC S.A. E.S.P.4 Manifiesta que llevó a cabo visita al sector de Los Sauces, detectando que solo 5 viviendas cuentan con el servicio de energía eléctrica en forma legal, y se puede inferir que existen conexiones ilegales, lo que requiere un estudio más profundo.
Agrega que no tiene competencia respecto a las pretensiones planteadas en el escrito de demanda, más aún cuando esa empresa no puede auscultar sobre la propiedad o titularidad de un bien inmueble cuando le es solicitado el servicio, según lo establecen los artículos 134 de la Ley 142 de 1994 y 16 de la Resolución 108 de 1998, expedida por la CREG.
Con base en las anteriores razones, formuló las excepciones de “ausencia de derecho colectivo vulnerado”, que sustenta en que no ha desconocido ninguna prerrogativa, por el contrario, presta el servicio independiente de la titularidad de los predios y “falta de legitimación en la causa por pasiva”, ya que la adopción de las medidas solicitadas en esta acción popular es del resorte de las entidades territoriales, mientras que las actuaciones de la CHEC son accesorias de las decisiones que se adopten en este proceso, y mientras ello ocurre, debe continuar prestando el servicio. 2.4 DEPARTAMENTO DE CALDAS5 Sostiene que lo pretendido en el presente caso corresponde al Municipio de Villamaría, según lo establecen los artículos 311 y 312 constitucionales, 8 y 10 literal d) de la Ley 388 de 1997, 76 de la Ley 715 de 2011, conforme a los cuales la reubicación de asentamientos en zonas de alto riesgo y la atención de desastres tienen como primera autoridad obligada a los municipios.
Respecto al proceso de cesión a título gratuito del predio donde se ubican las viviendas, aduce que ya ha adelantado las etapas de estudio jurídico e identificación del bien, concluyendo plenamente que es propiedad del Departamento de Caldas, sin embargo, no se ha adelantado el estudio técnico ni la expedición de la certificación técnica, pues se requiere la evaluación de los riesgos que existen sobre el terreno, para lo cual deben adelantarse estudios de detalle, en este caso a cargo del Municipio de Villamaría como urbanizador, luego de lo cual podrán continuarse las siguientes etapas del proceso.
Propone como excepciones las de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, la cual fundamenta en que la competencia para la realización de los estudios de detalle pretendidos por la parte actora es del Municipio de Villamaría; “ausencia de pruebas sobre la presunta vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados”, por incumplimiento de la carga de la prueba de la parte actora, prevista en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998;
“inexistencia del nexo causal”, en la medida que ni siquiera se ha probado una acción u omisión de ese departamento; y la “genérica”. 4 37_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-201800620Contestac(.pdf) NroActua 37 5 42_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-4CONTESTACIONACCI(.pdf) NroActua 38 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 5 de 40 2.5 MUNICIPIO DE VILLAMARÍA6 Presentó oposición a las pretensiones de la demanda con base en la excepción de falta de competencia, sustentada en que el predio Los Sauces es de propiedad del Departamento de Caldas, por lo que está vedado para la entidad municipal la inversión de recursos en un terreno ajeno, y el propietario es quien debe asumir la obligación legal del deber y cuidado del referido predio, toda vez que según se ha identificado en muchos de los informes, este se encuentra ubicado en una zona de amenaza alta y de riesgo de alta susceptibilidad a la remoción de masa.
Además, justifica la competencia del departamento aludiendo a la precariedad de recursos del Municipio de Villamaría. 2.6 EFIGAS S.A. E.S.P.7 Se opone a las pretensiones de la parte demandante, aludiendo que su función primordial es la prestación del servicio de gas domiciliario, entre tanto, los departamentos y municipios deben trabajar de manera conjunta para la gestión del riesgo de desastres, cada uno con funciones específicas que complementan las de los otros niveles de gobierno. Alude que la implementación de estos procesos busca no solo prevenir daños mayores en caso de desastres, sino también garantizar la protección de los derechos de los habitantes de las zonas vulnerables, en cumplimiento de las responsabilidades constitucionales y legales.
Propuso las siguientes excepciones: “falta de legitimación en al cusa por pasiva para satisfacer el derecho sustancial reclamado”: toda persona tiene derecho a recibir los servicios públicos, siempre y cuando ésta y el inmueble se encuentren en las condiciones previstas por la empresa, y que sólo podrá negarse, como en este caso, cuando la zona sea catalogada como de alto riesgo;
“inexistencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos del accionante por parte de Efigas Gas Natural S.A. E.S.P.”, reitera que la negativa a instalar el servicio en ciertos inmuebles responde a razones de riesgo existente y a lo estipulado normativamente sobre la viabilidad técnica y financiera de los proyectos; y “prestación oportuna del servicio público domiciliario de gas natural por parte de Efigas Gas Natural S.A. E.S.P”, entidad que ha construido infraestructura y actualmente presta el servicio a 61 usuarios del sector.
3. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante auto de 21 de enero de 20198 se inadmitió la demanda de la referencia, siendo posteriormente rechazada el 22 de febrero de la misma anualidad9. Contra dicho auto, la parte actora presentó recurso de apelación, por lo que el Consejo de Estado, con auto de 1° de febrero de 202410, revocó la decisión. El Tribunal se estuvo a lo dispuesto por la Alta Corporación el 18 de julio de 202411, por lo que admitió la demanda el 26 de septiembre de 202412, decisión notificada a los demandados el 27 del mismo mes y año13. 647_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACION20180062(.pdf) NroActua 39. 748_memorialweb_contestaciondemanda-20180062000cont. 810ED_C01Princip_007AutoOrdenaCorregi(.pdf) NroActua 18. 9 15ED_C01Princip_012AutoRechazaDemand(.pdf) NroActua 18 10 12_AUTOQUERESUELVEAPELACIONDEAUTO(.pdf) NroActua 13 11 2Estese a lo dis_AutoEstese_20180062000AutoEstes(.pdf) NroActua 14 12 22Autoadmitedem_AutoAdmite_AP20180062000AdmiteD(.pdf) NroActua 20. 13Soporte notificación Auto admite demanda (.pdf) NroActua 24.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 6 de 40 El 29 de noviembre de 202414 se celebró audiencia de pacto de cumplimiento declarándose fallida, mientras que el 2 de diciembre de 2024 el Tribunal decretó pruebas15, mientras que el 29 de enero de 2025, se corrió traslado para alegatos de conclusión16.
4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1 PARTE DEMANDANTE17 Sostuvo que está probada la vulneración de los derechos colectivos de los habitantes del predio denominado “Los Sauces” toda vez que, no cuentan con adecuado sistema de prestación de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, aspecto que debe ser subsanado. Agrega que el municipio no ha adelantado las acciones tendientes a la restitución de los bienes por parte de los habitantes del sector, pese a que tal asentamiento humano ha permanecido por más de diez años y llevaron a construcciones de viviendas de forma irregular, sin ningún tipo de licenciamiento y con un sistema de alcantarillado que representa una potencial amenaza, puesto que, aumenta el riesgo de deslizamiento y movimientos en masa del terreno. Insiste que se deben realizar los estudios detallados de riesgo por inundación, avenidas torrenciales y movimientos en masa con el objeto de determinar la mitigabilidad o no del riesgo y la definición de las obras de mitigación en caso de ser aplicables, o la reubicación definitiva de los moradores de este sector, añadiendo que mientras ello ocurre, debe procederse a la reubicación de quienes se ubican al borde del talud, teniendo en cuenta que las viviendas tampoco cumplen las normas de sismorresistencia. 4.2 PARTE DEMANDADA 4.2.1 EFIGAS S.A. E.S.P.18 Hizo alusión al testimonio rendido por el Coordinador de Cartografía de Efigas, ingeniero César Augusto Piraneque Monroy, con base en el cual estableció que la compañía enfrenta restricciones para la prestación del servicio en la zona objeto de la presente acción popular, pues en virtud de lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), la zona en cuestión ha sido catalogada como de alto riesgo, lo que impone limitaciones normativas y técnicas que restringen la posibilidad de desarrollar infraestructura para la prestación del servicio de gas natural.
En este sentido, reitera que el reconocimiento de esta clasificación territorial adquiere especial relevancia, pues refleja una condición objetiva que impide la ejecución de obras o la expansión del servicio en el área, en atención a las disposiciones normativas vigentes y a los criterios de seguridad establecidos por la autoridad competente.
Finalmente, acota que una vez que la autoridad competente evalúe y considere que las condiciones del área han mejorado, permitiendo así el levantamiento de la declaratoria de alto riesgo, la compañía procederá a reanudar la suscripción de nuevos contratos. 1481Actaaudiencia_Acta_079ActaAudienciaPact(.pdf) NroActua 59. 15 82Autoabreproce_ABREAPRU_P201800620Pruebaspdf(.pdf) NroActua 60. 16108Actaaudiencia_Acta_103ActaAudienciaPrue(.pdf) NroActua 76. 17 111_MemorialWeb_Alegatos-20180062000Asenta(.pdf) NroActua 81. 18 Memorial__110Alegatos(.pdf) NroActua 79.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 7 de 40 4.2.2 CORPOCALDAS19 Menciona que el Municipio de Villamaría ha inobservado desde el año 2012 sus obligaciones de control urbanístico, permitiendo la construcción de viviendas sin licencia, y también vulnera los derechos de los habitantes del sector, en la medida en que no cuentan con servicio de alcantarillado y deben disponer las aguas residuales domésticas sobre la ladera y las fuentes hídricas que hay en esa zona.
Además, la situación se ve agravada por la inadecuada disposición de residuos sólidos, que puede potenciar los riesgos de erosión sobre la ladera. Da cuenta de 2 procesos sancionatorios abiertos en 2014 y 2023 contra la empresa Aquamaná por incumplimientos del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio de Villamaría, y concluye que no ha incurrido en ninguna conducta de carácter omisivo, por lo que solicita ser desvinculada del trámite popular. 4.2.3 DEPARTAMENTO DE CALDAS20 Reitera lo manifestado en la contestación de la demanda con relación a las competencias municipales en materia de gestión del riesgo de desastres, conocimiento y reducción del riesgo, incluida la determinación de zonas de alto riesgo con asentamientos urbanos y la obligación de disponer terrenos para su reubicación. Indica que no se opone a la cesión a título gratuito del inmueble para vivienda, pero que para ello deben cumplirse los requisitos de ley, entre los cuales se encuentra la mitigación del riesgo, que es de la órbita funcional del municipio.
Por lo anterior, pide se declare probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de ese ente territorial. 4.2.4 AQUAMANÁ E.S.P. No intervino en esta etapa21. 4.2.5 MUNICIPIO DE VILLAMARÍA. No intervino en esta etapa22. 4.2.6 CHEC S.A. E.S.P. No intervino en esta etapa23. 4.3 MINISTERIO PÚBLICO No intervino en esta etapa procesal24.
III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Es competente el Tribunal para conocer el asunto de la referencia, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con los 19 113_memorialweb_respuesta-2025ie00003722ale 20 116_memorialweb_alegatos-alegatosdeconclusi. 21 118aldespachopar_aldespacho_111constanciasecreta. 22 118aldespachopar_aldespacho_111constanciasecreta. 23 118aldespachopar_aldespacho_111constanciasecreta. 24 118aldespachopar_aldespacho_111constanciasecreta.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 8 de 40 artículos 144 y 152 numeral 14 del CPACA, atendiendo para ello la naturaleza del medio de control propuesto y la de las entidades demandadas en estas diligencias. No existe inconveniente alguno en cuanto a la legitimación en la causa de las partes en el proceso, tanto en su extremo activo como pasivo de la Litis.
