DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO Y LOS BIENES FISCALES – Marco jurídico / DE LA DESAFECTACIÓN DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO – Marco normativo Síntesis del caso: Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, de conformidad con los argumentos planteados en el recurso de apelación, la Sala deberá analizar si el fallo de primera instancia carece de motivación y erró en la valoración probatoria, para concluir, como lo pide la parte actora, que no hubo una debida compensación de las zonas verdes producto de la desafectación de la destinación de bien de uso público efectuada en el Acuerdo 028 de 20 de noviembre de 2017, expedido por el concejo municipal de Rionegro –Antioquia.
Extracto: (…) En cuanto a los bienes fiscales, el Consejo de Estado2 los ha definido como aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, etc.
Esto significa que dichos bienes están afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades, por ello, su dominio corresponde al Estado y su uso no pertenece generalmente a la comunidad, de manera que es el Estado quien los posee y los administra. (…) En palabras de la Corte Constitucional3, la desafectación es el fenómeno jurídico mediante el cual un bien que ostenta la calidad de uso público deja de serlo, por cuanto cambia su calidad de bien de dominio público a la de un bien patrimonial, ya sea del Estado o de los particulares, debiéndose aclarar que tal desafectación no consiste en una extinción del dominio sino en una modificación del régimen jurídico que se le aplica.
(…) Tal como se mencionó, en el presente caso, la desafectación del bien de uso público se realizó para convertirlo en un bien fiscal, con el fin de aprovechar ese terreno y construir la nueva sede la I.E. San Antonio de Pereira, construcción ésta que, a todas luces, va encaminada a salvaguardar el interés general de la comunidad, y que se encuadra dentro de las características de la figura de la desafectación de bienes de uso público.
(…) Efectuado el anterior análisis, esta Sala hace hincapié en lo indicado por el H. Consejo de Estado en jurisprudencia anteriormente transcrita, esto es, que la no materialización concomitante a la desafectación, de la sustitución de la porción del predio afectado por otro de características similares, por parte de la administración municipal de Rionegro, no es una cuestión que afecte la legalidad del acto administrativo cuestionado, pues conforme a la norma citada, tal canje no necesariamente debe realizarse conjuntamente con la desafectación del bien.
En todo caso, vale la pena reiterar que los interesados no quedan desprovistos de mecanismos judiciales para hacer cumplir dicha orden, en la medida que el ordenamiento jurídico prevé algunos como la acción de cumplimiento (Ley 393 de 1997). Así, constatado el trámite y contenido del Acuerdo 028 de 20 de noviembre de 2017 con las normas que rigen la materia de desafectación de bienes de uso público, la Sala no advierte la existencia de causal de nulidad alguna, en la medida que, el citado acto administrativo fue expedido por funcionario competente, esto es, el Concejo Municipal de Rionegro, a iniciativa del Alcalde, estableciendo el deber de canje del área desafectada, y por ende, no transgrede las normas en que debía fundarse (Ley 9 de 1989 y Decreto 1504 de 1998).
Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN DESPACHO 022 Magistrada ponente: ANGY PLATA ÁLVAREZ Medellín, veintiuno (21) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 Demandante: Asociación de Vecinos Urbanización Gualanday Demandado: Municipio de Rionegro Tema: Desafectación de bienes de uso público / sustitución de bienes por otros de similares características Decisión: Confirma decisión Sentencia: 004 ordinaria Acta: 005 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia adoptada el 4 de junio de 2021, por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. La Asociación de Vecinos Urbanización Gualanday actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el municipio de Rionegro, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Acuerdo 028 de 20 de noviembre de 2017, expedido por el Concejo Municipal de Rionegro- Antioquia. 2.
Supuestos fácticos 2.1. La parte actora afirma que la sociedad Inversiones Restrepo Uribe S.A. construyó en el municipio de Rionegro la Urbanización Gualanday. Esta constructora, mediante escritura pública 672 de 28 de marzo de 1988 de la Notaría de Rionegro (para esa época) cedió, a título gratuito, a favor del municipio de Rionegro, un lote de terreno aledaño a dicha urbanización, con destinación específica para zonas verdes de la misma Urbanización Gualanday, inmueble identificado con la matrícula 020-26553. 2.2.
También señala la parte accionante que el Concejo Municipal de Rionegro, mediante los Acuerdos 042 de 2015, 028 de 2013 y 003 de 2014, Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 pretendió cambiar la destinación del inmueble cedido sin el cumplimiento de los requisitos de ley, razón por la cual, la Asociación de Vecinos Urbanización Gualanday, en su momento, presentó una acción popular ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín. En virtud de proceso según se dice en la demanda, se dispuso que los residentes de la Urbanización Gualanday no podían usar el inmueble con fines privados, pues allí se encontraba funcionando el colegio El Triángulo; además, se determinó que los acuerdos expedidos por el municipio de Rionegro eran contrarios al ordenamiento jurídico y, por ende, el inmueble cedido debía permanecer tal cual como se encontraba en ese momento. 2.3.
Se indica en el escrito introductorio que el 9 de octubre de 2017, el alcalde municipal de Rionegro radicó ante el Concejo de dicho municipio una “exposición de motivos”, mediante la cual pretendía modificar la destinación específica del inmueble cedido por la sociedad Inversiones Restrepo Uribe S.A., con el fin de desafectar el lote de bien de uso público a bien fiscal. 2.4.
Según la parte demandante, en la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo mediante el cual se pretendía el cambio de destinación del bien, no se indicaron con claridad las condiciones consagradas en el artículo 6 de la Ley 9 de 1989, aprovechando la administración municipal de Rionegro los vacíos que trae dicha Ley para no determinar el inmueble que debía entregar como de características equivalentes para evitar el perjuicio a la comunidad. 2.5.
Refiere que, ante las observaciones realizadas por la comunidad al proyecto mencionado en el numeral anterior, el concejo municipal de Rionegro expidió el Acuerdo 028 de 20 de noviembre de 2017, mediante el cual se decidió afectar parcialmente (50%) el inmueble identificado con la matrícula 020-26553; además, en el numeral 3 de dicho Acuerdo, se estipuló que el alcalde debería sustituir el área desafectada por otro inmueble de iguales o similares características, situación que no era factible, en la medida que no existían en zonas aledañas lotes de terrenos como el desafectado. 3.
Normas y violadas y c oncepto de violación. La parte demandante invocó como fundamento de sus pretensiones los artículos 1, 79, 80, 287 y 288 de la Constitución Política, artículo 6 de la Ley 9 de 1989 y los Decretos 348 de 2005 y, 1504 de 1998. Como concepto de violación señaló lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 8): “Como podemos ver estas normas son claras y por el contrario el Concejo de Rionegro, sin mayor reglamentación pretende cambiar el uso o destinación del lote cedido para las zonas verdes de Gualanday, desconociendo que el origen de dicho terreno es privado y se cedió con un propósito determinado y ahora es violatorio de los derechos de Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 quienes lo cedieron el cambio de destinación, insistiendo además en que no consideramos que sea posible el canje, pues donde hay un inmueble similar con accesibilidad que cumpla las funciones de las ahora zonas verdes de Gualanday.
Es claro que no lo hay, el municipio por tanto ha emitido un acuerdo que de antemano sabe que es violatorio de la ley, pues físicamente es imposible realizar la finalidad de UNA NORMA SUPERIOR, esto es, las leyes y decretos de orden nacional que obligan a COMPENSAR a la comunidad por ese cambio de destinación de un bien de uso público a un bien fiscal y reitero que para toda la administración municipal es claro que este canje no es posible y sin embargo pretenden obligarse a lo imposible”. 4.
De lo actuado en primera instancia. 4.1. En auto de 13 de febrero de 2018, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín admitió la demanda de la referencia (fls.87 y 88), providencia que se notificó en debida forma a la entidad demandada y al Ministerio Público (fls. 102 a 105). Mediante auto de 6 de julio de 2018, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín ordenó remitir, por competencia, el expediente de la referencia al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Medellín, al considerar que se encontraba frente a un evento de reproducción de acto administrativo anulado (fls. 117 y 118).
En auto de 27 de agosto de 2018, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Medellín se abstuvo de impartir el trámite de reproducción ilegal de los actos administrativos y ordenó devolver el expediente al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín (fls. 121 a 124). Mediante oficio de 21 de septiembre de 2018, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín ordenó remitir el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Antioquia para que dirimiera el conflicto negativo de competencia (fl. 128).
En auto de 6 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala Plena resolvió el conflicto negativo de competencia, estimando competente al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín, ordenándose la devolución del expediente a ese Despacho, para que continuara con el trámite del proceso (fls. 132 a 136). 4.2.
Dentro de la oportunidad legal, el municipio de Rionegro contestó la demanda en escrito que obra de folios 106 a 110, mediante el cual se opuso a las pretensiones de la misma, para tal efecto, señaló que el acto administrativo cuestionado se profirió con observancia de los siguientes requisitos: i) con fundamento en la normativa aplicable, ii) sin desviación de poder, iii) sin falsa motivación, iv) debidamente fundamentado, v) buena fe, vi) por funcionarios competente, vii) con plena observancia de todos y cada uno de los requisitos para su expedición y viii) se publicó en debida forma y adquirió firmeza.
Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 Indicó que de la lectura de exposición de motivos y del proyecto de Acuerdo presentado por el alcalde municipal de Rionegro se evidencia que su finalidad se encuentra encaminada a mejorar las condiciones educativas de los niños, niñas y adolescentes del municipio, en la medida que la desafectación del 50% del predio se surtiría para la construcción de la nueva sede de la Institución Educativa San Antonio del municipio de Rionegro.
Señaló que el cambio o sustitución del bien de uso público no necesariamente debe ser inmediato o concomitante a la conversión del bien de uso público en bien fiscal, tal como lo prevé el artículo 6 de la Ley 9 de 1989. Finalmente, precisó que, contrario a lo manifestado en el escrito de la demanda, el municipio de Rionegro cuenta con una gran extensión de predios rurales con los cuales podría reemplazar el porcentaje del área del inmueble aledaño a la Urbanización Gualanday.
En virtud de lo anterior, propuso las excepciones que denominó: (i) “cosa juzgada”, (ii) “pleito pendiente en las mismas partes y sobre el mismo asunto” y (iii) “genéricas”. 5. Sentencia de primera instancia. El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia de 4 de junio de 2021 negó las pretensiones de la demanda (fls. 334 a 339), para tal efecto, transcribió el contenido de una sentencia proferida por el Consejo de Estado que resulta aplicable al caso y, con base en tal decisión, concluyó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 339): “1.
Que si bien el Acuerdo 028 de 2017, emanado del Concejo Municipal de Rionegro, desafectó parcialmente un bien de uso público y no indicó porque bien sería canjeado, esto no vicia de nulidad el acto administrativo. “2. Según la interpretación del órgano de cierre del Consejo de Estado, esa sustitución no tiene que ser concomitante a la conversión del bien de uso público en bien fiscal.
“3. Que, por medio de la acción de nulidad, el Juez no puede cuestionar si los bienes que van a ser objeto de sustitución, deben tener iguales tamaños para compensar la extensión del desafectado o pueden ser de diversas categorías o tamaños, que al sumarlos tengan un área y características similares del desafectado. “4. Que la jurisprudencia señala que existen otras vías judiciales para exigir que la obligación contenida en el acuerdo sea cumplida y allí evaluar si la compensación de la administración es equivalente a la del bien desafectado, como, por ejemplo, una acción de cumplimiento o un medio de control de acción popular”.
Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 6. Recurso de apelación. Inconforme con lo decido, la parte demandante, en la oportunidad pertinente, presentó escrito de apelación contra la sentencia de primera instancia (fls. 354 a 356), solicitando revocar la decisión y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Señaló que, en su decisión, el Juez de primera instancia omitió hacer una valoración de las pruebas que fueron allegadas al proceso, en las cuales se podía advertir que no hubo una debida compensación de las zonas verdes y que el Concejo del municipio Rionegro desconoció el fin con el cual la constructora Inversiones Restrepo Uribe S.A. cedió el lote aledaño a la Urbanización Gualanday, que no era otro sino servir de zona verde para la misma urbanización. Manifestó que la sentencia proferida por el a quo carece de motivación, pues, si bien se realizó un planteamiento general de algunos aspectos jurídicos, no se concreta su aplicación en el asunto de la referencia, generando con ello inseguridad jurídica, dado que no se logró llevar a las partes a un convencimiento o mínimamente a un entendimiento de las razones que soportaron la decisión. Agregó que la carga probatoria del cumplimiento de los requisitos del acto administrativo cuestionado le correspondía al municipio de Rionegro como “parte fuerte” en la relación procesal, pues, era quien se encontraba en mejor posición para acreditar que se había efectuado una debida compensación, máxime cuando en el Acuerdo acá cuestionado se omitió indicar cuales eran los bienes que se daban para compensar las zonas verdes por parte del municipio de Rionegro. 7.
Trámite de segunda instancia. El recurso presentado, en los términos expuestos, fue admitido mediante auto de 23 de julio de 2021 (archivo denominado “01AdmiteRecursoApelacion.pdf”). En la oportunidad concedida por el artículo 247 (numerales 4 y 6) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las partes y el Ministerio Público no emitieron pronunciamiento alguno. CONSIDERACIONES 1.
Cuestión previa. Mediante Acuerdo PCSJA23-12125, de 19 de diciembre de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso la creación de 3 nuevos despachos en el Tribunal Administrativo de Antioquia que conformarían la Sala Octava de Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, entre ellos el Despacho 22 a cargo de la magistrada ponente Angy Plata Álvarez, en virtud de ello, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia expidió el Acuerdo CSJANTA24-61 el 14 de marzo de 2024, contemplando la redistribución de algunos procesos.
Con fundamento en lo anterior, se recibió el proceso de la referencia, por tanto, se avocará el conocimiento del asunto. 2. Competencia. La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 4 de junio de 2021, por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con lo consagrado en el artículo 155 (numeral 2) ibidem. 3.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, de conformidad con los argumentos planteados en el recurso de apelación, la Sala deberá analizar si el fallo de primera instancia carece de motivación y erró en la valoración probatoria, para concluir, como lo pide la parte actora, que no hubo una debida compensación de las zonas verdes producto de la desafectación de la destinación de bien de uso público efectuada en el Acuerdo 028 de 20 de noviembre de 2017, expedido por el concejo municipal de Rionegro –Antioquia. 4.
Tesis de la Sala. Desde ya se anuncia que la decisión que adoptará esta Sala se concreta en confirmar la sentencia de primera instancia mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, en la media que no se lograron acreditar los cargos de ilegalidad propuestos en contra del acto administrativo cuestionado. 5. Marco jurídico y jurisprudencial aplicable. 5.1.
De los bienes de uso público y los bienes fiscales. Teniendo en cuenta la materia regulada por el acto administrativo cuestionado, la Sala considera necesario realizar una distinción entre los conceptos de “bien de uso público” y “bien fiscal”. Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 Conforme lo previsto en el artículo 63 de la Constitución Política de Colombia, los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, bienes que, en virtud de lo dispuesto en el Código Civil1, “pertenecen a todos los habitantes de un territorio”, es decir, que su uso y goce es predicable a cualquier miembro de la comunidad.
Además de las anteriores garantías, debe agregarse aquella contenida en el artículo 6 de la Ley 9 de 1989, “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, norma que consagra que el destino de los bienes de uso público sólo puede ser modificado por los concejos municipales a iniciativa de los respectivos alcaldes, bajo la condición que sean canjeados por otros de bienes de características similares.
En cuanto a los bienes fiscales, el Consejo de Estado2 los ha definido como aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, etc.
Esto significa que dichos bienes están afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades, por ello, su dominio corresponde al Estado y su uso no pertenece generalmente a la comunidad, de manera que es el Estado quien los posee y los administra. 5.2. De la desafectación de los bienes de uso público. En palabras de la Corte Constitucional3, la desafectación es el fenómeno jurídico mediante el cual un bien que ostenta la calidad de uso público deja de serlo, por cuanto cambia su calidad de bien de dominio público a la de un bien patrimonial, ya sea del Estado o de los particulares, debiéndose aclarar que tal desafectación no consiste en una extinción del dominio sino en una modificación del régimen jurídico que se le aplica.
Respecto de la desafectación de este tipo de bienes, el artículo 6 de la Ley 9 de 1989 dispuso lo siguiente: “Artículo 6. El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes”. 1 Artículo 674.
Bienes públicos y de uso público. Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio (…). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, providencia de 30 de abril de 2012, expediente: 25000232600019950070401 (21.699). 3 Corte Constitucional, M.P. Alejandro Martínez Caballero, sentencia T-150 de 4 de abril de 1995.
Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 Por su parte, el artículo 4 del Decreto 1504 de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, estableció lo siguiente: “El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público no podrá ser variado sino por los Concejos Municipales o Distritales a través de los planes de ordenamiento territorial o de los instrumentos que los desarrollen aprobados por la autoridad competente, siempre que sean sustituidos por otros de características y dimensiones equivalentes o superiores.
La sustitución debe efectuarse atendiendo criterios, entre otros, de calidad, accesibilidad y localización”. Conforme las normas transcritas, los bienes de uso público solo pueden desafectarse por decisión de los concejos municipales, por iniciativa del alcalde, pero con una condición, que sean sustituidos por otros bienes de características equivalentes.
En cuanto a la condición de que los bienes de uso público desafectados sean reemplazados por otros bienes de características equivalentes, el Consejo de Estado4 ha precisado que “(…) el cumplimiento del requisito del canje no tiene que ser concomitante o simultáneo con el cambio de destinación del bien (…)”. En el mismo sentido, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo, respecto de este tema, ha señalado lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): “No obstante lo anterior, conforme se precisó previamente, ni del artículo 6º de la Ley 9 de 1989, ni del artículo 4 del Decreto 1504 de 1998 se deriva que el canje o sustitución a que se refieren tales disposiciones deba ser necesariamente simultáneo o concomitante con la decisión de conversión del bien de uso público en bien fiscal.
“la Sala igualmente debe precisar, siguiendo el criterio jurisprudencial atrás expuesto, que aunque está probado que no se ha cumplido con la condición del canje, ello no vicia de nulidad los acuerdos municipales demandados, pero sí implica que el municipio de Bello deba compensar a la comunidad, destinando un bien de similares características a las del bien desafectado para el uso público, asunto que puede ser exigido por la comunidad mediante el uso de las acciones correspondientes.
(…) “Ahora bien, el cumplimiento de ese deber por parte de la autoridad administrativa local es un asunto que no se resuelve a través de la acción de nulidad, pues deberá ser tramitado y decidido en el marco de las acciones previstas en la Ley 393 de 1997 par afectos del cumplimiento de las normas con fuerza de ley o actos administrativos”.
En ese orden de ideas, colige la Sala, respecto del trámite administrativo de desafectación de un bien de uso público, que tal decisión debe ser adoptada 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 4 de octubre de 2012, expediente: 17001 23 31 000 2004 01292 01.
Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 por el concejo municipal, a iniciativa del alcalde y que el canje o reemplazo de que trata la norma anteriormente transcritas, puede que no sea concomitante con la desafectación del bien; además, en caso de no haberse surtido dicha compensación, tal situación no afecta la legalidad del acto administrativo que decretó la desafectación, pues, los interesados cuentan con mecanismos judiciales para garantizar su cumplimiento, verbigracia, la acción de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 1997. 6.
Del análisis probatorio. 6.1. Mediante Acuerdo 028 de 20 de noviembre de 2017, “Por el cual se desafecta parcialmente la destinación de un inmueble de uso público y se dictan otras disposiciones”, el Concejo Municipal de Rionegro ordenó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 11): “ARTÍCULO PRIMERO: Desafectar el cincuenta por ciento (50%) del predio urbano identificado con el número de matrícula inmobiliaria 020- 26553, ficha predial Nro. 1775029, cédula catastral 615100102200010000200000000, el cual se encuentra destinado a zonas verdes según la Escritura Pública Nro 671 de 28 de agosto de 1988 de la Notaría Única.
“ARTÍCULO SEGUNDO: Facultar al Señor Alcalde del Municipio de Rionegro para que en un término de seis (6) meses contados a partir de la aprobación del presente Acuerdo protocolice y registre la desafectación del predio relacionado en el artículo anterior. “ARTÍCULO TERCERO: El Alcalde del Municipio de Rionegro deberá sustituir el área desafectada en el artículo primero del presente Acuerdo por otra de iguales o similares características de conformidad con lo estipulado en el artículo 6 de la Ley 9 de 1989 (…)”. 6.2.
En la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo 028 de 20 de noviembre de 2017, se indicó que la desafectación del bien de uso público tenía como propósito la construcción en ese espacio la nueva sede de la I.E. San Antonio de Pereira, comoquiera que, la estructura de ese establecimiento educativo, para ese momento, no cumplía con los requisitos técnicos mínimos contemplados para ser utilizado como un espacio dedicado al desarrollo del aprendizaje (fls. 198 a 204). 6.3.
Mediante Oficio SP02-05-02-0764 de 13 de agosto de 2019, el secretario de Planeación del municipio de Rionegro indicó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 302 vto): “(…) lo que ordena la Ley 9ª, es que, si bien se desafectaba el bien de uso público, el mismo debe ser canjeado por otro de características equivalentes, sin limitar en el tiempo dicha actuación. “Al punto dos: Que los predios a adquirir por el Municipio de Rionegro, con el objeto de compensar la desafectación equivalente a 13.844 m2 del predio identificado con matrícula inmobiliaria 020-26553, se encuentran en este momento en fase de acuerdo conciliatorio con cargo a Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 obligaciones urbanísticas, para un total de lotes a compensar de veinte (20) predios (…)”.
(Negrillas fuera de texto). 7. Del asunto sub examine. En el presente asunto, la parte demandante solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Acuerdo 028 de 20 de noviembre de 2017, “Por el cual se desafecta parcialmente la destinación de un inmueble de uso público y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Municipal de Rionegro, al considerar que su contenido vulnera normas de rango superior.
Tal como se advirtió en el acápite anterior, mediante el Acuerdo 028 de 20 de noviembre de 2017, el Concejo Municipal de Rionegro desafectó en un 50% el predio urbano identificado con la matrícula inmobiliaria 020-26553, lote de terreno que, en su momento, fue cedido por la sociedad Inversiones Restrepo Uribe S.A., a favor del municipio de Rionegro, con la destinación específica de zonas verdes para Urbanización Gualanday.
Conforme a la normativa citada, la desafectación de un bien de uso público puede realizarse, pero, deben observarse dos presupuestos: i) que sea por iniciativa del alcalde, y ii) que se sustituya, compense o canje el bien, por otro de características equivalentes. Es de resaltar, conforme se indicó en el acápite de antecedentes de esta decisión, que se advierte cumplido el primer presupuesto mencionado, dado que la iniciativa del alcalde Municipal de Rionegro quedó demostrada con la radicación que hizo ante el Concejo Municipal del escrito que denominó “PROYECTO DE ACUERDO 028, PROYECTO POR EL CUAL SE DESAFECTA LA DESTINACIÓN DE UN BIEN INMUEBLE DE USO PÚBLICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” (Fls 197 a 204), el cual conllevó a la expedición del Acuerdo 028 por parte del Concejo Municipal de dicho ente territorial.
En lo que refiere al segundo presupuesto, según la parte demandante, en la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo mediante el cual se pretendía el cambio de destinación del bien, no se indicaron con claridad las condiciones consagradas en el artículo 6 de la Ley 9 de 1989, por lo que considera que la administración municipal de Rionegro se aprovechó de los vacíos que trae dicha Ley para no determinar el inmueble que debía entregar como de características equivalentes para evitar el perjuicio a la comunidad.
Resalta que la desafectación de que trata el acto administrativo cuestionado, según la exposición de motivos realizada por el entonces alcalde del municipio de Rionegro, se realizaba con el fin de construir en ese predio la nueva sede de la I.E. San Antonio de Pereira, es decir, se trataba de la afectación de un porcentaje de un bien de uso público, para convertirlo en un bien fiscal de interés para la comunidad.
Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 Tal como se mencionó, en el presente caso, la desafectación del bien de uso público se realizó para convertirlo en un bien fiscal, con el fin de aprovechar ese terreno y construir la nueva sede la I.E. San Antonio de Pereira, construcción ésta que, a todas luces, va encaminada a salvaguardar el interés general de la comunidad, y que se encuadra dentro de las características de la figura de la desafectación de bienes de uso público.
Asimismo, en el Acuerdo 028 de 20 de noviembre de 2017 se consignó expresamente que al alcalde municipal de Rionegro le corresponde la obligación de sustituir el área desafectada, por otra de iguales o similares características, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 9 de 1989, lo cual, según la prueba relacionada en el numeral 6.3., para el 13 de agosto de 2019, se encontraba gestionándose por parte de la administración municipal, en la medida que se estaba en fase de acuerdo conciliatorio “(…) con cargo a obligaciones urbanísticas, para un total de lotes a compensar de veinte (20) previos (…)”.
(fls. 302). Efectuado el anterior análisis, esta Sala hace hincapié en lo indicado por el H. Consejo de Estado en jurisprudencia anteriormente transcrita, esto es, que la no materialización concomitante a la desafectación, de la sustitución de la porción del predio afectado por otro de características similares, por parte de la administración municipal de Rionegro, no es una cuestión que afecte la legalidad del acto administrativo cuestionado, pues conforme a la norma citada, tal canje no necesariamente debe realizarse conjuntamente con la desafectación del bien.
En todo caso, vale la pena reiterar que los interesados no quedan desprovistos de mecanismos judiciales para hacer cumplir dicha orden, en la medida que el ordenamiento jurídico prevé algunos como la acción de cumplimiento (Ley 393 de 1997). Así, constatado el trámite y contenido del Acuerdo 028 de 20 de noviembre de 2017 con las normas que rigen la materia de desafectación de bienes de uso público, la Sala no advierte la existencia de causal de nulidad alguna, en la medida que, el citado acto administrativo fue expedido por funcionario competente, esto es, el Concejo Municipal de Rionegro, a iniciativa del Alcalde, estableciendo el deber de canje del área desafectada, y por ende, no transgrede las normas en que debía fundarse (Ley 9 de 1989 y Decreto 1504 de 1998). 8.
Decisión. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida el 4 de junio de 2021, por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 9. Condena en costas. Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Conforme lo anterior, por la naturaleza del interés que se ventila a través de la acción de nulidad, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida. 10. Otras determinaciones. Al expediente se allegó sustitución de poder suscrita por Leidy Nathalie Valencia Zapata, en calidad de Secretaría General del municipio de Rionegro, a favor de la abogada Daniela Orozco Arcila, por lo cual (archivo denominado “03SustitucionPoder.pdf”), se le reconocerá para actuar.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. AVÓCASE el conocimiento del proceso de la referencia, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 4 de junio de 2021, por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO. Sin condena en costas.
CUARTO
NOTIFÍQUESE la presente providencia de conformidad con lo previsto en los artículos 205 y 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO. RECONÓCESE personería a la abogada Daniela Orozco Arcila, portadora de la T.P. 281.480 del C.S.J., para representar a la entidad demandada.
SEXTO. Ejecutoriada la presente decisión, por conducto de la Secretaría de la Corporación, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Radicado: 05001 33 33 010 2018 00054 01 La providencia se estudió a aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS ANGY PLATA ÁLVAREZ LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Providencia firmada por SAMAI5 5 Para comprobar la autenticidad del documento ingresar a la pestaña “Validador de Documentos” en SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx