DERECHO DISCIPLINARIO - Ley 734 de 2022 / FALTAS DISCIPLINARIAS / SANCIONES DISCIPLINARIAS Y CAUSALES DE EXONERACIÓN - El trámite del proceso disciplinario mediante el procedimiento verbal – Síntesis del caso: La demandante, miembro del sindicato SINTRAEMPLEOS y secretaria de la Junta Directiva, fue nombrada en provisionalidad como técnico administrativo en la Secretaría de Planeación del Municipio de Santa Rosa de Osos en diciembre de 2015.
En junio de 2016, tras la no renovación de su provisionalidad, se ausentó del trabajo para atender la situación médica de su hija. El municipio inició un proceso disciplinario por supuesto abandono del cargo, sancionándola con suspensión de tres meses. R. impugnó la sanción, argumentando que su vinculación había terminado el 3 de junio de 2016 y que su ausencia estaba justificada.
Extracto: ( ) Corresponde a la Sala resolver si el fallo sancionatorio disciplinario proferido el 28 de diciembre de 2016 por el Secretario General y de Gobierno con funciones de control disciplinario interno del municipio de Santa Rosa de Osos (Ant.) dentro de la averiguación disciplinaria No. 009-2016, por la falta disciplinaria contenida en el artículo 48 numeral 55 de la Ley 734 de 2002 mediante la cual se le impuso sanción de suspensión de tres (3) meses en el ejercicio del empleo a la señora L.M.R.R. o al equivalente en salarios en caso de que haya cesado en el ejercicio del cargo o no se encuentre desempeñando ningún cargo público; y el fallo de segunda instancia proferido el 19 de enero de 2017 por la Alcaldesa municipal de la época, que confirmó el fallo sancionatorio disciplinario de primera instancia, están viciados de nulidad por las razones expuestas por la parte demandante; o si, por el contrario, tal como lo afirma la parte demandada, el proceso disciplinario adelantado en contra de la actora se adelantó cumpliendo las formalidades legales y constitucionales, además de haber sido expedidos los actos sancionatorios respetando las garantías procesales de la demandante, sin que sea procedente reinterpretar ni valorar nuevamente las pruebas ya examinadas en la instancia disciplinaria.
( ) Conforme a lo anteriormente citado se entiende que el derecho disciplinario comprende las conductas y/o hechos positivos y/o negativos que puedan llegar a configurar una falta disciplinaria, la cual por medio de la potestad disciplinaria permite sancionar a los servidores públicos, cuando realicen actuaciones que no esté permitidas por la Constitución, contrariando así mismo los fines del Estado Social de Derecho, así los servidores públicos en pro de garantizar el buen funcionamiento del Estado, deben actuar bajo las premisas contempladas en los artículos 6º y 123º de la Carta Magna, de lo contrario y de conformidad la Ley 734 de 2002 –Código Único Disciplinario- estarían incurriendo en una falta disciplinaria, razón por la cual se reitera el derecho disciplinario busca sancionar a aquellos que no ejerzan sus cargos tal como lo prevé la Norma Superior.
(…) De esta manera, la Ley 734 de 2002 vigente para la fecha de expedición de los actos demandados, consagró cuáles son los principios rectores de la ley disciplinaria, cuál autoridad competente ejercería el poder disciplinario, cuándo se incurría en una falta disciplinaria, graduación de la falta, sanciones, y el procedimiento general aplicado cuando se incurre en una falta disciplinaria.
Para el caso que nos ocupa únicamente se analizarán los artículos relacionados con las faltas disciplinarias, las sanciones y en qué casos proceden las causales de exoneración, cuando se incurra en una falta disciplinaria. ( ) La titularidad de la potestad disciplinaria radica en el Estado a través de las oficinas de control disciplinario interno y los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado; sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, quienes se encuentran facultados para investigar y sancionar a los servidores públicos, cuando hayan incurrido en una falta disciplinaria, ya sea leve, grave o gravísima, observándose siempre las razones por las cuales actuó violando los deberes consagrados en el Código Único Disciplinario, que, así mismo implica contrariar los fines esenciales del Estado Social de Derecho, razón por la cual debe la autoridad competente, siempre respetar el derecho al debido proceso, con el fin de que se analice si por alguna razón, la actuación violatoria de la Ley 734 de 2002, podría enmarcarse en una de las causales de exoneración contempladas en el artículo 28 ejusdem.
( ) En relación con el procedimiento verbal se tiene que el mismo se inicia con la queja o informe realizado por un servidor público o un particular, la cual una vez evaluada y de encontrar dados los requisitos del artículo 175 del CDU, se dará inicio mediante la expedición de un Auto de citación a audiencia que hace las veces de formulación de pliego de cargos, y en la audiencia que deberá llevarse a cabo no antes de cinco (5), ni después de quince (15) días se informará al investigado su derecho de rendir versión libre, aportar y solicitar pruebas y presentar alegatos de conclusión; así mismo, en dicha instancia se decretarán las pruebas a practicar en la etapa probatoria, la cual una vez agotada dará paso a la presentación de alegatos de conclusión, posterior a lo cual se levanta la audiencia y se emite fallo de primera instancia. ( ) Con relación a lo indicado por el apoderado de la parte actora en el recurso de apelación de que la sanción disciplinaria Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 2 impuesta a la señora L.M.R.R. demuestra la intención de la entidad de considerarla empleada pública, advierte la Sala que, primero, los actos administrativos que dispusieron su desvinculación no fueron demandados, es decir, que se presume su legalidad sin que sea posible llevar a cabo un estudio sobre los mismos ni determinar si debió o no levantarse el supuesto fuero sindical alegado, pues dicho debate correspondería al análisis del acto que suprimió el cargo y del que comunicó su desvinculación a la entidad; además, la sanción disciplinaria impuesta a la demandante consistió en la suspensión en el ejercicio del empleo por un periodo de tres meses o su equivalente en salarios, sin que ello implicara inhabilidad o destitución, es decir, la desvinculación se originó en un acto administrativo completamente distinto y autónomo a la sanción disciplinaria de suspensión que se debate en el presente proceso, por lo que, no se puede desconocer que los actos que desvincularon de la demandante gozan de total legalidad; segundo, este argumento fue la principal causal de nulidad señalada por la parte actora en la demanda, en donde enfatizó lo relacionado con la terminación laboral de la demandante desde el 4 de junio de 2014 y, por último, de considerar que la demandante era “funcionaria de hecho”, la misma no cumplía con ninguno de los requisitos indicados por el Consejo de Estado, ya que el cargo de “TÉCNICO ADMINISTRATIVO, código 367, Grado 2, adscrita a la Secretaría de Planeación, del Municipio de Santa Rosa de Osos”, al parecer, se suprimió mediante el Decreto 003 de 2016, además, no ejerció funciones con la anuencia de la entidad después de la terminación de su vinculación, e incluso se ausentó en su último día de trabajo; sobre el particular el Consejo de Estado, en sentencia 15 de julio de 2021, dispuso: ( ) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA Medellín, doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA Nº 036. Tema: Decide la Sala Séptima de Oralidad el recurso de apelación interpuesto por ambas partes, en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, el día 26 de julio de 2019, mediante la cual se concedieron parcialmente las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES. La señora LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ, por conducto de apoderado judicial regularmente constituido al efecto, presenta demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS - ANTIOQUIA, impetrando concretamente se emitan las siguientes declaraciones y condenas: El control de legalidad de actos de carácter sancionatorio como los proferidos en el marco de una actuación disciplinaria conlleva, entre otras cosas, el estudio encaminado a verificar que dentro del trámite correspondiente se hubieran observado las garantías constitucionales que le asisten al sujeto disciplinado y, en general, comporta un control judicial integral.
Faltas, sanciones disciplinarias y causales de exoneración. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 4 “(…) 2.1. Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución 1398 del 28 de diciembre (Fallo Disciplinario Primera Instancia ID-009- 2016) y Fallo Disciplinario Segunda Instancia del 19 de enero de 2017 suscritos por el Secretario General y de Gobierno y la Alcaldesa del Municipio de Santa Rosa de Osos respectivamente, mediante las cuales se declaró responsable y sancionó disciplinariamente a LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ y se le confirmó la decisión en virtud de impugnación y ejecución del fallo disciplinario, dejando sin efectos los mismos. 2.2.
Que la entidad demandada conforme a la decisión anterior, como consecuencia de la misma y como restablecimiento del derecho efectúe el trámite para que desanote del registro y control de la Procuraduría General de la Nación y de su hoja de vida, la sanción impuesta a LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ. 2.3. Que la entidad demandada conforme a la decisión anterior, como consecuencia de la misma y como restablecimiento del derecho, pague a título de perjuicios materiales a LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ por concepto de LUCRO CESANTE las sumas de dinero dejadas de percibir por concepto de salario y demás beneficios laborales y prestacionales, desde cuando se hizo efectiva la ejecución de la sanción contenida en los actos administrativos cuestionados. 2.4.
Que la entidad convocada pague a título de PERJUICIOS MORALES a LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ, la suma de dinero correspondiente a CINCUENTA (50) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, teniendo como base el salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) al momento de hacerse efectivo el pago, por la angustia, dolores, desestimulo, falta de motivación y padecimientos sufridos por LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ como consecuencia del tormentoso adelantamiento del procedimiento disciplinario y la imposición injusta e ilegal de la sanción por parte del MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS. 2.5.
Que las entidades demandadas sean condenadas en los términos señalados en los artículos 189, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.6. Que las entidades demandadas sean condenadas al pago de las costas y gastos del proceso.” 2.
HECHOS DE LA DEMANDA. El anterior petitum encuentra asiento en las siguientes circunstancias fácticas, que resumidamente se presentan, siendo fieles a la intención del libelista: 2.1. Indicó que en noviembre de 2015 se constituye el Sindicato de Empleados y Trabajadores Oficiales del Municipio de Santa Rosa de Osos y demás Municipios del Departamento de Antioquia “SINTRAEMPLEOS”, del cual se hizo miembro la señora Lina María Roldán Ramírez como secretaria de la Junta Directiva.
Mediante Resolución No. 3740 del 3 de diciembre de 2015 se nombró a la señora Lina María Roldán Ramírez en provisionalidad en el cargo de técnico administrativo adscrito a la Secretaría de Planeación del municipio, código 367, grado 02, por el término de seis (6) meses con posibilidad de Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 5 prórroga automática hasta tanto se surtiera el concurso de méritos, cargo para el cual tomó posesión el día siguiente. 2.2. Que una vez asumida la nueva administración municipal en 2016, la demandante fue asignada para que desempeñara sus labores en la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Osos y, mediante oficio No. 1100-2278 del 13 de mayo de 2016 se le informó que no se le renovaría la provisionalidad en el cargo y que la misma terminaba el 3 de junio de 2016. 2.3.
Sostuvo que en junio de 2016 se ausentó de su lugar de trabajo para atender la situación médica de su hija menor de edad debido a la enfermedad neurológica que padece relacionada con epilepsia y síndromes epilépticos además de una amenaza contra su vida en la misma época que la hizo abandonar el municipio. 2.4. El 23 de junio de 2016 el Secretario General y de Gobierno de Santa Rosa de Osos como funcionario con atribuciones disciplinarias, decide la apertura de indagación preliminar 009 de 2016 por el supuesto abandono del cargo de la señora Roldán Ramírez. 2.5.
El 13 de julio de 2016 la alcaldesa municipal de Santa Rosa de Osos (Ant.), profirió la Resolución 0908 en la cual declara la vacancia del empleo por “abandono del cargo” de Técnico Administrativo, Código 367, Grado 02 que desempeñaba Lina María Roldán Ramírez para el municipio de Santa Rosa de Osos. Dicha resolución fue notificada el 2 de agosto de 2016 a través de apoderado conforme a poder especial conferido para tal propósito, contra dicha decisión, la parte demandante interpuso el recurso de reposición explicando las razones por las cuales no se presentó a laborar después del 4 de junio de 2016, aportando documentos y solicitando la práctica de pruebas que confirmarían lo señalado, máxime que no se le había realizado renovación al nombramiento en provisionalidad a partir del 4 de junio de 2016 y de una solicitud de licencia no remunerada por 60 días. 2.6.
Sostuvo que mediante Resolución No. 1147 del 1° de septiembre de 2016 se confirmó la decisión inicial, con efectos a partir de su ejecutoria; y mediante Oficio 1100-3954 del 7 de septiembre de 2016 se negó por improcedente la licencia. 2.7. El 22 de noviembre de 2016 el Secretario General y de Gobierno de Santa Rosa de Osos funcionario con atribuciones disciplinarias, adecua el procedimiento disciplinario ordinario al procedimiento verbal determinando los cargos por los cuales se convoca a audiencia, la cual se llevó a cabo el 22 de diciembre de la misma anualidad, en la cual, se rindió versión libre, se aportaron pruebas de descargo por parte de la disciplinada, se rindieron descargos por parte del defensor y se presentaron los alegatos de conclusión. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 6 2.8. Sostuvo que la audiencia fue suspendida para la emisión del fallo, pese a la insistencia para la emisión de la decisión de la que habla el artículo 178 de la Ley 734 de 2002, la cual, se profirió el 28 de diciembre de 2016 (Resolución No. 1398) declarando responsable a la señora Lina María Roldán Ramírez sancionándola con suspensión de 3 meses en el ejercicio del empleo; decisión que fue confirmada el 19 de enero de 2017 por la Alcaldesa Municipal de Santa Rosa de Osos (Ant.), MARÍA DEL CARMEN ROLDÁN ARANGO. 2.9.
El 17 de mayo de 2017 la Alcaldesa municipal de Santa Rosa de Osos emite la Resolución 0334 mediante la cual, decide la revocatoria de las Resoluciones 908 del 13 de julio de 2016 y 1147 de 2016 mediante la cual se había decidido la declaratoria de la vacancia del empleo de Lina María Roldán Ramírez por abandono del puesto. 2.10. El 30 de mayo de 2017 la demandante presenta ante la Procuraduría General de la Nación la solicitud de conciliación administrativa como requisito de procedibilidad de la presente demanda. 2.11.
A través de la Resolución 0370 del 2 de junio de 2017 la Alcaldesa de Santa Rosa de Osos, decide hacer efectiva la sanción de suspensión en el ejercicio del empleo por el término de tres (3) meses como consecuencia del fallo disciplinario emitido dentro del procedimiento disciplinario ID-009-2016, sin haberse levantado el fuero sindical de la demandante, decisión que fue confirmada mediante Resolución No. 0334 del 12 de junio de 2017. 2.12.
Sostuvo que el 29 de junio de 2017 se hace presente la señora Lina María Roldán Ramírez en las instalaciones de la Alcaldía de Santa Rosa de Osos a las 08:00 horas, es recibida por el Secretario de Gobierno y sin posesión o acta de entrega de cargo alguna como efecto del reintegro se le hace efectiva la notificación personal de la Resolución 0370 del 2 de junio de 2017 que hizo efectiva la sanción disciplinaria derivada del fallo dentro del procedimiento ID- 009-2016. 3.
NORMAS VIOLADAS. Se citan en la demanda, con el cargo de resultar infringidos, el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 15, 21, 23, 25, 29, 37, 38, 39, 42, 43, 44, 53, 83, 85, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 122, 123, 124, 125, 130, 209, 285, 286, 287, 311, 314 y 315 de la Constitución Política de 1991; los artículos 4 y 8 de la ley 153 de 1887; la Ley 446 de 1998, y el Decreto Reglamentario 1818 de 1998; la Ley 411 de 1997; la Ley 524 de 1999; la Ley 909 de 2004; la Ley 1033 de 2006; los Decretos reglamentarios 1228 de 2005, 4500 de 2015, 3905 de 2009, 4567 de 2011; de la misma forma la Ley 734 de 2002; los artículos 137, 138 y subsiguientes de la ley 1437 de 2011, y los artículos 1613 y subsiguientes del Código Civil.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 7 Aduce, en síntesis, que la actividad de la administración pública, se encuentra regulada por los principios de legalidad, debido proceso, imparcialidad y eficacia, por lo tanto, la responsabilidad disciplinaria no puede ser objetiva, pues debe garantizarse el derecho a la defensa y a la presunción de inocencia, conforme a lo establecido en la Constitución y la Ley 734 de 2002.
Sostiene que el Consejo de Estado ha determinado que el control de legalidad sobre actos administrativos disciplinarios no solo comprende el cumplimiento de garantías procedimentales, sino también la revisión de garantías sustanciales orientadas a garantizar el debido proceso. En este sentido, se han identificado vicios que afectan la legalidad de ciertas decisiones administrativas.
Aduce que en el presente asunto la entidad desconoció el principio de presunción de inocencia, pues no se desvirtuó con pruebas la responsabilidad de la disciplinada; se omitió la valoración objetiva de las pruebas y argumentos de defensa, vulnerando el derecho de contradicción; además que se evidenció una posible irregularidad en la delegación de funciones disciplinarias, ya que la decisión fue proyectada por una persona no competente para fallar.
Que los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por falsa motivación en tanto, se desconoció la finalización de la relación laboral de la disciplinada con la administración desde el 3 de junio de 2016; se desestimaron pruebas que justificaban su ausencia, como la necesidad de atender la enfermedad de su hija y, se ignoraron elementos clave, como la existencia de amenazas en su contra, minimizando su relevancia dentro del análisis disciplinario.
4. CONTESTACIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA 4.1. El MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. La entidad demandada, allega el pertinente escrito de contestación de la demanda -folios 167 y ss-, por medio del cual se opone a las pretensiones de la demanda, aduciendo que el proceso disciplinario fue llevado a cabo de acuerdo con el procedimiento legal preexistente, cumpliendo todas las etapas a cabalidad, por funcionario competente y respetando el debido proceso y el derecho de audiencia, de defensa y de contradicción. Indica que para que un acto administrativo esté viciado por falsa motivación, sus fundamentos fácticos o jurídicos deben ser erróneamente apreciados y, en el presente caso, las pruebas presentadas en el proceso disciplinario respaldan la decisión tomada; no hubo manipulación de los hechos, además, la decisión administrativa se basó en la documentación y testimonios recaudados.
Así mismo, que la decisión de sancionar a la señora Lina María Roldán Ramírez obedeció a un análisis técnico y jurídico imparcial, sin que se hayan aportado pruebas que demuestren que se actuó con una finalidad ajena al interés público, Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 8 siendo la sanción consecuencia del incumplimiento de deberes funcionales y no de una motivación política o personal. Sostiene la entidad que el proceso disciplinario cumplió con todas las garantías constitucionales y legales, entre ellas, la notificación adecuada, la oportunidad para la defensa, la posibilidad de presentar pruebas y ejercer contradicción, y la aplicación de la normatividad vigente.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones: • Legalidad de los actos administrativos acusados – inexistencia de la violación a las normas constitucionales y legales en que se fundaron. • La ausencia de falsa motivación. • La ausencia de desviación de poder alegada. • La prescripción.
5. SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado Veintisiete (27) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, profirió sentencia el día 26 de julio de 2019, por medio de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: “PRIMERO: SE DECLARAN IMPRÓSPERAS LAS EXCEPCIONES denominadas “La legalidad de los actos administrativos acusados-inexistencia de la violación de las normas constitucionales y legales en que se fundaron”, “Ausencia de falsa motivación” y “Prescripción”, propuestas por la entidad demandada y en consecuencia SE DECLARA LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en la Resolución 1398 de 28 de diciembre de 2016-fallo disciplinario de Primera Instancia ID-009-2016 y fallo disciplinario de segunda instancia del 19 de enero de 2017, suscritos por el Secretario General y de Gobierno y la Alcaldesa Municipal de Santa Rosa de Osos, respectivamente, mediante las cuales se declaró responsable y sancionó a la señora Lina María Roldán Ramírez y se confirmó la decisión en virtud de impugnación del fallo disciplinario, por lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: SE DECLARA PROBADA la excepción de “Ausencia de desviación de poder” propuesta por el Municipio de Santa Rosa de Osos.
TERCERO: SE ORDENA a la entidad demandada Municipio de Santa Rosa de Osos que efectúe el trámite respectivo para que se DESANOTE del registro y control de la Procuraduría General de la Nación y de la hoja de vida de la señora Lina María Roldan Ramírez la sanción disciplinaria que fue impuesta.
CUARTO: SE DENIEGAN las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Conforme al artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, se condena en costas a la parte demandada a favor de la parte demandante, las cuales serán liquidadas por la Secretaría del Juzgado, de conformidad con lo previsto en el Artículo 366 del Código General del Proceso.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 9 (…)” Para llegar a la anterior decisión la A Quo señaló que, de las pruebas aportadas al proceso, se evidencia que la demandante se encontraba vinculada al municipio de Santa Rosa de Osos como Técnico Administrativo en provisionalidad desde el 3 de diciembre de 2015 mediante la Resolución No. 3740, con una duración de seis meses, es decir, que finalizaba el 3 de junio de 2016, según lo indicado en el Oficio No. 2278 del 13 de mayo de 2016.
Así mismo, que la entidad no expidió ningún acto administrativo que prorrogara su vinculación, por lo que, legalmente, dejó de hacer parte de la administración municipal a partir de esa fecha. Que a pesar de esto, fue sancionada disciplinariamente por supuesto abandono del cargo, argumentando que no se presentó a trabajar después del 3 de junio de 2016.
Sin embargo, obra prueba dentro del expediente que evidencia que para ese mismo día solicitó un permiso con anticipación para acompañar a su hija a una cita médica en Medellín, lo cual está respaldado por la historia clínica aportada, donde se indica que la hija menor de edad para ese momento, diagnosticada con epilepsia, recibió atención especializada en neurología infantil.
Indicó que la sanción impuesta es infundada, ya que el servidor público encargado de tramitar la actuación disciplinaria ignoró las pruebas que justificaban la ausencia de la demandante y desconoció que su vinculación con la administración ya había finalizado. Además, señaló que la falta disciplinaria de abandono del cargo solo se configura cuando un empleado deja de asistir al lugar de trabajo por más de tres días consecutivos sin justificación, lo cual no aplica en este caso.
Por último, argumentó que la sanción impuesta a Lina María Roldán Ramírez carece de motivación suficiente, lo que constituye un vicio de falsa motivación, y que, la decisión disciplinaria no se ajustó a la realidad de los hechos ni a la normatividad vigente. Con relación a los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante reclamados por la señora Lina María Roldán Ramírez, el A quo consideró inviable el reconocimiento de los mismos, ya que fue desvinculada del municipio de Santa Rosa de Osos desde el 3 de junio de 2016, sin derecho al pago de salarios y prestaciones sociales después de esta fecha, además, sostuvo que no se allegaron pruebas suficientes para acreditar los perjuicios morales solicitados.
Finalmente, señaló que la excepción de prescripción planteada por la entidad demandada no prospera, pues no hay lugar a reconocimiento económico alguno. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 10
6. EL RECURSO DE APELACIÓN 6.1. Parte demandante. El apoderado de la parte demandante, en escrito obrante a folios 537 y ss, presentó recurso de apelación en contra la sentencia de primera instancia, al considerar que en la mismo no se realizó el estudio de la excepción de “Ausencia de desviación de poder” que fue declarada probada, lo que afectó el derecho de contradicción de la demandante y limitó la garantía de acceso a la administración de justicia. Cuestionó la forma en que la A Quo interpretó la terminación de la relación laboral de la señora Roldán Ramírez, al dar por probado que su vínculo con la administración municipal de Santa Rosa de Osos finalizó el 3 de junio de 2016, basándose en un oficio suscrito por la alcaldesa el 13 de mayo del mismo año; interpretación que según la parte actora extralimita el objeto de la demanda, ya que nunca se solicitó una determinación sobre la terminación de su relación laboral, sosteniendo que, en la práctica, la administración municipal continuó considerándola empleada, ya que incluso se adelantó un procedimiento disciplinario en su contra por presunto abandono del cargo y se le impuso una sanción de suspensión en junio de 2017, sin que se valorara adecuadamente la realidad jurídica y administrativa de la demandante, lo que llevó a una decisión errónea en cuanto a la negativa del reconocimiento de perjuicios materiales.
Así mismo, adujo que, si la sanción disciplinaria impuesta a la demandante fue declarada nula, también debe anularse la ejecución de la sanción, lo que implica que se le deben reconocer los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir durante el tiempo en que estuvo suspendida. Con relación a los perjuicios morales, sostuvo que, en la sentencia no se tuvieron en cuenta las pruebas testimoniales y documentales que acreditaban la angustia, el desánimo y las dificultades económicas sufridas por la señora Lina María Roldán Ramírez a raíz del proceso disciplinario; además, hizo énfasis en que la demandante es madre soltera y que la situación generó un impacto significativo en su vida personal y familiar, lo que, a juicio de la parte apelante, justifica la procedencia de la indemnización por perjuicios morales.
Así las cosas, solicitó se revoquen los apartados de la sentencia de primera instancia que declararon probada la excepción de “Ausencia de desviación de poder”, así como los que negaron el reconocimiento del lucro cesante y de los perjuicios morales, argumentando que la sentencia contiene inconsistencias en la valoración de los hechos y las pruebas, por lo que es necesario un nuevo análisis que garantice una decisión más justa y acorde con la realidad del caso. 6.2.
Parte demandada. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 11 El apoderado de la entidad demandada interpuso el recurso de apelación tal y como consta a folios 542 y ss, solicitando se revoque parcialmente la sentencia del 26 de julio de 2019.
Argumenta que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos sancionatorios demandados, pues, el proceso disciplinario se llevó a cabo conforme a la ley sin que se acreditaran irregularidades en el mismo. Argumentó que el Juez de lo Contencioso Administrativo no es una tercera instancia para volver a valorar pruebas aportadas dentro del proceso disciplinario, sino que su control se limita a verificar si hubo vulneración al debido proceso; además, señala que los actos administrativos disciplinarios fueron legalmente motivados y que la demandante no probó la existencia de una falsa motivación ni la causación de perjuicios materiales ni morales.
7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Una vez admitido el recurso de apelación, mediante auto del 11 de marzo de 2020 se corrió traslado a las partes para que allegaran al infolio sus respectivos escritos conclusivos en segunda instancia, registrándose únicamente la intervención de la parte demandada – folios 564 y ss –, reiterando los argumentos planteados en el recurso de apelación, en defensa de la legalidad de los actos administrativos sancionatorios dictados en contra la señora Lina María Roldán Ramírez.
Solicitó revocar parcialmente la sentencia de primera instancia, específicamente los ordinales primero, tercero y quinto, argumentando que los actos administrativos cuestionados mantienen su presunción de legalidad y que la parte demandante no logró desvirtuarla de manera efectiva. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado que establece que esta jurisdicción no debe reinterpretar ni valorar nuevamente las pruebas ya examinadas en la instancia disciplinaria, a menos que se demuestre una violación flagrante del debido proceso o una valoración de pruebas absolutamente contraria a la razón y a la lógica, lo cual no ocurrió en este caso.
Igualmente argumentó que la parte demandante formuló de manera errónea los cargos de nulidad, sin aportar pruebas suficientes para demostrar la supuesta ilegalidad de los actos administrativos. Resaltó que el análisis realizado por la administración fue conforme a derecho y que los cargos de nulidad presentados por la demandante no lograron demostrar que la decisión sancionatoria estuviera viciada por una falsa motivación o un error de derecho.
En este sentido, se indica que los actos administrativos disciplinarios cumplían con los requisitos legales establecidos Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 12 en la Ley 734 de 2002, incluyendo una adecuada motivación, el análisis de pruebas y la fundamentación jurídica de la sanción impuesta.
Reiteró que el proceso disciplinario se llevó a cabo conforme a la ley y que la sanción impuesta fue proporcional a la falta cometida, por lo que no hay razones para que se declare la nulidad, además solicita se condene en costas a la parte demandante.
8. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia del Ministerio Público delegada para ante el Despacho del Magistrado Ponente no presentó concepto para el proceso de la referencia. No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el presente asunto previas las siguientes: CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Le corresponde a la Sala, al revisar la sentencia apelada, decidir sobre los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de ambas partes, mediante los cuales se solicita la revocatoria parcial de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito de Medellín el 29 de marzo de 2019, por medio de la cual se concedieron parcialmente las súplicas de la demanda.
La parte demandante solicita se concedan todas las pretensiones de la demanda y la parte demandada que se nieguen en su integridad. 1. La competencia El artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala: “ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” -subrayas de la Sala- En consecuencia, es competente el Tribunal Administrativo de Antioquia para conocer y proferir fallo de segunda instancia resolviendo la impugnación impetrada. 2.
Planteamiento del Problema Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 13 Consiste en resolver si el fallo sancionatorio disciplinario proferido el 28 de diciembre de 2016 por el Secretario General y de Gobierno con funciones de control disciplinario interno del municipio de Santa Rosa de Osos (Ant.) dentro de la averiguación disciplinaria No. 009-2016, por la falta disciplinaria contenida en el artículo 48 numeral 55 de la Ley 734 de 2002 mediante la cual se le impuso sanción de suspensión de tres (3) meses en el ejercicio del empleo a la señora LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ o al equivalente en salarios en caso de que haya cesado en el ejercicio del cargo o no se encuentre desempeñando ningún cargo público; y el fallo de segunda instancia proferido el 19 de enero de 2017 por la Alcaldesa municipal de la época, que confirmó el fallo sancionatorio disciplinario de primera instancia, están viciados de nulidad por las razones expuestas por la parte demandante; o si, por el contrario, tal como lo afirma la parte demandada, el proceso disciplinario adelantado en contra de la actora se adelantó cumpliendo las formalidades legales y constitucionales, además de haber sido expedidos los actos sancionatorios respetando las garantías procesales de la demandante, sin que sea procedente reinterpretar ni valorar nuevamente las pruebas ya examinadas en la instancia disciplinaria.
Para ello la Sala deberá examinar la legalidad de los actos administrativos demandados. 3. Análisis del caso. Temas de análisis y decisión. Por elemental cuestión de orden metodológico, la Sala enuncia los siguientes temas, que por orden de importancia, serán objeto de puntual análisis, y subsiguiente pronunciamiento, en el camino que se hace necesario recorrer a los efectos de solucionar uno por uno los aspectos propuestos por el recurrente: 3.1.
Derecho disciplinario. 3.2. Código Único Disciplinario –Ley 734 de 2002-. 3.3. Faltas, sanciones disciplinarias y causales de exoneración. 3.4. El trámite del proceso disciplinario mediante el procedimiento verbal. 3.5. Caso concreto. 3.1. Derecho Disciplinario. El régimen disciplinario está previsto como un derecho preventivo, correctivo y sancionador, así mismo responde a medidas de organización y de control de la actuación administrativa, lo que le da el carácter esencialmente propio de la administración pública.
El derecho disciplinario puede ser de dos naturalezas, la primera de tipo penal y la segunda de tipo administrativo. El derecho disciplinario de tipo penal permite que las garantías que rodean al investigado se entiendan como protectoras de prerrogativas propias de la persona humana, ahora bien, el Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 14 derecho disciplinario de naturaleza administrativa, es aquél que recae fundamentalmente en los servidores públicos, y tiene por objeto lograr el buen funcionamiento de los servicios públicos y el adecuado cumplimiento de las funciones públicas asignadas a las entidades estatales, o a los particulares que temporal o transitoriamente desempeñen dichas funciones.
La Honorable Corte Constitucional ha manifestado que el derecho disciplinario es un elemento necesario en toda comunidad, es el factor esencial de su funcionamiento, presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia, razón por la cual se justifica su permanencia y consolidación en todos los ámbitos de la actividad pública y privada.
En un Estado Social de Derecho como es el nuestro, no se podría asegurar a la comunidad el cumplimiento de sus fines y objetivos, si el mismo careciera de un sistema jurídico enderezado a regular el comportamiento disciplinario de los servidores públicos, fijando cuáles son sus derechos, obligaciones, faltas, sanciones correspondientes, de esta manera, debe señalarse que el derecho disciplinario y los distintos regímenes que lo integran se ha definido como el conjunto de normas, sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo, sin tener en cuenta el órgano o la rama del poder a la que los servidores públicos pertenezcan.
El derecho disciplinario, en otras palabras, comprende las conductas y/o hechos positivos y/o negativos que puedan llegar a configurar una falta disciplinaria, la cual pueda ser juzgada, es por ello que la violación de los deberes, de las prohibiciones, de las inhabilidades o incompatibilidades, a que están sujetos los servidores públicos, es considerado por el respectivo estatuto disciplinario como falta disciplinaria, así mismo, comprende las sanciones en que pueden incurrir los sujetos disciplinados, sanciones que se impondrán según la naturaleza de la falta, las circunstancias bajo las cuales ocurrió su comisión y los antecedentes relativos al comportamiento laboral, y por último, comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria.
Ahora bien, el fundamento constitucional de la responsabilidad disciplinaria se encuentra consagrado en los artículos 6º y 123º de la Constitución Política de Colombia, los cuales disponen: “Artículo 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
(…) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 15 Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.” Conforme a las normas citadas, se entiende que todos los servidores públicos, sin excepción alguna, son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución, la ley y los reglamentos, y por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Por ello en procura de materializar el objetivo de la responsabilidad, el Legislador en los artículos 124º y 150º numeral 2º de la Carta Magna determinó la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva; facultad que es ejercida por el Congreso de la República a través de la expedición de estatutos disciplinarios de carácter general y de estatutos especiales autorizados por la Norma Superior.
Así mismo, cuando se habla de derecho disciplinario se está hablando de potestad disciplinaria, la cual como se ha indicado, sólo es aplicable a los servidores públicos, cuando los mismos actúan contrariamente al ordenamiento jurídico, razón por la cual debe sancionárseles, teniendo como finalidad la necesidad de preservar el orden interno en cualquier organización y que esta pueda llevar su cometido a los fines institucionales.
El Honorable Consejo de Estado ha señalado que las finalidades de la ley y de las sanciones disciplinarias, son las de garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro, así lo señaló en sentencia del once (11) de julio de dos mil trece (2013)1, en donde explicó: “… En efecto, si la función pública debe ser orientada a la satisfacción de las necesidades sociales y el aseguramiento de los intereses colectivos y no a la realización de los intereses de los servidores públicos, la acción disciplinaria entonces, se origina en el incumplimiento de esos deberes y tiene como finalidad garantizar el buen funcionamiento de la administración.”2 En la misma línea, la Corte Constitucional ha considerado en una amplia jurisprudencia: “Gran parte de los cometidos del Estado Social de Derecho deben ser realizados por la administración, la cual funda su eficiencia y eficacia en cuanto los pueda traducir en hechos y obras concretos. 1 Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del once (11) de julio de dos mil trece (2013), Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00115-00 (0390-2011) 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”.
Sentencia del 7 de junio de 2007. Radicación No. 25000-23-25-000-1999-05982-01(6425-05). Actor: Felipe Acevedo Rodríguez. Demandado: Defensoría del Pueblo. Consejero Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 16 “La administración en dicho Estado ha sido instituida para servir a los altos intereses de la comunidad, lo cual se traduce en el deber de desarrollar actividades concretas de beneficio colectivo para satisfacer las necesidades insatisfechas de ésta, mediante el ejercicio de los diferentes poderes de intervención de que dispone.
Ello impone la necesidad de que la actividad de los funcionarios estatales se adecue a los imperativos de la eficacia, la eficiencia y la moralidad administrativa. Así se asegura, el adecuado funcionamiento de los servicios estatales, el correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena imagen de la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad frente a la comunidad”3.
También ha explicado la Corte Constitucional: “Constituye elemento básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública.
“En el cumplimiento de esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley y el reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública de índole disciplinaria, cuando en su desempeño vulneran el ordenamiento superior y legal vigente, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 6o. y 123).
“Los artículos 124 y 125 de la Carta Política, establecen que la configuración de dicha responsabilidad disciplinaria forma parte de la órbita de competencia de las definiciones legislativas. Su efectividad, requiere de un marco de acción en el cual el Estado pueda ejercitar la respectiva potestad disciplinaria y la titularidad de la acción disciplinaria, a fin de obtener la obediencia y disciplina requerida de sus funcionarios y empleados.
“Lo anterior armoniza con la atribución del legislador de hacer las leyes y por medio de ellas, entre otros aspectos, regular el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos (C.P., art. 150-23); toda vez que, de ella, se deriva la facultad para fijar las conductas violatorias del régimen disciplinario que atenten contra los bienes jurídicos por él tutelados, como son los relativos al patrimonio público, la moralidad, la transparencia, la eficacia y eficiencia administrativas4.”5 El ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, por tanto, se orienta a asegurar la apropiada gestión de la Administración Pública para que ésta pueda materializar los fines estatales para cuya consecución fue creada.
De allí que el derecho disciplinario, según ha explicado la Corte Constitucional, “busca entonces la buena marcha y el buen nombre de la administración pública y por ello sus normas se orientan a exigir ‘…a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones’6. Por ello ha precisado la jurisprudencia, que el derecho disciplinario ‘ está integrado 3 Sent C-341 de 1996 4 Ver la Sentencia C-769/98, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. 5 Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 6 Sent.
C-417 de 1993 Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 17 por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cual sea el órgano o la rama a la que pertenezcan’7.”8…” Conforme a la jurisprudencia citada, se entiende que la potestad disciplinaria es una de las modalidades de los poderes sancionatorios, cuya concepción misma, además de su ejercicio debe estar orientada a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales y el logro de los fines esenciales del Estado que consagra el artículo 1º de la Constitución Política de Colombia.
Así mismo, la Honorable Corte Constitucional, en sentencia C-125 de dos mil tres (2003), frente al derecho disciplinario y la potestad disciplinaria explicó: “…Hoy en día, la doctrina ius publicista reconoce claramente que la potestad sancionadora forma parte de las competencias de gestión que se atribuyen a la Administración, puesto que si un órgano tienen la facultad jurídica para imponer una obligación o regular una conducta con miras a lograr la realización del interés general, el incumplimiento de ese mandato implica que el órgano que lo impuso tenga atribuciones sancionatorias.
Esta justificación de la potestad sancionadora de la Administración, parece haber sido acogida por la jurisprudencia constitucional, como puede apreciarse en el siguiente aparte de la Sentencia C- 214 de 1994: “Así, se ha expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines, pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas”.
Resulta claro entonces que la finalidad de la potestad sancionadora de la administración consiste en permitirle el adecuado logro de sus fines, mediante la asignación de competencias para sancionar el incumplimiento de sus decisiones. Ahora bien, en el terreno del derecho disciplinario estricto, esta finalidad se concreta en la posibilidad que tiene la Administración Pública de imponer sanciones a sus propios funcionarios quienes, en tal calidad, le están sometidos a una especial sujeción. Con esta potestad disciplinaria se busca de manera general el logro de los fines del Estado mismo y particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública, cuales son el de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Esta finalidad particular del derecho disciplinario estricto, es decir del referido a los servidores públicos, delimita la libertad de configuración legislativa en la materia. Las sanciones imponibles deben perseguir una finalidad disuasoria de conductas que impidan la efectividad de los mencionados principios que rigen la función pública, la punición de las mismas con fines correccionales, o el retiro del servicio de aquellos 7 Sent.
C-417 de 1993 8 Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 18 funcionarios cuya conducta extrema compromete de manera grave la realización de esos principios constitucionales.
A esta realidad se refiere concretamente el artículo 16 del Nuevo Código Disciplinario Único cuando afirma lo siguiente: “Artículo 16. Función de la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública.” 5.
De otro lado, tales sanciones disciplinarias deben acatar los principios aplicables al Derecho administrativo sancionador, que, según reiteradamente lo ha señalado esta Corporación son, mutatis mutandi, los mismos que se aplican al Derecho Penal. Dentro de tales principios figuran los de legalidad y proporcionalidad, de especial importancia frente al problema jurídico que ahora ocupa la atención de la Corte.
Sobre la recepción con ciertos matices del primero de ellos en el derecho sancionatorio la Corte ha explicado lo siguiente: “Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa.
Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir "también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas"…” Conforme a lo anteriormente citado se entiende que el derecho disciplinario comprende las conductas y/o hechos positivos y/o negativos que puedan llegar a configurar una falta disciplinaria, la cual por medio de la potestad disciplinaria permite sancionar a los servidores públicos, cuando realicen actuaciones que no esté permitidas por la Constitución, contrariando así mismo los fines del Estado Social de Derecho, así los servidores públicos en pro de garantizar el buen funcionamiento del Estado, deben actuar bajo las premisas contempladas en los artículos 6º y 123º de la Carta Magna, de lo contrario y de conformidad la Ley 734 de 2002 –Código Único Disciplinario- estarían incurriendo en una falta disciplinaria, razón por la cual se reitera el derecho disciplinario busca sancionar a aquellos que no ejerzan sus cargos tal como lo prevé la Norma Superior. 3.2.
Código Único Disciplinario –Ley 734 de 2002-. El derecho disciplinario es un conjunto de principios y de normas tanto sustantivas como adjetivas que le permite al Estado “disciplinar” a sus funcionarios y servidores públicos con miras a garantizar el ejercicio de la función pública acorde con la visión y misión de las entidades estatales, dentro de los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, eficacia, eficiencia en el desempeño del empleo o función; la protección de los principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución Nacional y la búsqueda de los fines esenciales del Estado Social de Derecho.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 19 En razón a ello el Gobierno Nacional, durante su historia ha expedido normas que permiten que los servidores públicos siempre actúen conforme a la Carta Magna, así por ejemplo se expidieron normas como la Ley 4ª de 1913, la Ley 165 de 1938, el Decreto 464 de 1967, la Ley 13 de 1984, la Ley 200 de 1995 y, la vigente para la fecha de expedición de los actos administrativos demandados la Ley 734 de 2002 - Derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el Artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el Artículo 73 de la Ley 2094 de 2021, salvo el Artículo 30 que continúa vigente hasta el del 28 de diciembre de 2023-, ley que permitió fortalecer los derechos fundamentales y ampliar los principios rectores de la Ley disciplinaria, dotando a las entidades estatales de herramientas para mantener la disciplina al interior de cada institución estatal y para frenar la corrupción que carcome cada día más las bases del Estado Social de Derecho, a la vez que garantiza la autonomía de las Ramas del Poder Público, el respeto mutuo, el inherente a la dignidad de la persona humana y los derechos humanos, incorporando a la Ley vigente los instrumentos Internacionales que sobre la materia han sido ratificados por Colombia.
Así pues, el Código Disciplinario Único, es piedra angular para que administradores y administrados incorporen la ética pública a sus actuaciones, con el fin de que trascienda todas las esferas de lo estatal y propugne porque el alto ejercicio de la función pública conserve la transparencia, moralidad, eficiencia, eficacia, responsabilidad y buena fe que le son connaturales y confluya en la búsqueda de los fines esenciales del Estados Social de Derecho.
De esta manera, la Ley 734 de 2002 vigente para la fecha de expedición de los actos demandados, consagró cuáles son los principios rectores de la ley disciplinaria, cuál autoridad competente ejercería el poder disciplinario, cuándo se incurría en una falta disciplinaria, graduación de la falta, sanciones, y el procedimiento general aplicado cuando se incurre en una falta disciplinaria.
Para el caso que nos ocupa únicamente se analizarán los artículos relacionados con las faltas disciplinarias, las sanciones y en qué casos proceden las causales de exoneración, cuando se incurra en una falta disciplinaria. 3.3. Faltas, sanciones disciplinarias y causales de exoneración. El artículo 23 de la Ley 734 de 2002 vigente para la fecha de expedición de los actos demandados, consagró que constituye falta disciplinaria la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en el Código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión. De esta manera se entiende que la falta disciplinaria es una conducta humana Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 20 de la cual se puede predicar: • Que los sujetos pasivos de la falta disciplinaria son los servidores públicos en ejercicio de la función o retirados de la misma, los particulares que ejerzan función pública o interventoría en contratos estatales, los indígenas que administren recursos del Estado, a quienes se les puede atribuir la responsabilidad disciplinaria y en consecuencia contra quienes puede dirigirse o incoarse la acción disciplinaria. • Que los sujetos activos de la falta disciplinaria son aquellos que están facultados por la Ley para iniciar la acción disciplinaria. • Que la conducta es el comportamiento del servidor público o del particular que cumple funciones públicas, que se extralimita en sus derechos y sus funciones, viola las prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflicto de intereses, lo cual constituye una falta disciplinaria que conlleva la sanción señalada por la ley. • Y que el objeto será aquello sobre lo cual recae la acción disciplinaria.
Así mismo el título V del Código Disciplinario Único, consagró qué tipos de falta existían y las respectivas sanciones para ello, de esta manera en los artículos 42 y 43 de la citada norma, se dispusieron:
ARTÍCULO
42. CLASIFICACIÓN DE LAS FALTAS. Las faltas disciplinarias son: 1. Gravísimas 2. Graves. 3. Leves.
ARTÍCULO
43. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA GRAVEDAD O LEVEDAD DE LA FALTA. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: 1. El grado de culpabilidad. 2. La naturaleza esencial del servicio. 3. El grado de perturbación del servicio. 4.
La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. 5. La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado. 6. Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas. 7.
Los motivos determinantes del comportamiento. 8. Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos. 9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 21 Ahora bien, los artículos 48, 49 y 50 ejusdem indicaron cuáles faltas se constituirían como gravísimas, cuáles como leves y cuáles como graves, para luego determinarse qué tipo de sanción se aplicará de conformidad con el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, que señala:
ARTÍCULO
44. CLASES DE SANCIONES. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. 2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3. Suspensión, para las faltas graves culposas. 4.
Multa, para las faltas leves dolosas. 5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.
PARÁGRAFO. Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
Ahora bien, se considera que un servidor público a pesar de que incurrió en una falta disciplinaria no sería objeto de persecución disciplinaria cuando actúa inmerso en una de las causales previstas en el Capítulo V del Código Único Disciplinario, siempre y cuando el servidor público haya obrado conforme a una de las causales de exoneración previstas en el artículo 28 de la precitada norma, el cual reza:
ARTÍCULO
28. CAUSALES DE EXCLUSIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: 1. Por fuerza mayor o caso fortuito. 2. En estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado. 3. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. 4.
Por salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad. 5. Por insuperable coacción ajena o miedo insuperable. 6. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria. 7. En situación de inimputabilidad.
En tales eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los mecanismos administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades sobrevinientes. No habrá lugar al reconocimiento de inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su comportamiento. La titularidad de la potestad disciplinaria radica en el Estado a través de las oficinas de control disciplinario interno y los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado; sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, quienes se encuentran facultados para investigar y sancionar a los servidores públicos, Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 22 cuando hayan incurrido en una falta disciplinaria, ya sea leve, grave o gravísima, observándose siempre las razones por las cuales actuó violando los deberes consagrados en el Código Único Disciplinario, que, así mismo implica contrariar los fines esenciales del Estado Social de Derecho, razón por la cual debe la autoridad competente, siempre respetar el derecho al debido proceso, con el fin de que se analice si por alguna razón, la actuación violatoria de la Ley 734 de 2002, podría enmarcarse en una de las causales de exoneración contempladas en el artículo 28 ejusdem. 3.4.
El trámite del proceso disciplinario mediante el procedimiento verbal. El ejercicio de la acción disciplinaria debe obedecer el procedimiento establecido en el Código Disciplinario Único – Ley 734 de 2002, norma que contiene un procedimiento ordinario, que se encuentra consagrado en el Título IX de dicha normatividad, y que se compone por las etapas de: -Indagación preliminar -Investigación disciplinaria -Evaluación de la Investigación Disciplinaria (Formulación de pliego de cargos o Archivo definitivo) -Presentación de descargos -Etapa probatoria -Alegatos de conclusión -Fallo Dicho procedimiento es la regla general, sin embargo, el Título XI del Código Disciplinario Único consagra unos procedimientos especiales, como son el procedimiento verbal, el procedimiento disciplinario especial adelantado ante el Procurador General de la Nación en ejercicio de la función establecida en el numeral 1º del artículo 278 de la Constitución Nacional, y el adelantado por la Corte Suprema de Justicia en contra del Procurador General de la Nación. Ahora resulta de interés para el presente proceso, conocer los presupuestos del Procedimiento Disciplinario Especial Verbal, el cual de conformidad con el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 procederá cuando: Artículo 175.
Aplicación del procedimiento verbal. El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.
También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley. En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia. (Negritas del Despacho) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 23 En relación con el procedimiento verbal se tiene que el mismo se inicia con la queja o informe realizado por un servidor público o un particular, la cual una vez evaluada y de encontrar dados los requisitos del artículo 175 del CDU, se dará inicio mediante la expedición de un Auto de citación a audiencia que hace las veces de formulación de pliego de cargos, y en la audiencia que deberá llevarse a cabo no antes de cinco (5), ni después de quince (15) días se informará al investigado su derecho de rendir versión libre, aportar y solicitar pruebas y presentar alegatos de conclusión; así mismo, en dicha instancia se decretarán las pruebas a practicar en la etapa probatoria, la cual una vez agotada dará paso a la presentación de alegatos de conclusión, posterior a lo cual se levanta la audiencia y se emite fallo de primera instancia. Al respecto del trámite de la acción disciplinaria bajo este modelo procedimental, la Ley 734 de 2002, dispone: Artículo 177.
Audiencia. <Artículo modificado por el artículo 58 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Calificado el procedimiento a seguir conforme a las normas anteriores, el funcionario competente, mediante auto que debe notificarse personalmente, ordenará adelantar proceso verbal y citará a audiencia al posible responsable. En el auto que ordena adelantar proceso verbal, debe consignarse la identificación del funcionario cuestionado, el cargo o empleo desempeñado, una relación sucinta de los hechos reputados irregulares y de las normas que los tipifican, la relación de las pruebas tomadas en cuenta y de las que se van a ordenar, lo mismo que la responsabilidad que se estima puede caber al funcionario cuestionado.
La audiencia debe iniciar no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días de la fecha del auto que la ordena. Contra esta decisión no procede recurso alguno. Al inicio de la audiencia, a la que el investigado puede asistir solo o asistido de abogado, podrá dar su propia versión de los hechos y aportar y solicitar pruebas, las cuales serán practicadas en la misma diligencia, dentro del término improrrogable de tres (3) días.
Si no fuere posible hacerlo se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días y se señalará fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes. Las pruebas se practicarán conforme se regulan para el proceso ordinario, haciéndolas compatibles con las formas propias del proceso verbal. Podrá ordenarse la práctica de pruebas por comisionado, cuando sea necesario y procedente.
La negativa a decretar y practicar pruebas, por inconducentes, impertinentes o superfluas, debe ser motivada. El director del proceso podrá ordenar un receso, por el tiempo que estime indispensable, para que las partes presenten los alegatos de conclusión, el cual será de mínimo tres (3) días y máximo de diez (10) días. De la misma manera podrá proceder en aquellos eventos que no estén previstos y que hagan necesaria tal medida.
Contra esta decisión no cabe ningún recurso. De la audiencia se levantará acta en la que se consignará sucintamente lo ocurrido en ella. Todas las decisiones se notifican en estrados. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 24 Artículo 178. Adopción de la decisión. Concluidas las intervenciones se procederá verbal y motivadamente a emitir el fallo. La diligencia se podrá suspender, para proferir la decisión dentro de los dos días siguientes. Los términos señalados en el procedimiento ordinario para la segunda instancia, en el verbal, se reducirán a la mitad.
Artículo 179. Ejecutoria de la decisión. La decisión final se entenderá notificada en estrados y quedará ejecutoriada a la terminación de la misma, si no fuere recurrida. Artículo 180. Recursos. Modificado por el art. 59, Ley 1474 de 2011. Contra el fallo proferido en audiencia sólo procede el recurso de apelación, que se interpondrá en la misma diligencia y se sustentará verbalmente o por escrito dentro de los dos días siguientes y será decidido dos días después por el respectivo superior.
Procede el recurso de reposición cuando el procedimiento sea de única instancia, el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación por estrado, agotado lo cual se decidirá el mismo. Artículo 181. Remisión al procedimiento ordinario. Los aspectos no regulados en este procedimiento se regirán por lo dispuesto en el siguiente y por lo señalado en el procedimiento ordinario, siempre y cuando no afecte su naturaleza especial.
Lineamientos de obligatorio cumplimiento para el operador disciplinario que decida adoptar el procedimiento verbal, para establecer la responsabilidad de un servidor público objeto de investigación. 3.5. Caso concreto Lo primero que debe dejarse claro por parte de esta Sala de decisión, es que la parte actora únicamente solicitó la nulidad de la Resolución No. 1398 del 28 de diciembre de 2016 y del Acto administrativo sin número proferido el 19 de enero de 2017 que resolvió el recurso de apelación interpuestos en contra de la Resolución No. 1398 del 28 de diciembre de 2016 -Folios 83 y ss-, mediante las cuales se sancionó disciplinariamente a la señora Lina María Roldán Ramírez en su condición de Técnico Administrativo del Municipio de Santa Rosa de Osos, con suspensión en el ejercicio del empleo por el término de tres (3) meses, al encontrarla responsable de la falta disciplinaria del cargo formulado, esto es, poa abandono del cargo, o su equivalente en salarios en caso de que no se encontrara desempeñando ningún cargo.
La A Quo concedió parcialmente las pretensiones de la demanda relacionadas con la nulidad de los actos demandados, al considerar que la demandante fue desvinculada del municipio de Santa Rosa de Osos desde el 3 de junio de 2016, conforme con el Oficio No. 2278 del 13 de mayo de 2016 sin que pueda tipificarse abandono del cargo tal y como está consagrada por el artículo 2.2.11.1.9 del Decreto 1083 de 2015, además, consideró que la demandada desconoció la configuración de una justa causa que explica la ausencia de la demandante el 3 de junio de 2016; negando el reconocimiento de perjuicios materiales y morales.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 25 Dicha decisión fue apelada por ambas partes, el apoderado de la demandante argumentó que debieron reconocerse en su totalidad las pretensiones de la demanda, dado que considera probados tanto los perjuicios materiales como los morales; por su parte, el apoderado del municipio de Santa Rosa de Osos (Ant.) sostuvo que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, pues estos fueron expedidos conforme al procedimiento establecido en la norma, estaban debidamente motivados y la demandante no demostró la causación de perjuicios materiales ni morales, además, que el Juez no está facultado para volver a valorar las pruebas allegadas al proceso disciplinario ni realizar un análisis integral del proceso disciplinario pues únicamente debe verificar el cumplimiento de las etapas procesales.
En lo que respecta a las relaciones que eventualmente se pueden presentar entre el derecho contencioso administrativo y el derecho disciplinario, o mejor aún entre el procedimiento contencioso administrativo y el disciplinario, resulta pertinente hacer alusión a lo expresado por el H. Consejo de Estado, en la sentencia del 6 de agosto de 20209, de la que se toman las siguientes ideas más relevantes: “Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado10, se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.
Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio.
Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos: «1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la 9 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “A” Consejero ponente: William Hernández Gómez Bogotá, sentencia del seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 50001-23-33-000- 2013-00384-01(3031-19). 10 C.E., S. Plena, Sent. 110010325000201100316 00 (2011-1210), ago. 9/2016. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 26 legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […]».
Así pues, el control judicial que ha de efectuarse en el presente caso tiene como hoja de ruta los parámetros dispuestos en aquella decisión judicial, lo que desde ya implica descartar los argumentos con los que se pretenda desconocer las amplísimas facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el procedimiento disciplinario, los cuales, en todo caso, estarán delimitados por virtud de los artículos 320 y siguientes del CGP a los argumentos esgrimidos en la alzada”.
Lo anterior significa que, contrario a lo indicado por la entidad demandada, el juez está facultado para realizar un estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia, esto es, de la Resolución No. 1398 del 28 de diciembre de 2016 y del Acto administrativo sin número proferido el 19 de enero de 2017 que resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución No. 1398 del 28 de diciembre de 2016, y no limitarse únicamente a verificar el cumplimiento de las etapas procesales, encontrándose, en consecuencia, descartado este argumento.
Ahora bien, el apoderado de la parte demandante en el recurso de apelación manifestó su inconformidad con el análisis realizado por la A Quo respecto a su vinculación con la administración municipal; alegó que dicho análisis excedió el objeto de la demanda, pues nunca se solicitó una determinación sobre la terminación de su relación laboral, además, enfatizó que, en la práctica, la administración municipal continuó considerándola empleada pública, sin que se valorara adecuadamente su realidad jurídica y administrativa, lo que, a su juicio, condujo a una decisión errónea al negar el reconocimiento de perjuicios materiales y morales.
No obstante, dicha argumentación resulta contradictoria, ya que, en el escrito introductor, específicamente en el concepto de violación, la propia parte actora resaltó: “(…)
3.1. NULIDAD REFERENTE A LOS MOTIVOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. (…) Si se analizaran los actos administrativos que contienen las decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, se pudiera observar una aparente legalidad, pero en lo que refiere la causal de nulidad del acto administrativo se tiene que decir que los motivos plasmados en los dos actos administrativos cuestionados contienen motivos ilegales e incoordinados (Sic.) que desarrollaremos a continuación: > El oficio 2278 del 13 de mayo de 2016 emitido por la Alcaldesa de Santa Rosa de Osos – Antioquia, aportado como prueba por parte de la disciplinada que determinó la no renovación de su provisionalidad en el cargo, si es un acto administrativo por cuanto modificó y/o extinguió la situación jurídica de LINA MARÍA ROLDÁN RAMIREZ de provisionalidad en el cargo frente a la administración de Santa Rosa Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 27 de Osos. Ello es, terminó su relación laboral administrativa con el municipio y no como lo señala el operador disciplinario en el fallo que “(…) el oficio 2278 del 13 de mayo de 2016 no es el acto administrativo mediante el cual se retiraba del servicio a la señora LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ, en consecuencia, la señora ROLDÁN RAMÍREZ se encontraba vinculada al Administración Municipal cuando tomó la decisión de abandonar el cargo.
(…)” (Folio 17 fallo de primera instancia). Cómo entender jurídicamente que mediante la Resolución 3740 del 3 de diciembre de 2015 la Administración Municipal decida el nombramiento en provisionalidad de LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ para el cargo de TÉCNICO ADMINISTRATIVO, Código 367, Grado 02, con adscripción a la Secretaría de Planeación del municipio y por el término de seis (6) meses con posibilidad de prórroga automática hasta tanto se surtiera el concurso de méritos, pero conforme esa misma autonomía administrativa el 13 de mayo de 2016 mediante el acto administrativo 2278 de le fecha se le decida la no renovación automática establecida en su provisionalidad?.
Pero además cómo aceptar el sustento normativo de la ley 909 de 2004 cuando el operador disciplinario hace referencia a empleos de libre nombramiento y remoción, siendo que el caso concreto no se circunscribe a esa modalidad (Folio 17 fallo disciplinario primera instancia). La pertenencia o no a la Administración no se da solo por el querer del empleado, ni por lo que él crea, ni se genera tal condición por lo que exprese en diligencias, o lo que manifieste y registre en documentos, sino por lo que dispongan las normas aplicables al caso.
Para la fecha 3 de junio de 2016 y a partir del 4 de junio de 2016 LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ no hacía parte de la Administración Municipal de Santa Rosa de Osos – Antioquia por disposición expresa de la mandataria MARÍA DEL CARMEN ROLDÁN ARANGO como Alcaldesa Municipal, siendo ello suficientemente probado y desconocido flagrantemente por el operador disciplinario.
Ello por supuesto frente a la responsabilidad disciplinaria le genera atipicidad de la conducta por ausencia de sujeto activo. (…)” (Subraya de la Sala) Resulta evidente que fue en el mismo escrito introductor que la parte afirmó que la señora Lina María Roldán Ramírez estaba desvinculada de la administración municipal desde el 3 de junio de 2016, argumento que presentó como causal de nulidad de los actos acusados, en consecuencia, el análisis realizado por la A Quo debía llevarse a cabo en los términos en que efectivamente se hicieron, sin que el mismo haya constituido una extralimitación como lo señaló en el recurso de apelación. Aclarado lo anterior, la Sala considera pertinente abordar, en primer lugar, el estudio de la vinculación de la demandante al momento en que se consideró configurada la supuesta falta disciplinaria de abandono del cargo consagrada en el numeral 55 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 en los términos del numeral 2 del artículo 2.2.11.1.9 del Decreto 1083 de 2015, esto es, por abandono del cargo por dejar de concurrir al trabajo por tres (3) días consecutivos -3, 4 y 7 de junio de 2016-, pues si ya no hacia parte de la administración municipal a partir del 4 de junio de 2016, inclusive, no se configuró dicha conducta, lo que haría Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 28 innecesario analizar las demás causales de nulidad que, según la parte actora, vician los actos administrativos demandados, pues con esta sola causal ya se desvirtúa la legalidad de los actos administrativos acusados. Lo anterior se debe a que la potestad disciplinaria solo es aplicable a los servidores públicos en ejercicio de sus funciones o a aquellos que, aun estando retirados, hayan actuado en contravención del ordenamiento jurídico, pues su finalidad es garantizar el mantenimiento del orden interno en la organización y asegurar que esta pueda cumplir con sus fines institucionales.
De los documentos allegados al proceso, se encuentra acreditado que la señora Lina María Roldán Ramírez se vinculó con la administración municipal de Santa Rosa de Osos en el año 2012, según nombramiento efectuado mediante Resolución No. 229 de 3 de agosto del mismo año, suscrita por el Alcalde Municipal Francisco Jair Palacio Lopera, mediante la cual se nombró como Auxiliar Administrativo, código 407, grado 01, nivel asistencial, dependiente del Alcalde en la modalidad de libre nombramiento y remoción. -Folio 366- Así mismo, mediante Resolución No. 3740 de 3 de diciembre de 2015, se nombró en provisionalidad a la demandante en el cargo de “TÉCNICO ADMINISTRATIVO, Código 367, Grado 02” adscrita a la Secretaría de Planeación del ente territorial demandado por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de posesión, mientras se surtía la provisión definitiva por concurso de méritos. -Folios 26 y 27- A través del Oficio No. 1100-2278 de 13 de mayo de 2016 suscrito por la alcaldesa del Municipio de Santa Rosa de Osos -Folio 29- se informó a la señora Lina María Roldán Ramírez, lo siguiente: “La Administración Municipal por medio del Decreto 095 de 2015, realizó unas modificaciones a la planta de cargos y la Resolución N° 3740 del 03 de Diciembre de 2015, lo nombró en provisionalidad para desempeñar un cargo de carrera administrativa por un periodo de Seis (6) meses.
Teniendo en cuenta que el Municipio de Santa Rosa de Osos, por medio del Decreto 003 del 1 de Enero de 2016 derogo parcialmente el Decreto 095 de 2015 y en vista de que su provisionalidad termina el 03 de Junio de 2016, la Administración Municipal le informa que esta no le será renovada, ya que el cargo para el cual había sido nombrado en condición de provisionalidad ya no existe” (Negrilla de la Sala) Ahora bien, conforme con lo indicado en el Oficio No. 2696 de 14 de junio de 2016 suscrito por Yenny Gutiérrez Ángel en calidad de Comisaria de Familia de Santa Rosa de Osos dirigido al Secretario de Gobierno del mismo municipio, la señora Lina María Roldán Ramírez tenía permiso de tres días para asistir a un examen médico con su hija en la Ciudad de Medellín, regresando el 1° de junio de 2016, día que laboró, el 2 de junio de 2016 también asistió al lugar de trabajo, fecha en la que incluso se realizó reunión en su despacho con el equipo interdisciplinario y el señor personero. -Folio 17- Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 29 Resulta contradictorio e insólito para la Sala que el Secretario General y de Gobierno del municipio de Santa Rosa de Osos (Ant.) haya iniciado un proceso disciplinario en contra de la señora Roldán Ramírez el 23 de junio de 2016 por hechos ocurridos el 8 de junio de 2016 con fundamento en el Oficio No. 2696 de 14 de junio de 2016 -Folio 19- por supuesto abandono del cargo cuando, en realidad, a través del Oficio No. 1100-2278 de 13 de mayo de 2016 la entidad le notificó a la demandante sobre la terminación de su vinculación a partir del 4 de junio de 2016, debido a la inexistencia del cargo tras la expedición del Decreto 003 de 2016, actos administrativos de los cuales se presume su legalidad, pues ninguno de estos actos, esto es, ni el Oficio No. 1100-2278 de 13 de mayo de 2016 ni el Decreto 003 de 2016 fueron demandados por la parte demandante; lo anterior implica que, desde esa fecha -4 de junio de 2015-, la demandante no estaba en el deber de presentarse en las instalaciones de la entidad, por lo que únicamente se ausentó el día 3 de junio de 2016 y dicha ausencia, por si sola, no configura la falta disciplinaria de abandono del cargo regulada en el numeral 55 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 en los términos del numeral 2° del artículo 2.2.11.1.9 del Decreto 1083 de 2015, ya que la norma exige la inasistencia por al menos tres días consecutivos y no solo por un día como ocurrió en el presente caso, siendo atípica la conducta de la demandante.
Con relación a lo indicado por el apoderado de la parte actora en el recurso de apelación de que la sanción disciplinaria impuesta a la señora Lina María Roldán Ramírez demuestra la intención de la entidad de considerarla empleada pública, advierte la Sala que, primero, los actos administrativos que dispusieron su desvinculación no fueron demandados, es decir, que se presume su legalidad sin que sea posible llevar a cabo un estudio sobre los mismos ni determinar si debió o no levantarse el supuesto fuero sindical alegado, pues dicho debate correspondería al análisis del acto que suprimió el cargo y del que comunicó su desvinculación a la entidad; además, la sanción disciplinaria impuesta a la demandante consistió en la suspensión en el ejercicio del empleo por un periodo de tres meses o su equivalente en salarios, sin que ello implicara inhabilidad o destitución, es decir, la desvinculación se originó en un acto administrativo completamente distinto y autónomo a la sanción disciplinaria de suspensión que se debate en el presente proceso, por lo que, no se puede desconocer que los actos que desvincularon de la demandante gozan de total legalidad; segundo, este argumento fue la principal causal de nulidad señalada por la parte actora en la demanda, en donde enfatizó lo relacionado con la terminación laboral de la demandante desde el 4 de junio de 2014 y, por último, de considerar que la demandante era “funcionaria de hecho”, la misma no cumplía con ninguno de los requisitos indicados por el Consejo de Estado, ya que el cargo de “TÉCNICO ADMINISTRATIVO, código 367, Grado 2, adscrita a la Secretaría de Planeación, del Municipio de Santa Rosa de Osos”, al parecer, se suprimió mediante el Decreto 003 de 2016, además, no ejerció funciones con la anuencia de la entidad después de la terminación de su vinculación, e incluso se ausentó Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 30 en su último día de trabajo; sobre el particular el Consejo de Estado, en sentencia 15 de julio de 202111, dispuso: “En el caso de los funcionarios de hecho, cabe advertir que cuando se hace mención a funciones ejercidas de manera irregular, ello hace referencia, a que la persona que las cumple no se vinculó al servicio con el lleno de los requisitos para que se cree una relación legal o reglamentaria, o no existe nombramiento ni elección según el tipo de cargo, ni tampoco existe posesión. De lo anterior, es dable concluir que para que se configure el funcionario de hecho, es necesario que: i) exista el empleo dentro de la planta de personal de la entidad; ii) que las funciones sean ejercidas irregularmente; iii) que el cargo se ejerza en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente12; y iv) también puede darse cuando el empleado ejerce funciones públicas con la anuencia y permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones que permiten el ejercicio irregular de una investidura, por circunstancias de facto, no previstas en la ley, pero que, en todo caso debe ser objeto de protección en aplicación del principio constitucional de la prevalencia de la realidad frente a las formas.
Advierte la Sala que cuando se refiere a que las funciones deben ser ejercidas de manera irregular, hace mención de que la persona que las cumple no se vinculó al servicio público con el lleno de los requisitos para que surja la vinculación legal y reglamentaria, esto es, no existe ni nombramiento o elección según el tipo de cargo, ni tampoco la posesión o tales requisitos, pese a que existieron, ya no están vigentes.
Además, se requiere probar que su actividad en la entidad haya sido personal y permanente y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo13.” (Negrilla de la Sala).
En este contexto, la Sala considera desvirtuada la afirmación del abogado de la parte actora sobre la supuesta vinculación de la señora Roldán Ramírez con la entidad después del 3 de junio de 2016, pues es claro que a partir del 4 de junio de 2016 ella no formaba parte de la administración municipal por supresión del cargo, ni desempeñó, posteriormente a esta fecha ninguna función en dicha entidad.
Asimismo, aunque la entidad sostiene que cumplió a cabalidad con el procedimiento establecido en la norma para el trámite del proceso disciplinario, este no debió siquiera iniciarse, ya que no se configuraban los presupuestos contemplados para el abandono del cargo pues la demandante no estaba obligada a presentarse en las instalaciones de la administración después del 3 de junio de 2016 ni la administración estaba en el deber de exigirle su comparecencia ni mucho menos de iniciarle un proceso disciplinario por abandono del cargo por esos hechos. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", Consejero Ponente: César Palomino Cortés, sentencia del quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021).
Radicación Número: 44001-23-33-000- 2016-00091-01(5783-18). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección "A", Consejero Ponente: Alberto Arango Mantilla, sentencia de 15 de marzo de 2007, Exp. No: 25000-23-25-000-1996-41885-01(6267-05). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 24 de enero de 2019, C.P. César Palomino Cortés, número de radicación 50001-23-31-000-2005-00492-01(1150-14) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 31 Con fundamento en lo anterior, la Sala confirma la decisión de la A Quo de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, al quedar demostrado que la señora Roldán Ramírez no tenía vinculo vigente con el municipio de Santa Rosa de Osos (Ant.) a partir del 4 de junio de 2016, resaltando que no es necesario pronunciarse sobre las demás causales de nulidad invocadas por la parte actora pues con esa sola irregularidad es suficiente para desvirtuar la legalidad de los mismos.
Además, se insiste en que, la apertura del proceso disciplinario carecía de sustento legal, toda vez que no se cumplían los presupuestos de abandono del cargo por ausentarse los días 3, 4 y 7 de junio de 2016, esto se debe a que el cargo se suprimió a partir del 4 de junio de 2016, lo que ocasionó su desvinculación desde esa misma fecha, por lo tanto, la inasistencia de la demandante desde el 4 de junio de 2016, ya fuera por la enfermedad de su hija o por las supuestas amenazas recibidas e informadas el 8 de junio de 2016 que la obligaron a abandonar el municipio, no debieron haberse sometido a una investigación disciplinaria por parte de la entidad demandada.
Ahora, en cuanto a los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante derivados de la expedición de los actos administrativos declarados nulos, se advierte que se desvirtúan con el mismo fundamento anteriormente expuesto, pues, a partir del 4 de junio de 2016 la demandante dejó de formar parte de la planta de personal de la entidad, entonces, aun si no se hubiera iniciado el proceso sancionatorio en su contra, no habría sido incluida en la nómina de la administración municipal a partir del 4 de junio de 2016, es decir, que no hubiera devengado por parte de la misma los salarios ni las prestaciones sociales solicitados; además, no se allegaron pruebas de que dicha sanción de suspensión le haya impedido vincularse en el sector público o privado, por lo tanto, se confirma la decisión de primera instancia también por este aspecto.
Finalmente, la Sala entrará a analizar lo relacionado con los perjuicios morales, esto es, la angustia, el desánimo y las dificultades económicas sufridas por la señora Lina María Roldán Ramírez a raíz del proceso disciplinario, los cuales afirma que se encuentran probados con los testimonios practicados en el proceso, por lo que se hará un resumen de los mismos a fin de determinar su procedencia. El señor Didio Nicolás Agudelo Arango en la audiencia de pruebas celebrada el 23 de marzo de 2018 ante la A Quo -Folios 442 y ss-, declaró que trabajó como coordinador de deporte rural en el Municipio de Santa Rosa de Osos desde 2007 hasta 2016, cuando fue desvinculado tras ser declarado insubsistente, y aunque no compartió directamente labores con Lina María Roldán Ramírez, la conocía desde sus estudios en la Escuela Superior de Administración Pública.
Mencionó que interpuso dos demandas en contra el Municipio de Santa Rosa de Osos, una por levantamiento del fuero sindical y otra por despido, sugiriendo un contexto de inestabilidad laboral similar al que atravesó la demandante. En cuanto a la situación de la señora Roldán Ramírez, el testigo afirmó que, ella era miembro del sindicato SINTRAEMPLEOS desde su fundación en Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 32 noviembre de 2015, ocupando el cargo de secretaria del sindicato, además, sostuvo que no tuvo conocimiento del proceso disciplinario en contra de la demandante, pero sí confirmó que es madre y responsable del cuidado de su hija, quien padece una enfermedad.
Añadió que la demandante se encontraba desempleada, lo que ha dificultado su situación económica. En la misma diligencia, la señora Claudia Yaneth Pérez Ramírez indicó que, si bien no trabajó para el Municipio de Santa Rosa de Osos, conoce a la demandante y su familia. Afirmó que para el año 2016 la señora Lina María Roldán Ramírez vivía en Santa Rosa de Osos junto con su hija Manuela, una adolescente de 15 años que padece de epilepsia, cuya atención médica es responsabilidad de la demandante.
Señaló que, tras su desvinculación de la administración municipal en mayo-junio de 2016, la demandante dejó el municipio por unos días debido a amenazas relacionadas con intereses políticos y laborales en la Alcaldía; que, durante su ausencia, la testigo cuidó de Manuela y la acompañó a citas médicas en Medellín; así mismo, indicó que la demandante ha tenido dificultades para encontrar empleo y depende del apoyo de otras personas, también afirmó que, después de su desvinculación, la señora Lina María quedó muy desestabilizada debido a la dificultad de conseguir trabajo afectando su situación económica.
Por último, el testimonio del señor Fernando Enrique Guzmán Betín fue recibido en la audiencia de pruebas realizada el 16 de mayo de 2018 -Folios 457 y ss-, quien adujo, en síntesis, ser Inspector de Policía en la zona urbana del Municipio de Santa Rosa de Osos, cargo que ha ocupado desde su ingreso a la administración municipal, sosteniendo que, aunque estuvo sindicalizado, su fuero sindical fue levantado tras una demanda del municipio.
Señaló que conoce a la demandante desde antes de ingresar a la administración y fueron compañeros de trabajo; además afirmó que ella trabajó más de 15 años en la administración municipal, es cabeza de familia y tiene dos hijos, entre ellos una hija que padece una enfermedad. Sostuvo que la demandante tenía una filiación política opuesta a la administración liderada por la alcaldesa María del Carmen Roldán Arango.
Afirmó que la administración, en cabeza de la alcaldesa y el secretario de gobierno, llevó a cabo una persecución sistemática contra los funcionarios de filiación política contraria. Según él, la alcaldesa dio la orden de sacar a todos los opositores y esto fue realizado de manera progresiva. Mencionó un documento en poder de la Procuraduría General de la Nación, en el que una persona contratada para realizar una reestructuración administrativa denunció que recibió instrucciones para despedir opositores políticos y sindicalistas.
Aunque no recuerda si el nombre de la demandante figuraba en dicho documento, afirmó que su situación es comparable a la de otros empleados involucrados. Sobre el proceso disciplinario de Lina María Roldán Ramírez, manifestó no conocer el fallo, pero aseguró que en el municipio se comentaba ampliamente que ella ha sido víctima de persecución política.
Según lo que ha escuchado, la investigación en su contra se originó por supuestas irregularidades cuando trabajaba en la oficina de planeación, aunque desconoce Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 33 si ella tuvo responsabilidad en dichas situaciones.
Finalmente indicó que la demandante ha tenido dificultades laborales tras su desvinculación. No desconoce la Sala la calidad de madre cabeza de hogar ni las dificultades de salud de su hija Manuela Gómez Roldán conforme con la historia clínica allegada al proceso a folios 30 y ss; sin embargo, con fundamento en dichas declaraciones, la Sala advierte que los testigos fueron enfáticos en señalar las dificultades emocionales que sufrió la demandante tras su desvinculación o separación del cargo, pero no se hizo referencia alguna al impacto emocional que pudo haber tenido en la vida de la señora Lina María Roldán Ramírez el proceso disciplinario que la sancionó con suspensión de tres (3) meses objeto de la presente litis, pues se repite que en este proceso no se cuestionó en ningún momento la legalidad del acto que suprimió el cargo que desempeñaba la actora y ni del que comunicó la terminación de su vinculación por este hecho, en consecuencia, los perjuicios derivados de la desvinculación de la demandante no son de análisis de este proceso, y no se allegó ninguna prueba de la aflicción sufrida por la demandante derivada del proceso disciplinario que ordenó la suspensión. Por lo anterior, no queda otra opción que CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de julio de 2019, por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo Oral del Circuito de Medellín que concedió parcialmente las súplicas de la demanda. 10.
La condena en costas en segunda instancia. En cuanto a la condena en costas, la Sala en pronunciamientos anteriores había acogido el criterio netamente objetivo, considerando que no se debía valorar el comportamiento de la parte vencida, quedando de lado la mala fe ni la temeridad con la que hubiera podido actuar, debiéndose valorar así, criterios objetivos de conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso.
Sin embargo, esta Sala de Decisión, acoge la postura reiterada del H. Consejo de Estado, respecto de la comprobación de la causación de las costas dentro del proceso: “(…) la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 34 (…)”14 En los mismos términos, en sentencia del 26 de mayo de 2022, la Sección Segunda del Consejo de Estado15, sostuvo: “Sobre la condena en costas Es importante destacar que la condena en costas no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite de las dos instancias del proceso no se observa su causación, se revocará la condena en costas dispuesta por el Tribunal contra la accionante.” En providencia del 11 de marzo de 2021 de la Sección Primera del Consejo de Estado16, la Sala concluyó que no había lugar a acceder a la condena en costas, toda vez que en el expediente no se aportaron pruebas que demostraran con suficiencia que los gastos por concepto de apoderamiento y las costas reclamadas se causaron, indicando: “Tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la condena en costas, en los términos previstos en el artículo 365 del CGP, surge de la derrota de una parte en el proceso o de la decisión desfavorable del recurso interpuesto.
Con todo, se destaca la regla contenida en el numeral 8 de la citada disposición, en la que se establece un requisito específico para que haya lugar a la referida condena, esto es, que las costas efectivamente se hayan causado y que la parte interesada haya aportado los medios de prueba idóneos que así lo acrediten17. En el asunto bajo examen, no obra en el expediente prueba de los gastos o expensas en los que incurrió la parte demandante con ocasión del proceso, por ser necesarios para su desarrollo, de manera que tampoco se encuentran acreditadas las costas por ese concepto.” Por su parte, la Sección Cuarta, ha sostenido que a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num. 8) del CGP, se debe encontrar probado o justificada en el proceso la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), para su causación18. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, Magistrado Ponente: César Palomino Cortés, Sentencia del 20 De Enero De Dos Mil Veintidós (2022), Radicado 050012333000201401233 01. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, Magistrado Ponente: César Palomino Cortés, sentencia del veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022), Radicado 05001-23-33-000-2014- 01327-01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, Once (11) De Marzo De Dos Mil Veintiuno (2021),Radicación Número: 44001-23-33-000-2012-00029-01. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 6 de julio de 2016, radicado: 25000-23-37-000-2012-00174-01(20486), C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-37-000-2013-01403- 01(24233);
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Milton Chaves García, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-37-000-2016-01988- 01(24028); Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Veinticinco (25) De Noviembre De Dos Mil Veintiuno (2021), Radicación Número: 05001-23- 33-000-2016-00224-01(25390), entre otros.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT. Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 35 Así las cosas, atendiendo el criterio reiterado por el Consejo de Estado, esto es, que solo hay lugar a la condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso y al no haberse comprobado, en el presente asunto, el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el abogado haya generado otro tipo de gastos para la parte demandante, la Sala revoca la condena en costas en primera instancia y no condena en costas y agencias en derecho en esta instancia. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR el ordinal tercero de la sentencia proferida por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el 26 de julio de 2019 y en su lugar, no se condena en costas en primera instancia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en las demás partes la sentencia proferida por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el 26 de julio de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO
NOTIFÍQUESE esta sentencia y una vez ejecutoriada, devuélvase al juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y Aprobado en Sala de la fecha Acta N. 012. LOS MAGISTRADOS, GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -NO LABORAL Demandante: LINA MARÍA ROLDÁN RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS – ANT.
Radicado: 05001 33 33 027 2017 00364 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 36 Providencia firmada por SAMAI19 19 Para comprobar la autenticidad del documento ingresar a la pestaña “Validador de Documentos” en SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.