E igualmente, se acreditó el requisito de procedibilidad contenido en el artículo 161 Nº4 en consonancia con el artículo 144 de la Ley 1437 de 201125. Definido lo anterior, es procedente entrar a dictar sentencia con fundamento en el siguiente:
2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Existe vulneración o amenaza de los derechos colectivos consagrados en los literales a), d), g), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, por parte del Municipio de Villamaría, la Corporación Autónoma Regional de Caldas Corpocaldas, el Departamento de Caldas, Aquamaná E.S.P., CHEC S.A. E.S.P., Efigas S.A. E.S.P., en relación con las condiciones de riesgo por deslizamiento y ausencia de servicios públicos en el predio denominado “Los Sauces”?
3. TESIS DEL TRIBUNAL La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas sostendrá que en el presente asunto se presenta una vulneración de los derechos colectivos contenidos en los literales a), g), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, atribuible al Departamento de Caldas y al Municipio de Villamaría, por la inestabilidad de la ladera donde se ubica el predio “Los Sauces”, propiedad del departamento, que ha sido objeto de procesos de urbanización irregular.
Por ende, se ordenarán medidas de reparación a cargo del Departamento de Caldas como propietario del predio, consistentes en la ejecución de estudios de detalle y las obras que estos arrojen, y del Municipio de Villamaría como principal responsable de la gestión del riesgo, y como competente para la eventual reubicación de las familias que habitan ese terreno. Además, se dispondrá la constitución de un Comité de Verificación para garantizar el cumplimiento de las órdenes previstas en esta providencia. De otro lado, se negarán las pretensiones en cuanto al derecho colectivo consagrado en el literal d) del mismo artículo, pues el predio objeto de esta acción popular es un bien fiscal, y no de uso público.
Respecto a la CHEC S.A. E.S.P., Aquamaná E.S.P. y Efigas S.A. E.S.P., no se encuentra responsabilidad alguna en la vulneración, pues su función se limita a la prestación de servicios públicos domiciliarios, los cuales han prestado hasta donde las posibilidades técnicas lo han permitido, debido a la inestabilidad del terreno, mientras que Corpocaldas ha cumplido con la función asesora que le asiste legalmente, por lo que tampoco es responsable de la vulneración.
4. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO 4.1 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal con trámite preferencial, por 258ED_C01Princip_005Anexospdf(.pdf) NroActua 18, págs. 2-15. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 9 de 40 medio del cual cualquier persona natural o jurídica, puede demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio público, la seguridad y la salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, tendiente a evitar un daño contingente, hacer cesar alguna amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Ahora, como con la acción popular se busca obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva, la misma procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que violen o amenacen esa clase de derechos; en ese sentido, el daño a un derecho o interés colectivo puede corresponder a una lesión y aún a una amenaza, originada en hechos objetivamente verificables (Artículo 9 de la Ley 472 de 1998).
El Consejo de Estado ha destacado que la acción popular es una acción principal, que específicamente se orienta a la protección y restablecimiento de los derechos colectivos, y pese a la existencia de otros medios de defensa, no deviene improcedente. Ahora bien, corresponde al juez popular “analizar con detenimiento la finalidad pretendida por el actor y/o sus coadyuvantes, para que no se sustituya la acción ordinaria por la popular, cuyo único propósito es la protección de los derechos e intereses colectivos.”26 Y explica que, “Si bien, la Acción Popular no resulta improcedente por la existencia de otros medios de defensa judicial, tampoco se ha querido con ella instituir un sistema paralelo, que desconozca las acciones judiciales ordinarias, con mayor razón cuando éstas protegen adecuada y oportunamente la supremacía de la Constitución.”27 Para mayor ilustración, la Corte Constitucional28 analizó la acción popular indicando que “se trata de una acción encaminada a la protección de los derechos colectivos de la comunidad, razón por la cual puede ser promovida por cualquier persona a nombre de aquella cuando se presente un daño o una amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los establecidos por la ley para el efecto”.
En ese orden de ideas, la acción popular procede contra una acción u omisión de las autoridades o de los particulares, debiendo verificarse en todo caso que dicha actuación produzca una afectación a los derechos e intereses colectivos, entendidos como aquellos derechos e intereses que pertenecen a todos los miembros de una comunidad, sin embargo, ninguno individualmente considerado puede apropiarse de dichos derechos con exclusión de los demás. De la lectura de la demanda claramente los derechos cuya protección se depreca son de carácter colectivo y se encuentran contenidos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998: - El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias (literal a). 26 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero ponente: Enrique Gil Botero. Bogotá D. C., febrero veintiuno de dos mil siete (2007). Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00355-01(AP). Actor: Mauricio Rodríguez Echeverry. Demandado: Ministerio de la Protección Social y otros. Referencia: Acción Popular -Apelación de Sentencia. Sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 31 de mayo de 2002.
Radicación número: 25000-23- 24-000-1999-9001-01(AP-300), actor: Contraloría General de la República, demandado: Nación-Ministerio de Transporte y sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. Dragacol S.A. 27 Ibídem 28 CORTE CONSTITUCIONAL. Magistrado Ponente: Dr. Juan Carlos Henao Pérez. Auto 197 de mayo 27 de 2009.
Referencia: expediente ICC-1424. Conflicto de Competencia entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de la Estrella Antioquia y el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 10 de 40 - El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público (literal d) - La seguridad y salubridad públicas;
(literal g); - El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (literal l). - La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (literal m). En virtud de lo expuesto, se considera que la acción popular es procedente en este caso.
Ahora, como supuestos sustanciales para su procedencia, se tienen los siguientes: i) Una acción u omisión de la parte demandada, ii) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos e intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, y iii) La relación de causalidad entre la acción, la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.29 4.2 ANÁLISIS DE RESPONSABILIDAD 4.2.1 Daño Conforme ya se anotó, la parte actora alega la vulneración de los derechos de orden colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la seguridad y la salubridad públicas; la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Respecto al goce de un ambiente sano, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha destacado la importancia que tiene la protección del medio ambiente y su ubicación dentro de la categoría de los derechos colectivos: “(…) La ubicación del medio ambiente en esa categoría, resulta particularmente importante, “[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho30 (…) De lo anterior se advierte que la defensa del medio ambiente constituye un objetivo primordial dentro del Estado Social de Derecho, ya que constituye el contexto vital del ser humano, indispensable para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras.
En efecto, todos los habitantes del territorio 29 Consejo de Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera - Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. - Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014) - Radicación número: 25000-23-24-000- 2011-00573-01(AP) - Actor: Luis Fernando López Peralta - Demandado: Municipio de Soacha - Cundinamarca y otro 30 Corte Constitucional, sentencia C-401 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 11 de 40 nacional tienen derecho a gozar de un ambiente sano, lo que genera, por un lado, el deber de velar por su conservación, y por el otro, el derecho de participar en las decisiones que puedan afectarlo. Igualmente, al Estado se le imponen cargas para lograr su protección, como lo son prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas al ambiente y exigir la reparación de los daños causados.”31 Respecto del derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, el Consejo de Estado ha precisado que “De conformidad con lo normado en los artículos 82, 88 y 102 de la Constitución Política, es un deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En lo atinente a la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, debe ser regulado por las autoridades a través del ordenamiento territorial, entre otros”32. A su turno, el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 define el espacio público: “Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
La Corte Constitucional ha complementado esta conceptualización, indicando que la noción de espacio público trasciende a los bienes de uso público: “(…) extiende el alcance del concepto a todos aquellos bienes inmuebles públicos, que, al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva.
En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público, es su afectación al interés general y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad. (…) Tomando en consideración las precisiones anteriores, pueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio público, entre otros los siguientes: a- Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías 31 Consejo de Estado, Sección Primera, 4 de octubre de 2018, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Expediente: 05001-23-33-000-2016-00713-01(AP), Actor: Julio Enrique González Villa, Accionada: Cornare. 32 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, sentencia de 13 de junio de 2019, Radicación número: 76001-23-33-000-2017-01201-01(AP), Actor: Defensoría del Pueblo, Accionado: Municipio de Santiago de Cali y Otros.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 12 de 40 públicas), - como por ejemplo las calles, plazas, puentes y caminos”33. Con relación al derecho colectivo a la seguridad y la salubridad públicas, se ha resaltado su íntima conexión con la cláusula del Estado Social de Derecho, y la necesidad de garantizar unas condiciones elementales para la vida en sociedad, desde la prevención de situaciones que puedan afectar esta convivencia: “La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.
Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.”34 Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, el derecho colectivo a la salubridad pública “se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública” 35.
En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva […]”36 Respecto a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el mismo órgano ha establecido que mediante este derecho “(…) pretende garantizar que la sociedad no esté expuesta a padecer posibles o inminentes alteraciones de las condiciones normales de vida o daños graves causados "por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción accidental del hombre, que demanden acciones preventivas, restablecedoras, de carácter humanitario o social, constituyéndose en un derecho de naturaleza eminentemente preventiva.” 37 Así mismo, el derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente encuentra una profunda relación con el modelo de Estado Social de Derecho, al proveer a las autoridades de mecanismos para salvaguardar los derechos de los asociados ante la materialización de riesgos que la ciencia permita anticipar.
El Consejo de Estado explicó este vínculo en los siguientes términos: “(…) La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. […] En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber 33 Corte Constitucional, sentencia SU-360 de 1999.
M.P. Alejandro Martínez Caballero. 34 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad. No. 19001-23-31-000-200500067- 01.C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad. No. 25000-23-24- 000-2011-00227-01(AP). Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. 36 Consejo de Estado, Sección Primera Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, 15 de mayo de 2014, Radicación Número: 25000 23 24 000 2010 00609 01(AP) Actor: Hermann Gustavo Garrido Prada y Otros Demandado: Instituto Nacional De Vigilancia De Medicamentos Y Alimentos – Invima, Red Bull Colombia SAS y Ministerio De Salud. 37 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 11 de junio de 2004, Rad. 01423-01.
M.P. Ligia López Díaz, Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009. Rad. Exp. 03002-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 13 de 40 de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. […] Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012, como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. […] En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende por que las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos”38.
Finalmente, el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, impone a la administración pública el deber de proteger la adecuada utilización, ocupación y transformación del suelo, principalmente garantizando la sujeción de la actividad constructora a las normas de ordenamiento territorial.
Al respecto, se ha indicado por la jurisprudencia: “(…) Sobre el particular, la Sala destaca que, contrario a lo manifestado en el recurso de apelación por la entidad demandada, la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que el derecho e interés colectivo indicado supra comprende el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenado, coherente, de tal manera que se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas - de organización física- contenidas en los mismos.
Así, como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo, alturas máximas de construcción, cupos mínimos de parqueo, especificaciones técnicas y de seguridad, cesiones obligatorias al distrito, necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción, existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros.”39 Definido lo anterior, sobre la afectación de los derechos colectivos, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: a) Prueba documental - Fue aportada al expediente la certificación expedida por la Secretaría de planeación del Municipio de Villamaría, de fecha 21 de junio de 201840, la cual da cuenta de que el predio “Los Sauces” es propiedad del Departamento de Caldas.
Así mismo, se indica que, de acuerdo con el mapa de usos de suelo urbano, el sector ubicado en la calle 5 (representado de color rosado) está clasificado como zona urbana de interés social, mientras que lo coloreado en verde, es zona de protección ambiental, según la siguiente figura: 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de marzo de 2021, consejero Ponente: Hernando Sánchez, (Exp. 66001-33-31-003-2009-00225-01). 39 Consejo de Estado, Sección Primera, 20 de febrero de 2020, consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, Radicación: 68001-23-33-000-2017-01433-01(AP), Actor: Farley Parra Rodríguez, Accionado: INPEC y Otros. 40 8ed_c01princip_005anexospdf, págs. 19-21.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 14 de 40 Así mismo, en las zonas de protección ambiental, existen partes que presentan riesgo por alta pendiente, marcadas con puntos rojos: - Más recientemente, mediante Oficio SP-400-1486-2024 de 17 de diciembre de 202441, la Secretaría de Planeación del Municipio de Villamaría certificó lo siguiente: “Que de acuerdo a lo que se evidencia en el plano 9 "Zonas urbanísticas 41 91_memorialweb_respuesta-memorialsauces.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 15 de 40 homogéneas y tratamientos urbanísticos” mismo que hace parte íntegra del Acuerdo 070 de 2007 Plan Básico de Ordenamiento Territorial vigente a la fecha, este sector se encuentra enmarcado en una Zona Urbana de Protección Ambiental ZUPA.
Que la mencionada Zona Urbana de Protección Ambiental - ZUPA, se define en el ordenamiento territorial (Acuerdo 070 de 2007) en el artículo 54 en los siguientes términos: "Artículo 54 ZONA URBANA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL (ZUPA): Está determinada por las áreas de protección, mitigación de riesgos y amenazas y de conservación ambiental como laderas y rondas de ríos, y áreas de reforestación y revegetalización. Que en sujeción a lo antes descrito, el predio donde se asentaron de forma ilegal las familias y adelantaron procesos de construcción, NO cuenta con una destinación o compatibilidad con vivienda, que permita la legalización en el corto plazo del sector.
Que, dado el Plan Básico de Ordenamiento Territorial vigente a la fecha, Acuerdo 070 de 2007 no contempla un uso compatible con vivienda para el predio en cuestión, razón por la cual, tampoco se proyecta un tratamiento de mejoramiento integral u homólogo que permita la legalización y/o regularización del asentamiento humano”. - Cabe anotar que la propiedad del Departamento de Caldas sobre el predio en cuestión fue corroborada por el propio ente territorial departamental, a través del Oficio S.V. 854 de 18 de julio de 201842, en el que también se detalla que dicho terreno está ocupado ilegalmente por aproximadamente 73 familias que habitan 66 viviendas, y que mediante Ordenanza N°806 de 2017, el gobernador fue autorizado para ceder a título gratuito la propiedad de los bienes fiscales ocupados de forma irregular, entre los cuales se encuentra “Los Sauces” en el Municipio de Villamaría. En cuanto al proceso de legalización de los predios, expone que están cumplidas las fases de identificación del predio y estudio jurídico, que da cuenta de la propiedad del departamento sobre dicho bien, sin embargo, se encuentra pendiente la fase de certificación técnica, pues el predio requiere obras civiles para la mitigación del riesgo por movimientos en masa e inundaciones.
Además, se mencionan las conclusiones aportadas por Corpocaldas en visita de 8 de mayo de 2018, en las que afirma que la alta susceptibilidad del terreno a procesos de remoción en masa se debe a la inadecuada intervención antrópica en una ladera de altas pendientes, con la construcción de viviendas de gran peso que no cumplen con las normas técnicas ni tienen un manejo adecuado de aguas lluvias.
Así mismo, señaló la necesidad de adelantar estudios de detalle que permitan determinar si el riesgo es o no mitigable, qué obras se deben llevar a cabo, y la conveniencia de que las viviendas permanezcan o no en dicho sector. También indica que las aguas residuales domésticas no están incluidas en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio de Villamaría, y que en el barrio Los Sauces la disposición de residuos sólidos es inadecuada, pues gran parte de estos son dispuestos sobre la vía principal.
Por último, refirió que ha adelantado las etapas de socialización y trabajo de campo con los moradores del sector, y que las etapas restantes se llevarán a cabo una vez cuenten con los estudios de detalle sugeridos por la Corporación Autónoma 42 8ed_c01princip_005anexospdf, págs. 22-27. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 16 de 40 Regional, además, anexó las evidencias documentales del proceso de socialización43. - Teniendo en cuenta que la autorización a la que alude el Departamento de Caldas, conferida al gobernador a través de la Ordenanza N°806 de 2017 expiró, pues solo tenía vigencia por un lapso de 24 meses44, fue expedida la Ordenanza N°869 de 26 de noviembre de 202445, en los siguientes términos: “ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al señor Gobernador del Departamento de Caldas, para transferir gratuitamente a entidades de orden nacional o territorial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1537 de 2012, el artículo 197 de la Ley 2294 de 2023, у demás normas que los complementen o sustituyan; a ceder a título gratuito en favor de los hogares que cumplan con los requisitos legales y enajenar directamente bienes inmuebles fiscales que a la fecha no están siendo usados por el Departamento de Caldas y que están siendo usados y/o explotados económicamente por terceros, siempre y cuando se cumplan los requisitos legales establecidos para cada una de esas acciones en la Ley 1955 de 2019, el Decreto 0149 de 2020, la Ley 2044 de 2020, el Decreto 523 de 2021 y demás normas que los complementen o sustituyan.
(…)
ARTÍCULO TERCERO: Conceder al Señor Gobernador hasta el 31 de diciembre de 2027 para el cumplimiento de las acciones encaminadas a ejercer la autorización otorgada.” - Con los anexos de la demanda también se allegó el Oficio 2018-IE-00015439 de 29 de junio de 201846 proferido por Corpocaldas, que contiene los resultados de la visita al barrio Los Sauces, del cual expone que se trata de un asentamiento irregular que data aproximadamente del año 2012, constituido por aproximadamente 60 viviendas que cuentan con servicio de energía eléctrica y gas domiciliario, mas no de acueducto y alcantarillado.
El acceso al barrio se da a través de una vía sin pavimentar que conecta con la antigua vía del ferrocarril. La zona se compone de una ladera alargada de alta pendiente, con pendientes moderadas en el sector de la vía de acceso y altas en la parte superior, donde se ubican algunas viviendas. En cuanto a las viviendas, menciona que se trata de casas edificadas por el sistema de auto construcción, que no cumplen las normas de sismorresistencia, ubicadas sobre la corona del talud completamente vertical y que ha sufrido procesos de inestabilidad.
Respecto a estos procesos, se documentaron 3 desprendimientos superficiales de roca y suelo, que responden a varios factores, entre los cuales se describen: “(…) sobre empinamiento del talud con excavaciones realizadas para la conformación de la vía de acceso; alta exposición de los materiales que conforma el talud a la acción erosiva de las aguas lluvias que circulan desde la parte alta, las cuales no cuentan con ningún manejo; baja resistencia de los materiales que componen el talud, compuesto por depósitos poco consolidados” Así mismo, se indica que, de acuerdo con los últimos estudios llevados a cabo en 2013, la zona presenta una susceptibilidad alta a los movimientos de remoción en masa, lo cual responde a factores naturales, como las condiciones del terreno, conformado por depósitos poco consolidados, altamente permeables a la infiltración 43 Ídem, págs. 28-115. 44 43_memorialweb_contestaciondemanda-5ordenanza806. 45 94_MemorialWeb_Respuesta-3ORDENANZAN982(.pdf) NroActua 67 46 Ídem, págs. 128-139, 166-178, 121recibememorial_informecor_115respuestagobernac y 123recibememorial_informecor_118respuestagobernac.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 17 de 40 de aguas lluvias, las altas pendientes, la escasa cobertura vegetal y las condiciones climáticas. A su vez, dentro de los factores antrópicos, se relacionan los asentamientos humanos mal planificados, sin manejo de aguas lluvias y con una vía de acceso sin pavimentar, también carente de manejo de aguas lluvias, el escurrimiento de aguas residuales hacia la cuneta de la vía férrea y de ahí hacia el río Chinchiná, lo que no solo favorece procesos erosivos, sino que es factor de contaminación ambiental.
Adicionalmente, a la zona llegan aguas residuales y lluvias del sector de las granjas infantiles, ubicada en la parte superior de ese predio. Finalmente, la Corporación expuso similares conclusiones en Oficio 2018-IE- 00019938 de 28 de agosto de 201847, en el que insistió en la necesidad de realizar estudios de detalle y mencionó que, en ese momento, en la zona no se habían llevado a cabo obras de mitigación del riesgo. - Al proceso también fue allegado el Oficio 2024-II-00043640 de 17 de diciembre de 202448, alusivo a las determinantes ambientales del sector, en el cual se reiteran aspectos ya señalados como la potencialidad del terreno para generar proceso de remoción en masa, la cobertura parcial de algunos servicios públicos y la necesidad de estudios de detalle que determinen si la zona queda catalogada como de riesgo, su inclusión en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio de Villamaría y la necesidad de incorporar dicha zona al perímetro municipal de servicios públicos de acueducto y alcantarillado, en el marco del proceso de revisión del Plan Básico de Ordenamiento Territorial que se lleva a cabo en la actualidad. - Con el Oficio SG-SIR 386 de 18 de julio de 201849, Aquamaná E.S.P. indicó que existen 10 viviendas en el sector de Los Sauces que cuentan con servicio de acueducto y alcantarillado y su respectivo medidor, pues presentaron solicitud con el lleno de los requisitos legales, al tiempo que existen otros 65 inmuebles de los cuales desconoce si cuentan o no con dichos servicios.
No obstante, con la contestación de la demanda, Aquamaná E.S.P. aportó informe fechado el 7 de octubre de 202450, en el que detalla el estado actual de los servicios a su cargo en el sector de Los Sauces: “Acueducto En el sector de Los Sauces, históricamente, se tenían grandes problemas en la prestación del servicio de agua potable relacionados con contrabandos de acueducto.
Desde la nueva gerencia, a partir del comité técnico adelantado el 25 de junio del año en curso entre las áreas de Planeación y Proyectos, Servicios Públicos y Comercial, se decidió iniciar una campaña de sensibilización con la comunidad del sector, con el fin de mejorar la calidad del servicio de acueducto y legalizar las conexiones de las viviendas existentes.
Así es como, a la fecha, se han realizado cuarenta y cinco (45) legalizaciones de servicio. En el momento, se está a la espera de la entrega de documentación por parte de los usuarios para realizar los trabajos de conexión en las cinco viviendas faltantes. (Se anexan las ordenes de trabajo diligenciadas) Aseo En el sector de Los Sauces se lleva a cabo la prestación del servicio de barrido con una frecuencia de dos veces por semana, cumpliendo con los estándares 47 Ídem, págs. 181-184. 48 97_MemorialWeb_Anexos-2024II00043640Det(.pdf) NroActua 68 49 8ed_c01princip_005anexospdf, págs. 151-152. 50 33_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-informetecnico(.pdf) NroActua 35.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 18 de 40 de calidad y eficiencia. Asimismo, la recolección de residuos sólidos en este sector se realiza los días martes y vieres, garantizando el adecuado manejo y disposición final de los desechos. Alcantarillado Durante el año 2023 se llevó a cabo la Formulación del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado del municipio de Villamaría, que consiste en una hoja de ruta con una proyección de 25 años para la optimización general de los componentes de saneamiento y de agua potable del municipio.
La evaluación actual del sistema de alcantarillado revela problemáticas significativas en diversos sectores, como los barrios: el Centro, La Floresta, Altos del Portón, Santa Ana, Villa Juanita, Guadales, Jorge Eliecer Gaitán, Coloya, Altos del Portal y Sauces. Se identifican alrededor de 800 tramos de tubería, equivalentes a aproximadamente 12,000 metros lineales, que muestran deficiencias, especialmente en términos de capacidad hidráulica.
Estos tramos podrían experimentar fallos en condiciones de lluvias intensas, con posibles desbordamientos a través de las cámaras debido al ingreso de un caudal superior al que las tuberías pueden gestionar. La mala disposición de la continuidad en los diámetros de las tuberías, con transiciones abruptas de diámetros grandes a más pequeños, se identifica como una causa común de problemas en la capacidad de conducción. Es crucial abordar estas deficiencias para prevenir futuros colapsos del sistema.” - En el predio denominado “Los Sauces” existen 53 usuarios del servicio de gas domiciliario, según lo certificado por Efigas S.A. E.S.P., con el oficio C-2018- 12638 de 27 de junio de 201851. - Finalmente, el 26 de febrero de 2025, Corpocaldas allegó el Oficio 2025-IE- 00004020 de 21 de febrero de 202552, que contiene el informe de visita llevada a cabo por Corpocaldas el 28 de enero del año en curso.
Sin embargo, no podrá tenerse en cuenta para efectos probatorios. De un lado, por cuanto fue allegado cuando el proceso ya se encontraba a despacho para sentencia53, es decir, por fuera del periodo probatorio previsto en el artículo 28 de la Ley 472 de 1998, y tampoco se trata de una prueba de oficio decretada por el Tribunal. b) Prueba testimonial - Daniel Felipe Naranjo Pérez (jefe de Servicios Públicos de Aquamaná E.S.P.) Relató que de los servicios que presta la empresa, en aseo tienen cobertura completa, prestan recolección martes y viernes, añade que Los Sauces es un asentamiento subnormal, tenían suministro de agua potable por casos de contrabando, el año pasado se hizo una campaña para legalizar conexiones, van 48 y es un aproximado de 80% de las viviendas del sector, restando la documentación solicitada a los demás usuarios.
En cuanto alcantarillado, aparentemente algunos residentes construyeron un alcantarillado artesanal que descola hacia la carrilera, la empresa no tiene redes en el sector, porque el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos no contempla este sector porque eran viviendas construidas sin licencia, la empresa tiene un descole a 200 metros que sería el posible punto de conexión, antes no se tenía. La empresa no se encuentra en capacidades económicas y técnicas de brindar dichas redes en esta vigencia, pero tienen radicado ante Corpocaldas la autorización del plan que contempla las obras sanitarias del municipio, que tiene una proyección a 10 años y se contempla una parte del sector Los Sauces de acuerdo con la 51 8ed_c01princip_005anexospdf, págs. 16-18. 52 120recibememorial_informecor_114informevisitapdf, 122RECIBEMEMORIAL_InformeCor_117InformeVisitapdf(.pdf) NroActua 85 y 124_memorialweb_otro-2025ie00004020inf. 53 118AlDespachopar_AlDespacho_111ConstanciaSecreta(.pdf) NroActua 84.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 19 de 40 propuesta de saneamiento de la empresa. No tienen solicitudes de prestación de los servicios en el sector, únicamente se inició la campaña a raíz de haber detectado las conexiones de contrabando, en el sector habitan aproximadamente 52 o 53 usuarios o residencias, de las cuales 45 tienen acueducto, las viviendas datan de aproximadamente de hace 12 años, y fueron construidas sin control urbano. De las viviendas, la mayoría están canalizadas en alcantarillado con tubería PVC lisa de forma artesanal, recogen los vertimientos y llegan hasta la carrilera que es una vía destapada en la parte posterior de la ladera y hay algunas viviendas que entregan a la ladera, la disposición final existe unas transversales que entregan los vertimientos a cielo abierto, ello puede generar procesos erosivos, es un factor de riesgo, porque es una ladera que recibe vertimientos directos.
En el plan que presentaron de saneamiento del río Chinchiná, la propuesta es construir una PTAR del sector de la Floresta, lo que implica un interceptor en la carrilera que es el punto donde llegan los vertimientos de Los Sauces, posible solución sanitaria a estas viviendas. - José Eyer Cuervo Ortiz (jefe de servicios de Aquamaná E.S.P).
Expuso que en el sector de Los Sauces hay unos asentamientos o invasión, algunos habitantes chuzaban el tubo de la empresa y la empresa lo taponaba, los habitantes crecían la urbanización sin ningún permiso. Cuando ya hubo flujo de residuos sólidos, optaron por recoger los residuos martes y viernes, porque el asentamiento estaba al lado de un barrio que se llama Nazareno y proliferaban plagas.
En cuanto al alcantarillado, no existen redes, por lo pronunciado del talud. La urbanización está construida sobre una trocha en la que no había red de alcantarillado, ellos tiran su tubería al sector de la carrilera, la entidad debería esperar que Corpocaldas apruebe el plan, hay un descole que es el de la carrera 3ª, en caso de aprobarse el plan, podrían empezar a actuar, hacer presupuestos, presentarlo al ordenador del gasto, para llevarlo al descole más próximo o hacer una red de alcantarillado propia para ellos, calcula que serían más o menos 2 años.
Tendría que ser por convenio porque se trata de una obra de gran magnitud. Agrega que más o menos el 80% de los habitantes pagan el servicio de acueducto y aseo, más o menos 40 viviendas, las restantes no porque no se sabe por dónde va la red, 4 o 5 casas que toman agua gratis. La empresa comunicó a la alcaldía cuando se hicieron las primeras viviendas, no tiene conocimiento si se iniciaron acciones de control urbanístico.
Las familias no solicitaron la prestación del servicio, para la empresa pedir un pozo séptico tendría que ser viviendas en una zona veredal. La entrega de las aguas residuales domésticas en el sector se hace en la carrilera, y se va por una cuneta a una transversal, muchas van por tuberías y otras a campo abierto, con el tiempo genera problemas porque afloja el terreno y los malos olores son considerables.
No tienen conocimiento de pozos sépticos en el sector, ni solicitudes al respecto. - Blanca Adiela Ramírez Correa (profesional especializada grado 14 en Corpocaldas). Señala que en 2018 se realizó una visita, evidenciaron que el barrio se venía consolidando aproximadamente desde 2012 en un área de 7.000 metros cuadrados, inicialmente construidas en esterilla y guadua, ahora, el 80% en mampostería o material y el 20% en esterilla, el 20% no cumplen con la norma sismorresistente.
En 2018 contaba con una vía de acceso sin pavimentar ahora es pavimentada, aproximadamente de 370 metros, 70 sin pavimentar, tenía cunetas y tuberías, pero las aguas no tienen adecuado manejo porque se vierten a la parte inferior, las viviendas cuentan algunas con manejo de agua, algunas vierten las aguas al talud posterior. Recalcó que las viviendas se ubican en un talud de fuerte pendiente que colinda con el sector de la carrilera, tiene evidencias de inestabilidad, por disposición de Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 20 de 40 material y escombros sobre el talud.
Las viviendas cuentan con acueducto, energía y gas hasta cierta parte, gas el 80%, no cuentan con alcantarillado, las viviendas tienen su tubería propia y vierten hacia la parte posterior, en 2018 era sobre la ladera, el día de ayer no fue posible verificar hasta dónde llegan por la espesa vegetación, en caso de que se viertan sobre la ladera es factor de riesgo para deslizamiento, en 2018 había 3 cicatrices de deslizamiento, el día de ayer no se observaron evidencias pero es una ladera con alta susceptibilidad a los deslizamientos por la alta pendiente, la sobrecarga por las viviendas y la disposición de residuos.
Explicó que, según el PBOT, la zona es de amenaza media por desplazamientos en masa, y media alta por deslizamiento, lo que implica que, para poder desarrollar urbanización, se deben realizar estudios detallados. Conoce que el PBOT está siendo actualizado, pero no se ha concertado aun con Corpocaldas. De acuerdo con las normas vigentes, se deben realizar estudios de detalle, que arrojan si la zona es o no mitigable y en tal caso, las obras que se requieran para mitigar.
Estas situaciones han sido comunicadas a la Secretaría de Vivienda del departamento y a la Secretaría de Planeación de Villamaría. La captación de aguas lluvias y de los techos en el sector se hace hacia la vía pavimentada, que no tiene un adecuado manejo, otras viviendas las vierten al talud posterior, cuyos efectos, por las condiciones topográficas, puede generar saturación, reactivando procesos erosivos o generando nuevos fenómenos de este tipo.
Respecto a las aguas residuales domésticas, menciona que no cuentan con tratamiento, no hay alcantarillado, cada vivienda descarga las aguas hacia la parte posterior. En cuanto a los niveles freáticos, es decir, saturación, por infiltración de las aguas, no tiene una medición, es una ladera susceptible y de material permeable, por lo que sí puede llegar a saturarse.
No se han llevado a cabo obras, porque estas se requieren estudios de detalle, que no existen hasta el momento. En 2018 se emitió un informe con recomendaciones con copia al Municipio de Villamaría. Actualmente, no se evidenciaron procesos erosivos activos, pero sí hay muchos factores que pueden generar procesos nuevos o que se reactiven los anteriores.
No se necesitan procesos de reubicación, pero sí monitoreo permanente, además del adecuado manejo de aguas lluvias y residuales, evitar disposición de los desechos en la ladera y efectuar estudios de detalle. - Jorge Eliécer Buitrago Uribe (secretario de Planeación de Villamaría). Expone que hizo parte del equipo que estructuró el POT de 2.000, los estudios arrojaron que la zona es de alto riesgo por deslizamiento, para la época era una vía y no había más de 15 viviendas, en ese barrio se habían puesto varias quejas por ocupación indebida del espacio, el Departamento de Caldas acudió a medios policivos y sucesivamente esa situación ha venido incrementándose, ha atendido la parte vial, la vía se deterioraba con las lluvias, se le hacía mantenimiento, en su momento se logró la pavimentación paulatina que la misma comunidad ha hecho, uno de los principales problemas es que las aguas de escorrentía bajan en gran cantidad en épocas de invierno que pueden ocasionar deslizamientos.
La franja de terreno denominada Los Sauces pertenece al Departamento de Caldas y la ocupación ha sido ilícita, sin permiso, se han negado licencias de construcción a quienes lo han solicitado porque no acreditan propiedad. Por costos, considera que no se justificarían obras, porque no es solo estabilidad, sino que las viviendas no cuentan con las garantías de sismo resistencia para ser ocupadas.
La misma comunidad ha cubierto la vía con una capa de concreto, no es una pavimentación técnica. Desconoce los resultados de los procesos policivos que se han llevado a cabo, una franja al frente de ese barrio fue objeto de desalojo. A pesar de que los habitantes conocen que es un predio de la gobernación, siguen construyendo, además, construyen para vender a otras personas, pues cuando fue Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 21 de 40 inicialmente secretario en el municipio había 10 viviendas y cuando regresó, eran 78.
Manifiesta que este suelo es urbano, la competencia para el control urbano lo desarrolla la Secretaría de Gobierno del Municipio de Villamaría. Desconoce si ha habido decisiones en materia policiva contra algunos de los habitantes. Considera que se requieren demasiados estudios para conocer las obras que se requieren. Anota que el riesgo que se presenta en el sector podría abarcar la parte baja del terreno, donde está la vía férrea, hay otras personas que podrían verse afectadas, como ya ocurrió en años pasados que ocasionó pérdidas humanas.
No existe estudio ni monitoreo actual del sector de Los Sauces ni en los demás puntos del municipio, por condiciones económicas, pues se requieren aparatos de posición y personas dedicadas exclusivamente a esto. Por su conocimiento, no hay situación de movimientos en masa en el sector, hay cicatrices. En este momento el PBOT está en revisión del municipio, pero no se ha presentado a Corpocaldas, la situación de la zona no ha cambiado, las obras que existen no garantizan la mitigación del riesgo. - Cesar Augusto Piraneque Monroy (funcionario de Efigas S.A. E.S.P): anota que en 2018 hubo una solicitud de zonas de expansión, se consultó al Municipio de Villamaría sobre la condición de riesgo del predio, en la que se indicó que es suelo urbano, de protección ambiental, riesgo alto no mitigable por deslizamiento.
En 2023, hizo un nuevo requerimiento, obteniendo respuesta de 4 de diciembre de 2023, se indica que hay riesgo por movimiento de masas, no por inundación. Por ende, con base en una resolución de la CREG, que impide prestar el servicio en zonas de alto riesgo, hubo una primera fase que se había tenido de tuberías y de servicios en el sector, pero con la actualización de 2018, se hizo la actualización de la condición de riesgo y se ha negado posteriormente la prestación del servicio para usuarios en el sector.
No han sido informados de cambios posteriores, en diciembre de 2024 recibieron solicitud para prestar el servicio en un predio en el barrio Los Sauces, era de un ciudadano de nombre Gonzalo de Jesús Morales en particular, él allegó certificado de que para su dirección no existe condición de riesgo, documento proferido por el Municipio de Villamaría, y se está validando la condición de riesgo.
Efigas actualiza sus sistemas de cartografía cada 4 años, este año corresponde efectuar esa consulta. A partir de lo anterior y en función de lo planteado en la demanda y sobre los puntos que han sido objeto de esta acción popular, es posible concluir que existe una vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales a), g), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, a raíz de la situación de inestabilidad de la ladera donde se ubica el predio denominado “Los Sauces”, de propiedad del Departamento de Caldas, y la carencia de algunos servicios en el sector.
Los documentos y testimonios que fueron relacionados revelan de manera categórica que el predio en cuestión se encuentra ubicado en una ladera de alta pendiente, y con bastante susceptibilidad a la ocurrencia de fenómenos de remoción en masa, no solo a partir de factores naturales como la conformación de los suelos y las condiciones climáticas usuales, sino principalmente antrópicos que los han potencializado, tales como el proceso paulatino de urbanización irregular con la construcción de alrededor de 66 viviendas desde 2012, que en su mayoría carecen de competencia estructural y manejo de aguas lluvias, sin contar con la carga que generan a una ladera de por sí empinada y con antecedentes de procesos erosivos.
Por lo anterior, no cabe duda de que la situación descrita es vulneradora del derecho a la seguridad de habitantes y transeúntes, pues les impide desplazarse o permanecer con seguridad en ese sitio, al tiempo que los somete a un elevado Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 22 de 40 riesgo de fenómenos de remoción en masa, con las consecuencias que ello puede tener para su vida, salud e integridad física.
Como también se anotó, los conceptos rendidos por la autoridad ambiental producto de las visitas a ese sitio han sido particularmente enfáticos al señalar la necesidad de realizar estudios de detalle para evaluar la posibilidad de mitigación del riesgo, o si definitivamente las viviendas deben pasar a otro lugar, y el hecho de que no se hayan realizado, desconoce abiertamente la prerrogativa a la prevención de desastres previsibles técnicamente, pues en este caso, la ciencia proporciona las herramientas para el conocimiento y reducción del riesgo, las cuales no han sido utilizadas para conjurar la situación. También está vulnerada la prerrogativa a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, pues lo que ha ocurrido en este caso es todo lo contrario, al evidenciarse un proceso de urbanización carente de licencia, desarrollado por los propios habitantes del sector sin ningún elemento de orden técnico, invadiendo un bien fiscal de propiedad del Departamento de Caldas y generando riesgos elevados de deslizamiento para la comunidad.
Lo mismo puede afirmarse de los derechos al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas, pues también está demostrado que en el sector subsiste la disposición inadecuada de aguas residuales a cielo abierto, producto de la falta de prestación del servicio de alcantarillado, lo que no solo es un factor que coadyuva al riesgo de deslizamiento por infiltración de aguas y saturación del terreno, sino que genera contaminación, como lo denota la prueba documental y el testimonio del señor José Eyer Cuervo Ortiz, jefe de servicios de Aquamaná S.A. Finalmente, en lo relacionado con la prerrogativa al goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público, consagrada en el literal d) del mismo artículo, no se encuentra vulneración, pues el predio Los Sauces no es un bien de uso público sino un bien fiscal de propiedad del Departamento de Caldas, lo que impide encajarlo en esta prerrogativa de orden colectivo. 4.2.2 Imputación y nexo de causalidad Determinada la existencia del daño concretado en la vulneración de los derechos colectivos contenidos en los literales a), g), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, procederá esta Sala al análisis de la atribución jurídica de responsabilidad por su vulneración, para ello se abordarán los deberes jurídicos de las entidades demandadas, y posteriormente, se determinará si existe omisión en estos deberes que les haga imputable responsabilidad por la afectación del referido derecho colectivo. a. La prevención y gestión del riesgo de desastres La Ley 388 de 1997 estableció mecanismos para el ordenamiento de los territorios, fomentando el desarrollo y la prevención de desastres, en ejercicio del urbanismo como función pública a cargo del Estado, la cual se ejerce mediante la planificación y la intervención en los usos del suelo, incluyendo diversos componentes.
Sobre el deber de prevención de riesgos y su mitigación, la Ley 715 de 2001 dispuso en su artículo 76: “ARTÍCULO
76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 23 de 40 corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 76.9.
En prevención y atención de desastres Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos”. (Subrayado y negritas de la Sala) Así mismo y con relación a la gestión del riesgo de desastres, la Ley 1523 de 2012 expresa que corresponde a un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
En tal sentido, dicha ley crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (artículo 5 Ley 1523 de 2012) y en su artículo 12 señala que los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. En los artículos 2, 13 y 14 determina la competencia y responsabilidad de la gestión del riesgo así: “ARTÍCULO
2. DE LA RESPONSABILIDAD. La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades. (…)
ARTÍCULO
13. LOS GOBERNADORES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.
ARTÍCULO
14. LOS ALCALDES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 24 de 40 PARÁGRAFO.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.” Así mismo, es preciso referir que conforme al artículo 31 de la Ley 1523 de 201254, la Corporación Autónoma Regional de Caldas hace parte del sistema nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen, le corresponde apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.
En ese sentido, su deber es de colaboración con relación a los hechos de la demanda. Finalmente, el Consejo de Estado se ha referido a este punto, precisando que las funciones a las que se ha hecho mención deben ejercerse en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos desde el artículo 288 constitucional, por lo que, en principio, la responsabilidad en la gestión y prevención del riesgo de desastres recae en los municipios: “De lo expuesto, la Sala encuentra que las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523 de la siguiente manera: “[…] 12.
Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.
Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el 54 “ARTÍCULO
31. LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES EN EL SISTEMA NACIONAL. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.
Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.
PARÁGRAFO 1 o. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
PARÁGRAFO 2 o. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible.
PARÁGRAFO 3 o. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación.
PARÁGRAFO 4 o. Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales”. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 25 de 40 respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas 14.
Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias. La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo.
La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada (…) De igual forma, es de tener en cuenta que el artículo 14 de la Ley 1523 identifica al Alcalde en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o Municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por los artículos 311 de la Constitución Política y 1° de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, que definen al Municipio como la entidad territorial fundamental en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de su territorio.
En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, etc., las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al Municipio en cabeza de su Alcalde. No obstante, ello no indica que se deba dejar de lado lo que la misma Ley 1523 establece en el artículo 2º, un trabajo coordinado y armónico con las demás entidades públicas, privadas y comunitarias que desarrollan y ejecutan los procesos de gestión del riesgo.
(…)”55 En este orden, todas las entidades públicas tienen obligaciones frente a la gestión del riesgo de desastres, que abarca el conocimiento y reducción del riesgo y la atención de los desastres que lleguen a ocasionarse. Además, el artículo 14 de la Ley 1532 de 2012 impone a los alcaldes como jefes de las administraciones locales, la obligación primigenia de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su jurisdicción territorial.
A su vez, corresponde a las corporaciones autónomas regionales realizar el apoyo a las entidades territoriales mediante la realización de estudios técnicos para el conocimiento y la gestión del riesgo, enfocándose en el componente de sostenibilidad ambiental, y su texto es enfático al determinar que la función de estas entidades es complementaria y subsidiaria de las competencias de municipios y departamentos, por lo cual estos últimos no se eximen de responsabilidad en esta materia.
Finalmente, la hermenéutica jurisprudencial que brinda el máximo órgano de esta jurisdicción especializada reitera que el alcalde municipal es el responsable directo 55 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Nubia Margot Peña Garzón, sentencia de 11 de julio de 2019, Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00036-01(AP), Actor: Procuraduría General de la Nación – Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, Accionados: Ministerio de Vivienda y Otros.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 26 de 40 de la implementación de la gestión de riesgo de desastres, con el apoyo y coordinación de los departamentos en el marco del principio de subsidiariedad, y la asesoría técnica de las Corporaciones Autónomas Regionales, circunscrita al ámbito de sostenibilidad ambiental. b. Estudios de detalle El Decreto 1807 de 2014 (compilado en el Decreto 1077 de 2015) dispuso la incorporación de la gestión del riesgo en los nuevos planes de ordenamiento territorial y la revisión de los existentes, al paso que ratificó la obligación de los municipios de elaborar la zonificación de riesgos y amenazas como pilar de dichos planes.
En lo que es materia específica de este debate judicial, la norma en mención prescribe que los alcaldes municipales y distritales, deben priorizar la realización de estudios de detalle en la formulación de los planes de ordenamiento territorial y sus revisiones, según la previsión consagrada en el artículo 4: “Estudios detallados. Los estudios detallados están orientados a determinar la categorización del riesgo y establecer las medidas de mitigación correspondientes.
En la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial o en la expedición de un nuevo POT, se debe establecer la priorización de los estudios detallados identificados en los estudios básicos y en el programa de ejecución se debe definir la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos de los estudios que se ejecutarán en el período del alcalde que adelanta la revisión del plan o la expedición de uno nuevo”.
Así mismo, el parágrafo del artículo 2.2.2.1.3.3.3 del Decreto 1077 de 2015 dispone: “(…)
PARÁGRAFO. El desarrollo urbanístico de áreas con condición de amenaza estará sujeto a la realización de los estudios detallados, así como a la ejecución de las medidas de reducción (prevención y mitigación) que se determinen en los mismos. Para el efecto, en el plan de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollen y complementen se deben, si es del caso, fijar criterios diferenciales para la caracterización y redelimitación de las unidades de análisis en las áreas objeto de los estudios detallados.
Como mínimo se deben considerar los predios que pueden ser afectados por la ocurrencia del fenómeno natural objeto de análisis y se deben señalar las condiciones y parámetros para la realización de los estudios, de conformidad con lo establecido para el trámite de licencias de urbanización contempladas en el presente Decreto. Los estudios podrán estar a cargo del gestor y/o promotor y/o urbanizador dentro del trámite de los instrumentos de planeamiento intermedio y de licenciamiento urbanístico.”.
A su turno, el Consejo de Estado ha validado la postura de este Tribunal en casos similares, en los que se pedía la realización de estudios detallados en zonas de alto riesgo que se encuentran urbanizadas de forma irregular, como parte de los procesos de conocimiento del riesgo y con ello, de la adecuada gestión de desastres: “Respecto de los estudios de detalle, el Decreto 1077 de 2015 prevé que tienen por finalidad determinar la categorización del riesgo y establecer las medidas de mitigación que correspondan, los cuales se requieren para los suelos urbanos, de expansión urbana y rural suburbano. De acuerdo con el artículo 2.2.2.1.3.2.2.1. ibidem, los estudios de detalle deben contener: i) los análisis detallados de amenaza; ii) evaluación de vulnerabilidad; iii) evaluación del riesgo; y iv) determinación de medidas de mitigación. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 27 de 40 Asimismo, la norma en comento establece los componentes que debe tener el estudio de acuerdo con la naturaleza del riesgo, de los cuales se destaca el denominado “medidas de intervención” en los eventos de amenaza por inundación. (…) La Sala destaca que, conforme a lo expuesto, no basta con realizar la evaluación de las amenazas ante determinados fenómenos y el riesgo implícito o configurado que ella implica con fines de ordenamiento territorial, sino que es preciso relacionar los niveles de amenaza a intervenciones correctivas, prospectivas y prescriptivas, para, finalmente, definir las restricciones, los condicionamientos y las exigencias que se deben cumplir en las zonas propensas a la ocurrencia de eventos peligrosos, enfoque que, de acuerdo con lo planteado por el MUNICIPIO, podría incluir el riesgo como un determinante en el ordenamiento territorial.
Teniendo claro lo anterior, para la Sala resulta evidente que el suelo en el que se encuentra localizado el barrio Providencia está catalogado como zona de desarrollo condicionado que, de acuerdo con el numeral 1.5.2.5. del Documento Técnico de Soporte General del POT, se refiere a un uso del suelo provisional que se asigna a áreas de amenaza media o alta y riesgo alto, donde aún está por definirse la vocación del suelo en forma definitiva, lo que depende de la mitigabilidad que tiene la amenaza existente en el sitio, de manera que esa zona está restringida para efectos de desarrollo urbano hasta tanto se establezca la posibilidad de reducción de la amenaza.”56 En este sentido, los estudios de detalle no solo se incorporan a las herramientas de planificación municipal, sino que hacen parte necesaria de los procesos de conocimiento del riesgo y su posterior reducción o mitigación, más aún cuando las zonas sobre los cuales recaen están clasificadas como de riesgo alto por cualquier tipo de fenómeno natural, tal como ocurre en este caso. c. Reubicación de asentamientos en zonas de riesgo Las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y 1523 de 2012 determinan con claridad que a los municipios como responsables del ordenamiento del territorio y su planeación física, así como la dirección del sistema de prevención de desastres en el ámbito territorial, les compete la identificación e inventario de las zonas de riesgo por deslizamiento, así como la eliminación de los peligros o en su defecto, la reubicación de las viviendas que se hallen en estas zonas.
Esta obligación estaba prevista incluso con anterioridad a la promulgación del actual texto constitucional, en el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, que se reproduce en lo pertinente: “Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial.
Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana (…)”. 56 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de agosto de 2022, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, radicación: 17001-23-33-000-2019-00070-01, Actor: Diana Leticia Holguín, Accionado: Municipio de Manizales y Otros.
Dicha postura fue ratificada en sentencia de 20 de octubre de 2023, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, Radicación: 170012333000201900407-01, Actor: Miguel Arturo Pinilla Cardona, Accionado: Municipio de Manizales. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 28 de 40 Por su parte, la Ley 388 de 1997 estableció mecanismos para el ordenamiento de los territorios, fomentando el desarrollo y la prevención desastres, en ejercicio del urbanismo como función pública a cargo del Estado, la cual se ejerce mediante la planificación y la intervención en los usos del suelo, incluyendo entre otros, lo estipulado en los numerales 5 y 11 del artículo 8º que disponen: “ARTÍCULO 8.
ACCIÓN URBANÍSTICA. (Artículo corregido mediante FE DE ERRATAS contenida en el Diario Oficial No. 43.127 del 12 de septiembre de 1997, el texto corregido es el siguiente). La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.
Son acciones urbanísticas, entre otras: (…) 5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. (…) 11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.”.
A su turno, el literal d) del artículo 10 de la misma ley establece como determinantes de superior jerarquía, que los municipios y distritos deben tener en cuenta en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, las relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos naturales, así como “(…) las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales (…)”.
Por otra parte, ya se anticipó que el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, dispone que los municipios tienen la competencia y responsabilidad en la prevención, atención y mitigación de los riesgos presentes en zonas susceptibles a desastres, y de manera específica les corresponde “Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos”, conforme lo establece el artículo 76.9.2.
Por su parte, la Corte Constitucional ha establecido las siguientes reglas sobre los deberes que tienen las autoridades locales frente a las zonas de alto riesgo y las personas que en ellas habitan, a partir de la legislación que concreta los deberes sociales del Estado frente a situaciones de desastres naturales: “(…) 1) Los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos. 2) Los alcaldes deben adelantar programas de reubicación de los habitantes y desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas. 3) Cualquier ciudadano puede presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentamiento determinado. 4) Se pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación. 5) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, el respectivo alcalde debe ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 29 de 40 6) Las autoridades que incumplan las obligaciones impuestas por el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991, incurren en el delito de prevaricato por omisión. (…)”57 d. Recuperación de bienes fiscales Tratándose de la recuperación de bienes fiscales, el ordenamiento jurídico no solo impone obligaciones a las entidades propietarias, sino que les otorga las herramientas aptas para tal efecto.
En tal sentido, ha expresado el Consejo de Estado sobre los bienes fiscales y su reivindicación: “En relación con los bienes fiscales, si bien la ley les otorgó desde 1971 el carácter de imprescriptibles, coetánea o subsiguientemente no estableció un procedimiento especial para su protección y eventual restitución, ni remitió tampoco al trámite dispuesto para los bienes de uso público.
Por ello la entidad estatal, propietaria de bienes que por estar afectados a la prestación de un servicio público son considerados como fiscales o patrimoniales, deberá acudir a los medios ordinarios que brinda la ley para la defensa, protección o restitución de la propiedad privada. Las acciones serán entonces de carácter policivo o judicial.
En este último caso habrá que estudiar la procedencia de acciones tales como la posesoria, la reivindicatoria, y la de tenencia. (…) “Los bienes fiscales o patrimoniales pertenecen al Estado como una especie de propiedad pública destinada real o potencialmente a la prestación de servicios públicos. Aunque dotados de la prerrogativa de ser imprescriptibles y generalmente inembargables, como norma general se rigen por la legislación común. En el caso de que bienes fiscales se encuentren en poder de terceras personas, el procedimiento que se debe seguir para su recuperación dependerá de circunstancias de tiempo, modo y hasta de lugar, como que el tratamiento difiere según su situación geográfica, distinguiéndose entre predios urbanos y rurales.
“De manera que, inicialmente, procederán las acciones policivas, por perturbación o por despojo, según el caso. Y con posterioridad, es decir, una vez transcurrido el término de prescripción que la ley establece para el ejercicio de aquéllas, habrá que acudir ante las autoridades judiciales. Las acciones de protección jurisdiccional fueron, tradicionalmente, la posesoria y la de reivindicación o acción de dominio.
Hoy en día, dotados los bienes fiscales de la prerrogativa de la imprescriptibilidad, el ocupante de hecho del bien fiscal ya no podrá alegar posesión. A lo sumo se convertirá en un mero tenedor que por ministerio de la ley está reconociendo dominio ajeno. Por ello, en sede jurisdiccional lo pertinente será el ejercicio por la entidad estatal propietaria del bien fiscal, de la acción correspondiente al proceso de lanzamiento, con fundamento en los artículos 425 y 426 del Código de Procedimiento Civil; en tratándose de bienes agrarios, el lanzamiento por ocupación de hecho compete a los juzgados agrarios como consecuencia de la creación de la jurisdicción agraria por el Decreto - ley 2303 de 1989 y lo preceptuado en sus artículos 2º, numeral 6, 3º y 8º, numeral 2”58. 57 Corte Constitucional, Sentencia T-036 de 2010, Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. 58 CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 29 de noviembre de 1995, Exp. 745, C.P. Javier Henao Hidrón. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 30 de 40 El anterior criterio esbozado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el año de 1995 ha sido reiterado y traído a colación desde entonces por el Consejo de Estado en su Sala de lo Contencioso Administrativo59.
Más recientemente recordó el Alto Tribunal que “con el fin de recuperar sus bienes, la Administración Pública tiene a su disposición dos tipos de instrumentos policivos según la naturaleza jurídica del bien, en tratándose de bienes de uso público se podrá hacer uso del mecanismo de la restitución de bienes de uso público, mientras que si lo que se busca es recuperar un bien fiscal se habrá de acudir al mecanismo del lanzamiento por ocupación de hecho.”60 Así mismo, es oportuno referir las consideraciones realizadas por la Corte Constitucional en sentencia T-314 de 2012 donde definió las reglas jurisprudenciales aplicables a los casos en los que las autoridades están en la obligación de proteger los bienes de uso público y fiscales: “2.4.6.
En retrospectiva, tenemos que, aunque la Corte reconoce la obligación de las autoridades de proteger los bienes de uso público, ha señalado que tal deber no es óbice para desconocer el principio de confianza legítima y los derechos fundamentales de los particulares que los ocupan. Por ello, esta Corporación ha ordenado que antes de adelantar medidas para la recuperación de tales áreas, se ofrezcan alternativas de reubicación o inclusión en programas sociales para proteger los derechos de los ocupantes. 2.4.7.
La Sala estima que las anteriores reglas jurisprudenciales son también aplicables a los casos en los que las autoridades están en la obligación de proteger los bienes fiscales, pues, aunque por destinación no pueden equipararse a los bienes de uso público, ambos coinciden en que cumplen una “utilidad pública”, pertenecen al Estado y son inembargables, imprescriptibles e inalienables.
En este sentido, la obligación que tiene la administración de recuperar los bienes que le pertenecen no puede sustraerse únicamente a una categoría específica de ellos, ya que como se expuso, tanto los de uso público como los fiscales, están destinados a la “utilidad pública”; es decir, ambos comparten esta especial connotación, pues forman parte del mismo patrimonio, lo que permite concluir que las reglas jurisprudenciales aplicables a la protección del espacio público son igualmente asimilables cuando se trata de bienes fiscales, en tanto ambos radican en cabeza del Estado y tienen objetivos idénticos, en función del servicio público.
En consecuencia, por compartir características en cuanto a su naturaleza, la administración estatal, a cualquier nivel de organización administrativa, antes de cumplir con su deber legal de protegerlos y evitar su ocupación irregular, está obligada a proporcionar medidas que garanticen los derechos fundamentales y la protección del principio de confianza legítima de quienes se vean afectados por las acciones de recuperación.” Y finalmente cabe referir los artículos 79, 206, 223 y 226 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana) que regulan las acciones de restitución y protección de los bienes inmuebles públicos (fiscales y de uso público), de competencia de los inspectores de policía, respecto de las cuales no 59 CONSEJO DE ESTADO.
Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón (E). Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil quince (2015). Radicación número: 47001- 23-31-000-2002-00443-01(31612). Actor: Wilberth Gustavo Pareja López Y Otros. Demandado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.
Referencia: Apelación Sentencia - Acción de Reparación Directa 60 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Subsección A. Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón (E). Sentencia de 28 de enero de 2015. Radicación número: 47001-23-31-000-2002-00443- 01(31612). Actor: Wilberth Gustavo Pareja López y otros.
Demandado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 31 de 40 existe caducidad conforme el artículo 226, y que se desarrollan a través de un procedimiento verbal abreviado (artículo 223). e. Garantía de la prestación del servicio público de alcantarillado La Carta Política Colombiana en su artículo 365 estableció que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien debe asegurar que su prestación sea eficiente a todos los habitantes del territorio nacional y que estos puedan ser prestados directa o indirectamente por el Estado quien debe mantener la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
En su artículo 311 señaló que, a los Municipios, les corresponde la prestación de los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
Igualmente, en el artículo 367, la Constitución Política establece que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y que, en dicha materia, los Departamentos cumplirían funciones de apoyo y coordinación. En relación con el ente territorial municipal es deber constitucional y legal que estos garanticen la prestación de los servicios públicos.
La Ley 142 de 1994, fijó el régimen de los servicios públicos domiciliarios, y estableció en sus artículos 2 y 5, lo atinente a la Intervención del Estado en los servicios públicos y la competencia de los municipios en la prestación de estos: “Artículo 2o. Intervención del Estado en los servicios públicos. El Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365 a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines: 2.1.
Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios. 2.3. Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico. 2.4. Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan. 2.5.
Prestación eficiente. Artículo 5o. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.
(…)5.6. Apoyar con inversiones y demás instrumentos descritos en esta Ley a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación para realizar las actividades de su competencia. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 32 de 40 5.7.
Las demás que les asigne la ley.” Aunado a lo anterior el Decreto 302 de 2000,” Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en materia de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado”, estableció: “Artículo 7o. Condiciones de acceso a los servicios. Para obtener la conexión de los servicios de acueducto y alcantarillado, el inmueble deberá cumplir los siguientes requisitos: 7.1 Estar ubicado dentro del perímetro de servicio, tal como lo dispone el parágrafo segundo del artículo 12 de la Ley 388 de 1997. 7.2 Contar con la Licencia de Construcción cuando se trate de edificaciones por construir, o la cédula catastral en el caso de obras terminadas. 7.3 Estar ubicado en zonas que cuenten con vías de acceso o espacios públicos y redes de acueducto o alcantarillado requeridas para adelantar las redes locales y las conexiones domiciliarias que permitan atender las necesidades del inmueble (…)” Las anteriores obligaciones igualmente encuentran su desarrollo en el Decreto 3050 de 2013.
Así mismo, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 define como competencias para los municipios: “ARTÍCULO
76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: “[…] 76.1.
Servicios Públicos Realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos además de las competencias establecidas en otras normas vigentes la construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.” “76.9. En prevención y atención de desastres: Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1.
Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.”. Por su parte, la Ley 1551 de 2012, estableció en su artículo 6, lo siguiente: “ARTÍCULO 6o. El artículo 3o de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 3o. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: 1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.
(…) 7. Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 33 de 40 (…) 10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la Constitución y la ley. ( ) 19. Garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios públicos domiciliarios.” Así pues, de acuerdo con lo expuesto, le corresponde al Estado, a través de los municipios, asegurar a sus habitantes la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos domiciliarios, por lo que debe adoptar medidas necesarias para garantizar a todos sus habitantes la adecuada disposición de las aguas residuales. f. Imputación del daño en el caso concreto Bajo el anterior contexto, si bien la responsabilidad en materia de gestión del riesgo de desastres recae de forma principal en los municipios y solo de manera subsidiaria en los departamentos, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, para el Tribunal en este caso específico, tanto el Municipio de Villamaría como el Departamento de Caldas son responsables de la vulneración de los derechos colectivos identificados en el acápite anterior.
En el caso del Departamento de Caldas, está suficientemente acreditado que el predio denominado “Los Sauces” es de su propiedad, y que ese ente territorial es plenamente conocedor no solo del proceso de urbanización irregular que se ha gestado allí aproximadamente desde el año 2012, sino de la condición de alta vulnerabilidad por movimientos en masa, y si bien ha adelantado algunas actuaciones con miras a legalizar la ocupación de dicho bien inmueble, este procedimiento se ha visto frustrado justamente a raíz de la falta de certeza sobre el carácter de mitigable o no de dicho riesgo, sin que hasta el momento en su calidad de propietario del bien inmueble haya adelantado los estudios de detalle correspondientes, ni ejecutado obras para la reducción o mitigación del riesgo.
Es decir, la conducta del departamento no solo ha sido pasiva sino omisiva de sus deberes legales, pues si bien pretende adelantar la cesión de dicho bien a las familias que lo habitan, no ha llevado a cabo los estudios de detalle que se requieren tratándose de una zona de amenaza alta por movimientos de remoción en masa, a los cuales está obligado en condición de interesado, por tratarse de un predio de su propiedad, como lo señala el parágrafo del artículo 2.2.2.1.3.3.3 del Decreto 1077 de 2015.
Cabe anotar que el Departamento de Caldas tampoco demostró, y ni siquiera mencionó haber promovido las acciones policivas ni judiciales para evitar que el asentamiento irregular en el predio de su propiedad se materializara y creciera en la forma como ha ocurrido, y la única mención que existe en el plenario sobre este particular es el testimonio del señor Jorge Eliécer Buitrago Uribe, quien se limitó a afirmar que el departamento ha acudido a este tipo de medios policivos, sin ofrecer ningún detalle sobre el particular, por lo que no pasa de ser una mera mención marginal y sin soporte alguno en el expediente.
En cuanto al Municipio de Villamaría, si bien no es el responsable de la realización de los estudios de detalle en este caso, sí tiene la condición de primer responsable en materia de gestión del riesgo de desastres de acuerdo con lo expuesto en el literal a) de este acápite, que en el caso concreto se materializa en la obligación de Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 34 de 40 conocer las zonas de su territorio que presentan alto riesgo por diversos fenómenos naturales, pero sobre todo, de reubicar los asentamientos humanos que se encuentren en dichos sectores, conforme se expuso en el literal c), además, como responsable de la planeación física del territorio, es competente para adelantar los procedimientos normativos o administrativos necesarios para la modificación de la calificación de la zona donde se ubica el predio “Los Sauces” en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT, ello en caso de que los estudios de detalle o la ejecución de las obras que de ellos surjan permitan variar la condición de amenaza alta que hoy ostenta dicho predio.
Frente a Corpocaldas, lo acreditado hasta este punto permite concluir que no ha sido ajena a la función de asesoría técnica que le atribuye el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, y, por ende, ha cumplido con su cometido en materia de conocimiento del riesgo, a tal punto que sus informes constituyen el fundamento que permite evidenciar las condiciones del sitio objeto de la acción popular, por lo que habrá de declararse probada la excepción denominada “Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales”.
Respecto a la CHEC S.A. E.S.P. y Efigas S.A. E.S.P. no observa el Tribunal que hayan incurrido en responsabilidad por vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda. De un lado, ninguna de las entidades mencionadas tiene injerencia en la situación de inestabilidad del terreno del sector de “Los Sauces”, ni competencia para la realización de los estudios de detalle, que es la pretensión central de la demanda.
Por otra parte, las pruebas recaudadas permiten establecer que dichas empresas han prestado los servicios a su cargo hasta donde les ha sido físicamente posible, dadas las condiciones de amenaza suficientemente identificadas. Lo propio ocurre con Aquamaná S.A. E.S.P., que de acuerdo con lo probado, ha venido legalizando de forma progresiva la prestación del servicio de acueducto en el sector objeto de este proceso, y si bien podría afirmarse que le asiste responsabilidad ante la inexistencia del servicio de alcantarillado en esa zona, lo cierto es su papel es el de simple prestadora de un servicio, mientras que la obligación de garantizar su prestación, bien sea de forma directa o indirecta recae sobre el Municipio de Villamaría, tal como se indicó en el punto 4.2.2 literal e) de esta providencia61.
Por lo anterior, respecto de las mencionadas empresas de servicios públicos, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.3 MEDIDAS DE REPARACIÓN Con fundamento en lo establecido en el acápite anterior, para proteger los derechos colectivos contenidos en los literales a), g), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, el Tribunal adoptará las siguientes medidas, atendiendo los parámetros de orden técnico establecidos en este proceso, y las pautas adoptadas en casos similares por el Consejo de Estado62: Se ordenará al Departamento de Caldas que, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de este fallo, adelante las gestiones administrativas, presupuestales y técnicas requeridas, para la elaboración de los estudios de detalle 61 “Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: (…) Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente”. 62 Al respecto, ver las sentencias citadas en la nota 56.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 35 de 40 en los que se identifique si la situación de amenaza, vulnerabilidad y riesgo del predio “Los Sauces”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria N°100-4928, ubicado en el Municipio de Villamaría es o no mitigable y en qué zonas específicas, y en caso afirmativo, determine las obras que deben ejecutarse.
Si los estudios determinan que el riesgo es mitigable: - El Departamento de Caldas deberá formular y ejecutar los proyectos de intervención para la realización de las obras estructurales y no estructurales de mitigación dentro del año siguiente al vencimiento del plazo de 6 meses, y continuar con el procedimiento de cesión a título gratuito del predio a los habitantes de las viviendas que allí están construidas, de acuerdo con la autorización recibida mediante Ordenanza N°869 de 26 de noviembre de 2024. - Dentro del mismo término, el Departamento de Caldas y el Municipio de Villamaría, adelantarán las acciones y ejecutarán las obras pertinentes para garantizar la adecuada disposición de las aguas residuales y lluvias del predio “Los Sauces”, así como la adecuada prestación del servicio de alcantarillado en ese sector. - El Municipio de Villamaría, dentro de los 6 meses siguientes a la finalización de las obras que arroje el estudio de detalle, adelantará las gestiones tendientes al cambio de calificación de dicha zona en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial – PBOT, según la caracterización que dicho estudio arroje.
En caso de que los estudios de detalle arrojen que el riesgo existente en el predio “Los Sauces” no es mitigable: - El Municipio de Villamaría, en el término de 4 meses siguientes al estudio, realizará las gestiones administrativas, presupuestales y financieras para la reubicación definitiva de las familias que no hayan sido beneficiarias de subsidios de vivienda o una indemnización equivalente y que se encuentren situadas en la zona de riesgo no mitigable del sector de “Los Sauces”. - Dentro de los 10 meses siguientes a dichas gestiones administrativas, presupuestales y financieras, el Municipio de Villamaría llevará a cabo la reubicación de las familias en un lugar que les permita el acceso a los servicios públicos, por medio de un plan de vivienda subsidiada, siempre y cuando no hayan sido beneficiarias de un subsidio de vivienda. - En caso de que los habitantes de los inmuebles situados en la zona de riesgo no mitigable se rehúsen a abandonar el sitio, el Departamento de Caldas deberá adelantar ante el Municipio de Villamaría las acciones policivas en el marco de la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, garantizando los derechos fundamentales en especial del debido proceso y trato digno, y la confianza legítima -en caso de estar probada- de las personas que habitan el sector, o acudir a las acciones judiciales, según corresponda, de conformidad con la jurisprudencia constitucional63 en materia de 63 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia T-314 de 2012. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub “2.4.6. En retrospectiva, tenemos que, aunque la Corte reconoce la obligación de las autoridades de proteger los bienes de uso público, ha señalado que tal deber no es óbice para desconocer el principio de confianza legítima y los derechos fundamentales de los particulares que los ocupan.
Por ello, esta Corporación ha ordenado que antes de adelantar medidas para la recuperación de tales áreas, se ofrezcan alternativas de reubicación o inclusión en programas sociales para proteger los derechos de los ocupantes. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 36 de 40 desalojos forzosos.
En caso de que se adelanten las acciones policivas, el municipio deberá velar porque su trámite se desarrolle con celeridad. - Así mismo, en caso de que el riesgo sea no mitigable, y los habitantes del sector de Los Sauces sean reubicados, el Departamento de Caldas deberá establecer mecanismos de garantía de no repetición, es decir, que el predio objeto de la presente acción popular no vuelva a ser objeto de asentamientos irregulares de vivienda por parte de particulares y de ser el caso, atienda de manera oportuna dicha problemática y adelante de forma inmediata los procedimientos administrativos para su recuperación y/o restitución, de vigilancia y control.
En todo caso, independiente del resultado que arrojen los estudios de detalle, mientras estos se adelantan y mientras dure la ejecución de las obras de mitigación del riesgo o la reubicación, el Municipio de Villamaría adelantará monitoreos permanentes al sector de Los Sauces, y en caso de que la situación lo amerite, dispondrá las acciones necesarias para la protección de la vida de los habitantes y transeúntes, incluyendo la posible evacuación de las viviendas, en el marco de sus competencias.
Sobre el particular deberá rendir informes mensuales a esta corporación. 4.4 COMITÉ DE VERIFICACIÓN Con el fin de realizar el seguimiento a las acciones tendientes al cumplimiento de las órdenes expedidas en la presente providencia, se ordena la integración de un Comité de Verificación, ad honorem, el que estará conformado por: a) La Magistrada ponente de este caso, quien lo presidirá b) Los accionantes (Procuradores 70, 179, 180 y 181 Judiciales I para Asuntos Administrativos de Manizales). c) Un delegado del Departamento de Caldas d) Un delegado del Municipio de Villamaría e) Un delegado de la Defensoría del Pueblo Regional Caldas f) La Procuraduría 29 Judicial II para Asuntos Administrativos Dicho Comité queda constituido a partir de la notificación de esta providencia, en consecuencia, desde ya se requerirá a las entidades obligadas para que rindan informes trimestrales a este Tribunal, sobre el cumplimiento de cada una de las 2.4.7.
La Sala estima que las anteriores reglas jurisprudenciales son también aplicables a los casos en los que las autoridades están en la obligación de proteger los bienes fiscales, pues, aunque por destinación no pueden equipararse a los bienes de uso público, ambos coinciden en que cumplen una “utilidad pública”, pertenecen al Estado y son inembargables, imprescriptibles e inalienables.
En este sentido, la obligación que tiene la administración de recuperar los bienes que le pertenecen no puede sustraerse únicamente a una categoría específica de ellos, ya que como se expuso, tanto los de uso público como los fiscales, están destinados a la “utilidad pública”; es decir, ambos comparten esta especial connotación, pues forman parte del mismo patrimonio, lo que permite concluir que las reglas jurisprudenciales aplicables a la protección del espacio público son igualmente asimilables cuando se trata de bienes fiscales, en tanto ambos radican en cabeza del Estado y tienen objetivos idénticos, en función del servicio público.
En consecuencia, por compartir características en cuanto a su naturaleza, la administración estatal, a cualquier nivel de organización administrativa, antes de cumplir con su deber legal de protegerlos y evitar su ocupación irregular, está obligada a proporcionar medidas que garanticen los derechos fundamentales y la protección del principio de confianza legítima de quienes se vean afectados por las acciones de recuperación.” Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencias T-544 de 2016 y T-417 de 2015. “(i) se deben realizar con observancia del debido proceso y el trato digno a quienes resulten afectados; (ii) deben respetar la confianza legítima con la que pudieran contar los afectados; (iii) debe existir una cuidadosa evaluación previa, un seguimiento y la actualización necesarios, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, particularmente a través del acceso a alternativas económicas; y que (iv) se deben ejecutar de forma que evite desproporciones, como lesiones al mínimo vital de personas que no cuenten con oportunidades de inserción laboral formal y se hallen en alto grado de vulnerabilidad.” Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 37 de 40 órdenes y uno final al culminar sus labores.
En relación con la obligación de realizar monitoreos al sitio objeto de esta acción popular, a cargo del Municipio de Villamaría, deberá presentar informes mensuales. Se advertirá a las partes que el Tribunal en los términos del inciso 4° del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, mantiene la competencia permanente para verificar su cumplimiento y tomar las medidas necesarias para su debida y oportuna ejecución, por consiguiente, las órdenes judiciales que aquí se imponen deberán cumplirse perentoriamente so pena de desacato en los términos establecidos por el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
Igualmente, se ordenará la expedición de copia auténtica de la demanda y de esta sentencia con destino a la Defensoría del Pueblo, según lo previsto por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. 4.5 COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO Finalmente, y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y los numerales 1° y 8º del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR probadas las excepciones de “Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales”, formuladas por Corpocaldas y “falta de legitimación en la causa por pasiva”, respecto a la CHEC S.A. E.S.P., Efigas S.A. E.S.P. y Aquamaná E.S.P.
SEGUNDO: DECLARAR la responsabilidad del Departamento de Caldas y el Municipio de Villamaría, en la vulneración de los derechos colectivos contenidos en los literales a), g), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, sobre: El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;
La seguridad y salubridad públicas; El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, a raíz de la situación de inestabilidad de la ladera donde se ubica el predio denominado “Los Sauces” y la inadecuada disposición de aguas residuales y lluvias en el sector.
TERCERO: ORDENAR como medidas de protección de los derechos colectivos, las siguientes: 3.1 ORDENAR al Departamento de Caldas, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de este fallo, adelantar las gestiones administrativas, presupuestales y técnicas requeridas, para la elaboración de los estudios de detalle en los que se identifique si la situación de amenaza, vulnerabilidad y riesgo del predio “Los Sauces”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria N°100-4928, ubicado en el Municipio de Villamaría es o no mitigable y en qué Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 38 de 40 zonas específicas, y en caso afirmativo, determine las obras que deben ejecutarse. - Si los estudios determinan que el riesgo es mitigable: 3.2 ORDENAR al Departamento de Caldas formular y ejecutar los proyectos de intervención para la realización de las obras estructurales y no estructurales de mitigación dentro del año siguiente al vencimiento del plazo de 6 meses otorgado en el numeral anterior, y continuar con el procedimiento de cesión a título gratuito del predio a los habitantes de las viviendas que allí están construidas, de acuerdo con la autorización recibida mediante Ordenanza N°869 de 26 de noviembre de 2024. 3.3 Dentro del mismo término del numeral 3.2, ORDENAR al Departamento de Caldas y al Municipio de Villamaría, adelantar las acciones y ejecutar las obras pertinentes para garantizar la adecuada disposición de las aguas residuales y lluvias del predio “Los Sauces”, así como la adecuada prestación del servicio de alcantarillado en ese sector. 3.4 ORDENAR al Municipio de Villamaría, dentro de los 6 meses siguientes a la finalización de las obras que arroje el estudio de detalle o antes de ser necesario, adelantar las gestiones tendientes al cambio de calificación de dicha zona en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial – PBOT, según la caracterización que dicho estudio arroje. - En caso de que los estudios de detalle arrojen que el riesgo existente en el predio “Los Sauces” no es mitigable: 3.5 ORDENAR al Municipio de Villamaría, en el término de 4 meses siguientes al vencimiento del plazo del numeral 3.1, realizar las gestiones administrativas, presupuestales y financieras para la reubicación definitiva de las familias que no hayan sido beneficiarias de subsidios de vivienda o una indemnización equivalente y que se encuentren situadas en la zona de riesgo no mitigable del sector de “Los Sauces”. 3.6 Dentro de los 10 meses siguientes a dichas gestiones administrativas, presupuestales y financieras, ORDENAR al Municipio de Villamaría llevar a cabo la reubicación de las familias en un lugar que les permita el acceso a los servicios públicos, por medio de un plan de vivienda subsidiada, siempre y cuando no hayan sido beneficiarias de un subsidio de vivienda. 3.7 En caso de que los habitantes de los inmuebles situados en la zona de riesgo no mitigable se rehúsen a abandonar el sitio, el Departamento de Caldas deberá adelantar ante el Municipio de Villamaría las acciones policivas en el marco de la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, garantizando los derechos fundamentales en especial del debido proceso y trato digno, y la confianza legítima -en caso de estar probada- de las personas que habitan el sector, o acudir a las acciones judiciales, según corresponda, de conformidad con la jurisprudencia constitucional en materia de desalojos forzosos.
En caso de que se adelanten las acciones policivas, el municipio de Villamaría deberá velar porque su trámite se desarrolle con celeridad. 3.8 Así mismo, en caso de que el riesgo sea no mitigable, y los habitantes del sector de Los Sauces sean reubicados, ORDENAR al Departamento de Caldas deberá establecer mecanismos de garantía de no repetición, es decir, que el predio objeto de la presente acción popular no vuelva a ser objeto de Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 39 de 40 asentamientos irregulares de vivienda por parte de particulares y de ser el caso, atienda de manera oportuna dicha problemática y adelante de forma inmediata los procedimientos administrativos para su recuperación y/o restitución, de vigilancia y control. 3.9 En todo caso, independiente del resultado que arrojen los estudios de detalle, mientras estos se adelantan y mientras dure la ejecución de las obras de mitigación del riesgo o la reubicación, ORDENAR al Municipio de Villamaría realizar monitoreos permanentes al sector de Los Sauces, y en caso de que la situación lo amerite, dispondrá las acciones necesarias para la protección de la vida de los habitantes y transeúntes, incluyendo la posible evacuación de las viviendas, en el marco de sus competencias.
Sobre el particular deberá rendir informes mensuales a esta corporación. Se precisa que el término otorgado para el cumplimiento de las medidas de reparación se contará a partir de la notificación de esta sentencia.
CUARTO: NEGAR las pretensiones de la demanda en relación con el derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, consagrado en el artículo 4°, literal d) de la Ley 472 de 1998, por las consideraciones expuestas.
QUINTO: No condenar en costas ni agencias en derecho en esta instancia, por las consideraciones expuestas.
SEXTO: CONFORMAR un Comité ad honorem de verificación de cumplimiento del presente fallo popular integrado por: 6.1 La Magistrada ponente de este caso, quien lo presidirá 6.2 Los accionantes (Procuradores 70, 179, 180 y 181 Judiciales I para Asuntos Administrativos de Manizales). 6.3 Un delegado del Departamento de Caldas 6.4 Un delegado del Municipio de Villamaría 6.5 Un delegado de la Defensoría del Pueblo Regional Caldas 6.6 La Procuraduría 29 Judicial II para Asuntos Administrativos Dicho Comité queda constituido a partir de la notificación de esta providencia, en consecuencia, desde ya se requiere a las entidades obligadas a que rindan informes trimestrales a este Tribunal, sobre el cumplimiento de cada una de las órdenes y uno final al culminar sus labores.
En el caso de la obligación prevista en el numeral 3.9, el Municipio de Villamaría deberá presentar informes mensuales. Los informes se deberán allegar a través de la ventanilla virtual del despacho https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ opción memoriales y/o escritos.
SÉPTIMO: ADVERTIR a las partes que el Tribunal en los términos del inciso 4° del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, mantiene la competencia permanente para verificar el cumplimiento del fallo y tomar las medidas necesarias para su debida y oportuna ejecución, por consiguiente, las órdenes judiciales que aquí se imponen deberán cumplirse perentoriamente so pena de desacato en los términos establecidos por el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
OCTAVO: En cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, a través de la Secretaría, enviar copia de la demanda y la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo. Igualmente, se autoriza la expedición de copias con destino a las partes que han venido actuando. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2018-00620-00 40 de 40 NOVENO: En firme la sentencia, y verificado su cumplimiento, archivar el expediente, previa anotación en la base de datos del despacho 04 de este Tribunal y en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 028 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx