1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 124 Magistrado Ponente: GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 41001333300120220049001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Adriana del Pilar Zambrano Pérez Apoderada: Quimberly Ninoska Trujillo Lugo quinterogilconsultores@gmail.com;
Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Apoderado: Hellman Poveda Medina dsajnvanotif@cendoj.ramajudicial.gov.co; hellmanpo@yahoo.es; Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos ochaves@procuraduria.gov.co; Asunto: Bonificación judicial – Decreto 383 de 2013 Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 15 de noviembre de 2023, proferida por el Juzgado Once Administrativo Transitorio de Circuito de Neiva, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora Adriana del Pilar Zambrano Pérez, interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) desajneo22- 678 del 17 de marzo de 2022 por el cual se niega la solicitud de la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 como factor salarial; ii) Resolución No. 4484 del 10 de junio de 2022 mediante la cual confirma la decisión anterior. 2 1.2.- Como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada a “incluir como base de liquidación de las prestaciones sociales – vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y otros – la bonificación judicial dispuesta en el decreto 383 de 2013, de forma retroactiva desde el año 2017 hasta la fecha… (…) … en lo sucesivo incluya como base de liquidación de las prestaciones sociales (…9 la bonificación judicial…” 1.3.- Se ordene la indexación de las sumas de dinero adeudadas de acuerdo a lo contemplado en el artículo 187 del C.P.A.C.A. desde el momento en que se hizo exigible y hasta el momento en que se incluya en nómina. 1.4.- Se dé cumplimiento al fallo en los términos dispuestos en los artículos 189, 192 y 195 del C.P.A.C.A. y se condene en costas a la demandada. 2.- CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada1 contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones del libelo introductorio, en los siguientes términos: La Ley 4 de 1992 fue dictada por el Congreso de Colombia con fundamento en el artículo 150, numeral 19, literales e y f de la Constitución Política, normatividad por medio de la cual el legislativo autoriza al Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional, con arreglo a los criterios y objetivos expresamente indicados en la citada ley marco.
La bonificación Judicial se encuentra tipificada dentro del concepto del salario que trae el artículo 127 del C. S. del T. subrogado por el artículo 14 del decreto 50 de 1999, lo mismo que dentro del criterio que introduce el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 al igual que en la definición que del mismo describe el convenio 95 de la OIT, ratificado el 13 de junio de 1993.
Por estas razones, la bonificación Judicial creada por el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 es de naturaleza salarial, por cuanto constituye una retribución por el servicio prestado, no es ocasional ni es otorgada por mera liberalidad del empleador, pues su pago es mensual y permanente hasta cuando se retire el servidor de la entidad pública.
El legislador, en este caso el Gobierno Nacional, al indicar en la norma creadora de la bonificación judicial que es factor salarial, únicamente para la base de cotización la Régimen de Pensiones y al Régimen General de Seguridad Social en salud, no le quita ni le cambia su naturaleza de salario, solamente le restringe sus efectos al no considerarla factor para liquidar las prestaciones sociales.
La solicitud de inaplicación por inconstitucional del artículo 1 del Decreto 383 de 2013 no señala de forma expresa los preceptos constitucionales que considera 1 Apoderado Hellman Poveda Medina 3 vulnerados, haciendo imposible hacer el respectivo cotejo entre el decreto y las normas constitucionales a fin de poder establecer su manifiesta, palmaria o flagrante violación. En los razonamientos del actor no surge a primera vista incompatibilidad alguna con la Carta Constitucional, pues la discusión jurídica que plantea en el libelo se refiere al concepto de salario que define el artículo 127 del C. S. del T. y su aplicación al sector de empleados públicos de las diferentes Ramas del Poder Público, por lo que la figura se torna improcedente.
Propuso las excepciones denominadas: “Inexistencia de la obligación” – “Cobro de lo no debido” - “La Innominada” y “Prescripción – como petición subsidiaria” 3.- SENTENCIA APELADA El Juzgado Once Administrativo Transitorio del Circuito de Neiva a través de la providencia del 15 de noviembre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda.
El sustento de esta decisión se encuentra en los siguientes argumentos: A partir de la aplicación al precedente vertical, y desde una interpretación amplia de los derechos de los trabajadores, se tiene que el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (que ordenó la nivelación salarial para todos los servidores de la Rama Judicial y por el cual se profirió el Decreto 383 de 2013), no restringió ni limitó el carácter prestacional de la bonificación judicial, que devengan los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, a partir del año 2013.
De esta manera, el ejecutivo excedió su facultad reglamentaria, puesto que al desarrollar el contenido de la Ley que reglamenta, desbordó los limites previamente establecidos, al excluir la bonificación salarial para liquidar las prestaciones sociales de sus beneficiarios. En consecuencia, el ejecutivo desconoció que esa nivelación debía realizarse atendiendo criterios de equidad, sin desmejorar los salarios y prestaciones sociales de sus beneficiarios.
La bonificación judicial tuvo por finalidad nivelar los salarios de los empleados y jueces frente a las asignaciones de los Magistrados de Tribunal y Altas Cortes, regidos por la misma Ley 4 de 1992. En tal virtud, al solo haberse establecido como factor salarial para la base de cotización del sistema de seguridad social en pensiones y salud, es evidente la transgresión de derechos fundamentales de los trabajadores, pues con ese tipo de decisiones administrativas, se desconocen los principios mínimos fundamentales de las relaciones laborales.
Por ese motivo, dicha norma se torna inconstitucional, y en aplicación de los principios pro homine, remuneración mínima vital y móvil, favorabilidad e irrenunciabilidad a derechos laborales, corresponde aplicar la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad respecto de la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y subsiguientes, que establece: “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de 4 pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”, puesto que la bonificación judicial si constituye factor salarial para la base de liquidación de las prestaciones sociales.
En consecuencia, están llamadas a prosperar las súplicas de la demanda. La parte demandada debe reliquidar las prestaciones sociales del demandante con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial desde el 23 de agosto de 2017 pero con efectos fiscales a partir del 17 de diciembre de 2018, mientras perdure el vínculo con la Rama Judicial.
Teniendo en cuenta que la reliquidación de las prestaciones incide en los aportes pensiones que debieron efectuarse en su oportunidad, la parte demandada deberá cancelar las diferencias que se generen desde el 23 de agosto de 2017 ante el fondo pensional correspondiente, realizándose los descuentos respectivos, lo anterior, en la medida en que dichos aportes son irrenunciables e imprescriptibles.
No procede la condena en costas en contra de la parte demandada, por cuanto no se evidencia su causación. 4.- EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada2 interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia bajo la exposición de los siguientes argumentos: A partir de la definición de salario y prestaciones sociales elaborada por la jurisprudencia del Consejo de Estado se concluye que la bonificación judicial encaja dentro del primer concepto, por comprender una suma de dinero que se recibe en forma periódica mensual con fundamento en la relación laboral, que no tiene la virtud de cubrir riesgo alguno o necesidad del trabajador, y, por ende, nada más surge ante el hecho generador de la prestación del servicio.
Bajo los parámetros de la Constitución Política, el ejecutivo y el legislativo comparten la responsabilidad de regular las condiciones laborales del orden salarial y prestacional de los empleados públicos. Por esta razón, el ejecutivo puede expedir normas reglamentarias con prevalencia dentro del ordenamiento jurídico. Con fundamento en los anteriores razonamientos forzoso es deducir que el Decreto 383 de 2013 goza de plena validez y eficacia. Debido a la inexistencia de un mandato constitucional con la definición de salario, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, a través de su jurisprudencia, han precisado que el legislativo y el ejecutivo se encuentran facultados para limitar los efectos salariales de los emolumentos que se reconocen a los trabajadores.
La demanda, en sus dos capítulos del concepto de violación, defiende la condición salarial de la bonificación judicial y el a quo comparte que es un elemento de salario, 2 Apoderado Hellman Poveda Medina. 5 además la propia norma confiere ese efecto, sin embargo, existe una expresa y limitada acción de su efecto salarial de acuerdo con el decreto de creación de la bonificación, en los siguientes términos: “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, que en sentir de la parte demandante, al restringir el concepto de salario vulnera, entre otros, los artículos como el 1, 2, 4, 13, 25, 53, 58, 93 de la Constitución Política.
El cargo planteado en la demanda es muy genérico, puesto que la parte demandante prácticamente se limitó a realizar una trascripción normativa de la Constitución, y a incluir una conclusión reincidente de que si la bonificación judicial es salario es a su vez factor de liquidación de las prestaciones sociales. No obstante, el anterior cargo de nulidad no tiene vocación de prosperidad, de acuerdo con la posición de las Altas Cortes frente a la facultad legislativa y administrativa de restricción del carácter salarial de los emolumentos creados en favor de los trabajadores.
La bonificación judicial nació al mundo jurídico con la expedición del Decreto 383 de 2013, debido a que con anterioridad no existía, se generó como un incremento independiente e individual de la asignación salarial, incluso, la propia norma de creación mantiene su independencia frente a la asignación salarial, pues nunca estipuló o consagró que en algún momento sería uno con la asignación salarial.
La parte demandante no se pronunció sobre el recurso de apelación formulado por su contraparte. 5.- CONSIDERACIONES 5.1.- Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 y del Acuerdo PCSJA24- 12140 del 30 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la Corporación debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. No obstante, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 5.2.- Problema jurídico En el presente caso, la Sala debe determinar si debe inaplicar parcialmente el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial 6 creada para los servidores públicos de la Rama Judicial debe constituirse como factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, o si, por el contrario, tal y como lo sostiene la parte demandada, los actos administrativos acusados se expidieron con sujeción al principio de legalidad, en el entendido de que la bonificación judicial y las prestaciones sociales de la parte demandante deben pagarse conforme con la interpretación exegética del precepto citado.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio de los siguientes puntos: 5.3.- El control de constitucionalidad por vía de excepción; 5.4.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; 5.5.- Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial; 5.6.- Pruebas relevantes; 5.7.- Análisis del recurso; 5.8.- Condena en costas. 5.3.- El control de constitucionalidad por vía de excepción. En los términos del artículo 4º de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”3.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para 3 Sentencia SU-132 de 2013. 7 salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. La Corte Constitucional mediante Sentencia T – 681 de 2016, precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucionalidad tiene aplicación cuando la parte demandante interpone una demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, y pretende la declaración de nulidad de un acto administrativo particular expedido con fundamento en un acto administrativo general que contraviene la ley o la Carta Política y por ende resulta necesario inaplicarlo.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior e inferior sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente4. 5.4.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y 4 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. 8 prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública. En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público.
La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales.
Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibidem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10.
Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, -a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas 9 Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con lo señalado, a través del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 5.5.- Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial En desarrollo de las normas generales de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 383 del 06 de marzo de 2013, por intermedio cual creó para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar una bonificación salarial, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2013, en los siguientes términos: “…ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. …ARTÍCULO 2.
Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio…”.(Negrillas fuera del texto) En el artículo 3º del Decreto Reglamentario citado se reprodujo lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 en el sentido que ninguna autoridad puede establecer o modificar el régimen salarial estatuido por el Ejecutivo.
La expedición del Decreto 383 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo calendada noviembre 06 de 2012, conforme con la cual el Gobierno Nacional y los representantes del sector judicial concertaron el compromiso que se cita a continuación: “…1.- Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad. 10 2.- Para los efectos a que se refiere el numeral anterior, el Gobierno Nacional dispondrá de la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS VEINTE MIL MILLONES ($1.220.000.000.000) DE PESOS Mcte, cifra que se distribuirá en los presupuestos anuales, iniciando en la vigencia fiscal de 2013, y culminando en la vigencia Fiscal de 2018 (…) El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera…”.
(Negrita fuera del texto) La bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 fue ajustada por intermedio de los Decretos Nos.1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022 y 903 de 2023, que reiteran que constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El aparte normativo atrás referido fue inaplicado por el Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por intermedio de la sentencia fechada 21 de noviembre de 2022, luego de encontrar que contraviene los mandatos y principios constitucionales contenidos en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. En suma, el Consejo de Estado afirmó que el Gobierno no debió sustraer la bonificación judicial como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, debido a que se está en presencia de un emolumento continuo, permanente y de carácter retributivo.
Por ende, este mandato se aparta del marco fijado por el Legislador mediante la Ley 4ª de 1992, en torno al establecimiento de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación y los criterios de la equidad. Acerca del carácter salarial de la bonificación judicial, el Consejo de Estado sostuvo: “..la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente5…” 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Conjuez Ponente: Sol Marina de la Rosa, providencia del 21 de noviembre de 2022. Rad. No. 76001333300020160133201 (6117) (AG). 11 Por consiguiente, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, por cuanto define el salario no sólo como la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
En palabras del Consejo de Estado, “…en virtud de lo establecido por la legislación laboral, para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio, y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se originen en el marco de una relación laboral…”.6 Contrario sensu, el pago realizado al empleado de manera esporádica u ocasional y por mera liberalidad del trabajador no puede ser considerado como factor de salario.
Sin embargo, estos presupuestos no se presentan en el caso de la bonificación judicial, conforme con lo ya expuesto en este acápite y los elementos de juicio que reposan en el expediente. Con el fin de profundizar en el planteamiento conforme con el cual la bonificación judicial de los servidores públicos de la Rama Judicial constituye factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, deben traerse a colación los razonamientos que el Consejo de Estado desarrolló en la sentencia del 06 de junio de 2022 en torno a la naturaleza de este mismo emolumento reconocido a través del Decreto 382 de 2013 en favor de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, los cuales pueden hacerse extensivos al caso concreto, en la medida en que ambos beneficiarios salariales se crearon para concretar la nivelación salarial ordenada el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En la providencia citada, la Corporación expuso los siguientes argumentos que son similares a los esgrimidos en la sentencia del 21 de noviembre de 2022: a.- Al señalar el Legislador creador de la Ley Cuadro que la revisión del sistema de remuneración se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, el Gobierno Nacional debió sujetarse a ese marco definido, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo a crear una bonificación ajena, según el Decreto 382 de 2013, por cuanto el mismo indica que dicha bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. Providencia del 18 de julio de 2019. Rad. No. 25000-23-37-000-2012-00011-02(21026) 12 b.- Por tratarse de un emolumento continuo, permanente y en retribución del trabajo, la bonificación no debió sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados, máxime que existe una sólida línea jurisprudencial que sostiene que ostenta tal carácter, indicando que reúne todos los requisitos del salario que define la legislación laboral colombiana. c.- En ese orden de ideas, al ser claro que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial, más aún cuando fue creada para materializar la nivelación salarial dispuesta en la Ley Cuadro.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer los límites a la facultad otorgada al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 constitucional. 5.6.- Pruebas relevantes En el expediente reposan los siguientes elementos de juicio: 5.6.1.- Reclamación administrativa radicada el 17 de diciembre de 2021, con el objeto de lograr el reconocimiento y pago de todo lo dejado de cancelar por concepto de la bonificación judicial como factor salarial. 5.6.2.- Certificación del 3 de marzo de 2022 que acredita la siguiente información: 13 5.6.3.- Informe de Acumulado del periodo 01/01/2017 al 28/02/2021 a partir del cual se extrae que la parte demandante devengó la bonificación judicial, así: 5.7.- Análisis del recurso Para comenzar, se dirá que, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial atrás expuesto, resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto de los apartes demandados del artículo 1º del Decreto 383 de 2013, con fundamento en los razonamientos que se pasan a precisar: De acuerdo con los precedentes verticales contenidos en las sentencias del Consejo de Estado ya citadas, el caso concreto encuadra dentro de la tercera circunstancia que delimita la jurisprudencia constitucional, para que el funcionario judicial pueda hacer uso de la facultad de inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto 383 de 2013, porque esta disposición contraría de manera flagrante los valores, principios y mandatos establecidos en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política, y adicional a ello, no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad en abstracto.
La Sala resalta que, en dichas providencias, el Consejo de Estado concluyó que la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, es incompatible con el ordenamiento constitucional, por cuanto al concurrir en la bonificación judicial todos los elementos que la legislación laboral establece sobre la noción de salario, necesariamente debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, en aras de no quebrantar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, los principios mínimos fundamentales a la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, al igual que los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas.
La expresión normativa reprochada también desconoce el parámetro plasmado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y el principio de equidad. Ello, porque, el Gobierno Nacional ha debido crear la bonificación judicial atendiendo criterios que emanan de tal postulado, sin restarle el carácter de factor salarial para 14 efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales de la Rama Judicial, ya que esta salvedad tergiversa el objetivo perseguido por la Ley Marco, el cual, no es otro que una nivelación salarial justa.
En este sentido, se pronunció esta Corporación a través de la sentencia calendada 05 de julio de 2023, precisando que “…la restricción impuesta por el Gobierno a la bonificación judicial, desnaturaliza la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial, pues desconoce los criterios que la orientan, los cuales se fundamentan en el principio constitucional de equidad, conforme se estableció del parágrafo del artículo 14 de la citada ley, que ordena al Gobierno establecer el sistema de remuneración salarial y prestacional de dichos servidores conforme al mencionado principio…”7.
Sin duda, con el tratamiento disímil otorgado a la bonificación judicial para efectos de liquidación de las prestaciones sociales y definición de la base de cotización para pensión y salud, el Gobierno se apartó de los criterios que rigen la equidad, como principio general del derecho 8, cuyo alcance dentro del caso concreto, debió estar orientado a la creación de un sistema de remuneración justo que logre una verdadera nivelación salarial en el sector judicial en estricta concordancia con lo previsto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Se realiza la anterior precisión porque la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha establecido que el principio general de la equidad carece de un concepto jurídico determinado, siendo esta la razón por la que la delimitación de su alcance le corresponde a las autoridades, de acuerdo con el caso concreto y la finalidad perseguida por el legislador9.
Cabe señalar que este Tribunal Administrativo en sentencia del 13 de junio de 2023 consideró que la expresión normativa objeto de control constitucional contraría la equidad, entendida como principio general del derecho, por cuanto en los espacios dejados por el legislador, su función es la de evitar injusticia como resultado de la aplicación de la ley en un caso concreto; y así mismo que, también debe acudirse a la equidad como un criterio que orienta la aplicación de la norma soslayando inequidades que el Legislador hubiese querido evitar10.
Lo anterior, por mandato del artículo 230 constitucional, que incluye a la equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial, y facilita que el legislador y los funcionarios judiciales actúen de manera armónica y complementaria, activando el 7 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sentencia del 05 de julio de 2023, M.P. Luz Elena Sierra Valencia. 8 Con relación al concepto de equidad, Juan Camilo Rojas Arias en su artículo “Delimitación del concepto de equidad en la Constitución Política de 1991” destaca que: “…ha sido reconocido por la jurisprudencia colombiana como un principio general del Derecho, con las características que de ello se deriva.
No obstante, como también se analizó, la equidad, al igual que los principios generales del Derecho, tiene la condición de ser irrestricta y ampliar su contenido y funcionalidad conforme se determine por las autoridades públicas, bajo los límites naturales que le son propios…”. Revista de derecho y economía. No. 47. Enero. Junio 2017. 9 Corte Constitucional.
Sentencia C – 284 de 2015 10 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sentencia del 13 de junio de 2023. M.P. Ronald Otto Cedeño Blume. 15 principio de colaboración entre ramas de poder público plasmado en el artículo 113 ibídem, de tal manera que, el juez pueda aplicar las normas generales y abstractas elaboradas por el Congreso, en el caso concreto, teniendo en cuenta sus particularidades y logrando que “…la voluntad del legislador se adecue a los matices que se presenten en la vida real…” 11.
A través de la sentencia T – 518 de 1998, la Corte Constitucional esclareció que la aplicación de la norma en los términos precisados: “…no implica que el juez desatienda la norma legal, se aparte de la voluntad del legislador, sino que la module al caso concreto, evitando inequidades manifiestas o despropósitos, resultados que en todo caso también habría impedido el legislador si los hubiera podido prever ” 12.
La expresión del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 cuestionada también desconoce la prohibición establecida en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Por ende, resulta procedente su inaplicación en virtud de la figura de la excepción de ilegalidad consagrada en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de que el Gobierno expidió el Decreto citado contraviniendo las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, que ordenan el establecimiento de un sistema de remuneración de los servidores de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.
Por otro lado, es de anotar que la aplicación del medio exceptivo previsto en el artículo 4º de la Constitución Política no puede condicionarse a la acreditación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación del mínimo vital del demandante. La jurisprudencia constitucional no exige el cumplimiento de este requisito específico para efectos de determinar la viabilidad de dicha figura, por cuanto fue diseñada como un mecanismo amplio de protección de principios constitucionales, que, en su mayoría, comprende la categoría de los derechos fundamentales sin exclusión alguna.
Por lo que, dentro de este punto, se reitera que la razón primordial por la que debe inaplicarse la expresión normativa acusada, radica en que su implementación i) impide la protección del derecho fundamental a un trabajo en condiciones dignas y justas del demandante, ii) desconoce los principios fundamentales a la remuneración mínima vital, móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, y primacía de la realidad sobre las formas, que se derivan del valor y principio fundante –trabajo- plasmado en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política.
Lo anterior, con el fin de reforzar la tesis que defiende la viabilidad en torno al uso de la herramienta consagrada en el artículo 4º constitucional, debido a que se acude a su aplicación en aras de proteger los derechos fundamentales de la parte 11 Corte Constitucional. Sentencia T – 518 de 1998 12 Ibidem 16 demandante que se encuentran en riesgo con motivo de la exclusión de la bonificación judicial como factor salarial dentro de la liquidación de sus prestaciones sociales, sin que resulte necesaria la comprobación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación de su derecho a un mínimo vital.
Cabe anotar que, el control por vía de excepción realizado dentro del presente asunto no comporta la invasión de la competencia atribuida al Consejo de Estado, dentro del ámbito del control abstracto de constitucionalidad residual, que recae sobre los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, al tenor de lo previsto en el artículo 111.5 de la Ley 1437 de 2011, respecto de los actos administrativos de carácter general sin fuerza de ley, como el Decreto 384 de 2013 cuya naturaleza es reglamentaria, por ende, es viable ejercerlo.
La Sala llega a esta conclusión en la medida en que la inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto Reglamentario citado no se realiza en términos generales, por encontrarse de por medio una situación particular en la que resulta necesaria la protección de los derechos fundamentales del demandante. Acto seguido, se precisa que nuestro ordenamiento contempla un control de constitucionalidad mixto, ya que combina un control concentrado radicado en la Corte Constitucional y en el Consejo de Estado de manera residual, al igual que, un control difuso que le permite a cualquier autoridad inaplicar una norma que sea contraria a la Constitución Política.
Ahora bien, para esta Sala no es de recibo el argumento de la parte demandada conforme con el cual los actos administrativos demandados se amparan en jurisprudencia de las Altas Cortes, que establece que el legislador y el ejecutivo pueden limitar los efectos salariales de los emolumentos que se reconocen a los trabajadores. En el caso concreto, se tiene que fue el ejecutivo y no el legislador el que restringió el carácter salarial de la bonificación judicial cuando determinó que no podía considerarse como factor para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores públicos, y bajo este orden de ideas, quien usurpó la competencia del Legislador en la materia.
Nótese que esta Sala, amparándose en el precedente del Consejo de Estado, con relación a la facultad del legislador y del ejecutivo para establecer factores salariales, resolvió acoger la siguiente regla: “el no reconocimiento como carácter salarial de la Bonificación, considera la Sala que es un asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de diferentes decisiones ha fijado el criterio de que la regulación de los factores salariales son de libre configuración “del legislador”, mas no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa13”. 13 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sentencia del 19 de 2023. M.P. Diego León Gómez Martínez 17 La regla antedicha se extrajo de la sentencia del 06 de abril de 2022, proferida por el Consejo de Estado, que sustenta su tesis en la sentencia C – 101 de 2003, con relación al alcance de la potestad reglamentaria del ejecutivo, delimitado por el marco señalado por el legislador en la Ley 4ª de 199214.
Tampoco comparte la Sala el planteamiento de la parte demandada que busca controvertir la procedencia de la reliquidación de las prestaciones sociales de la parte demandante con inclusión de la bonificación judicial, con fundamento en que dicho emolumento fue creado como un incremento independiente de la asignación salarial. En criterio de la Sala, es cierto que la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial para efectos de la liquidación de una prestación no implica equiparación con el concepto de asignación básica.
Por lo anterior, la bonificación judicial debe considerarse simplemente como un factor más, independiente de la remuneración básica, para efectos de la liquidación del resto de prestaciones. No obstante, la circunstancia anotada no puede tener el alcance que la parte demandada plantea, y, por tanto, de incidir de manera negativa frente al reconocimiento del derecho reclamado.
Debido a que con la creación de la bonificación judicial se busca superar la asimetría que existe frente a la remuneración de los servidores judiciales, su connotación salarial necesariamente debe tener impacto en la liquidación de las prestaciones sociales y salariales, pues sólo de esta manera se garantizan las condiciones de justicia, equidad y dignidad propias del derecho al trabajo, y el acceso a un salario justo para los servidores de la Rama Judicial.
Así las cosas, se concluye que la parte demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, prevista en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, la cual, fue reiterada en los Decretos posteriores que lo modificaron.
En su lugar, se deben aplicar el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio de la equidad. Por todo lo expuesto, se modificará el numeral 3º de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de indicar que debe inaplicarse la expresión reseñada, no solo la palabra “únicamente”, y en su lugar, aplicarse el preámbulo, los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio de equidad, con motivo de la inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 y demás Decretos que lo modifiquen y sustituyan, teniendo en cuenta que el A quo no hizo ninguna referencia al respecto. 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 06 de abril de 2022. Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Rad. No. 76001233300020180041401 (0470-2020) 18 En lo demás, la providencia impugnada será confirmada. 5.8.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el anterior precepto, estableciendo que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Acerca de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”15…”.
Por ende, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar si se debe o no condenar en costas debe acudirse a las reglas previstas en el artículo 365 del C.G.P. En sede de apelación, considerando la regla señalada en el artículo 365.8 ibídem, no se condenará en costas, como quiera que no se encuentra acreditado que se causaron en el curso de esta instancia. 6.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015.
Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 19 RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia del 15 de noviembre de 2023, proferida por el Juzgado Once Administrativo Transitorio del Circuito de Neiva, el cual, quedará así: “INAPLICAR por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y demás Decretos que los modifiquen y sustituyan, y en su lugar, se aplican el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio constitucional de equidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia…”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo recurrido.
TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia.
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.