SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Tolima

1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-33-33-006-2015-00507-01 Demandante: Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno Apoderado: Diana María Tabares Clavijo Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Apoderado: Martha Ayala Rojas Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Apoderado: Edna Fathelly Ortiz Saavedra Tema: Sanción administrativa laboral ASUNTO Decidir sobre el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia emitida el 08 de mayo de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, la cual desestimó las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno1, en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó contra la Nación, Ministerio del Trabajo, y el Servicio Nacional de Aprendizaje, en adelante SENA, con el objetivo de obtener las siguientes declaraciones y condenas. 1.1.1.

Pretensiones Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 00075 del 14 de marzo de 2014 y 000405 del 13 de noviembre del mismo año, emitidas por la Nación - Ministerio de Trabajo - Dirección Territorial Tolima. Dichos actos sancionaron al hospital con multa por tercerizar trabajadores, al celebrar contratos de prestación de servicios para actividades misionales permanentes necesarias para el funcionamiento regular de la entidad.

En caso de que el hospital accionante haya pagado la multa impuesta en las Resoluciones 00075 del 14 de marzo de 2014 y 000405 del 13 de noviembre del mismo año, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al SENA la devolución del pago de dicha multa, la cual deberá ser indexada. Asimismo, se disponga que se paguen intereses comerciales y moratorios sobre tales valores. 1 A través de apoderado. 2 1.1.2.

Hechos Las circunstancias fácticas expuestas en la demanda son las siguientes: En junio de 2012, el sindicato ANTHOC presentó una queja ante el Ministerio de Trabajo - Dirección Territorial Tolima, informando que el Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno estaba incumpliendo una convención colectiva de trabajo vigente. El Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno fue encontrado responsable de tercerizar la contratación de personal para la realización de labores misionales de la institución. Por medio de las Resoluciones 00075 y 000405 de 2014, emitidas por el Ministerio de Trabajo, se le impuso una multa equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

El SENA está llevando a cabo el proceso de cobro coactivo de las multas impuestas en las referidas Resoluciones 00075 y 000405 de 2014 al Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno. A la fecha de presentación de la demanda, el hospital no ha pagado la multa contenida en los actos demandados. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1.

Nación – Ministerio de Trabajo A través de su apoderado, el Ministerio del Trabajo se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que al expedir las Resoluciones cuya nulidad se pretende mediante el presente proceso, el Ministerio del Trabajo respetó el debido proceso y el derecho a la defensa, e impuso la sanción basándose en pruebas dentro del expediente de investigación administrativa laboral, que evidenciaban el incumplimiento de normas laborales por parte del Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno. El apoderado del Ministerio del Trabajo señaló que los artículos 485 y 486 del Código Sustantivo del Trabajo facultan al Ministerio de Trabajo para imponer sanciones en el ejercicio de sus funciones de investigación, vigilancia y control del cumplimiento de las disposiciones laborales.

Definió que los funcionarios de las Direcciones Territoriales de Trabajo del Ministerio del Trabajo tienen la responsabilidad de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas laborales, así como de imponer las sanciones correspondientes a aquellas personas naturales o jurídicas que obstaculicen o retrasen el cumplimiento de su actividad de policía administrativa.

El apoderado también mencionó que el Sistema de Inspección y Vigilancia está a cargo del Ministerio del Trabajo - Direcciones Territoriales de Trabajo, cuya competencia tiene, entre otros objetivos, velar por el cumplimiento y la observancia de la normativa laboral. En cuanto a la imposición de la multa al Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno, argumentó que se debió a la violación de normas laborales, especialmente del artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, el cual establece que para el ejercicio de funciones permanentes se deben crear los empleos correspondientes y no se pueden celebrar contratos de prestación de servicios para desempeñar dichas funciones.

Además, mencionó que la contratación mediante este tipo de contratos debe ser únicamente temporal y excepcional, según lo establecido en la sentencia C-614 de 2009. 3 El apoderado del Ministerio del Trabajo defendió el procedimiento administrativo sancionatorio realizado, argumentando que se llevó a cabo de acuerdo con el debido proceso, y que no hubo indebida aplicación extensiva de normas sancionatorias ni falta de motivación en los actos demandados.

Concluyó que la imposición de la multa fue procedente dada la comprobación en la investigación administrativa laboral de que el hospital había incumplido algunas normas laborales. 1.2.2. SENA Explicó que el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, fue creado por el artículo 8 del Decreto 118 de 1957 y organizado por el Decreto 164 del mismo año como “un organismo descentralizado, con personería jurídica y patrimonio propio”.

Posteriormente, el Decreto 3123 de 1968 subrogó el mencionado Decreto 164, estableciendo que el SENA es un establecimiento público con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio del Trabajo, encargado de cumplir la política social del Gobierno en el ámbito de la promoción y de la formación de los recursos humanos del país. El Decreto 3123 de 1968 fue derogado por el Decreto 2149 del 30 de diciembre de 1992, que mantuvo la naturaleza jurídica de la entidad y su adscripción al Ministerio de Trabajo y la Seguridad Social.

A su vez, este Decreto 2149 de 1992 fue derogado por la Ley 119 del 09 de febrero de 1994, vigente en la actualidad, la cual reestructuró la entidad manteniendo su denominación y su naturaleza jurídica, estableciendo que el SENA es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa adscrito al Ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social.

Destacó que el SENA forma parte de la Rama Ejecutiva del poder público, pero no del gobierno Nacional. Su competencia se especifica únicamente frente al cobro de las multas impuestas por el Ministerio de Trabajo y Protección Social. Señaló que no existe causa imputable a la administración, por lo tanto, no existe legitimidad para adelantar acción en contra de esta entidad.

Anotó que no está llamada a responder por un hecho del cual no tuvo conocimiento en ningún momento oportunamente. Por lo tanto, no debe imputarse responsabilidad alguna a la entidad, especialmente cuando el hecho ocurrido no es generado ni imputable a la administración. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia emitida el 08 de mayo de 2020, sobre el asunto tratado en este proceso, resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la parte actora.

La jueza determinó que los actos administrativos demandados no están viciados de nulidad, ya que se demostró la celebración de contratos de prestación de servicios con trabajadores para realizar labores misionales por parte del Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno, lo cual contraviene el artículo 63 de la Ley 1429 de 2011. En consecuencia, coligió que se impuso la sanción correspondiente dentro del rango dispuesto por la normativa.

Además, destacó que los procedimientos administrativos se adelantaron conforme a las normas que regulan la función administrativa sancionatoria de inspección, vigilancia y control de la entidad accionada. 4 Manifestó que las decisiones enjuiciadas, fueron emitidas conforme a los presupuestos legales y principios que rigen el proceso administrativo sancionatorio, incluyendo el debido proceso y el derecho de defensa. 1.4.

Recursos de apelación La defensa del hospital accionado interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con el objetivo de que sea revocada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Destacó que en la Resolución 00075 de 2014, emitida por la Dirección Territorial Tolima del Ministerio del Trabajo, se estableció la sanción al Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno por presunta violación al Decreto 2025 de 2011, el cual establece sanciones para las cooperativas de trabajo asociado y terceros que contraten con ellas y que incurran en intermediación laboral.

Sin embargo, tras una revisión exhaustiva del expediente administrativo sancionatorio, no se encontró evidencia alguna que demostrara que el hospital hubiera contratado con dichas cooperativas. Señaló que este argumento se presentó en el recurso formulado contra dicho acto (Resolución 075), resaltando la falta de pruebas que respaldaran la imputación de responsabilidad al hospital por contratar con cooperativas de trabajo asociado que incurrieran en intermediación laboral.

Anotó que a pesar de que la Resolución 000405 de 2014, que desató el recurso de apelación en el proceso administrativo sancionatorio, reconoció el error en el que se incurrió, mantuvo la decisión de sancionar al hospital. Resaltó que, según el tenor literal del Decreto 2025 de 2011, las prohibiciones establecidas en dicho decreto se aplican exclusivamente a la contratación de entidades públicas con cooperativas y precooperativas de trabajo asociado.

Por lo tanto, al ser esta norma invocada en la Resolución 0075 de 2014 con fines sancionatorios, no puede ser objeto de una interpretación extensiva, tal como ha sido establecido claramente por la jurisprudencia Constitucional y Contencioso Administrativa. Comentó que, según la sentencia del Consejo de Estado del 30 de agosto de 2007, las prohibiciones, limitaciones, sanciones, etc., deben aplicarse de manera restrictiva y no extensiva.

Además, señaló que la misma Corporación ha establecido que la aplicación extensiva de las normas de carácter sancionatorio vulnera el derecho fundamental al debido proceso. Asimismo, recalcó que el Consejo de Estado ha dicho que la claridad del precepto no admite interpretación y que el carácter sancionatorio de la disposición legal implica que su aplicación no puede extenderse por analogía a hechos distintos de los expresamente enunciados en ella, de acuerdo con el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.

Insistió en que al tratarse de procesos administrativos sancionatorios, adelantados por autoridades administrativas, tales actuaciones deben igualmente sujetarse a lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el cual, en su artículo 30 al consagrar los principios que regulan la actuación administrativa, hace énfasis en el respeto al debido proceso, y concretamente en materia sancionatoria, trae a colación el principio de legalidad de las faltas y de las sanciones.

Advirtió que, por lo expuesto, era claro que debe darse aplicación exacta a la norma 5 sustancial en la cual se basa para aplicar la respectiva sanción y no realizar una extensión o salto jurídico hacia otra norma que en nada tiene aplicación, dado que las mismas son de aplicación restrictiva y no extensiva. Comentó que, según lo descrito por la jurisprudencia citada anteriormente, la sanción administrativa, como la que ocupa a este proceso, debe obedecer al principio de legalidad o tipicidad.

En tal sentido, en materia sancionatoria, el operador jurídico debe atenerse al tenor literal de la norma, sin aplicar por analogía la sanción a supuestos no previstos en ella. Subrayó que el tenor literal de la norma dispuesta en el artículo 4° del Decreto 2025 de 2011 contempla sanciones en caso de que se advierta la configuración de los siguientes supuestos: − Un contrato celebrado con una entidad pública. − Que el extremo pasivo sea una cooperativa o precooperativa de trabajo asociado. − Que dicho contrato constituya intermediación laboral.

Argumentó que, conforme a lo acreditado en las diligencias del proceso administrativo sancionatorio, lo que se encontró fue la existencia de contratos de prestación de servicios rubricados y celebrados con particulares, y no con precooperativas o cooperativas de trabajo asociado. Agregó que dichos contratos gozan de la presunción de buena fe y no han sido declarados judicialmente como contratos realidad por parte de la justicia contencioso administrativa.

Por lo tanto, los elementos normativos del tipo sancionatorio no se dan cabalmente. Aseguró que la sentencia C-901 de 2011, invocada por la juez de primera instancia en la sentencia recurrida, no constituye precedente jurisprudencial obligatorio en este asunto. Esto se debe a que no guarda identidad fáctica y jurídica con respecto al caso en cuestión. Además, insistió que, en virtud del principio de legalidad de la pena, le corresponde al legislador, previamente al acto enjuiciado, consagrar la falta y la sanción. En la actualidad, esto solo aplicaría para la contratación de servicios a través de cooperativas o precooperativas de trabajo asociado.

Dijo que la primera instancia de este proceso está dando la razón al ente sancionador y está aplicando una norma de manera extensiva, en lugar de aplicar lo establecido normativamente para el proceso sancionatorio como una norma restrictiva. Respecto a la celebración de contratos de prestación de servicios, aseguró que los mismos nunca fueron objeto de demanda ni de consideración como contratos realidad.

Aseveró que la contratación del personal se realizó siguiendo los parámetros legales y constitucionales, así como las normas establecidas en materia de contratación estatal. Además, siguió el derecho privado que rige la contratación de las Entidades Prestadoras de Servicios de Salud (ESE), dada su naturaleza especial, y se atuvo a su manual de contratación. Coligió que por las anteriores razones se hace imposible endilgar algún daño o considerar los contratos como fuera de los términos legales, especialmente cuando no surgieron reclamaciones al respecto.

Sostuvo que en el Oficio 42578 del 22 de marzo de 2012, suscrito conjuntamente por los Ministerios del Trabajo y de Salud, se concluyó que las relaciones laborales en el Sector Salud requieren de un tratamiento especial. Por lo tanto, se consideró 6 necesario llevar a cabo estudios y análisis pertinentes para ofrecer alternativas a las entidades, permitiéndoles operar de manera eficiente y oportuna.

Se mencionó que hasta que se realicen dichos estudios y análisis, y se avance en su implementación progresiva con el objetivo de garantizar la prestación de servicios de salud a la población, se instó a las entidades a evaluar las necesidades para la gestión del talento humano y adoptar las medidas transitorias correspondientes, respetando los lineamientos de la Corte Constitucional contenidos en la Sentencia C-614 de 2009.

Expresó que, como consecuencia, el documento especifica que las entidades del sector salud, ya sea públicas o privadas, podrán utilizar, entre otras formas de vinculación, los contratos de prestación de servicios. En ese sentido, se autorizó a las ESE, mientras se llevan a cabo los estudios correspondientes, a recurrir a formas de contratación como los contratos de prestación de servicios.

Manifestó que el Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno ha cumplido plenamente con los mandatos de los Ministerios mencionados. En este sentido, el 27 de enero de 2014, se inició el estudio técnico denominado “MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL - PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA”. Concluyó afirmando que se debe realizar un análisis exhaustivo del material probatorio y fundamental que existe dentro del proceso para cumplir con el proceso sancionatorio sin violar el debido proceso, como eventualmente ocurrió dentro de la sentencia recurrida.

Pidió que se revoque la sentencia de primera instancia, se acceda a las pretensiones de la demanda y se desestime las costas contra el hospital. 1.5. Trámite procesal de segunda instancia Con auto proferido el 13 de mayo de 2021, esta Corporación admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante. Las partes demandante y demandada no intervinieron en segunda instancia, al igual que el Ministerio Público.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA. Según esta disposición, los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia, entre otros casos, de las apelaciones de las sentencias emitidas en primera instancia por los jueces administrativos.

A su vez, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Conforme a lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se presenta en el presente caso. 7 2.3.

Problemas jurídicos en segunda instancia Conforme al recurso de apelación presentado por la parte actora, corresponde a esta Sala determinar si los actos demandados contravienen el ordenamiento jurídico al infringir los principios de legalidad y debido proceso. Esto se debe a que en el acto sancionatorio se especificó que la infracción cometida fue la vinculación de personal en cargos misionales a través de cooperativas o precooperativas de trabajo asociado, cuando en realidad la modalidad de contratación fue la celebración de contratos de prestación de servicios. 2.3.1.

Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia recurrida debido a que la imprecisión del acto sancionatorio, que consistió en citar una norma irrelevante al no regular la conducta cometida por la demandante, fue corregida mediante las respectivas aclaraciones realizadas en los actos que confirmaron esa decisión durante el proceso administrativo sancionatorio correspondiente.

Es importante señalar que la Resolución 00075 del 11 de marzo de 2014 especifica que la conducta sancionable es la vinculación de personal para el desarrollo de funciones permanentes de la entidad mediante contratos de prestación de servicios, y citó la norma que prevé tal prohibición, artículo 2° del Decreto ley 2400 de 1968. Además, este hecho guarda una relación directa con la querella que dio inicio al procedimiento administrativo. 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados La documentación presentada en el proceso merece plena credibilidad, ya que fue aportada oportunamente por las partes y en ningún momento fue desconocida o tachada. Por lo tanto, conforme a dichas pruebas, en el proceso se encuentran acreditados los siguientes hechos: -. El 22 de junio de 2012, el Sindicato de Trabajadores de la Salud del Tolima (ANTHOC) formuló una querella ante el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial Tolima - contra el Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno. La querella fue presentada por incumplimiento e inaplicación de la convención colectiva de trabajo vigente y para que se adecue la forma de vinculación laboral a través de contrato de trabajo a término indefinido.2 -.

Por medio del Auto 0028 del 9 de julio de 2012, el inspector de la Dirección Territorial del Tolima del Ministerio del Trabajo, designado para llevar a cabo la investigación administrativa laboral contra el Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno por la querella previamente mencionada, otorgó un plazo de 5 días hábiles a las partes para la presentación de las pruebas que pretendieran hacer valer.3 -.

Con oficio fechado el 25 de septiembre de 2012, el Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno entrega al Inspector del Ministerio de Trabajo, comisionado para adelantar las indagaciones preliminares dentro de la queja antes referida, copia de varios contratos de prestación de servicios suscritos en el año 2011 para la vinculación de auxiliares, técnicos y profesionales a la institución.4 2 Expediente digital Juzgado, archivo 01Cuaderno Principal - Tomo I, páginas 22 a 26. 3 Expediente digital Juzgado, archivo 01Cuaderno Principal - Tomo I, página 30. 4 Expediente digital Juzgado, archivo 01Cuaderno Principal - Tomo I, páginas 95 a 97. 8 -.

Mediante la Resolución 000075 del 11 de marzo de 2014, el Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia, Control y Resolución de Conflictos – Conciliaciones del Ministerio del Trabajo - Territorial Tolima, decidió sancionar al Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno con una multa equivalente a 50 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes (SMLMV).

Esto se debió a la tercerización de trabajadores al celebrar contratos de prestación de servicios en actividades misionales permanentes para el normal funcionamiento de la institución. En los considerandos de dicho acto administrativo se dispuso lo siguiente: 5 “Encuentra el despacho que conforme a los documentos obrantes el Hospital San Vicente de Paul E.S.E. de Fresno - Tolima, ha celebrado contratos de prestación de servicios en cargos misionales, los cuales requieren la continuidad de la labor y que al tenor de lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley 2400 de 1968 y artículo 1° del Decreto 3074 de 1968, se constituyen en una violación por la vinculación de personal para ejercer funciones permanente, a través de contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.

Por su parte, la legislación Colombiana ha previsto el alcances y prohibiciones en el tema de la Tercerización laboral, a través de La Ley 50 de 1990 que especificó que solo se podrían contratar estos servicios para labores ocasionales o transitorias, los decretos 4369 y 4588 de 2006 ya previo la obligación a las empresas de servicios temporales a garantizar el acceso a la seguridad social a sus trabajadores e instauran condiciones para evitar abusos en la figura contractual de la tercerización; así mismo, la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-901 de 2011, prohibió que las funciones misionales en el sector de salud se realicen a través de este proceso, razón por la cual el Ministerio de trabajo en ejercicio de sus atribuciones legales, debe exigir el estricto cumplimiento e imponer las multas pertinentes para la regulación sobre las empresas a fin de que retomen como trabajadores permanentes a empleados que habían tercerizado previamente.

Respecto a las entidades públicas, como hospitales y entes del ejecutivo la utilización de la tercerización para contratar de manera "permanente" empleados que realizan las laborales misionales de dichas instituciones, niegan la contratación directa e indefinida que generan inconvenientes en la estabilidad laboral de los trabajadores y las funciones propiamente misionales, en este caso del Hospital San Vicente de Paul.

No sobra señalar, que el ente investigado ha venido vulnerando la normatividad vigente en materia de contratación laboral, constituyendo a estos trabajadores como simples contratistas, los cuales en su gran mayoría ejercen funciones propias de la administración y que por ende deben ser realizados por empelados o funcionarios públicos (artículo 1 del Decreto 2025 de 2011).” (sic). -.

El Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno presentó oportunamente recursos de reposición y apelación contra la Resolución 000075 del 11 de marzo de 2014. Argumentó que dicho acto imponía una sanción de multa por la vinculación laboral de sus colaboradores mediante contratos de prestación de servicios, aunque el soporte normativo para ello, el artículo 4° del Decreto 2025 de 2011 y la sentencia 5 Expediente digital Juzgado, archivo 02Cuaderno Principal - Tomo I, páginas 12 a 16. 9 C-901 de 2011, no resultan aplicables al caso.

Expuso que el artículo 4° del Decreto 2025 de 2011 prevé sanciones únicamente para las vinculaciones laborales a través de cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, para procesos o actividades misiones permanentes de la entidad, las cuales no podrían aplicarse a ese asunto porque la infracción encontrada no fue aquella sino la de vincular personal mediante contratos de prestación de servicios para el ejercicio de actividades misionales de la institución, presupuestos disímiles que no se pueden equiparar por tratarse de un asunto sancionador en el que la aplicación de la ley es de carácter restrictivo.6 -.

Mediante la Resolución 000173 del 23 de mayo de 2014, expedida por el Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia, Control y Resolución de Conflictos – Conciliaciones del Ministerio del Trabajo - Territorial Tolima, se confirmó en reposición la Resolución 000075 del 11 de marzo de 2014. Se aduce que la conducta desplegada por el hospital sancionado fue contraria a los artículos 2° de la Ley 2400 de 1968, 1° del Decreto 3074 del mismo año y 103 de la Ley 1438 de 2011, los cuales establecen la prohibición de vincular laboralmente para el ejercicio de funciones de carácter permanente mediante la celebración de contratos de prestación de servicios.

Además, citó como sustento normativo los artículos 17 de la Ley 790 de 2002, 63 de la Ley 1429 de 2010, sentencias C-614 de 2009, C- 901 de 2011 y C-171 de 2012.7 -. Con la Resolución 000405 del 13 de noviembre de 2014, expedida por el Director Territorial del Tolima – Ministerio del Trabajo, se confirmó en apelación la Resolución 000075 del 11 de marzo de 2014.

La resolución explica que el artículo 2° del Decreto ley 2400 de 1968, modificado por el artículo 1° del Decreto ley 3074 del mismo año, establece la prohibición para el ejercicio de funciones de carácter permanente mediante la celebración de contratos de prestación de servicios. Además, precisa que la misma prohibición es reiterada por el artículo 17 de la Ley 790 de 2002, el cual prevé que en ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes, según lo establecido en los decretos de planta respectivos.

Asimismo, se añade que el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 reafirmó la prohibición al establecer que el personal requerido en toda institución y/o empresa pública y/o privada para el desarrollo de las actividades misionales permanentes no podrá estar vinculado a través de Cooperativas de Servicio de Trabajo Asociado que realicen intermediación laboral, ni bajo ninguna otra modalidad de vinculación que afecte los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes.8 -.

Por intermedio de la Resolución 00470 del 29 de diciembre de 2014 se adiciona la parte resolutiva de la Resolución 00075 de 2014 con el propósito de identificar específicamente los datos de identificación de la entidad sancionada y su dirección de notificación judicial.9 2.4.2. Marco normativo 2.4.2.1. De la Facultad sancionatoria del Ministerio del Trabajo En relación con la facultad sancionatoria del Ministerio del Trabajo, se advierte que esta fue otorgada en el Código Sustantivo del Trabajo en el artículo 486 numeral 2 6 Expediente digital Juzgado, archivo 02Cuaderno Principal - Tomo I, páginas 12 a 16. 7 Expediente digital Juzgado, archivo 02Cuaderno Principal - Tomo I, páginas 94 a 102. 8 Expediente digital Juzgado, archivo 02Cuaderno Principal - Tomo I, páginas 104 a 109. 9 Expediente digital Juzgado, archivo 02Cuaderno Principal - Tomo I, páginas 113 a 114. 10 (modificado por el artículo 97 de la Ley 50 de 1990).

Este artículo establece que los funcionarios de dicho Ministerio tienen el carácter de autoridades de policía para todo lo relacionado con la vigilancia y control mencionado en el numeral 1 del mismo artículo, y están facultados para imponer multas equivalentes al monto de uno (1) a cinco mil (5,000) veces el salario mínimo mensual. El artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo establece lo siguiente: “ARTICULO 486.

ATRIBUCIONES Y SANCIONES. 1. Los funcionarios del Ministerio de Trabajo podrán hacer comparecer a sus respectivos despachos a los empleadores, para exigirles las informaciones pertinentes a su misión, la exhibición de libros, registros, planillas y demás documentos, la obtención de copias o extractos de los mismos. Así mismo, podrán entrar sin previo aviso, y en cualquier momento mediante su identificación como tales, en toda empresa con el mismo fin y ordenar las medidas preventivas que consideren necesarias, asesorándose de peritos como lo crean conveniente para impedir que se violen las disposiciones relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión y del derecho de libre asociación sindical.

Tales medidas tendrán aplicación inmediata sin perjuicio de los recursos y acciones legales consignadas en ellos. Dichos funcionarios no quedan facultados, sin embargo, para declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces, aunque sí para actuar en esos casos como conciliadores. Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social tendrán las mismas facultades previstas en el presente numeral respecto de trabajadores, directivos o afiliados a las organizaciones sindicales, siempre y cuando medie solicitud de parte del sindicato y/o de las organizaciones de segundo y tercer grado a las cuales se encuentra afiliada la organización sindical. 2.

Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que indique el Gobierno, tendrán el carácter de autoridades de policía para lo relacionado con la vigilancia y control de que trata el numeral anterior y están facultados para imponer cada vez multas equivalentes al monto de uno (1) a cinco mil (5.000) veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en la normatividad vigente.

Esta multa se destinará al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. La imposición de multas, de otras sanciones o de otras medidas propias de su función como autoridades de policía laboral por parte de los funcionarios del Ministerio del Trabajo que cumplan funciones de inspección, vigilancia y control, no implican en ningún caso, la declaratoria de derechos individuales o definición de controversias. 3.

Las resoluciones de multas que impongan los funcionarios del Ministerio del Trabajo prestarán mérito ejecutivo. De estas ejecuciones conocerán los jueces del trabajo conforme al procedimiento especial de que trata el capítulo 16 del Código de Procedimiento del Trabajo.” De conformidad con la norma relacionada, les compete a los funcionarios del Ministerio del Trabajo ejercer las funciones de vigilancia y control en aspectos 11 precisos, imponiendo las sanciones correspondientes.

Sin embargo, les está prohibido declarar derechos individuales y definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces del trabajo. 2.4.2.2. Prohibición de celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones permanentes El artículo 2° del Decreto ley 2400 de 1968, modificado por el artículo 1° del Decreto ley 3074 del mismo año, determina lo siguiente: “Artículo 2.

Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República.

Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos; obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” (Se resalta). De acuerdo con lo previsto en la normativa anterior, se deduce que, por expresa disposición legal, en el caso del ejercicio de funciones de carácter permanente en las entidades u organismos públicos, se deben crear los empleos correspondientes, siendo improcedente la celebración de contratos de prestación de servicios para el desempeño de las mismas.

Cabe advertir que esta regla jurídica se encuentra reiterada en el artículo 17 de la Ley 790 de 200210, el cual establece que los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o entidades públicas no podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes, conforme a los decretos de planta respectivos.

Seguidamente, se presenta la literalidad del artículo 17 de la Ley 790 de 2002, que reza lo siguiente: “ARTÍCULO

17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para 10 "Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República". 12 cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.

En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.

PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública.” (Resaltado fuera del texto). Esta prohibición legal constituye sin duda una medida de protección para las relaciones laborales, ya que no solo evita que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino que también previene la desnaturalización de la contratación estatal.

En efecto, la norma impugnada mantiene como regla general de acceso a la función pública el empleo, al reiterar simplemente que el contrato de prestación de servicios es una modalidad laboral excepcional. Esto se justifica constitucionalmente cuando se concibe como un instrumento para atender funciones ocasionales que no forman parte del "giro ordinario" de las labores encomendadas a la entidad, o cuando forman parte de ellas, pero no pueden ser ejecutadas por empleados de planta o requieren conocimientos especializados.

Según lo establecido en el artículo 63 de la Ley 1429 de 201111, se reafirma la prohibición de vincular personal en actividades misionales permanentes mediante Cooperativas de Servicio de Trabajo Asociado que realicen intermediación laboral, o bajo ninguna otra modalidad de vinculación que afecte los derechos constitucionales. A continuación, el artículo 63 de la Ley 1429 de 2011: “CONTRATACIÓN DE PERSONAL A TRAVÉS DE COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO.

El personal requerido en toda institución y/o empresa pública y/o privada para el desarrollo de las actividades misionales permanentes no podrá estar vinculado a través de Cooperativas de Servicio de Trabajo Asociado que hagan intermediación laboral o bajo ninguna otra modalidad de vinculación que afecte los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes.

Sin perjuicio de los derechos mínimos irrenunciables previstos en el artículo tercero de la Ley 1233 de 2008, las Precooperativas y Cooperativas de Trabajo Asociado, cuando en casos excepcionales previstos por la ley tengan trabajadores, retribuirán a estos y a los trabajadores asociados por las labores realizadas, de conformidad con lo establecido en el Código Sustantivo del Trabajo.

El Ministerio de la Protección Social a través de las Direcciones Territoriales, impondrá multas hasta de cinco mil (5.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a las instituciones públicas y/o empresas privadas que no cumplan con las disposiciones descritas. Serán objeto de disolución y liquidación las Precooperativas y Cooperativas que incurran en falta al incumplir lo establecido en la 11 “Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.” 13 presente ley.

El Servidor Público que contrate con Cooperativas de Trabajo Asociado que hagan intermediación laboral para el desarrollo de actividades misionales permanentes incurrirá en falta grave.” (Negrilla y resaltado de la Sala). A su vez, el artículo 103 de la Ley 1438 de 201112 también establece que las Instituciones Públicas Prestadoras de Salud no podrán estar vinculadas mediante la modalidad de cooperativas de trabajo asociado que realicen intermediación laboral, o bajo ninguna otra modalidad de vinculación que afecte sus derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes.

(Negrilla de la Sala). En relación con el contrato de prestación de servicios, el Consejo de Estado13, mediante concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, emitido el 07 de febrero de 1997, con ponencia del magistrado Javier Henao Hadrón, señaló lo siguiente: “Así, los contratos de prestación de servicios están diseñados exclusivamente como instrumento especial de colaboración para el cumplimiento de actividades transitorias, de carácter técnico o científico, relacionadas con la administración y, por ende no están previstos para ejercer mediante ellos funciones ordinarias de naturaleza pública ni para sustituir la planta de personal.” “De manera que para ejercicio de funciones de carácter permanente, el vínculo laboral con el Estado es de derecho público (relación legal reglamentaria) o surge del contrato de trabajo; la primera forma es la utilizada para vincular a los empleados o funcionarios, y la segunda a los trabajadores oficiales.

El campo de acción que queda para el ejercicio de las actividades de carácter transitorio “que no pueden realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”, es el propio del contrato de prestación de servicios.” (Destacado fuera del texto) Según lo anterior, los contratos de prestación de servicios están diseñados exclusivamente como instrumentos especiales de colaboración para el cumplimiento de actividades transitorias, de carácter técnico o científico, relacionadas con la administración. Por ende, no están previstos para ejercer funciones ordinarias de naturaleza pública mediante ellos.

En la sentencia C-614 de 2009, con ponencia del magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se analizó la constitucionalidad del artículo 2° del Decreto ley 2400, modificado por el artículo 1° del Decreto ley 3074 de 1968. En esta providencia, en relación con los contratos de prestación de servicios, se indicó lo siguiente: “La disposición normativa impugnada dispone que, para el ejercicio de funciones de carácter permanente en la administración pública, no pueden celebrarse contratos de prestación de servicios porque para ese efecto deben crearse los empleos requeridos.

Cabe advertir que esa regla jurídica se encuentra reiterada en el artículo 17 de la Ley 790 de 2002, según el cual “En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma 12 Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. 13 Radicación 951. 14 permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos”.

Sin duda, esa prohibición legal constituye una medida de protección a la relación laboral, pues no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal. En efecto, la norma impugnada conserva como regla general de acceso a la función pública el empleo, pues simplemente reitera que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional y se justifica constitucionalmente si es concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del “giro ordinario” de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o requieran conocimientos especializados.

De esta forma, el texto normativo impugnado constituye un claro desarrollo de las normas constitucionales que protegen los derechos laborales de los servidores públicos porque: i) impone la relación laboral, y sus plenas garantías, para el ejercicio de las funciones permanentes en la administración, ii) consagra al empleo público como la forma general y natural de ejercer funciones públicas y, iii) prohíbe la desviación de poder en la contratación pública.

De igual manera, la norma acusada despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.

Así mismo, la creación de empleos en la planta de personal de la administración exige convocar, en igualdad de condiciones, a todos los aspirantes y, de todos ellos, escoger con moralidad y transparencia, al servidor con mayores calidades y méritos. Pero, además de que, como se vio en precedencia, la disposición atacada desarrolla claros e imperativos objetivos constitucionales, para la Sala es evidente que la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios cuando se trata de desempeñar funciones permanentes en la administración, es una medida adecuada y necesaria, por cuanto de esta manera se impide que los nominadores desconozcan el concurso de méritos como regla general de ingreso a la función pública, evadan la responsabilidad prestacional y desconozcan las garantías especiales de la relación laboral que la Constitución consagra, tales como el derecho a la igualdad de oportunidades, a la remuneración mínima vital y móvil, a la estabilidad laboral, a la irrenunciabilidad de derechos ciertos y a la aplicación del principio de favorabilidad, entre otros.

Finalmente, la Corte encuentra en beneficio de la norma acusada que esta no sacrifica desproporcionadamente derechos o intereses en tensión, por dos motivos: el primero, porque, contrario a lo expresado por la demandante, aunque es cierto que los artículos 1º y 25 de la Constitución resguardan las distintas modalidades del trabajo, no lo es menos que, como se explicó en los fundamentos jurídicos 2.5.2. y 2.5.3. de esta providencia, la Carta de 1991 protege de manera especial la relación laboral con el Estado.

Luego, la salvaguarda de ese tipo de vinculación debe prevalecer, tal y como efectivamente lo hace la 15 disposición demandada. El segundo, porque, opuesta a la conclusión de la demandante, la norma acusada es una derivación de los principios mínimos fundamentales del trabajo previstos en el artículo 53 superior. En efecto, si el principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales es una regla obligatoria que limita no sólo la discrecionalidad de las autoridades administrativas, sino también la libertad de configuración normativa del legislador, es lógico inferir que el ejercicio de funciones permanentes en la administración exige la creación de empleos públicos que deben ser ocupados por servidores públicos y no ejecutados a través de contratos con vigencia temporal, que alteren los derechos a la igualdad de oportunidades de los trabajadores, de acceso al servicio público por mérito y de remuneración en proporción al salario.

En conclusión, como la Corte encuentra ajustado a la Constitución que el legislador haya prohibido a la administración pública celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente, porque para ello se requiere crear los empleos correspondientes, debe declararse la exequibilidad de la disposición normativa impugnada.

(…) A pesar de que, como se vio, la prohibición de vincular, mediante contratos de prestación de servicios, a personas que desempeñan funciones permanentes en la administración pública es una regla que se deriva directamente de los artículos 122 y 125 de la Constitución, lo cierto es que resulta un lugar común afirmar que, en la actualidad, se ha implantado como práctica usual en las relaciones laborales con el Estado la reducción de las plantas de personal de las entidades públicas, el aumento de contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones permanentes de la administración y de lo que ahora es un concepto acuñado y públicamente reconocido: la suscripción de “nóminas paralelas” o designación de una gran cantidad de personas que trabajan durante largos períodos en las entidades públicas en forma directa o mediante las cooperativas de trabajadores, empresas de servicios temporales o los denominados out soursing.

Entonces, aunque el texto legal que se estudia es claro y se ajusta a la Constitución de manera evidente, la realidad fáctica se muestra en un contexto distinto al que la norma acusada lo describe, pues se ubica en una posición irregular y abiertamente contraria a la Constitución. (…) Por lo expuesto, la Sala insta a los órganos de control que tienen el deber legal y constitucional de proteger los recursos públicos, defender los intereses de la sociedad y vigilar el cumplimiento de la Constitución y las leyes (artículos 267, 268 y 277 superiores), a cumplir el deber jurídico constitucional de exigir la aplicación de la regla prevista en la norma acusada y, en caso de incumplimiento, deben imponer las sanciones que la ley ha dispuesto para el efecto.

De hecho, esta Corporación reitera de manera enfática la inconstitucionalidad de todos los procesos de deslaboralización de las relaciones de trabajo que, a pesar de que utilizan formas asociativas legalmente válidas, tienen como finalidad última modificar la naturaleza 16 de la relación contractual y falsear la verdadera relación de trabajo.

Por ejemplo, en muchas ocasiones, las cooperativas de trabajo asociadas, que fueron creadas por la Ley 79 de 1988, modificadas por la Ley 1233 de 2008 y reglamentadas por el Decreto 3553 de 2008, para facilitar el desarrollo asociativo y el cooperativismo, se han utilizado como instrumentos para desconocer la realidad del vínculo laboral, a pesar de que expresamente el artículo 7º de la Ley 1233 de 2008, prohíbe su intermediación laboral.

Así, la eficacia normativa de la Constitución que protege de manera especial la relación laboral y la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre la forma, impone a los particulares y a todas las autoridades públicas, de una parte, el deber de acatar las prohibiciones legales dirigidas a impedir que los contratos estatales de prestación de servicios (norma acusada) y las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado sean utilizadas como formas de intermediación laboral (artículo 7º de la Ley 1233 de 2008) y, de otra, la responsabilidad social de evitar la burla de la relación laboral.

Eso muestra, entonces, que a los jueces en el análisis de los casos concretos, a los empleadores, a los órganos de control y a los entes del sector público como el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia de Economía Solidaria, corresponde exigir la efectividad de las leyes que protegen los derechos laborales de los trabajadores.

Para ese efecto, en el estudio puntual, deberá averiguarse si las formas legales como las cooperativas de trabajo, o los contratos de prestación de servicios, o los contratos celebrados por empresas de servicios temporales realmente tuvieron como verdadero objeto social o finalidad contractual el desarrollo de las actividades permitidas en la ley o si fueron utilizadas como instrumentos para disimular relaciones de trabajo.

(…)” En la misma línea, la Corte Constitucional, en la sentencia C-171 del 7 de marzo de 2012, al analizar la constitucionalidad del artículo 59 de la Ley 1438 de 2011, que autoriza a las Empresas Sociales del Estado a desarrollar sus funciones mediante contratación con terceros, incluyendo entidades privadas u operadores externos previa verificación de las condiciones de habilitación conforme al sistema obligatorio de garantía en calidad, afirmó que esta norma es constitucional siempre y cuando la potestad de contratación otorgada se ejerza de manera que no involucre funciones permanentes o propias de la entidad, y cuando estas funciones no puedan ser llevadas a cabo por parte del personal de planta o cuando se requieran conocimientos especializados.

Entre otras consideraciones expuestas en la mencionada sentencia se incluyen: “(…) la Sala reitera que la norma acusada, tal y como está enunciada, se encuentra en contravía de la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente de las entidades estatales, funciones para cuyo cumplimiento se requiere la creación de los empleos o cargos públicos correspondientes.

Así las cosas, la Corte concluye que, tal y como se encuentra redactada la norma, da lugar a una interpretación abiertamente inconstitucional, de manera que en principio procedería una declaratoria de inexequibilidad 17 de la misma. No obstante lo anterior, la Corte ha validado en innumerables oportunidades la posibilidad de dictar sentencias moduladas, en las que se declare una exequibilidad condicionada, en aquellos eventos en los que sea posible conservar el precepto normativo en el ordenamiento jurídico, dando aplicación al principio pro legislatore, y siempre y cuando exista una interpretación de la norma que al incorporarla al alcance normativo del precepto o al entendimiento del enunciado normativo, subsane la posible vulneración de la Carta Política y la torne en constitucional.

Por consiguiente, la Sala evidencia en este caso, la necesidad de incorporar al entendimiento de la norma acusada, la única interpretación constitucional posible de la misma, de conformidad con la Constitución y la jurisprudencia de este Alto Tribunal, según la cual, la potestad de contratación otorgada por el precepto demandado a las Empresas Sociales del Estado para operar mediante terceros, solo podrá llevarse a cabo siempre y cuando no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, cuando estas funciones no puedan llevarse a cabo por parte del personal de planta de la entidad o cuando se requieran conocimientos especializados.

Por lo tanto, la Corte declarará en la parte resolutiva de esta sentencia, la exequibilidad condicionada del artículo 59 de la Ley 1438 de 2011, en el sentido anunciado. Finalmente, esta Corporación encuentra necesario advertir nuevamente a las autoridades administrativas y empleadores del sector público, así como también a las empresas privadas y empleadores del sector privado, la necesidad de que respeten el vínculo laboral para el desempeño de funciones permanentes y propias del objeto de las entidades contratantes, de manera que se garantice el contrato laboral y se protejan los derechos laborales de los trabajadores.

A este efecto, la Sala recuerda que el desconocimiento del vínculo laboral y de los derechos laborales de los trabajadores acarrea graves consecuencias administrativas y penales. Por lo anterior, la Corte reitera en esta nueva oportunidad, la exhortación que se le hiciera en la sentencia C-614 de 2009 a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio de la Protección Social, y la hace extensiva especialmente al hoy creado Ministerio de Trabajo “Mintrabajo”, con el fin de que estas entidades administrativas y organismos de control, especialmente el Mintrabajo, entidad que tiene como finalidad principal la garantía y protección de los derechos laborales de los trabajadores colombianos, adelanten, en el marco de sus facultades constitucionales y legales, las funciones de vigilancia y control de su competencia, desarrollen las actuaciones necesarias y adopten las decisiones pertinentes, con el fin de impedir la aplicación abusiva de figuras constitucionalmente válidas, como el contrato de prestación de servicios, cuando mediante su utilización se desconozca el contrato laboral, los derechos de los trabajadores y se promuevan procesos de deslaboralización y tercerización, tanto en el sector público como en el privado, lo cual es abiertamente inconstitucional.” (Negrilla de la Sala). 2.4.2.3.

Procedimiento administrativo sancionatorio Dado que la facultad sancionatoria del Ministerio de Trabajo otorgada en el CST no estableció con claridad el procedimiento administrativo específico a seguir, resulta 18 necesario acudir a la codificación contencioso administrativa vigente para la época de los hechos, con el fin de garantizar el debido proceso al que debe estar sujeta cualquier actuación administrativa.

Considerando que en el proceso está acreditado que la querella formulada contra la autoridad aquí demandada se instauró ante el Ministerio del Trabajo en junio de 2012, es decir, antes de la entrada en vigencia del CPACA14, a continuación, se presentará el procedimiento administrativo general contemplado en el CCA, por ser la norma procesal vigente para el momento en que inició la actuación administrativa que culminó con los actos que se demandan en este proceso: “ARTICULO 1°.

CAMPO DE APLICACION. Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del Poder Público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas.

Para los efectos de este Código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de "autoridades". Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles. Estas normas no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza, requieren decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas.

Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. (…) ARTICULO 3°. PRINCIPIOS ORIENTADORES. Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera.

En virtud del principio de economía, se tendrá en cuenta que las normas de procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones, que los procedimientos se adelanten en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos, que no se exijan más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa.

En virtud del principio de celeridad, las autoridades tendrán el impulso oficioso de los procedimientos, suprimirán los trámites innecesarios, utilizarán formularios para actuaciones en serie cuando la naturaleza de ellas lo haga posible y sin que ello releve a las autoridades de la obligación de considerar todos los argumentos y pruebas de los 14 02 de julio de 2012. 19 interesados.

El retardo injustificado es causal de sanción disciplinaria, que se puede imponer de oficio o por queja del interesado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponder al funcionario. <Expresión tachada INEXEQUIBLE> En virtud del principio de eficacia, se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias.

Las nulidades que resulten de vicios de procedimiento podrán sanearse en cualquier tiempo de oficio o a petición del interesado. En virtud del principio de imparcialidad las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación; por consiguiente, deberán darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen ante ellos <sic>.

En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordenan este código y la ley. En virtud del principio de contradicción, los interesados tendrán oportunidad de conocer y de controvertir esas decisiones por los medios legales. Estos principios servirán para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento.

Las autoridades deberán observar estrictamente los principios consagrados en este artículo al expedir los reglamentos internos de que tratan los artículos 1o., de la Ley 58 de 1982 y 32 de este código. (…)

ARTICULO

14. CITACION DE TERCEROS. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.

En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición. Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente. (…)

ARTICULO

28. DEBER DE COMUNICAR. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma. En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35. 20 (…)

ARTICULO 34. PRUEBAS. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado.

ARTICULO

35. ADOPCION DE DECISIONES. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares. En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite.

Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay. Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título.” 2.4.2.4.

Del debido proceso en las actuaciones administrativas El debido proceso goza de una amplia protección en el derecho colombiano. La Constitución hace referencia directa en el artículo 29 e indirecta a través del artículo 93 del mismo texto. En el artículo 29 de la Constitución Política se consagra el derecho al debido proceso en los siguientes términos: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.

Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.” En este contexto, es evidente que el derecho al debido proceso consiste en una serie de reglas que los operadores jurídicos y administrativos deben seguir para garantizar los derechos de los asociados y asegurar, en términos generales, que 21 las partes puedan acceder a la justicia en caso de desconocimiento o confrontación, con el objetivo de obtener una decisión acorde a su situación particular y a las normas jurídicas aplicables al caso concreto.

En efecto, y sin perjuicio de las particularidades propias del derecho disciplinario, los elementos característicos que materializan el debido proceso son: i) la aplicación de una ley preexistente; ii) el juez competente; iii) la sujeción a las normas de cada juicio; iv) la solicitud y presentación de pruebas, así como la posibilidad de controvertirlas; v) la presunción de inocencia; vi) el principio de non bis in idem; vii) la impugnación de las decisiones; y viii) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas.

Estas garantías, deben aplicarse en los procedimientos administrativos de acuerdo con su naturaleza y las normas propias de cada procedimiento. El Consejo de Estado15 ha señalado que “la dimensión y contenido del derecho al debido proceso supera el juzgamiento penal y se explica y justifica que sea una garantía fundamental consagrada en las constituciones concebidas bajo el modelo del Estado de Derecho para todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas ( )”.

Bajo esta órbita, en el marco de la función administrativa, escenario natural de la actividad estatal, esta garantía constitucional adquiere relevancia como elemento de equilibrio en la relación Estado-associado. El sometimiento a los procedimientos señalados en la ley implica el reconocimiento de este último como parte y disminuye las posibilidades de una actuación arbitraria.

En la práctica de los procedimientos administrativos, la garantía del debido proceso se traduce, como mínimo, en el derecho a que todo ciudadano conozca los motivos de la vinculación, a participar efectivamente en el proceso desde su inicio hasta su término, presentando sus puntos de vista, a presentar pruebas y controvertir las que se aduzcan en su contra, y a obtener decisiones fundadas y motivadas, e impugnar las desfavorables.

La Corte Constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades del concepto y finalidad del debido proceso administrativo, indicando que el mismo consiste en el respeto de las formas previamente definidas en punto de las actuaciones que se surtan ante las autoridades públicas, salvaguardando en todas sus etapas los principios de contradicción e imparcialidad16.

Esto significa, según la misma Corporación, que toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad. Esto garantiza que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la defensa necesaria ante posibles actuaciones abusivas o caprichosas, que se realicen fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes.

En este contexto, la violación al derecho fundamental al debido proceso se presenta fundamentalmente cuando las autoridades competentes pretermiten o limitan injustificadamente las garantías establecidas por el ordenamiento para que las personas sean escuchadas. Esta infracción se constata en cada caso concreto, 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, proceso con radicación 05001-23-26-000-1992-00117-01(18394), demandante: SCANOGRAFIA NEUROLOGICA LIMITADA, demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-ISS-, sentencia del 17 de marzo de 2010. 16 Corte Constitucional, Sentencias: T -120 de 1993, T - 1739 de 2000 y V 165 de 2001. 22 teniendo en cuenta el marco de referencia constitucional y las normas especiales que regulen la materia. 2.4.2.5.

Del derecho de defensa y contradicción en los procedimientos administrativos Como se mencionó en el título anterior, el derecho fundamental al debido proceso administrativo implica el cumplimiento de diferentes garantías, entre las cuales se encuentra el derecho de defensa y contradicción. Este derecho consiste en la oportunidad que tiene toda persona de ser escuchada, de exponer sus argumentos ante la administración, de contradecir y objetar las pruebas en su contra, así como de solicitar la práctica y evaluación de las pruebas que considera favorables, y también de ejercer los recursos que le otorga la ley.

En tal sentido, el derecho de defensa implica la posibilidad que tiene el administrado de participar en el procedimiento que lo involucra, exponiendo su posición, debatiendo los argumentos de la administración. Fundamentalmente, esto implica que la autoridad pública observe el conjunto de reglas procedimentales que conforman el concepto de debido proceso.

Sobre el particular el Consejo de Estado ha señalado: “De otro lado, el derecho de defensa también garantiza que se vincule al afectado con el procedimiento sancionatorio, para que exponga las razones que explican su percepción de los hechos investigados. Es tan arraigada esta garantía, que el Código Contencioso Administrativo ya aseguraba su defensa desde 1984.

Sobre el particular, el art. 28 CCA. protege, incluso, a las personas que pudieran afectarse con la decisión, de manera que ordena hacerlas parte del procedimiento administrativo. Y si esto acontece con los terceros, con mayor razón aplica para quien es parte. Así mismo, el derecho de defensa no tiene más limitaciones en materia contractual, y por eso se admite cualquier manifestación suya.

Es decir, que se ejerce mediante la presentación de pruebas, la controversia de las existentes, ser oído y que se practiquen pruebas y se controviertan, es decir, en síntesis, que se respete su derecho de audiencia y defensa, que permita fijar la posición de la parte, y en general, toda forma de participación en el procedimiento, que contribuya a defender una posición o postura jurídica.

( )”17 A partir de lo expuesto, se puede concluir que el derecho a la contradicción es un componente esencial del debido proceso. Constituye una garantía fundamental y se materializa principalmente a través de la notificación en debida forma, el derecho a ser oído y la posibilidad de controvertir pruebas. 2.5. Caso concreto La parte actora argumenta que los actos administrativos demandados, a través de los cuales se le halló responsable de infringir la prohibición de vincular, mediante contratos de prestación de servicios, a personas que desempeñan funciones permanentes que forman parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, y por ende se le impuso una multa equivalente a 50 SMLMV, están afectados de nulidad debido a una “indebida aplicación extensiva de normas sancionatorias”.

Destaca que esta interpretación amplia de las normativas 17 Consejo de Estado – Sección Tercera, Expte 25022, C.P. Enrique Gil Botero. 23 sancionatorias desconoce principios como los de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria, y, además, vulnera el derecho al debido proceso. La defensa del Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno argumentó que la sanción impuesta se basó en una interpretación errónea del Decreto 2025 de 2011, ya que no se encontró evidencia que respaldara la imputación de responsabilidad por contratar con cooperativas de trabajo asociado.

Además, resalta que el decreto en cuestión tiene un alcance específico, aplicable únicamente a la contratación de entidades públicas con cooperativas, lo que sugiere que el hospital no incurrió en tal infracción porque no hay prueba de que haya vinculado personal bajo esa modalidad. También hace referencia a que las normas sancionatorias deben interpretarse de manera restrictiva, es decir, que su aplicación debe limitarse a los casos expresamente contemplados en la ley.

Bajo este argumento, refuerza su tesis de que la sanción no debería haberse aplicado porque nunca incurrió en la práctica de vincular personal mediante cooperativas de trabajo asociado. Además, sostiene que no se puede aplicar una sanción por analogía si la conducta en cuestión fue la vinculación de personal mediante contratos de prestación de servicios, lo cual constituiría una infracción diferente.

De acuerdo con la decisión adoptada en la primera instancia, la sanción impuesta al hospital demandante se fundamentó en la regulación que regía la materia, a la cual evidentemente se ciñó el ente demandado. Se explicó que, aunque la Resolución 00075 de 2014 hizo mención al artículo 4° del Decreto 2025 de 2011, que reglamentó el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, las Resoluciones 000173 del 23 de mayo y 000405 del 13 de noviembre de 2014 aclararon y ampliaron los fundamentos jurídicos que llevaron a imponer la sanción al hospital.

Se concluyó que estas resoluciones se basaron en normas aplicables al caso concreto, específicamente, en la infracción a la prohibición de vinculación bajo cualquier modalidad que afecte derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes. En el recurso de apelación, la defensa del hospital demandante insistió en las razones empleadas en la demanda para sustentar la ilegalidad de los actos demandados.

En ese orden, la Sala advierte que lo primero que se debe establecer es si la conducta sancionable está descrita de manera específica y precisa en el cuerpo normativo aplicado en los actos enjuiciados en este asunto. Pues bien, en la Resolución 00075 del 11 de marzo de 2014, en sus considerandos, se hace referencia a que los documentos encontrados durante las diligencias preliminares acreditan que el Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno ha celebrado contratos de prestación de servicios para la vinculación de personal en cargos misionales y que, según lo establecido en los artículos 2° de la Ley 2400 de 1968 y 1° del Decreto 3074 del mismo año, está prohibida la vinculación de personal para ejercer funciones permanentes a través de contratos de prestación de servicios para el desempeño de dichas actividades.

Empero, también es cierto que en el mismo acto se cita la literalidad del artículo 4° del Decreto 2025 de 2011, el cual establece la prohibición de la intermediación laboral mediante cooperativas y precoperativas de trabajo asociado. 24 Por este último presupuesto, en sede administrativa el hospital demandante recurrió en reposición y apelación el acto anterior, argumentando la falta de evidencia de la supuesta infracción por contratar personal en funciones permanentes de la entidad a través de cooperativas o precoperativas de trabajo asociado.

Además, sostuvo que la vinculación mediante contratos de prestación de servicios estaba respaldada por un documento conjunto de los Ministerios del Trabajo y de Salud, el cual sugería que las empresas sociales del estado podían contratar personal a través de contratos de prestación de servicios, entre otras formas de vinculación, mientras se llevaban a cabo estudios y se avanzaba en la implementación de la planta de personal que garantizara la prestación del servicio de salud.

Por medio de las Resoluciones 000173 del 23 de mayo de 2014 y 000405 del 13 de noviembre del mismo año, las cuales resolvieron los recursos de reposición y apelación contra la Resolución 00075 de 2014, respectivamente, se aclaró que la conducta que constituye una infracción al ordenamiento jurídico por parte del hospital es la vinculación de personal para el desarrollo de funciones permanentes de la entidad mediante contratos de prestación de servicios.

En tales actos se especifica que el sustento legal de la sanción son los artículos 2° del Decreto 2400 de 1968, modificado por el 1° del Decreto 3074 del mismo año, el 17 de la Ley 790 de 2002, el 63 de la Ley 1429 de 2010 y el 103 de la Ley 1438 de 2011, en los cuales se prohíben la vinculación laboral de personal en ejercicio de funciones permanentes o propias de la entidad mediante contratos de prestación de servicios.

Por consiguiente, como concluyó acertadamente la jueza de primera instancia, la imprecisión del acto de sanción, que consistió en citar una norma irrelevante al no regular la conducta cometida por la demandante, fue corregida mediante las respectivas aclaraciones realizadas en los actos que confirmaron la sanción durante el proceso administrativo sancionatorio correspondiente.

Es importante señalar que la Resolución 00075 del 11 de marzo de 2014 especifica que la conducta sancionable es la vinculación de personal para el desarrollo de funciones permanentes de la entidad mediante contratos de prestación de servicios. En la querella que inició la investigación administrativa y que culminó en la sanción contra el hospital demandante, también se señaló que una de las denuncias recaía en que la institución estaba vinculando personal para desempeñar funciones permanentes mediante contratos de prestación de servicios.

Lo anterior se puso en conocimiento del hospital mencionado, como lo demuestra su respuesta al requerimiento probatorio y la presentación oportuna de copias de los contratos de prestación de servicios suscritos en el año 2011 para la vinculación de auxiliares, técnicos y profesionales de la salud. Estos documentos sirvieron como prueba para encontrar al hospital responsable de infringir las disposiciones que prohíben la vinculación de personal mediante contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones permanentes de la entidad.

En esa medida, no se advierte que la actuación administrativa sancionatoria contra el Hospital San Vicente De Paul ESE de Fresno haya violado el derecho al debido proceso. Primero, porque se siguió el procedimiento establecido en el Código de lo Contencioso Administrativo (CCA), que establecía el deber de citar a los interesados en las resultas de la decisión, la obligación de comunicar la actuación a aquellos que puedan resultar afectados de manera directa, y la posibilidad de solicitar, decretar y aportar pruebas.

Además, la decisión finalmente adoptada se basó en las pruebas presentadas, con la debida motivación sobre la decisión tomada, y se resolvieron las cuestiones planteadas. La resolución de los recursos interpuestos 25 por el hospital confirma que esto ocurrió y que lo decidido fue coherente con la denuncia que inició la actuación. Ahora bien, el hospital fue encontrado responsable de infringir prohibiciones legales vigentes, como la de vincular personal mediante contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones permanentes de la entidad.

Estas prohibiciones están dispuestas en los artículos 2° del Decreto 2400 de 1968, modificado por el artículo 1 del Decreto 3074 del mismo año, y en el artículo 17 de la Ley 790 de 2002, los cuales establecen: - Artículo 2° del Decreto ley 2400 de 1968. “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos; obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” (Se resalta). - Artículo 17 de la Ley 790 de 2002. “La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento.

En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos. En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.

PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública.” (Resaltado fuera del texto). Así las cosas, el hospital fue juzgado conforme a normas preexistentes al acto sancionatorio por la autoridad competente, Ministerio del Trabajo, según lo dispone 26 el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo, y con sustento en pruebas legalmente obtenidas.

Además, es importante recalcar que el hospital tuvo pleno derecho a impugnar la decisión, como en efecto lo hizo, en respuesta a la queja formulada contra esta entidad por el cargo imputado (vinculación laboral mediante contratos de prestación de servicios). En ese orden, es claro que se respetaron las garantías al debido proceso, al derecho de defensa y contradicción, así como la tipicidad de la sanción. Por otro lado, no resulta de recibo el argumento de la demandante de que era viable vincular personal para el desarrollo de funciones permanentes de la entidad mediante contratos de prestación de servicios, basándose en un oficio emitido por los Ministerios del Trabajo y de Salud en el año 2012.

La ley prohíbe claramente tales prácticas debido a que afectan derechos constitucionales al trabajo y, en ese sentido, cualquier acción que contravenga este principio se ajusta al ordenamiento jurídico y puede ser sancionada por infringirlo. Como se citó en el marco normativo de esta providencia, en la Sentencia C-614 de 2009, la Corte Constitucional precisó que para el ejercicio de funciones de carácter permanente en la administración pública, no pueden celebrarse contratos de prestación de servicios, ya que para ese fin deben crearse los empleos requeridos.

La Corte recalcó que esta prohibición legal constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que impide no solo el ocultamiento de verdaderas relaciones laborales, sino también la desnaturalización de la contratación estatal. Además, protege los derechos laborales de los servidores públicos al imponer la relación laboral y sus plenas garantías para el ejercicio de las funciones permanentes en la administración. Consagra el empleo público como la forma general y natural de ejercer funciones públicas y prohíbe la desviación de poder en la contratación pública.

La decisión judicial también aclara que tal prohibición no sacrifica desproporcionadamente derechos o intereses en tensión, ya que, aunque los artículos 1º y 25 de la Constitución resguardan las distintas modalidades del trabajo, la Carta de 1991 protege de manera especial la relación laboral con el Estado. En la misma línea, la Corte Constitucional, en la sentencia C-171 del 7 de marzo de 2012, al analizar la constitucionalidad del artículo 59 de la Ley 1438 de 2011, que autoriza a las Empresas Sociales del Estado a desarrollar sus funciones mediante contratación con terceros, incluyendo entidades privadas u operadores externos previa verificación de las condiciones de habilitación conforme al sistema obligatorio de garantía en calidad, afirmó que esta norma es constitucional siempre y cuando la potestad de contratación otorgada se ejerza de manera que no involucre funciones permanentes o propias de la entidad, y cuando estas funciones no puedan ser llevadas a cabo por parte del personal de planta o cuando se requieran conocimientos especializados.

Según se observa en los contratos suscritos por el hospital durante el año 2011, que se encuentran en las diligencias en sede administrativa y han sido presentados como prueba en este proceso, el personal contratado estaba destinado a desempeñar cargos como auxiliares de la salud, técnicos y profesionales del mismo campo, es decir, para ejercer funciones de carácter permanente dentro del giro ordinario de la entidad. 27 En consecuencia, los cargos de la demanda, que han sido reiterados en la apelación contra la decisión de primera instancia, no tienen vocación de prosperar.

Por ende, se confirmará la sentencia emitida el 08 de mayo de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, la cual desestimó las pretensiones de la demanda. 2.6. Condena en costas No se impondrá condena en costas a la parte recurrente en segunda instancia, dado que, aunque el recurso de apelación no le fue favorable, se observa que la parte demandada no realizó ninguna actuación en esta etapa del proceso.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida el 08 de mayo de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: En firme esta sentencia comuníquese la decisión al Juzgado de origen para lo de su competencia, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA