17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticuatro (2025) PROCESO No. 17001-33-39-008-2023-00199-01 CLASE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ACCIONANTE YONATHAN AMED VELÁSQUEZ ORTIZ – MARTA CECILIA MAZO AYALA ACCIONADOS MUNICIPIO DE MANIZALES - INVAMA Procede la Sala Primera de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir sobre la apelación presentada por Yonathan Amed Velásquez Ortiz y Marta Cecilia Mazo Ayala, contra el fallo proferido el día 24 de julio de 2024 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda en cuanto a la protección de los derechos colectivos incoados por la parte actora.
PRETENSIONES 1. Se ordene al Instituto de Valorización de Manizales -INVAMA- y a la alcaldía de Manizales, dar continuidad preferente al proyecto “MEJORAMIENTO DE LOS ACCESOS A LOS BARRIOS LA FRANCIA Y LOS ALCÁZARES”. 2. En caso de que el sector de impacto del proyecto no soporte financiera o presupuestalmente lo que le corresponde aportar a los propietarios vía valorización, se ordene al INVAMA y a la alcaldía de Manizales, desarrollar dicho proyecto por fases, conforme a la alternativa tres que fue la elegida por la comunidad. 3.
En caso de no ser posible la solución propuesta en la segunda pretensión, se ordene al INVAMA y a la alcaldía de Manizales, desarrollar una alternativa idónea que resuelva de fondo el problema de movilidad y accesos viales que en la actualidad afectan gravemente los intereses de los ciudadanos del sector de la Francia, Alcázares y sus alrededores.
HECHOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones: ➢ El 30 de abril de 2018 la administración municipal, a través del INVAMA, invirtió $158.865.000 millones, para tener la realización de estudios de definición y diseños de las alternativas para el mejoramiento de los accesos a los barrios la Francia, Alcázares y sus alrededores. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 2 ➢ Mediante acuerdo No. 002 del 25 de abril de 2019, el INVAMA decretó la ejecución de la obra “Mejoramiento de los accesos a los barrios la Francia y los Alcázares”, por sistema de contribución de valorización. ➢ Entre el 30 de junio y el 30 de agosto de 2021, se llevaron a cabo reuniones entre el INVAMA y los representantes de los propietarios; sin embargo, a la fecha de radicación de la demanda, no se evidencian avances en el proyecto. ➢ El 16 de junio de 2022, la comunidad de los barrios la Francia y Alcázares realizó un plantón en la plazoleta de la Alcaldía de Manizales.
Ante la falta de respuesta, el 21 de junio de la misma anualidad presentaron un derecho de petición solicitando la continuidad del proyecto. ➢ La Alcaldía trasladó la petición al INVAMA por competencia y, según la parte actora, la misma fue resuelta y respondida de manera superficial. ➢ A la fecha no se tiene continuidad en el proyecto, lo que ha generado inconformidad en la comunidad debido al incumplimiento de las expectativas iniciales.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES -INVAMA-: Se opuso a todas las pretensiones de la demanda, argumentando que no se encuentra vulnerando derechos colectivos ya que, ha desplegado acciones y ha actuado conforme al acuerdo No. 002 de 2019. Destacó todas las gestiones realizadas respecto al proyecto de la obra pública, iniciadas desde el 20 de diciembre de 2018 con la aprobación del estudio de prefactibilidad de la obra.
Indicó que, a la fecha, el proyecto continúa en discusión debido a las inconformidades presentadas por los propietarios de la zona de influencia. Señaló que es esencial definir de manera precisa las fuentes de financiación del proyecto, así como los porcentajes de los aportes de la comunidad y del Municipio de Manizales. Propuso las excepciones de: - Invama no ha vulnerado ni amenazado ningún derecho colectivo: Argumentó que, de acuerdo con el acuerdo 002 del 11 de abril de 2011, el proyecto de interés social está planificado y en proceso de estructuración para su ejecución, por lo que no se configura una vulneración de derechos. - Ausencia de pruebas que permitan evidenciar la vulneración de derechos e intereses colectivos: Señaló que el accionante no cumplió con los presupuestos de la segunda 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 3 parte del artículo 30 de la Ley 472, al no demostrar la existencia de vulneración de derechos e intereses colectivos. - Genérica: Solicitó que, si el juez encuentra hechos que constituyan una excepción, esta sea reconocida oficiosamente.
MUNICIPIO DE MANIZALES: Se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, argumentando que no ha vulnerado ni amenazado los derechos colectivos invocados por el accionante, ya que el proyecto es liderado por el INVAMA a través del sistema de valorización. Reiteró que el proyecto no es competencia del municipio ni de la unidad de vías urbanas de la secretaría de obras públicas, por lo que solicitó su desvinculación del trámite.
Asimismo, indicó que existe disposición para cofinanciar el proyecto, demostrando voluntad de apoyo a la comunidad. Subrayó que, con los estudios de la prefactibilidad realizados, no es razonable afirmar que ha habido omisión o transgresión a derechos colectivos. Propuso las excepciones de: - Competencia del INVAMA para el desarrollo del proyecto “MEJORAMIENTO DE LOS ACCESOS DE LOS BARRIOS LA FRANCIA Y LOS ALCÁZARES”: Argumentó que el desarrollo del proyecto corresponde a una persona jurídica distinta al Municipio de Manizales. - Genérica: Solicitó que el despacho declare cualquier otra excepción de mérito que considere probada en el expediente.
AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO De conformidad con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 29 de septiembre de 2023, siendo declarada fallida ante la falta de un acuerdo entre las partes. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 24 de julio de 2024, negó las pretensiones relacionadas con la continuidad del proyecto de “MEJORAMIENTO DE LOS ACCESOS A LOS BARRIOS LA FRANCIA Y LOS ALCÁZARES”, a cargo del Municipio de Manizales y del INVAMA, luego de indicar que: Como se puede evidenciar del acervo probatorio, se tiene que si bien el proyecto de “MEJORAMIENTO DE LOS ACCESOS A LOS BARRIOS LA FRANCIA Y LOS ALCÁZARES” como su nombre lo indica es una vía que permite el mejoramiento de conectividad en el sector, no se encuentra acreditado en el plenario, que exista un factor de riesgo o 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 4 vulnerabilidad ambiental o social que implique la implementación de forma prioritaria de dicho proyecto o que pueda modificar el orden de prioridades que establece el municipio para la materialización de las obras de construcción, a lo que se suma que el Invama ya realizó los estudios de prefactibilidad y que se requiere del aporte de la comunidad a través de la valorización para continuar en forma parcial el proyecto, cuyo pago en reuniones concertadas ha sido aplazado por el mismo colectivo.
Ahora bien, con respecto a la posible falta de disponibilidad presupuestal y de la no inclusión en planes de desarrollo alegada por el Municipio de Manizales, el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia, ha dicho que, si bien dicho argumento no es causal de justificación para no proceder a la protección de los derechos colectivos, ello ocurre sólo si se encuentra demostrada su vulneración. (…) A partir de lo anterior, se tiene entonces que, la falta de recursos públicos y de planeación no es óbice para no proteger los derechos e intereses colectivos, habida cuenta que la efectividad de estos derechos demanda atención prioritaria de las autoridades administrativas, pero ello sucede siempre y cuando se hubiere demostrado su vulneración, situación que no acontece para el caso en estudio.
En efecto, de las pruebas allegadas al expediente no se advierte las circunstancias que originan la violación de los derechos colectivos mencionados por los actores, por el contrario, lo que se evidencia es que Invama ha adelantado las gestiones tendientes con el avance del proyecto hasta llegar incluso a la fase II del mismo, luego lo que procedería seria la Fase III frente a la cual se requiere de la inversión de $1.000 millones de pesos para ejecutar los trabajos de estudios de beneficio y realizar la distribución de la obra, no obstante, se necesita tener certidumbre de la ejecución del proyecto con garantías en el avance del mismo, tal y como determinar el porcentaje de aportes de la comunidad y del municipio, aspecto presupuestal que influye para la puesta en marcha del proyecto, pero que no depende de la voluntad por parte del Invama porque como se ha advertido, este instituto ha sido diseñado entre otras cosas para ejecutar obras de interés público por el Sistema de Contribución de Valorización, lo que no incluye que pueda utilizar un recurso propio si no de la comunidad, en tal sentido, no se evidencia que por parte de esta institución se advierta una transgresión de los derechos invocados por los actores populares.
Por todo lo expuesto, se tiene entonces que el juez de la acción popular más allá de dar órdenes en materia de obras públicas que no requiere priorización alguna, lo cual no quedó acreditado en el proceso, tendrá que analizar el presupuesto con el cual cuenta el respectivo ente territorial, todo ello a partir de un análisis al plan de desarrollo y a los planes de inversión anual, pues tal como se tiene para el caso en estudio, el acceder a las pretensiones de los actores populares en la forma en que fueron pedidas, esto es, la realización de un proyecto de gran magnitud, pondría en riesgo la ejecución de las demás políticas implementadas en el plan de desarrollo, más aun cuando no se encuentra demostrado que las vías de acceso a los barrios la Francia y Alcázares sean precarias o se encuentren en mal estado tal y como se explicó en párrafos anteriores y requieran de una intervención inmediata, y que no sean estas los únicos accesos que 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 5 tenga la comunidad, pues como ya se advirtió existen otros accesos a los cuales el Municipio de Manizales les ha dado el mantenimiento correspondiente.
En virtud de lo anterior se consignó en la parte resolutiva:
PRIMERO: DECLARAR FUNDADA la excepción denominada “AUSENCIA DE PRUEBAS QUE PERMITAN EVIDENCIAR LA VULNERACIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS” propuesta por el INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES-INVAMA.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: SIN COSTAS.
CUARTO: Para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por la Secretaría del Despacho, se enviará copia de la demanda, del auto admisorio y del presente fallo a la Defensoría del Pueblo con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.
QUINTO: EJECUTORIADA esta providencia ARCHÍVENSE las diligencias previas las anotaciones respectivas.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Yonathan Amed Velásquez Ortiz – Marta Cecilia Mazo Ayala: Afirmaron que en el presente proceso quedó claramente demostrado que el INVAMA y el Municipio de Manizales, debido a su omisión e inacción, están vulnerando los derechos e intereses colectivos de la comunidad. Rechazaron los argumentos de fondo expuestos por el a quo, considerando que existen pruebas suficientes en el expediente para acreditar la vulneración de derechos alegados en la demanda.
En ese sentido, resaltaron que se evidencia en el expediente los problemas de movilidad que afectan al sector en cuestión y, la demora e inacción del INVAMA, teniendo que cuenta que el acuerdo No. 002 fue emitido en 2011, y 13 años después solo ha avanzado hasta la fase ll. Finalmente, señalaron la diferencia entre el mejoramiento de la malla vial existente y el mejoramiento de los accesos viales, indicando que estos últimos implican necesariamente la construcción de nuevas vías o carriles, tal como se evidencia en los estudios de prefactibilidad realizados.
CONSIDERACIONES La parte actora persigue la garantía de los siguientes derechos colectivos establecidos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1992: 1. El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 6 2.
La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 3. Derecho a la Defensa del Patrimonio Público. 4. La moralidad administrativa. Dicha pretensión se ejerce mediante la acción contemplada en el artículo 88 de la Constitución Política, cuyo primer inciso dispone: “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”.
La Ley 472 de 1998 desarrolló el artículo citado y, en su artículo 2 estableció que las acciones populares “son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”, que “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Asimismo, el artículo 9 de la mima ley preceptúa que “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”, acción que, a voces del artículo citado, “podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo”.
(Subraya la Sala). De lo anterior, se desprende que son elementos necesarios para la procedencia de la acción popular, los siguientes: a) Tener como finalidad la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Existencia de una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Tener como fin evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 7 e) Su naturaleza popular indica que puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
Problema Jurídico. Corresponde entonces establecer a la Sala, de conformidad con el recurso de apelación: ¿Se demostró la vulneración de los derechos colectivos alegados en el presente trámite por parte del Municipio de Manizales y el INVAMA, debido a la falta de continuidad del proyecto de “MEJORAMIENTO DE LOS ACCESOS A LOS BARRIOS LA FRANCIA Y LOS ALCÁZARES”? Análisis Probatorio En el cartulario fue allegado el siguiente material probatorio: • Acuerdo 001 del 11 de abril de 2019 “POR MEDIO DEL CUAL SE DECRETA LA REALIZACIÓN DE UNA OBRA DE INTERÉS PÚBLICO”, en el cual consta: A. Que en el actual Plan de Desarrollo de la ciudad de Manizales 2016-2019 “Manizales más Oportunidades” (Acuerdo No. 0906 de 2016 del Concejo de Manizales), el Proyecto “MEJORAMIENTO DE LOS ACCESOS A LOS BARRIOS LA FRANCIA Y ALCÁZARES” se encuentra enmarcado así: “DIMENSIÓN: DIMENSIÓN FÍSICO – ESPACIAL EJE ESTRATÉGICO 21: INFRAESTRUCTURA VIAL, TRÁNSITO Y TRANSPORTE, SEGURO, EFECTIVO Y SOSTENIBLE.
PROGRAMAS: Hacia una movilidad eficiente, segura y compatible con el medio ambiente: cable aéreo, transporte público terrestre y cultura ciudadana. META DE RESULTADO: Incrementar la velocidad media en la ciudad a 22,5 Km/hora. META DEL PRODUCTO: Diseñar y ejecutar los proyectos de desarrollo vial Baja Carola, Bulevar zona F, desarrollo vial paralela calle 52, intersecciones avenida Centenario, accesos Francia- Alcázares, desarrollo vial sector Autónoma entre otros.
(…).” • Acuerdo 002 del 25 de abril de 2019 por el cual se declara el proyecto “MEJORAMIENTO DE LOS ACCESOS A LOS BARRIOS LA FRANCIA Y LOS ALCÁZARES”, especificando las obras que serán ejecutadas en el proyecto que comprende los sectores Santa Sofía, retornos a nivel y la Francia y Parque del Agua, enlaces directos. • Acta No. 4 del 30 de junio de 2021 acta No. 5 del 30 de agosto de 2021, donde constan las sesiones desarrolladas en lo que refiere al desarrollo de la obra pública en mención. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 8 • Estudio de prefactibilidad realizado por la unidad técnica del INVAMA en el mes de diciembre de 2018, dentro del cual se destaca lo siguiente: 5.4.1 Presupuesto El costo total del proyecto asciende a la suma estimada de $ 27.968.452.199 cuyos componentes se describen en la tabla No 5-1 denominada presupuesto del proyecto donde se describe el costo total.
Cómo presupuesto alternativo se contempla la construcción de la intersección en Santa Sofía y el viaducto en la avenida Centenario en el sector del Parque del Agua. Ver tabla 5-2. (…) 7.1.2 Aportes. El Aporte se desarrollará a través del Sistema de la Contribución de Valorización por parte de los propietarios beneficiados directamente con el proyecto y con un aporte por parte del municipio de Manizales, tal como se indica a continuación. Sin embargo, se propone un presupuesto alternativo de $ 17.975.438.649 donde se construya la intersección de Santa Sofía y el puente sobre la avenida Centenario con lo cual los aportes serían como se indica en la tabla N°7-8. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 9 Finalmente se podría pensar en un aporte del municipio correspondiente al valor de la obra de Santa Sofía incluido predios así: • Contrato y acta de inicio del 25 de abril de 2018 de la inversión de $158.865.000 millones de pesos, por medio del cual se obtuvo la elaboración de los estudios de definición y diseños de las alternativas para el mejoramiento de los accesos a los barrios la Francia, Alcázares y sus alrededores. • Resolución 292 mediante la cual se designaron los representantes de los propietarios poseedores para la junta de representantes del mencionado proyecto. • Evidencias fotográficas del plantón en la plazoleta de la alcaldía de Manizales el 16 de junio de 2022, con el objetivo de exigir la continuidad de la obra. • Derecho de petición presentado el 21 de junio de 2022 a la alcaldía de Manizales solicitando la continuidad del proyecto y que, en caso de que la comunidad no soporte financiera o presupuestalmente lo que le corresponde aportar vía valorización, se desarrolle el proyecto por fases. • Respuesta al derecho de petición, emitida por la alcaldía de Manizales el 26 de julio de 2022, donde se remite por competencia al INVAMA y a su vez, se señala que, con el ánimo de contribuir al mejoramiento de la movilidad, se ha realizado mantenimiento y rehabilitación de las vías del sector. • Respuesta emitida por el INVAMA al derecho de petición del 21 de junio de 2022, se reseñan las instancias en las que se han avanzado y a su vez, se refiere: Para avanzar con los estudios se requiere realizar una inversión superior a los $1.000 millones de pesos, para ejecutar los trabajos de estudios de beneficio y realizar la distribución de la obra, que corresponde a la Fase III.
Para ejecutar la Fase III, dado los costos e inversiones que se requieren realizar, se necesita tener certidumbre de la ejecución del proyecto con garantías en el avance del mismo. Por otro lado, los costos de inversión en ejecución de las obras planteadas en los diseños obtenidos, que solucionen las problemáticas de movilidad y acceso al sector, son significativamente altos, por lo cual es de máxima importancia tener claras y aseguradas las fuentes de financiación necesarias para la ejecución. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 10 Marco Normativo El derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, está consagrado en los artículos 82 y 102 de la Constitución Política, según los cuales: Artículo 82.
Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. (…) Artículo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación. La Ley 9 de 1989, en sus artículos 5 y 7, define el espacio público de la siguiente manera: Artículo 5.
(…) el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, (…) las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, (…), en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.
Artículo 7. Los Concejos Municipales y Distritales podrán, de acuerdo con sus competencias, crear entidades responsables de administrar, defender, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el espacio público, el patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión. Por su parte, el artículo 311 de la Constitución señala que corresponde a los municipios “construir las obras que demande el progreso local”, “ordenar el desarrollo de su territorio” y “el mejoramiento social y cultural de sus habitantes”.
En concordancia y con base en la responsabilidad confiada por la Constitución a los entes locales, la Ley 388 de 1997 en su artículo 8 numeral 9 dispone: Artículo 8. Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto.
Son acciones urbanísticas, entre otras: 9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte (…). 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 11 De esta manera, se tiene que es deber estatal proteger la integridad del espacio público, garantizar su uso común y velar por su mantenimiento y mejora.
Estas responsabilidades recaen en las entidades territoriales, en el ejercicio de funciones públicas que contribuyan al cumplimiento de los deberes estatales del Estado. Ahora bien, se ha desarrollado jurisprudencialmente el derecho colectivo relacionado con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 07 de abril de 20111, determinó que el núcleo esencial del referido derecho comprende los siguientes aspectos: (i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; (ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los habitantes;
(iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. En providencia del 22 de noviembre de 2011,2 se indicó que toda obra de infraestructura que requiera una inversión considerable debe estar prevista y contemplada en los planes de desarrollo de la entidad pública correspondiente: La realización de obras de infraestructura, con las cuales se pretende hacer realidad el Estado Social, deben hacer parte del plan nacional de desarrollo, o de los planes de las entidades territoriales, de acuerdo con la política económica, social y ambiental que adopte el Gobierno y las competencias de las distintas entidades públicas, tal como lo prevé el artículo 339 de la Constitución. En este orden de ideas, a través de esta acción no puede el juez ordenar la ejecución de una obra pública que demande una inversión considerable que no haya sido incluida en los planes de desarrollo de la entidad pública, pues esto implicaría desviar los recursos destinados a propósitos específicos y por consiguiente, desconocer que a través de aquéllos se busca asegurar el uso eficiente de los recursos y el cumplimiento adecuado de los cometidos que le han sido asignados a las distintas entidades por la Constitución y la ley.
Por su parte, en cuanto al derecho colectivo referente a la defensa del patrimonio público, el artículo 82 de la Constitución establece que es deber del Estado “velar por la protección de la integridad del espacio público”. Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, 1 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 07 de abril de 2011.
Expediente: 63001-23-31-000-2004-00243- 01. MP: Marco Antonio Velilla Moreno. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de noviembre de 2011. Expediente: 63001-23-31-000-2001- 0241-01. MP: Ricardo Hoyos Duque. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 12 en su sentencia del 31 de mayo de 20023 estableció que se deben entender por patrimonio público “la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario”.
Finalmente, la moralidad administrativa como derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 209 de la Constitución Política, el cual dispone: Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. En concordancia, el artículo 3 de la Ley 489 de 1998 dispone: Artículo 3. Principios de la función administrativa.
La función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia. Los principios anteriores se aplicarán, igualmente, en la prestación de servicios públicos, en cuánto fueren compatibles con su naturaleza y régimen.
Parágrafo. Los principios de la función administrativa deberán ser tenidos en cuenta por los órganos de control y el Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 343 de la Constitución Política, al evaluar el desempeño de las entidades y organismos administrativos y al juzgar la legalidad de la conducta de los servidores públicos en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales o reglamentarios, garantizando en todo momento que prime el interés colectivo sobre el particular.
De acuerdo con el marco normativo desplegado, a nivel territorial, las entidades en virtud del principio de descentralización, tienen el deber de velar por la protección del uso y goce de los bienes públicos. Este deber implica llevar a cabo acciones que prevengan y eviten la vulneración de derechos colectivos, ya sea por acción o por omisión en su gestión. En cuanto a la vulneración de derechos colectivos relacionados con el patrimonio público, es necesario analizar la conducta de la parte infractora para determinar si su actuación constituye un manejo irresponsable o negligente, contrario a los fines esenciales del Estado.
Solución al caso concreto Tesis: La Sala defenderá la tesis que la parte demandante no acreditó que el Municipio de Manizales e Invama se encuentren vulnerando por omisión o inacción, los derechos 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 31 de mayo de 2002. Expediente: 25000-23-24-000-1999-9001-01. MP: Ligia López Díaz. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 13 colectivos señalados en la demanda, en relación con el proyecto de “Mejoramiento de los accesos viales a los barrios la Francia, Alcázares y sus alrededores”.
Discute la parte actora que hasta la fecha no se ha dado continuidad a la obra prevista en el acuerdo No. 002 del 25 de abril de 2019 por medio del cual se declaró la realización del proyecto “MEJORAMIENTO DE LOS ACCESOS A LOS BARRIOS LA FRANCIA Y LOS ALCÁZARES”. Situación que genera inconformidad en la comunidad debido al incumplimiento de las expectativas iniciales y a la urgente necesidad de mejorar el acceso al sector, afectado por las constantes congestiones vehiculares.
En este contexto, la Sala considera pertinente pronunciarse sobre el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Esto en razón a que es el derecho que principalmente se encuentra inmerso en la problemática objeto de esta acción. Al respecto, el Consejo de Estado4 ha establecido que dicho derecho implica: (…) la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo.
A su turno, en relación con la construcción de obras de infraestructura, el Consejo de Estado5 ha sostenido que las acciones populares para obtener la protección de construcciones de obras, proceden para garantizar la protección de derechos colectivos siempre que se respeten y se tengan en cuenta los principios de materia económica que rigen el gasto de las entidades públicas.
Esto con el fin de evitar un desequilibrio presupuestal con las decisiones adoptadas. Asimismo, se ha precisado que las obras de infraestructura que impliquen una inversión significativa deben estar debidamente contempladas en los planes de desarrollo de la entidad pública correspondiente: (…) sin perder de vista que la satisfacción de los derechos sociales, económicos y culturales constituye una forma de realizar el Estado Social que pregona el artículo 1º de la Carta Política como criterio fundamental, corresponde en principio al Congreso como instancia representativa del poder público, definir en la ley de apropiación el gasto público social con miras a satisfacer las necesidades básicas insatisfechas (artículo 350 de la Constitución Política).
Por tanto, “al resolver los litigios relacionados con este tipo de derechos, no puede desconocerse de una parte las condiciones de escasez de recursos y de otra los propósitos de igualdad y justicia social que señala la propia Constitución. No puede desconocerse que para la realización de cualquier obra y en especial de aquellas de considerable magnitud, existe una normatividad constitucional y legal en materia 4 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 06 de marzo de 2011. Expediente: AP-2005-00901. MP: Mauricio Fajardo Gómez. 5 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 22 de noviembre de 2011. Expediente: 63001-23-31-000-2001- 0241-01. MP: Ricardo Hoyos Duque. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 14 de gasto y distribución presupuestal (art. 339 y 350 Código Penal), así como procedimientos de contratación, que no pueden omitirse, por cuanto esa normatividad tiene un claro asidero en el respeto y conservación del principio a la igualdad.
(…) La realización de obras de infraestructura, con las cuales se pretende hacer realidad el Estado Social, deben hacer parte del plan nacional de desarrollo, o de los planes de las entidades territoriales, de acuerdo con la política económica, social y ambiental que adopte el Gobierno y las competencias de las distintas entidades públicas, tal como lo prevé el artículo 339 de la Constitución. En este orden de ideas, a través de esta acción no puede el juez ordenar la ejecución de una obra pública que demande una inversión considerable que no haya sido incluida en los planes de desarrollo de la entidad pública, pues esto implicaría desviar los recursos destinados a propósitos específicos y por consiguiente, desconocer que a través de aquéllos se busca asegurar el uso eficiente de los recursos y el cumplimiento adecuado de los cometidos que le han sido asignados a las distintas entidades por la Constitución y la ley.
No obstante, el mismo órgano judicial, en su jurisprudencia y siguiendo un criterio constante, ha establecido que la ausencia de una obra en el plan nacional de desarrollo, en los planes de las entidades territoriales, o la falta de disponibilidad presupuestal no constituyen razones suficientes para negar las pretensiones de la acción popular ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos.
Al respecto, en sentencia del 04 de junio de 20196, se dispuso: (…) demostrada la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos cuyo amparo definitivo implica la realización de obras de infraestructura, la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción popular. Sin embargo, en estos casos, lo procedente es prevenir a la autoridad demandada para que adelante las gestiones, de todo orden, necesarias para incluir en el presupuesto el respectivo gasto con el fin de materializar la obra garantice los derechos e intereses colectivos, en un tiempo determinado y sin dilaciones injustificadas.
De acuerdo con lo anterior, el contenido del derecho colectivo mencionado tiene un carácter preventivo orientado a proteger la adecuada utilización del espacio público y promover el mejoramiento social de los habitantes. Asimismo, se ha establecido que la protección de este derecho, en relación con la ejecución de obras de infraestructura, está condicionada a la demostración de la vulneración o amenaza de los mismos, tal como se alegue durante el trámite de la acción. Por su parte, respecto a los derechos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y la moralidad administrativa, el marco normativo vigente asigna a las entidades territoriales, en virtud 6 Consejo de Estado, Sala Quinta Especial de Decisión. Sentencia del 04 de junio de 2019.
Expediente: 73001-33-31- 004-2008-00006-01. MP: Milton Chaves García. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 15 del principio de descentralización, la responsabilidad de velar por la protección, uso y goce del espacio público. De manera que, en casos de presuntas infracciones, resulta indispensable analizar la conducta imputada a la parte accionada, para determinar si las acciones ejecutadas constituyen un manejo irresponsable o negligente contrario a lo establecido por la ley y en contravía de los fines esenciales del Estado.
Sin embargo, aunque existen medios de prueba y se cuenta con la manifestación de la parte actora sobre la vulneración de derechos e intereses colectivos, estos no resultan suficientes para pregonar y determinar de manera fehaciente que se está causando un agravio a los habitantes del sector o que exista un riesgo extraordinario que comprometa derechos o bienes constitucionales, justificando así la declaración de vulneración de derechos de la presente demanda.
De acuerdo con el material obrante en el expediente, se reconoce la existencia del proyecto “Mejoramiento de los accesos viales a los barrios la Francia y los Alcázares” decretado a través del acuerdo No. 002 del 25 de abril de 2019 y de que el mismo se encuentra en fase ll. Sin embargo, no hay prueba alguna que dé cuenta de la imposibilidad de circulación vehicular o peatonal, falta de accesos y salidas de los barrios, o deterioro vial que represente peligro para transeúntes y automotores.
Tampoco se evidencian factores que indiquen riesgos o vulnerabilidades ambientales o sociales, que justifiquen una intervención urgente o prioritaria. En este sentido, aunque se han evidenciado congestiones vehiculares en la zona, esto no basta para concluir que existe una vulneración de derechos colectivos y, si bien la parte actora desplegó una actividad probatoria relacionada con el proyecto objeto de la acción, estas no sustentan de manera suficiente la afirmación de necesidad urgente de continuidad del mismo, a pesar de que la acción popular como cualquier trámite judicial impone el deber de contar con material probatorio que dé cuenta de la vulneración efectiva a los derechos colectivos alegados.
Por el contrario, en el expediente se encuentran documentos que evidencian las acciones adelantadas para llevar a término el proyecto, entre las cuales se destacan los siguientes puntos: • La Junta Directiva del Invama, en sesión del 20 de diciembre de 2018, aprobó por unanimidad el estudio de prefactibilidad de la obra “Mejoramiento de los accesos a los barrios la Francia y los Alcázares”. • Mediante el acuerdo no. 001 del 11 de abril de 2019 se decretó la realización de esta obra de interés público. • En acuerdo no. 002 del 25 de abril de 2019 se declaró la realización del proyecto de mejoramiento de los accesos viales al sector. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 16 • Actualmente, el proyecto ha avanzado a fase ll y está a la espera de iniciar la fase lll, para la cual se requiere una inversión de $1.000 millones de pesos destinados a estudios de beneficio y a la distribución de la obra. • En la contestación de la demanda el Municipio de Manizales ha manifestado su voluntad de cofinanciar el proyecto.
De lo anterior, se concluye que el proyecto de mejoramiento de accesos viales ha registrado avances, aunque se encuentra en una etapa de incertidumbre debido a la falta de planeación financiera. Esto se debe a que su ejecución requiere el trabajo conjunto entre la comunidad y el Municipio de Manizales, dado que el proyecto fue diseñado bajo el esquema de contribución por valorización. Sin embargo, esta falta de certidumbre en la continuidad del proyecto no implica una vulneración de derechos colectivos, pues se debe tener en cuenta que además de la contribución por valorización de la comunidad, es necesario establecer la inversión por parte del Municipio, la cual está sujeta a procesos de contratación y organización presupuestal.
Por lo anterior, en consideración de esta Sala, la sentencia de primera instancia no amerita ser revocada, por no estar probada la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda, tal como lo consideró la Juez de primera instancia, pues, se insiste no se acreditó que la comunidad esté soportando un agravio con la situación descrita por la parte actora debido a la falta de continuidad del proyecto.
Costas De conformidad con lo previsto en los artículos 387 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso, y en atención al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión nro. 27 en providencia del 6 de agosto de 20198, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará a este rubro, toda vez que no hubo actuación de las partes ante este Tribunal.
Es por lo expuesto que la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 7 “ARTÍCULO 38.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.
Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 17001-33-39-008-2023-00199-01 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 004 Segunda Instancia 17 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito el 24 de julio de 2024, dentro de la demanda que en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos interpuso YONATHAN AMED VELÁSQUEZ ORTÍZ y MARTA CECILIA MAZO AYALA contra el MUNICIPIO DE MANIZALES e INVAMA.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: EJECUTORIADA esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 23 de enero de 2025 conforme acta 005 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.