SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300920240016301 Demandante: Rafael Antonio Galvis Petro Demandado (s): Nación – Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Córdoba, contra la sentencia expedida el día 23 de septiembre de 2024, por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos fácticos El señor Rafael Antonio Galvis Petro, laboró como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM para reconocimiento y pago de cesantías el día 4 de noviembre de 2020, la cual fue reconocida por la secretaria de Educación de Córdoba mediante la Resolución No. 186 del 29 de enero de 2021.
Indica, además, que las cesantías fueron puestas a disposición de la parte demandante el día 13 de marzo 2021. Considera que dicho reconocimiento fue efectuado por fuera del término establecido por la ley, toda vez que el plazo legal para expedir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación era hasta el día 26 de noviembre de 2020, más sin embargo fue notificado el 29 de enero de 2021, asimismo el termino máximo para cancelar las cesantías era el 17 de febrero 2021, pero se realizó el 13 de marzo 2021, de modo que se incurrió en mora.
Se señala que el día 27 de abril de 2021, la parte actora solicitó a las entidades demandadas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue resuelta negativamente mediante silencio administrativo, que motivó la interposición de la presente demanda. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del Acto Administrativo ficto producto de la ausencia de respuesta a la petición radicada por el actor el 27 de abril de 2021, mediante el cual se entiende negado el derecho a pagar la sanción moratoria, por pago tardío de sus cesantías parciales, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) y al Departamento de Córdoba, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada Radicación: 23001333300920240016301 2 día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG El apoderado de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) contestó la demanda y se opone a todas y cada una de las pretensiones incoadas por la parte demandante en razón a que, una vez realizado el estudio legal de cada una de ellas, se observa que la totalidad de la presunta sanción moratoria, se causó en el año 2020, por ende, al amparo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en el evento de declararse la nulidad de los actos administrativos solicitados, el pago de la sanción debe ser asumido por el ente territorial, esto es el departamento de Córdoba – secretaría de educación según se haya dado el incumplimiento de los plazos previstos en la ley para el trámite de solicitud y pago de las cesantías.
Propuso como excepción previa la “falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria” y las excepciones de mérito “legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad”, “improcedencia de condena por concepto de intereses moratorios e indexación”, “caducidad”, “prescripción”, “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “días de sanción mora causados desde el 01 de enero de 2020, son responsabilidad del ente territorial”, “cobro de lo no debido, por moratoria generada en el año 2020”, “no procedencia de la condena en costas”, “compensación – deducción de pagos” y la “genérica”. • Departamento de Córdoba La entidad territorial se opuso a la prosperidad todas y cada una de las pretensiones y condenas solicitadas en la demanda considerando que no es responsabilidad del Departamento de Córdoba que deba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria solicitada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación del auxilio de las cesantías, sino del del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que la parte demandante se encuentra afiliado a dicho fondo.
Propuso la excepción “inexistencia del derecho reclamado”, “inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido” y solicita reconocimiento oficios de excepciones. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, profirió sentencia el 23 de septiembre de 2024, concediendo parcialmente las pretensiones de la demanda.
Consideró que se había generado sanción moratoria, toda vez que el demandante realizó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías el día 4 de noviembre de 2020, y la entidad territorial las reconoció y ordenó su pago mediante la Resolución No. 000186 del 29 de enero de 2021, es decir, por fuera del término de los 15 días. Por consiguiente, al recibir el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por parte de la entidad territorial el Acto administrativo el 25 de febrero de 2021, y haber puesto dichas cesantías a disposición de la parte demandante el 13 de marzo de 2021, se tiene que el pago se hizo por fuera del término de los 70 días.
Radicación: 23001333300920240016301 3 Así, concluye que se generó una sanción de 23 días, comprendidas entre el 18 de febrero de 20211 hasta el 12 de marzo de 20212. Estableció que el responsable del pago de la sanción moratoria reconocida era la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba como quiera que, expidió de manera extemporánea el acto de reconocimiento, y que solo lo remitió para pago el 25 de febrero de 2021, habiendo cancelado la Fiduprevisora el monto el día 11 hábil siguiente, es decir, dentro de los 45 días con que contaba.
Lo anterior dio lugar a que se declarara probada la excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, formulada por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no probadas las excepciones denominadas “inexistencia del derecho reclamado” e “inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido” propuestas por el departamento de Córdoba, y “prescripción” y “caducidad” propuestas por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
III. RECURSO DE APELACIÓN El Departamento de Córdoba, interpuso recurso de apelación, argumentando que la fecha de radicación que debe tenerse en cuenta para el conteo de la sanción moratoria no es el 4 de noviembre de 2020, que indica el actor, sino el 7 de enero de 2021, señalada en la Resolución No. 000186 del 29 de enero de 2021, mediante la cual reconoce las cesantías al demandante.
A su vez manifestó que no existe una mora debido a que tomadas las fechas de radicación como 7 de enero de 2021 y la fecha de pago que manifiesta el demandante, se tiene que el tiempo transcurrido es de 46 días, por lo que no supera los 70 días legales, así la fecha máxima para efectuar el pago de la prestación era el día 21 de abril de 2021, así mismo manifestó que la resolución expedida no fue objeto de recurso, interpretando que la parte actora se encontraba conforme con dicha decisión. IV.
TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha 19 de marzo de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada – Departamento de Córdoba, contra la sentencia de 23 de septiembre de 2024, expedida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Conforme los antecedentes, la sentencia y el argumento del recurso de apelación interpuesto por la entidad demanda, departamento de Córdoba, el problema jurídico consiste en determinar si el inicio del conteo del cálculo de días de sanción moratoria que debe tenerse en cuenta es el de la radicación de la solicitud de pago de cesantías contenida en el SAC, o si, por el contrario, es el contenido en la parte motiva del acto que reconoce las cesantías.
En el evento de que sea este último, deberá la Sala establecer si varía la responsabilidad y los días de sanción moratoria que indicó el Juez de instancia. 1 Día siguiente al cumplimiento de los 70 días que tenían las demandadas para reconocer y pagar las cesantías contado a partir de la radicación de la petición. 2 Día anterior a haberse puesto en disposición de la parte actora las cesantías.
Radicación: 23001333300920240016301 4 De la respuesta a su formulación, dependerá la confirmación, modificación o revocatoria de la sentencia apelada. Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre las generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad que sobre el particular recae en las entidades que integran el régimen prestacional docente. Generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad de las entidades que integran el régimen prestacional docente, en vigencia de la Ley 1955 de 2019. ➢ Reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas.
El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. El parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que: la entidad “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Se señalo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Radicación: 23001333300920240016301 5 Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Por otro lado, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, preceptuaba que las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien lo administra, el cual debía ser elaborado por el secretario de educación de la entidad territorial certificada, correspondiente a la que se encontrara vinculado el docente.
Esto fue reglamentado través del Decreto 1075 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación» y que fue modificado por el Decreto 1272 de 2018 «… reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones», el cual dispuso, entre otros aspectos, lo siguiente: «ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible.» 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el juez de instancia concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, al considerar que se había generado sanción moratoria en razón a que al haberse solicitado el reconocimiento y pago de las cesantías por la parte actora ante la Secretaría de Educación el 4 de noviembre de 2020, y esta haberlas reconocido mediante la Resolución No. 000186 del 29 de enero de 2021, se hizo por fuera del término de los 15 días.
Por consiguiente, al recibir la Fiduprevisora el acto de reconocimiento para hacer efectivo el derecho el 25 de Radicación: 23001333300920240016301 6 febrero de 2021, y haber puesto dichos dineros a disposición de la parte actora, el 13 de marzo de 2021, dicho pago se hizo por fuera del término de los 70 días. Así concluye el a quo que, se generó una sanción de 23 días comprendidas entre el 18 de febrero de 2021 hasta el 12 de marzo de 2021, la cual recae en cabeza del Departamento de Córdoba, como quiera que la demora se generó dentro del trámite a su cargo, y que la Fiduprevisora S.A. hizo el pago el día 11 hábil después de haber recibido el acto para pago, esto es, dentro del término de los 45 días que le impone la Ley para ese efecto.
Acorde con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, departamento de Córdoba, argumentando que la fecha de radicación de la solicitud no es la del 4 de noviembre de 2020, tal como indica el demandante, sino que es la de 7 de enero de 2021, establecida en la parte considerativa de la Resolución No. 000186 del 29 de enero de 2021, mediante la cual reconoce las cesantías al demandante.
Revisado el expediente observa la Sala que el 4 de noviembre de 2020, el docente presentó solicitud de reconocimiento y pago de cesantía parcial, mediante el Sistema de Atención al Ciudadano-SAC, del Ministerio de Educación3. Además, se evidencia que, el 29 de enero de 2021, se expidió la Resolución No. 000186 del 29 de enero de 20214 por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial a la parte demandante. 3 Ver Exp. digital documento “001Demanda.pdf” pág.29 4 Ver Exp. digital documento “001Demanda.pdf” pág.30 – 31.
Radicación: 23001333300920240016301 7 Para la Sala, la fecha que debe tenerse en cuenta para el inicio del conteo de la sanción moratoria es la fecha de radicación de la solicitud de las cesantías que haga el peticionario, que en el presente caso es el 4 de noviembre de 2020, que registra la plataforma SAC, pues la que aparece en el inicio del considerando de la Resolución No. 000186 del 29 de enero de 2021, es una radicación interna de las solicitudes que hace la misma entidad, la cual no se acompasa al postulado contenido en el artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006, que indica que el termino de los 15 días que tiene la entidad territorial para dar respuesta a la solicitud inicia "Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios " En cuanto al argumento consistente en que si la parte actora no estaba de acuerdo con la fecha de radicación de la petición de cesantías que aparecía en el inicio de los considerandos de la de la Resolución No. 000186 del 29 de enero de 2021, debió interponer los recursos contra el mismo, considera la Sala que no es de recibo el mismo, ello en tanto, el objeto de aquella resolución era el reconocimiento de las cesantías, mas no había debate, ni se resolvió sobre la fecha de radicación de la solicitud.
Es más, por regla general5, la prueba de la radicación de la petición es; la copia con el recibido que haga la entidad donde se radicó la solicitud si se hace personal; el pantallazo del correo electrónico si se hace por esta vía; o como en el presente caso, el pantallazo del aplicativo SAC6, que es el mecanismo dispuesto por el FOMAG para tal fin.
Así las cosas, se resuelve el problema jurídico planteado, determinándose entonces que la fecha que debe tenerse en cuenta para el inicio del conteo de la sanción moratoria en el presente caso es la establecida en el aplicativo SAC (4 de noviembre de 2020), tal y como lo estableció el Juez de primera instancia, por lo que ha de confirmarse la sentencia en ese sentido.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de 23 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 5.4 Condena en costas La Sala no condenará en costas a la parte apelante, en la medida en que no se probó su causación y la parte demandante no intervino durante esta instancia procesal.
Esto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.85 del CGP. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 23 de septiembre de 2024, expedida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia. 5 Ver inciso quinto y parágrafo 1 del artículo 15 de la ley 1755 de 2015. 6 Ver artículo 2.4.4.2.3.2.1 del decreto 1272 de 2018. Radicación: 23001333300920240016301 8 TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx