17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN 17001-23-33-000-2024-00244-00 CLASE VALIDEZ DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE GOBERNADOR DE CALDAS DEMANDADO MUNICIPIO DE ARANZAZU - CALDAS, CONCEJO MUNICIPAL DE ARANZAZU - CALDAS ANTECEDENTES Procede la Sala a decidir la solicitud de validez presentada ante este tribunal por el señor Gobernador del Departamento de Caldas frente al Decreto nro. 0053 del 16 de julio de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ARMONIZA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2024 CON EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE ARANZAZU CALDAS PARA LA VIGENCIA 2024-2027”, y los artículos segundo, cuarto, quinto, sexto, noveno y décimo del Decreto nro. 0054 del 17 de julio de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN MODIFICACIONES POR ADICIONES AL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y RENTAS, GASTOS Y SERVICIO DE LA DEUDA DE LA VIGENCIA FISCAL 2024”.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Consideró el señor Gobernador que, con la expedición del decreto mencionado se quebrantaron las siguientes disposiciones: Constitución Política de Colombia: artículos 313 numerales 3 y 5, 315 numerales 3 y 9 y 345; Ley 1551 de 2012: artículos 18 numeral 9, 29 literal d) numeral 1; Decreto 111 de 1996;
Decreto ley 1333 de 1986 y el Acuerdo municipal nro. 181 de 2008 “Por medio del cual se expide el estatuto orgánico de presupuesto de Aránzazu y sus entidades descentralizadas”. Precisó que el concejo municipal es quien dicta las normas orgánicas de presupuesto y expide anualmente el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal.
Adujo que al alcalde le corresponde presentar el proyecto de presupuesto de rentas y gastos a consideración del concejo municipal para su aprobación, que de acuerdo con la 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 2 Ley 1525 de 1994, los concejos municipales deben definir los procedimientos a través de los cuales los planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos.
Explicó que la armonización presupuestal consiste en, adecuar la estructura presupuestal definida al marco del Plan de Desarrollo vigente y es importante, toda vez que, al aprobarse el plan de desarrollo las imputaciones presupuestales solamente se podrán realizar con cargo a la estructura presupuestal del mismo. Afirmó que la armonización del plan de desarrollo es un proceso en el que intervienen tanto el ejecutivo municipal como el concejo, razón por la cual no le era dable al alcalde del municipio de Aranzazu, Caldas, definir el procedimiento mediante el cual se realizaría la armonización y efectuarla sin contar con el correspondiente debate de los movimientos presupuestales necesarios y que son de competencia de la duma municipal para la ejecución del nuevo plan de desarrollo ni garantizar la participación ciudadana en el debate y discusión correspondiente.
Aclaró que, lo anterior no desconoce la competencia del ejecutivo municipal en el marco de la ejecución presupuestal para realizar traslados (créditos y contra créditos) entre las mismas secciones del presupuesto sin afectar los montos globales autorizados, pero cumpliendo con lo previsto en el estatuto orgánico de presupuesto. Respecto del Decreto nro. 0054 del 17 de julio de 2024 indicó que, los movimientos presupuestales indicados en el decreto no obedecen a una reducción presupuestal, sino a una aprobación de créditos y contra créditos (traslado presupuestal), toda vez que si el ejecutivo realiza una reducción presupuestal se entiende que hay recursos insuficientes o inferiores y por tanto el gasto debe en igual sentido disminuir, sin embargo de la operación efectuada en el decreto se establece que existe un rubro que no es necesario para cubrir el gasto de prima de vacaciones y por tanto puede ser trasladados para cubrir las necesidades relativas a la transferencia de sobretasa ambiental.
PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA SOLICITUD DE VALIDEZ El municipio de Aránzazu, Caldas, indicó que el proceso de armonización presupuestal implica directamente la apropiación de las fuentes y recursos que el municipio dispone en cualquier momento de la vigencia fiscal y que el municipio presenta autonomía al momento de realizar la armonización. 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 3 Los recursos que el municipio dispone para los proyectos de inversión, a través del decreto de liquidación y sus anexos ostentan presunción de legalidad, que en el decreto de armonización no se crearon como tales partidas de ingresos y gastos, se realizó una operación de ajuste de rubros lo cual es muy diferente.
La armonización presupuestal no hizo ninguna modificación a los valores totales aprobados para el presupuesto de la vigencia 2024, mediante Acuerdo 469 de 2023, pues en caso contrario, se tendría que contar con la aprobación del concejo municipal y armonizarse con el nuevo plan de desarrollo con el visto bueno de la colegiatura. Respecto del decreto de modificación del presupuesto señaló que, el ejecutivo sí podía realizar modificaciones a los rubros de la partida del gasto, sin autorización del concejo, siempre que se respetaran los límites establecidos en el presupuesto, cosa que se cumplió y lo único que afecta es la ejecución efectiva del gasto, al destinar distintos rubros a los tenidos inicialmente.
Aclara que, modificar rubros del gasto y adicionar otros del mismo gasto, sin afectar el valor global de los mismos es facultad del alcalde en el proceso de ejecución presupuestal y, que contrario a lo que afirma la demanda, esto no afectó el ingreso, solo el gasto, y en el gasto no es lo mismo crear o modificar partidas, que modificar rubros dentro de la partida, último ejercicio que fue el realizado por la administración municipal de una forma transparente y juiciosa.
CONSIDERACIONES Cuestión previa Competencia La revisión de la validez de un decreto municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del Departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos. 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 4 ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a.
Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 3 del artículo 151 del CPACA establece la competencia en única instancia de los tribunales administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad.
Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el departamento de Caldas dentro de la oportunidad legal, procede el Tribunal a decidir el presente asunto.
Problema jurídico 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 5 De acuerdo con los argumentos planteados en la solicitud de validez, para dilucidar el fondo del asunto se planteará los siguientes problemas jurídicos: ¿Tenía competencia el alcalde de Aranzazu, Caldas, para mediante decreto, crear en el presupuesto de ese municipio partidas nuevas y contracreditar a la misma, sumas de partidas aprobadas anteriormente por el Concejo Municipal, en aras de armonizar el presupuesto con el plan de desarrollo del municipio, a pesar de no modificar las sumas globales del presupuesto? Actos demandados Mediante el Decreto municipal nro. 0053 del 16 de julio de 2024 el alcalde del municipio de Aranzazú, Caldas, armonizó el presupuesto general del municipio para la vigencia fiscal de 2024 con el plan de desarrollo de ese municipio de para la vigencia 2024-2027, en los siguientes términos: “POR MEDIO DEL CUAL SE ARMONIZA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2024 CON EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE ARANZAZU CALDAS PARA LA VIGENCIA 2024-2027” EL ALCALDE EL MUNICIPIO DE ARANZAZU (CALDAS), En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, especialmente las conferidas especial las consagradas en el Decreto 111 de 1996.
El Acuerdo 181 de 2008, el Acuerdo 469 de 2023, la sentencia C-036 de 2023, y demás normas concordantes y CONSIDERANDO [ ] ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: Adóptese la Armonización presupuestal del Plan de Desarrollo del Municipio de Aranzazu (sic) para la vigencia 2024-2027.
ARTÍCULO SEGUNDO: Contracreditar en el presupuesto de Gastos de Inversión de la vigencia 2024 la suma de SEIS MIL OCHOCIENTOS SESENTA MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y TRES VEINTICUATRO PESOS CON VENTYINUEVE CENTAVOS ($6.860.233.024.29), discriminados así: [ ]
ARTÍCULO TERCERO: Créese y acreditase en el Presupuesto de Gastos de Inversión del Municipio de Aranzazu (sic) de la vigencia 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 6 2024, los siguientes rubros por valor de SEIS MIL OCHOCIENTOS SESENTA MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y TRES VEINTICUATRO PESOS CON VETINUEVE CENTAVOS ($6.860.233.024.29) discriminados así: A su turno los artículos segundo, cuarto, quinto, sexto, noveno y décimo del Decreto nro. 054 del, 17 de julio de 2024, objeto de control de validez, establecen: “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN MODIFICACIONES POR ADICIONES AL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y RENTAS, GASTOS Y SERVICIO DE LA DEUDA DE LA VIGENCIA FISCAL 2024” EL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE ARANZAZU, CALDAS, EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES, EN ESPECIAL LAS CONFERIDAS POR EL ARTÍCULO 315 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, NUMERALES 3° Y 5°: LITERAL A DEL ARTÍCULO 91° DE LA LEY 136 DE 1994, MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 29 DE LA LEY 1551 DE 2012;
ARTÍCULO 67 DEL DECRETO 111 DE 1996, LEY 617 DE 2000, LEY 715 DE 2001, LEY 819 DE 2003, DECRETO 048 DEL 04 DE DICIEMBRE DE 2023, Y DEMAS (SIC) CONCORDANTE Y, CONSIDERANDO [ ]
DECRETA
[ ]
ARTÍCULO SEGUNDO: Crear en el presupuesto de gastos y deuda pública de la vigencia 2024 en los capítulos de funcionamiento e inversión los siguientes rubros y sus respectivas fuentes de financiación ARTÍCULO CUARTO: Reducir al capítulo de Funcionamiento del Presupuesto de Gastos y Servicios de la Deuda de la Vigencia 2024, la suma de CINCO MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS M/C ($5.655.768.00), como se describe a continuación: 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 7 ARTÍCULO QUINTO: Adicionar al capítulo Funcionamiento del Presupuesto de Gastos y Servicio de la Deuda de la Vigencia 2024, la suma de CINCO MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS M/C ($5.655.768.00), como se describe a continuación:
ARTÍCULO SEXTO: Adicionar al capítulo de Inversión y Fondo Local de Salud del Presupuesto de Gastos y Servicios de la Deuda de la Vigencia 2024, la suma TRECE MILLONES SETECIENTOS CUARENTA MIL PESOS M/C (13.740.000.00), como se describe a continuación: … ARTÍCULO NOVENO: Contracreditar (sic) en el Presupuesto de Gastos de Inversión de la vigencia 2024, la suma de SESENTA Y CUATRO MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS VEINTE PESOS M/C ($64.656.320.00), como se discrimina a continuación: 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 8 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 9 ARTÍCULO DÉCIMO: Acreditar en el Presupuesto de Gastos de Inversión de la vigencia 2024, la suma de sesenta y cuatro millones seiscientos cincuenta y seis mil trecientos veinte pesos m/c (64.656.320.00), como se discrimina a continuación: 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 10 Marco Normativo Con el propósito de analizar los cargos que expone el Departamento de Caldas como fundamento de la solicitud de revisión de validez del decreto mencionado, procede la Sala a estudiar las disposiciones relacionadas con el presupuesto general de la Nación y su aplicación en los presupuestos de las entidades territoriales, pero también aquellas relativas a la armonización del presupuesto con el plan de desarrollo municipal y la modificación del presupuesto.
El presupuesto general de la nación y su aplicación en los presupuestos de las entidades territoriales 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 11 El presupuesto general de la nación es un instrumento de planeación financiera del Estado que racionaliza la actividad estatal y en el que se prevé la estimación de los ingresos, así como una autorización máxima de gastos en un período específico que, en el sistema fiscal colombiano, corresponde a un año1.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional2, el presupuesto representa un acuerdo democrático sobre la asignación de los recursos públicos, la definición de las prioridades y el consecuente logro de las finalidades del Estado. Como lo ha indicado la Corte, debe ser el producto de “un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”3.
Ahora bien, el presupuesto está integrado por tres secciones principales: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos; y (iii) las disposiciones generales4. Entre las rentas y los gastos existe una relación directa que se puede resumir en que las modificaciones de una sección impactan y se reflejan en la otra. “Así, por ejemplo, si se aumentan las rentas habrá un aumento correlativo de los gastos.
Esta relación se deriva del mismo modelo constitucional del presupuesto al determinar en el artículo 346 superior y siguientes, a partir de los que se deriva que el presupuesto está compuesto por las rentas (ingresos) y los gastos (apropiaciones) y el artículo 347 superior cuando indica que la ley de apropiaciones deberá reflejar todos los gastos y precisa que la consecuencia directa de que estos resulten insuficientes es la necesidad de crear nuevas rentas”5.
Ahora bien, el presupuesto de rentas incluye las fuentes de recursos que corresponden a los ingresos corrientes de la Nación, las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional6.
Por su parte, en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones se definen los gastos de la vigencia correspondiente, los cuales se clasifican en gastos de funcionamiento, deuda 1De acuerdo con el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, uno de los principios del sistema presupuestal es el de anualidad. Con fundamento en este principio, la norma aclara que el año fiscal comienza el primero. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. 2 Sentencia C-178 de 2021 y C-652 de 2015. 3 Sentencia C-1064 de 2001. 4 Las secciones del prepuesto están definidas en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-036 de 2023.
Magistrada Sustanciadora: NATALIA ÁNGEL CABO. 6 Artículo 11, literal a), del Decreto 111 de 1996. 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 12 pública y gastos de inversión7. Finalmente, las disposiciones generales están dirigidas a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación en el año fiscal correspondiente8.
Ahora bien, en cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 superior señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.
Por su parte, los artículos 300.5 y 313.5 superiores establecen las competencias de las asambleas y de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración de los presupuestos departamentales y municipales respectivamente, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial.
Competencia para modificar el presupuesto municipal La Constitución Política de Colombia establece en el artículo 313 que corresponde a los concejos municipales: Artículo 313. Corresponde a los concejos: [ ] 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. [ ] 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
Seguidamente el artículo 315 constitucional atribuye a los alcaldes: (i) cumplir la normatividad; (ii) dirigir la acción administrativa; y, (iii) presentar al concejo el proyecto de presupuesto. Por su parte, los artículos 345, 352 y 353 precisan que en tiempos de paz el gobierno propone al congreso el presupuesto y sus modificaciones, y este lo aprueba conforme a la 7 Artículo 11, literal b), del Decreto 111 de 1996. 8 Artículo 11, literal c), del Decreto 111 de 1996. 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 13 ley orgánica de presupuesto: Artículo 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. [ ] Artículo 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. En concordancia con lo anterior, el ordinal 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, expone: "ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. [ ] 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (Se resalta) A su vez, el artículo 352 superior dispone: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”; y el artículo 353 señala: “Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”. 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 14 El Estatuto Orgánico del Presupuesto -EOP-, esto es, el Decreto 111 de 19969en los artículos 76 a 88 establece las reglas para la modificación del presupuesto, que son aplicables a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en los artículos 352 y 353 Constitucionales, y 10910 del mismo estatuto; que, en lo pertinente, señalan: “ARTÍCULO 79.
Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (L. 38/89, art. 68;
L. 179/94, art. 35).
ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (L. 38/89, art. 69; L. 179/94, art. 36)”.
Conforme a la normativa en cita, es claro para esta Sala de Decisión que las modificaciones 9 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dirección General del Presupuesto Público Nacional. Aspectos Generales del Proceso Presupuesta/ Colombiano (2a Ed.). Bogotá: 2011, p. 120. 10 “(ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. { )" (Negrilla fuera del texto original) 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 15 que pueden hacerse al presupuesto son de tres tipos: reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, adiciones al presupuesto o créditos adicionales y traslados presupuestales.
El Consejo de Estado11 al referirse a estas figuras ha señalado: a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. 11 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina. Radicación No. 1.889; 11001-03-06-000-2008-0022-00. 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 16 Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”.
(Negrillas de la Sala). De acuerdo con lo anterior, los ajustes presupuestales que servirán de base para realizar traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones, necesariamente. deben ser tramitados por el concejo municipal, de forma que no puede el alcalde directamente ejercer una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal.
A su turno el artículo 115 del Acuerdo nro. 118 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO DE ARANZAZU CALDAS Y SUS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS”, señalado como vulnerado por el Departamento de Caldas, establece: Artículo 115. MODIFICACIÓN DE PARTIDAS DEL PRESUPUESTO. Las modificaciones al presupuesto general del Municipio que por ley se debe presentar al Concejo Municipal por adiciones o traslados entre los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y de inversión, deberán acompañarse de la certificación contable o de disponibilidad presupuestal según el caso, del convenio, acta de compromiso del Ministerio cuando se trate de recursos que transfiere la Nación y del recibo de caja cuando los dineros hayan sido recibidos en la Tesorería; así mismo para efectos del cumplimiento de este artículo se deberá presentar al Concejo Municipal los indicadores previstos en las leyes (sic) 617 de 2000, 358 de 1997 y la 819 de 2003 o las que las modifiquen o adicionen.
Cuando las modificaciones al Presupuesto General del Municipio afecten gastos de inversión entre programas, su trámite se realizará por medio de Acuerdo; cuando la modificación sea entre subprogramas se hará mediante decreto municipal, previo concepto del COMFIS. El Secretario de Hacienda presentará informes sobre las modificaciones dentro de los primeros cinco (05) días de cada mes a la comisión permanente de presupuesto, quien a su vez informará a los demás miembros de la corporación, dentro de los tres días siguientes.
PARÁGRAFO: El incumplimiento de la presente obligación dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 34 de la ley (sic) 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) por omisión del cumplimiento de las funciones propias del cargo. La Honorable Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 202312 resumió los tipos de 12 Sentencia C-036 de 2023, Expediente: D-14.852, Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 202212.
Demandante: Carlos Saúl Sierra Niño Magistrada Sustanciadora: NATALIA ÁNGEL CABO. Bogotá, D. C. veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 17 movimientos presupuestales y las competencias frente al mismo, que solo se incluirán las atinentes al presupuesto de gastos y otros: 28.
Ahora bien, como se anunció, el principio de legalidad del presupuesto regula no solo la aprobación del presupuesto, sino también operaciones presupuestales en otras fases del ciclo presupuestal. Por lo tanto, para la reconstrucción de las reglas constitucionales y jurisprudenciales sobre la aplicación del principio de legalidad, y teniendo en cuenta que las disposiciones examinadas hacen referencia a actuaciones posteriores a la aprobación del presupuesto, es importante considerar los diferentes tipos de operaciones presupuestales, tal y como se describe a continuación. Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto13 Desde la perspectiva de las rentas Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso.
La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, pues responde al desbalance entre las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso.
Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto de rentas14. Por lo tanto, si Artículo 347 de la Carta Política 13 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012. 14 Esta posibilidad se deriva del último inciso del artículo 347 superior, de acuerdo con el cual: “El 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 18 se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto.
Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente. El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto.
Artículo 347 de la Carta Política Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones. La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor.
Adicionalmente, el ministro de Hacienda debe informar de su incorporación a las comisiones económicas del Congreso. Artículo 33 del EOP Subregla en recursos en el ámbito departamental (Decreto) En relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones; (ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales;
(iii) el Sistema General de Artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 (numerales 49 y 51) presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 19 Regalías;
(iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. El gobernador incorpora estos recursos al presupuesto departamental mediante decreto. Igualmente, cuando los recursos tengan por objeto cofinanciar proyectos, una vez el ejecutivo los adicione al presupuesto, deberá informar a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del acto administrativo.
Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto. Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.
Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 15.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 15 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 20 Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original16.
Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto17. Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales18.
De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto. Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Artículo 33 del EOP Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida19. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 16 Sentencia C-685 de 1996. 17 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. 18 Ibídem. 19 Sentencia C-685 de 1996. 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 21 Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma20. Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a destinada funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 20 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles - Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20 Bases%20para%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 22 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 23 Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP21.
Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional. Artículo 76 del EOP Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente. Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la vigencia fiscal correspondiente.
En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el gasto. Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional22. Artículo 76 del EOP Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general.
Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades. Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 Tabla 1. Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto. Elaboración del despacho ponente. 29. Con respecto a la modificación del presupuesto, la jurisprudencia ha destacado que uno de los principales cambios que introdujo la Constitución Política de 1991 consistió en el fortalecimiento del Congreso de la República en la definición del presupuesto23.
De ahí que, solo para atender las situaciones de anormalidad institucional, la Carta Política de 1991 autorice que las modificaciones 21 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” 22 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. 23 Sentencias C-050 de 1994, C-018 de 1996 y C-186 de 2020. 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 24 presupuestales que impliquen creación y modificación de rentas, adiciones y traslados que alteran las partidas globales definida por el Congreso destinadas a funcionamiento, servicio de la deuda, programas y subprogramas se adelanten directamente por el Gobierno Nacional24.
Con todo, en el marco de dichas situaciones de excepción, la modificación del presupuesto debe siempre adelantarse mediante normas con rango o jerarquía de ley. En consecuencia, en los estados de anormalidad institucional procede la modificación del presupuesto por parte del Gobierno nacional, pero solo mediante decretos legislativos25.
En relación con la aplicación de lo anterior a las entidades territoriales, el Consejo de Estado ha sido enfático al afirmar que, “la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto”, de forma que no puede este último ejercer directamente una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal.
Según el marco normativo y jurisprudencial expuesto, se concluye que: i) a nivel municipal, corresponde al Concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; ii) la competencia para adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto es exclusiva del Concejo a iniciativa del alcalde y, en consecuencia, iii) al alcalde le está vedado adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto directamente, salvo, la excepción contemplada en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012; iv) si el Gobierno Municipal considera necesario que se adicionen o incorporen ingresos al presupuesto aprobado por el Concejo, debe presentar a esa Corporación el proyecto de acuerdo respectivo, pues tales decisiones no pueden ser adoptadas por el alcalde ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad; y v) si bien no hay norma expresa que prohíba al Concejo autorizar pro tempore al mencionado mandatario para realizar modificaciones o adiciones al presupuesto, tal prohibición deriva de los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política.
Solución al problema jurídico ¿Tenía competencia el alcalde de Aranzazu, Caldas, para mediante decreto, crear en el presupuesto de ese municipio partidas nuevas y contracreditar a la misma, sumas de partidas 24 Las cuales se han considerado constitucionales en diferentes oportunidades, como en las sentencias la C- 206 de 1993, C-434 de 2017 y C-186 de 2020. 25 Sentencia C-215 de 2020. 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 25 aprobadas anteriormente por el Concejo Municipal, en aras de armonizar el presupuesto con el plan de desarrollo del municipio, ¿a pesar de no modificar las sumas globales del presupuesto? Tesis: Como al burgomaestre al intentar armonizar el presupuesto con el plan de desarrollo, a través de los decretos expedidos, conllevó la creación de partidas presupuestas, modificó el presupuesto de ese municipio y asumió competencias exclusivas del concejo municipal.
Sobre el procedimiento de armonización del presupuesto El artículo 44 de la Ley 152 de 1994, “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, previó lo siguiente sobre la armonización con los presupuestos: Artículo 44.- Armonización con los presupuestos. En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos definirán los procedimientos a través de los cuales los Planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos.
Al respecto, el documento denominado “GUÍA DE ORIENTACIONES PROCESO DE ARMONIZACIÓN PRESUPUESTAL 2020 EN ENTIDADES TERRITORIALES”26, expedido por el Departamento Nacional de Planeación, en el cual se define el proceso de armonización presupuestal, así: Es el proceso mediante el cual se realiza el cierre del presupuesto de la administración saliente, se ejecuta el presupuesto de la vigencia durante el periodo previo a la aprobación del nuevo plan de desarrollo27 y se inicia la ejecución del plan de desarrollo de la administración en su primer año de gobierno, cruzando así las ejecuciones presupuestales del plan de desarrollo de la administración saliente (primer semestre) y el de la administración entrante (segundo semestre) en una misma vigencia presupuestal.
En este sentido, el proceso consiste en uniformar la ejecución presupuestal asignada al plan de desarrollo de la administración saliente, con el de las apropiaciones presupuestales aprobadas en el marco del nuevo plan de desarrollo, haciendo compatible la evaluación integral durante la misma vigencia. En términos prácticos el proceso de armonización es una modificación al presupuesto de la vigencia fiscal en que se inicia una nueva administración, que implica, entre otros, movimientos que pueden dar lugar a adiciones y traslados presupuestales, que modifican los valores aprobados por la Asamblea o el Concejo, según sea el caso, por la necesidad de incorporar recursos por la creación de nuevos objetos 26 Página 17 archivo 002 y archivo 009 del expediente digital. 27 Este periodo corresponde a los meses de enero y el mes de junio de la vigencia fiscal en que se aprueba el Plan de Desarrollo de la nueva administración. 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 26 de gastos que se acreditan con las apropiaciones originadas en la eliminación de objetos de gasto que no se ejecutarán (contra acreditan).
Es decir, los valores no ejecutados de los programas, subprogramas y proyectos del plan de desarrollo saliente, existentes en el presupuesto de la vigencia en la cual se aprueba el nuevo plan de desarrollo, se consideran apropiaciones disponibles o “disponibilidades presupuestales” para soportar la ejecución del nuevo plan de desarrollo durante el primer año de gobierno. Este proceso se realiza una sola vez durante el primer año de gobierno, una vez es aprobado y expedido el nuevo Plan de Desarrollo Territorial – PDT.
A partir de este momento las imputaciones presupuestales se realizarán con cargo al nuevo PDT. En todo caso, de conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto de la entidad territorial, el Gobernador o Alcalde deberá presentar, a consideración de la Asamblea o Concejo, el respectivo Proyecto de Ordenanza o Acuerdo de armonización presupuestal.
(Negrillas de la Sala) De lo expuesto en la guía mencionada se tiene que, el proceso de armonización consiste en uniformar la ejecución presupuestal asignada al plan de desarrollo de la administración saliente, con el de las apropiaciones presupuestales aprobadas en el marco del nuevo plan de desarrollo. Es entonces una modificación al presupuesto de la vigencia fiscal en que se inicia una nueva administración, que implica, movimientos que pueden dar lugar a adiciones y traslados presupuestales que modifican los valores aprobados por la Asamblea o el Concejo.
Pero se debe advertir que, en todo caso este procedimiento se debe ajustar en todo con el Estatuto Orgánico de Presupuesto de la entidad territorial, el Gobernador o Alcalde deberá presentar, a consideración de la Asamblea o Concejo, el respectivo Proyecto de Ordenanza o Acuerdo de armonización presupuesta Este Tribunal con ponencia del Magistrado Publio Martín Andrés Patiño Mejía28 se ha referido al proceso de armonización en los siguientes términos: §29.
Una vez expedido el plan de desarrollo, se debe iniciar el proceso de armonización presupuestal. Este proceso consiste en ajustar el Presupuesto Anual que se encuentra en ejecución, a la estructura presupuestal definida en el Plan Plurianual de Inversiones del nuevo plan de desarrollo. §30. La armonización permite identificar si los proyectos que se encuentran en ejecución durante el primer año de mandato son consistentes con los compromisos del nuevo plan de desarrollo.
De igual forma, se puede determinar cuáles proyectos del anterior periodo de gobierno continúan, cuáles se suspenden y cuáles se 28 Sentencia de única instancia. Revisión de Validez de Acuerdo, Demandante: Departamento de Caldas. Demandado: Municipio de Victoria – Caldas. Radicado: 17001233300020240018000. Manizales, quince (15) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 27 reformulan.
Con la armonización se realizan los ajustes requeridos al presupuesto para cumplir con los objetivos y metas planteados en el nuevo plan de desarrollo. §31. La armonización permite la realización del Plan Indicativo que organiza por anualidades los compromisos asumidos en el plan de desarrollo. §32. Luego, el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) es el instrumento de planeación fiscal y gestión financiera que procura garantizar la viabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas, en un periodo de 10 años. §33.
Dentro del plan de desarrollo se incluyó el Plan Plurianual de Inversiones, que junto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, permiten realizar el Plan Operativo Anual de Inversiones. §34. El Plan Operativo de Inversiones es un instrumento en el que se incluyen y se comparan los proyectos de inversión (registrados en el Banco de Proyectos) con los recursos financieros disponibles, para identificar la viabilidad de llevar a cabo, en cada vigencia fiscal, los programas que se diseñaron en la Parte Estratégica del plan de desarrollo. §35.
El Plan Operativo de Inversiones se constituye en el principal vínculo entre el plan de desarrollo y el Sistema Presupuestal. (…) Al respecto, se permite reiterar este Tribunal lo expuesto por la Honorable Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 2023 que resumió los tipos de movimientos presupuestales y las competencias frente al ejercicio de dicha actividad: Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a destinada funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general.
Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 28 nacional y las entidades. En otras providencias relacionadas con la armonización del presupuesto anual, este Tribunal29 ha considerado que las facultades al ejecutivo para agregar proyectos de inversión, así como la creación de nuevas partidas de gasto contraviene los principios democráticos y de legalidad, en cuanto las modificaciones presupuestales son de reserva del concejo municipal como cuerpo colegiado local.
Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el Decreto nro. 053 del 16 de julio de 2024, y los artículos 2,4,5,6,9 y 10 del Decreto 054 del 17 de julio de 2024, antes transcritos, resulta claro para esta Sala que, efectivamente se modificó el presupuesto del municipio de Aranzazu, Caldas, pues al intentar so pretexto de armonizar el presupuesto del municipio con el plan de desarrollo, el burgomaestre mediante decreto, esto es unilateralmente creo unas partidas nuevas, y a pesar de que al contracreditar con partidas existentes no se modificó las sumas globales del anterior presupuesto, la armonización así realizada, conllevó una modificación del presupuesto que conforme a la disposición anterior, y a la jurisprudencia del Consejo de Estado y la del presente Tribunal, debió haberse sometido a la aprobación del Concejo Municipal.
Entiéndase que no es que los municipios no tengan la facultad de armonizar el presupuesto al plan de desarrollo correspondiente, sino que cuando esa armonización, implique modificación del presupuesto, la hoja de ruta debe ser a través de un proyecto de acuerdo sometido al concejo municipal. Al no haberse surtido el trámite para ante el concejo municipal, se observa que le asiste razón al gobernador de Caldas al solicitar la invalidez de los acuerdos demandados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 29 Acción: Revisión de Validez de Acuerdo, Demandante: Departamento de Caldas, Demandado: Municipio de Victoria – Caldas, Radicado:17001233300020240018000, Sentencia 0164.
Magistrado Publio Martín Andrés Patiño Mejía. 17001-23-33-000-2024-00244-00 Validez Sentencia. 006 29 1. DECLÁRESE la invalidez del Decretos 053 del 16 de julio de 2024 y los artículos 2,4,5,6,9 y 10 del Decreto 054 del 17 de julio de 2024, respectivamente, expedidos por el alcalde del municipio de Aranzazu, Caldas. 2.-
COMUNÍQUESE esta determinación al señor alcalde de Aránzazu- Caldas, al señor presidente del Concejo de Aránzazu– Caldas, y al señor Gobernador del departamento de Caldas.
NOTIFÍQUESE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 25 de enero de 2025, conforme acta nro. 005 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.