REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, siete (07) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Radicación 17 001 33 33 003 2025 00026 01 Clase Tutela segunda instancia Accionante Arcángel de Jesús Arias Valencia Accionado Nueva EPS Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas Providencia Sentencia No. 027 Revisa la Sala por vía impugnación, la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el día 06 de febrero de 2025, mediante la cual se tutelaron los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social dentro de la acción de tutela presentada por el señor Arcángel de Jesús Arias Valencia I. Antecedentes. 1.
La solicitud de tutela. Solicita la parte accionante sean tutelados sus derechos fundamentales a la salud y vida digna, en consecuencia: “(…) PRIMERA: Que sean tutelados mis Derechos fundamentales, al debido proceso, salud y a la seguridad social. SEGUNDA: Ordenar a la NUEVA EPS que en un término no superior a 48 horas se sirva emitir información sobre el recurso presentado, así como la constancia de remisión ante la autoridad o dependencia competente.
A su vez, que el mismo sea notificado a la dirección electrónica notificacioneshyg@gmail.com TERCERA: Las demás que su señoría considere ultra y extra petita (…)”. 2. Sustento fáctico. Aduce el accionante que, para el 24 de octubre de 2024, solicitó calificación de pérdida de capacidad laboral en primera instancia ante la Nueva EPS.
Señala que, para el 07 de noviembre de 2024, se emitió dictamen con una pérdida de capacidad laboral el 22.50%; por lo cual el 03 de diciembre de 2024 interpuso recurso de apelación en contra del dictamen, vía correo electrónico. Manifiesta que, para la fecha de la presentación de la acción de tutela, no se le ha dado respuesta ante el recurso impuesto; por lo que considera que su trámite de calificación “se ha detenido,” perjudicándole” gravemente en atención a mis patologías”. 3.
Admisión e intervenciones. La a quo admitió la demanda de tutela mediante auto del día 27 de enero de 2025, por medio del cual se surtieron las notificaciones de ley, remitiéndose copia del escrito de demanda, sus anexos y el auto admisorio a la contraparte. 3.1. Nueva E.P.S. La entidad solicitó su desvinculación del proceso, argumentando que ha cumplido con los requisitos legales, toda vez que requirió a Colpensiones para el pago de los honorarios de valoración para la Junta de Calificación de Invalidez, cumpliendo con el procedimiento establecido en el artículo 142 del Decreto 019 de 2012 para resolver controversias sobre origen común. Finalmente, la entidad alega que no ha violado los derechos fundamentales del accionante, ya que ha emitido un concepto de rehabilitación. 3.2.
Colpensiones. Guardó silencio. 3.3. Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas. Guardó silencio. 4. Fallo de primera instancia. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante fallo del 06 de febrero de 2025, resolvió la presente litis en los siguientes términos: “(…)
PRIMERO: TUTÉLANSE los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social del señor ARCANGEL DE JESÚS ARIAS VALENCIA, identificado con la cédula de ciudadanía 70.413.817, conforme a lo expresado en la parte considerativa.
SEGUNDO: Se ORDENA a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo: i) Consigne, a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, el valor de los honorarios exigidos para el trámite de la inconformidad presentada desde el 3 de diciembre de 2024 por el señor ARCANGEL DE JESÚS ARIAS VALENCIA en contra del dictamen No. 4314360 del 07 de noviembre de 2024 y en el mismo término remita el comprobante del pago a la mencionada entidad.
TERCERO: PREVENIR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES para que, en lo sucesivo, de manera inmediata a la radicación por parte de sus afiliados de la inconformidad contra un dictamen de pérdida de la capacidad laboral, REMITA los datos personales del inconforme ante la Regional para la emisión de la factura necesaria para el pago de los honorarios.
CUARTO: Se ORDENA a la NUEVA EPS, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la acreditación del pago de los honorarios por parte de Colpensiones, proceda a remitir el expediente del accionante ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas. (…)” El Juez sustentó su decisión en lo siguiente: “(…) Conforme a lo señalado por la NUEVA EPS, se tiene que a la fecha COLPENSIONES fue requerida para realizar el pago de honorarios a la Junta de Calificación mediante oficio remitido el 29 de enero de 2025; sin embargo, según lo observado en el trámite, a la fecha no se ha demostrado el pago efectivo de los mismos.
De cara a lo anterior, se tiene entonces, que a la fecha la Administradora de Pensiones no aportó elementos de prueba que permitieran comprobar haber realizado como se dijo, el pago de los honorarios a favor de la Junta Regional de Calificación de Invalidez; lo cual denota que COLPENSIONES de manera sistemática vulnera los derechos fundamentales de sus afiliados con su actuar omisivo, dejando de lado que dichos honorarios no pueden convertirse en una barrera administrativa que retrase la gestión de las inconformidades o de los recursos de apelación, pues con ello, está evitando que el ciudadano pueda acceder a la doble instancia transgrediendo con esto su derecho al debido proceso y dignidad humana.
Como quedó establecido en la jurisprudencia citada ut supra, no es correcto suspender el trámite del dictamen de la pérdida de la capacidad laboral ante la falta de pago de los honorarios, por tratarse de un servicio esencial en materia de seguridad social. Así entonces, es indudable que las prerrogativas superiores invocadas se hallan vulneradas por actos omisivos de COLPENSIONES, al no cumplir con sus obligaciones legales necesarias para que la inconformidad interpuesta por el accionante desde el 03 de diciembre de 2024, contra el dictamen de pérdida de la capacidad laboral No. 4314360 del 07 de noviembre de 2024, pueda ser revisado, dejando su situación en prolongada incertidumbre.
(…)”. 5. Impugnación. La Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, presentó impugnación, mediante al cual solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, al considerar que la acción de tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad establecido en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Igualmente, expone en el plenario no quedó demostrado que la administradora pensional haya vulnerado los derechos reclamados por el accionante, ya que está actuando conforme a derecho. ll.
Consideraciones de la Sala El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que a la letra expresa: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
( ) Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ( )”. Pretendió entonces el Constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata.
Con todo, la acción de tutela está instituida como mecanismo especial y supletorio. 1. Problema Jurídico. El objeto de discusión se centra en determinar si la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES –, ha vulnerado o amenazado los derechos fundamentales invocados por el señor Arcángel de Jesús Arias, al no haber impartido el trámite legal correspondiente al recurso de apelación interpuso por la parte actora en contra del dictamen de PCL, o sí, por el contrario, como afirma la Administradora Pensional no hay ninguna vulneración de los derechos fundamentales por haber cumplido con el pago de los honorarios. 2.
Procedencia de la acción de tutela. Frente a la procedencia de la acción de tutela en este caso concreto se revisará el cumplimiento de los requisitos de legitimación por activa, legitimación por pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad. 2.1. De la Legitimación por activa. El artículo 86 de la Constitución y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, contemplan que la acción de tutela sea instaurada en todo momento y lugar, por cualquier persona directamente afectada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales.
En este preciso asunto, el señor Arcángel de Jesús Arias, se encuentra legitimado en la causa por activa, ejerciendo la tutela en su propio nombre y representación, solicitando la protección de sus derechos a la seguridad social y debido proceso. 2.2. De la legitimación por pasiva. La Corte Constitucional ha previsto que, para satisfacer el requisito de la legitimación en la causa por pasiva, resulta necesaria la acreditación de los siguientes elementos:1 (i) que se trate de uno los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y (ii) que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión. En el presente asunto, se encuentra acreditado dicho requisito, toda vez que la tutela fue presentada contra la Nueva EPS, y el Juez de primera instancia consideró pertinente vincular a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones y a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas, toda vez que lo que se pretende en el escrito de la acción es que se realice el trámite del recurso de apelación en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral y su remisión a la entidad competente. 2.3 De la inmediatez.
En relación con la inmediatez, el artículo 86 de la Constitución dispone que la tutela podrá ser ejercida en todo momento; pero la Corte Constitucional ha precisado que “aunque no es posible consagrar un plazo o término para su instauración2 dada la vocación de la acción para ser una respuesta inmediata a una violación o amenaza del derecho, este término debe ser un tiempo prudente y razonable a partir la existencia del hecho que amenaza o vulnera los derechos3.
En sentencia de tutela T-569 de 15 de diciembre de 2023, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente en relación con la inmediatez: “Este requisito de procedencia impone la carga al demandante de presentar la acción de tutela en un término prudente y razonable, respecto del momento en que se dio la acción u omisión que causa la afectación de sus derechos fundamentales5.
Por lo anterior, el juez de tutela no podrá conocer de un asunto, y menos aún conceder la protección de los derechos señalados como afectados, cuando la solicitud se haga de manera tardía o abiertamente extemporánea. Al respecto, deberán ser observadas las circunstancias particulares de cada caso concreto, con el fin de determinar si la acción fue o no interpuesta en un término razonable.
El requisito de inmediatez debe 1 T-118 de 2023. 2 Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992 3 Corte Constitucional, sentencias T-295 de 2018, T-528 de 2020, T – 118 de 2023 evaluarse en cada oportunidad en concreto, de conformidad con las particularidades de cada asunto.” Encuentra la Sala cumplido el presupuesto de la inmediatez ya que la acción se promovió dentro de un término razonable, de modo que permite la protección inmediata del derecho fundamental presuntamente trasgredido o amenazado, pues, de lo contrario, el amparo constitucional podría resultar inocuo y, a su vez, desproporcionado frente a la finalidad perseguida por la acción de tutela 2.4 De la subsidiaridad.
De igual manera, el artículo 86 de la Constitución Política establece que la tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” y, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de esta acción la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a ella como mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable.
En tal sentido la Corte Constitucional ha considerado4: “La jurisprudencia ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y eficaces para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados.
También ha sostenido que, en este contexto, un proceso judicial es idóneo cuando es materialmente apto para producir el efecto protector de tales derechos, y es eficaz cuando está diseñado para protegerlos de manera oportuna8. Entre las circunstancias que el juez debe analizar para determinar la idoneidad y eficacia de los recursos judiciales, se encuentran las condiciones de la persona que acude a la tutela.” Y, en la sentencia SU-588 de 2016, la Corte unificó su postura respecto del requisito de subsidiariedad y estableció que este principio responde a las reglas de exclusión de procedencia y procedencia transitoria; es decir que, “(i) si existe un medio de defensa idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico y no existe riesgo de configuración de un perjuicio irremediable, la acción de tutela es improcedente;
(ii) cuando no existen mecanismos de defensa idóneos y eficaces para resolver el asunto puesto a consideración, la tutela será procedente de manera definitiva; y (iii) de manera excepcional, cuando la persona disponga de medios de defensa idóneos y 4 T – 569 de 15 de diciembre de 2023. MP. Dr. Miguel Polo Rosero. Exp. T – 8.793.903. eficaces, pero existe riesgo de configuración de un perjuicio irremediable, el amparo será procedente de manera transitoria, con el fin evitar la infracción a los derechos fundamentales del accionante.” Para que la acción de tutela sea procedente, se debe cumplir con el requisito de subsidiariedad, es decir, que el peticionario haya agotado todos los recursos judiciales idóneos y eficaces para proteger sus derechos fundamentales, a menos que exista un riesgo de perjuicio irremediable.
Conforme lo dispuesto en dicha normativa y la jurisprudencia deprecada, el derecho a la salud implica que la misma no solo se refiere a la ausencia de enfermedad, sino también a la capacidad de mantener y recuperar la normalidad orgánica y funcional, por lo tanto, debe entenderse como un concepto integro que abarca la salud física y mental.
De examinar lo contenido en este derecho; es importante destacar el tratamiento integral como elemento clave que adquiere relevancia al analizar el caso específico. 3. Derecho a la seguridad social: La Corte Constitucional ha definido la naturaleza constitucional del derecho a la seguridad social, con fundamento en el artículo 48 de la Constitución Política, al establecer que debe garantizarse a todos los habitantes como un derecho irrenunciable5.
“(…) una vez ha sido provista la estructura básica sobre la cual ha de descansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los elementos ya anotados –prestaciones y autoridades responsables-; a su vez supone el establecimiento de una ecuación constante de asignación de recursos en la cual están llamados a participar los beneficiarios del sistema y el Estado como último responsable de su efectiva prestación; la seguridad social adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su exigibilidad por vía de tutela.
(…)”. En relación con el derecho a la seguridad social como derecho fundamental, así como de la procedencia de la acción de tutela para garantizar su protección, ha señalado la Corte Constitucional lo siguiente, haciendo referencia a los Convenios Internacionales suscritos por Colombia que lo contemplan como un derecho inalienable: 5 Sentencia T – 1318 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. reiterado en sentencia T – 468 de 2007 con ponencia del mismo Magistrado.
Ver también sentencia T – 760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. “(…) El Estado colombiano, al ser un Estado Social de Derecho, cuenta con la obligación de asegurar la eficacia de los principios y derechos que se encuentran inmersos en la Carta Política. Este deber no solo se dirige a evitar la vulneración de derechos, sino también a “tomar todas las medidas pertinentes que permitan la efectiva materialización y ejercicio”6 de los mismos.
El derecho a la seguridad social “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos subjetivos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”7.
De la lectura del artículo 48 de la Constitución Política, se logra inferir, que el derecho a la seguridad social denota una doble acepción. En primer lugar, como un “servicio público de carácter obligatorio” el cual su dirección, coordinación y control, estará a cargo del Estado, bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad8.
Y en segundo lugar, como un derecho irrenunciable, garantizado a todos los habitantes del Estado. El artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona, establece que: “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilidad física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.” La Corte Constitucional ha señalado que la seguridad social hace referencia a los medios de protección que brinda el Estado para salvaguardar a las personas y sus familias de las contingencias que afectan la capacidad que estos tienen para generar ingresos suficientes para vivir en condiciones dignas y confrontar circunstancias como la enfermedad, la invalidez o la vejez9.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 19 destacó: “El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.” En Sentencia T-777 de 2009 esta Corporación determinó los objetivos de la seguridad social, en los siguientes términos: “Los objetivos de la seguridad social que deben comprender a todo el conglomerado social, guardan necesaria correspondencia con los fines esenciales del Estado social de 6 Sentencia T- 690 de 2014 7 Ibidem 8 Inciso primero, artículo 48 de la Constitución Política. 9 Sentencia C-674 de 2001. derecho como el servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales, promover las condiciones para una igualdad real y efectiva, adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados, proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta; y reconocer sin discriminación alguna la primacía de los derechos inalienables de la persona como sujeto, razón de ser y fin último del poder político, donde el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación.” La importancia de este derecho se basa en el “principio de la dignidad humana y en la satisfacción real de los derechos humanos10, puesto que las personas podrán asumir las situaciones difíciles que obstaculizan el desarrollo de actividades laborales y la recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos.
(…)”11 En estos términos, el derecho a la seguridad social, es indiscutible, más aún, cuando se trata de personas que se encuentran en estado de indefensión, y son destinatarias de una especial protección constitucional, como aquellos sujetos que debido a su condición de invalidez han perdido o reducido su capacidad laboral. Aunado a lo anterior, la pérdida de capacidad laboral dictaminada por las Juntas de Calificación, es uno de los requisitos legales habilitantes para el goce efectivo del derecho fundamental a la seguridad social, de ahí su estrecha relación, y la necesidad de la plena observancia del debido proceso en la expedición y trámite de los respectivos dictámenes.
En el sistema universal de protección de derechos humanos, se ha establecido en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), la garantía del derecho a la seguridad social. “(…) el derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.
(…)12 La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en el artículo XVI establece el derecho a la seguridad social como: “(…) la protección contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia. (…)”. 10 Sentencia T-690 de 2014. 11 Sentencia T-400/17 Ms.
Alberto Rojas Ríos. 23/06/2017. 12 Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Comité de derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General No. 19 El derecho a la seguridad social (Artículo 9), 39ª período de sesiones 5 – 23 de noviembre de 2007. Ginebra. Párrafo 1. En el numeral 1º del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Interamericana de Derechos Humanos, se estableció que el derecho a la seguridad social tiene como finalidad proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez y la incapacidad física o mental, que obstaculiza la obtención de medios para llevar una vida digna y decorosa. 4.
El debido proceso en el procedimiento de calificación pérdida de capacidad laboral La capacidad laboral se encuentra definida en el Decreto 1507 de 2014 “Por el cual se expide el manual único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional”, como el “conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social” y que permiten a una persona desempeñarse en su trabajo, capacidad que puede verse mermada o alterada por la ocurrencia de una enfermedad o un accidente de cualquier origen.
En tal virtud, cuando ello acontece, el Sistema de Seguridad Social dispone de regímenes para cubrir dichas contingencias, a saber: Régimen de salud, de pensiones o de riesgos laborales, y dicha determinación depende del origen de calificación de la enfermedad o el accidente que afecta a la persona. Asimismo, el marco jurídico que regula los procedimientos de la calificación de invalidez está contenido en los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993, y el Decreto Ley 019 de 2012 que en su artículo 142 determina: “(…) Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud (EPS), determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. ( )” Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha sido igualmente diáfana al explicar la importancia de la valoración de la perdida de la capacidad laboral de las personas, como pauta determinante de las garantías fundamentales que dependen de ella. En tal virtud, las entidades encargadas de calificar la pérdida de capacidad laboral en los términos descritos, de conformidad con el artículo 41 de la ley 100 de 1993 modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012, les asiste este deber con la finalidad de poder determinar si una persona tiene derecho al reconocimiento de alguna de las prestaciones asistenciales o económicas, en estos términos, dicha calificación de la pérdida de capacidad laboral, se constituye esencialmente en un mecanismo que fija el porcentaje de afectación del “conjunto de las habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo habitual”.13 Sobre el procedimiento para calificar el estado de invalidez de una persona, la Corte Constitucional, explicó: “(…) En consecuencia, la calificación del origen de la contingencia debe realizarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, el artículo 6º del Decreto 2463 de 2001, los lineamientos descritos en la Ley 776 de 200214 y el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el Decreto 19 de 2012; con el objetivo de garantizar el debido proceso al paciente.
Por tanto, les corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Laborales - ARL, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, calificar, en primera instancia, el estado de invalidez, y, en segunda, a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
La inconformidad sobre el dictamen proferido en primera instancia deberá plantearse dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mismo. Respecto de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, la Corte Constitucional la ha considerado como un derecho que tiene toda persona, el cual cobra gran importancia al ser el medio para la realización efectiva de otras garantías fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en tanto que permite determinar a qué tipo de prestaciones tiene derecho el afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común.15 Frente a ello, esta Corporación ha dicho: “Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital.
Lo anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico especificar las causas que originan la disminución de la capacidad laboral.
Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación forme parte de los deberes de las entidades 13 Corte Constitucional T-341 de 2013, M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla. 14 Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Laborales 15 Corte Constitucional sentencia T-876 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional” 16.
En consecuencia, “teniendo en cuenta la trascendencia de la valoración, esta Corporación ha señalado que la lesión de las garantías fundamentales de la persona, se genera i) por la negación del derecho a la valoración o ii) por la dilación de la misma, pues de no practicarse a tiempo, en algunas ocasiones puede ocasionar el empeoramiento de la condición física o mental del asegurado.
Así, ambas circunstancias transgreden los derechos fundamentales de los trabajadores, toda vez que someten a una situación de indefensión a quien requiere la calificación para conocer cuáles son las causas que determinan la disminución de la capacidad laboral, y con esto precisar cuál entidad es la encargada de asumir el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de su afección. (…)”17 Igualmente, dicho órgano de cierre de la jurisdicción constitucional ha precisado sobre la responsabilidad de las entidades encargadas de los procesos de calificación, señalando que estos deben ser expeditos: “(…) envuelve gran trascendencia al momento de garantizar los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital del trabajador que sufre un accidente o enfermedad que lo inhabilita para desempeñarse en condiciones normales, razón por la que no solo están en la obligación de adelantar el procedimiento, considerando todo el material probatorio que se relacione con las deficiencias diagnosticadas, sino también en no demorar la realización del mismos.
En suma, la calificación por pérdida de capacidad laboral en el marco del Sistema Integral de Seguridad Social, constituye a la vez, un derecho autónomo de todos los afiliados al mismo, y una garantía de enlace para acceder a otras prestaciones asistenciales y económicas contempladas por la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias.
Al contribuir con la realización de otros derechos fundamentales como la dignidad humana y la vida, las entidades obligadas a efectuar dicha calificación deben observar rigurosamente las pautas éticas y técnico-científicas dispuestas por el legislador a lo largo del proceso de valoración, comprendiendo la enfermedad o el accidente del afiliado desde sus consecuencias, esto es, desde los verdaderos factores que alteran su entorno y que varían desde los puramente personales y económicos hasta los ambientales u ocupacionales.
Asimismo, las solicitudes de los afiliados deben atenderse con prontitud por estas entidades. De lo contrario, la mora en la expedición del dictamen puede ocasionar la violación de otras garantías constitucionales, puesto que aquel se constituye en una condición indispensable para el ejercicio de otros derechos como los pensionales, más aún si se tiene en cuenta el estado de debilidad en el que se encuentra un ciudadano que sufre de cierto grado de discapacidad o posiblemente invalidez.
(…)”18 Finalmente, no debe perderse de vista que las personas que deben someterse a estas valoraciones de la capacidad laboral para determinar el grado de invalidez son sujetos 16 Corte Constitucional sentencia T-038 de febrero 3 de 2011, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 17 T-697 de 2014, Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18 T-646 de 2013, Corte Constitucional. de especial protección, como consecuencia, se hace necesario brindarles una protección especial, por cuanto se encuentran en una indeterminación frente a su situación laboral y pensional, teniendo en cuenta que, dependiendo del dictamen, se verán afectados como trabajador o para adquirir el estatus de pensionado por invalidez. 5.
Juntas de calificación de invalidez – honorarios. El Decreto 1352 de 2013, “Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones"19, estableció en su artículo 4 la naturaleza de las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez, señalando que son organismos del Sistema de la Seguridad Social Integral del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, y cuyas decisiones son de carácter obligatorio.
Asimismo, el citado Decreto 1352 de 2013, en su artículo 10, en concordancia con el Decreto 1072 de 2015 (artículo 2.2.5.1.6.), dispuso las funciones que tienen las referidas Juntas de Calificación de Invalidez, señalando entre otras: − Emitir los dictámenes, previo estudio del expediente y valoración del paciente. − Citar a la persona objeto de dictamen para la valoración correspondiente. − Ordenar la práctica de exámenes y evaluaciones complementarias, diferentes a los acompañados en el expediente que considere indispensables para fundamentar su dictamen. − Si lo considera necesario y con el fin de proferir el dictamen, solicitar los antecedentes e informes adicionales a las Entidades Promotoras de Salud, a las Administradoras de Riesgos Laborales, a las Administradoras del Sistema General de Pensiones, Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y demás Compañías de Seguros, así como a los empleadores y a las instituciones prestadoras de servicios de salud que hayan atendido al afiliado, al pensionado o al beneficiario.
Al respecto, la Corte Constitucional20, se refirió en los siguientes términos: “(…) Las juntas de calificación de invalidez, tanto las regionales como la junta nacional, son organismos de creación legal, integrados por expertos en diferentes disciplinas, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –hoy, Ministerio de la Protección Social- para calificar la invalidez en aquellos eventos en que la misma sea necesaria para el reconocimiento de una prestación. De conformidad con los artículos acusados, los miembros de las juntas de calificación de invalidez no son servidores públicos y reciben los honorarios por sus servicios de las entidades de previsión o seguridad social ante quienes actúan, o por la administradora a la que esté afiliado quien 19 Normativa que también fue incorporada en el decreto 1072 de 2015 en el artículo 2.2.5.1.4. 20 C-1002 de 2004, Magistrado Ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. solicite sus servicios.
Del contenido de la normativa legal se tiene que el fin de las juntas de calificación de invalidez es la evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social. (…) El dictamen de las Juntas de Calificación de Invalidez es la pieza necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la indemnización (…) puesto que constituye el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social ( ).
Estos dictámenes deben contener decisiones expresas y claras sobre el origen, fecha de estructuración y calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral. (…)”. De lo anterior, se puede indicar que el dictamen emitido por las Juntas de Calificación de Invalidez se constituye en el fundamento jurídico y técnico científico, para reconocer a la persona la pérdida de capacidad laboral, siendo este uno de los requisitos para el goce efectivo del derecho pensional, pues de ahí se desprende su estrecha relación, y la necesidad de la plena observancia del debido proceso en la expedición y trámite de los respectivos dictámenes.
Ahora bien, es menester hacer precisión sobre los honorarios que perciben estas Juntas de Calificación de Invalidez y sobre quien recae la obligación de cancelarlos. El Decreto 1352 de 2013 en su artículo 20, y el Decreto 1075 de 2015 en el artículo 2.2.5.1.16, fijaron el pago de los honorarios, así: “(…) Honorarios. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante.
El incumplimiento en el pago anticipado de honorarios a las Juntas de Calificación de Invalidez por parte de las entidades Administradoras de Riesgos Laborales y empleadores, será sancionado por las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo. El no pago por parte de las demás entidades será sancionado por la autoridad competente.
(…)”. En relación con el pago de honorarios, la Corte Constitucional en la sentencia T-400 de 2017, señaló: “(…) Se concluye que las Juntas de Calificación de Invalidez son las encargadas de proferir el dictamen de pérdida de capacidad laboral, cuando esta sea necesaria para acceder al reconocimiento y pago de cualquier clase de prestación social que pretenda garantizar el mínimo vital y la vida en condiciones dignas de las personas.
El artículo 17 de la Ley 1562 de 2012, establece que quiénes deben asumir el pago de los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez son las entidades Administradoras de Fondos de Pensión o las Administradoras de Riesgos Laborales, ya que al ser un servicio esencial en materia de seguridad social, su prestación no puede estar supeditada al pago que haga el interesado, pues este criterio elude el principio solidaridad al cual están obligadas las entidades de seguridad social”21.
Sin embargo, como se expuso, la jurisprudencia de esta Corporación dispone, bajo el mismo criterio, que las aseguradoras también podrán asumir el pago de los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez. (…)” (Subrayado del Despacho). Se puede concluir de lo transcrito que, las Juntas de Invalidez percibirán sin importar el número de patologías el pago de sus honorarios por un (1) SMLMV, el cual deberá ser cancelado por la parte de las entidades Administradoras de Fondos de Pensión o las Administradoras de Riesgos Laborales de manera anticipada, con el objeto de que las Juntas puedan proceder con todo el trámite de calificación. 6.
Término de interposición y resolución de los recursos en el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral. El trámite que establece el procedimiento a seguir para obtener la calificación de la pérdida de la capacidad laboral está inicialmente consagrado en los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993. Ahora bien, dicho procedimiento, se encuentra regulado en cabeza de las Juntas de Calificación de Invalidez, y en reciente sentencia proferida por la Corte Constitucional22, se realizó un análisis respecto de la normatividad que le brinda la protección de los derechos fundamentales de quienes acuden a sus oficios, donde se explicó: “Las controversias que se presenten con ocurrencia al dictamen u origen de la invalidez, enfermedad o muerte, serán resueltas por la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
En segunda instancia, cuando se haya interpuesto recurso de apelación contra los dictámenes emitidos por las juntas regionales, conocerá la Junta Nacional de Calificación de Invalidez”. En estos términos, los Decretos 1352 de 2013 y 1072 de 2015, en sus artículos 43 y 2.2.5.1.41 respectivamente, establecen los términos para interponer los recursos, en que tiempo deben ser resueltos y en qué momento se debe remitir el expediente a la respectiva Junta.
Al respecto: “(…) Recurso de reposición y apelación. Contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez proceden los recursos de reposición y/o apelación, presentados por cualquiera de los interesados ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez que lo profirió, directamente o por intermedio de sus apoderados, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, sin que requiera de formalidades especiales, exponiendo los motivos de inconformidad, acreditando las pruebas que se pretendan hacer valer y la respectiva consignación de los honorarios de la Junta Nacional si se presenta en subsidio el de apelación. 21 Sentencia T-349 de 2015. 22 T-024/22.
Magistrada Ponente: Dra. Diana Fajardo Rivera. El recurso de reposición deberá ser resuelto por las Juntas Regionales dentro de los diez (10) días calendario siguientes a su recepción y no tendrá costo, en caso de que lleguen varios recursos sobre un mismo dictamen este término empezará a contarse desde la fecha en que haya llegado el último recurso dentro de los tiempos establecidos en el inciso anterior.
(…) La Junta Regional de Calificación de Invalidez no remitirá el expediente a la Junta Nacional si no se allega la consignación de los honorarios de esta última e informará dicha anomalía a las autoridades competentes para la respectiva investigación y sanciones a la entidad responsable del pago. De igual forma, informará a las partes interesadas la imposibilidad de envío a la Junta Nacional hasta que no sea presentada la consignación de dichos honorarios.
Presentado el recurso de apelación en tiempo, el director administrativo y financiero de la Junta Regional de Calificación de Invalidez remitirá todo el expediente con la documentación que sirvió de fundamento para el dictamen dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, salvo en el caso en que falte la consignación de los honorarios de la Junta Nacional.
(…)” En síntesis, los recursos de reposición o apelación deberán interponerse dentro de los 10 días siguientes a la notificación del dictamen de PCL, argumentando los motivos de su inconformidad, y adjuntando pruebas que pretenda hacer valer. Si el recurso de apelación es interpuesto dentro del término dispuesto, la entidad calificadora en primera oportunidad o la Junta Regional procederá a remitir dentro de los 2 días siguientes el expediente con toda la documentación a la Junta Regional o Nacional según sea el caso; sin embargo, si no se acredita la consignación de los honorarios, la Junta destinataria no podrá proceder con el trámite del recurso. 7.
Caso concreto. La parte actora pretende por este medio, solicita que se le amparen los derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso, presuntamente vulnerados al considerar que, a la fecha de presentación de la tutela, la Nueva EPS no dio trámite al escrito de recurso de apelación interpuesto en contra del dictamen No. PCL Nro. 4314360 del 07 de noviembre de 2024.
Frente a lo anterior, la entidad Promotora en Salud–Nueva EPS indicó que para el 29 de enero del año avante, le solicitó a COLPENSIONES el pago de honorarios de valoración a la Junta Regional de Caldas de Invalidez, para dar continuidad al trámite del señor Arcángel de Jesús Arias, conforme el recurso de apelación presentado el 03 de diciembre de 2024 en contra del dictamen de PCL en primera oportunidad.
Atendiendo lo anterior, el Juzgado Administrativo de esta municipalidad consideró pertinente vincular a Colpensiones y a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas, entidades guardaron silencio. Por lo cual, el a quo en el fallo de tutela aplicó la presunción de veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, que establece que, si no se rinde el informe dentro del plazo establecido, se considerarán ciertos los hechos expuestos y ordenó que en el término de 48 horas Colpensiones procediera a realizar el pago de los honorarios.
Sin embargo, la AFP-Colpensiones elevó impugnación en contra del fallo de primera instancia solicitando que el mismo se revoque por “no cumplir con los requisitos de procedibilidad del art 6° del Decreto 2591 de 1991.” Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sala procedió a revisar el material probatorio que reposa en el plenario, encontrando que: • El 11 de febrero de 2025 Colpensiones emitió el oficio DML-H No. 194 de 2025 dirigido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez De Caldas, en el cual aduce que la Dirección de Medicina Laboral, procedió a “reconocer y ordenar el pago por la suma de un millón cuatrocientos veintitrés mil quinientos pesos ($1.423.500), por concepto de honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas.” • Adicionalmente, el 11 de febrero de 2025 la Administradora Pensional mediante documento de radicado 2025_1950988-2025_1905787, le informa al señor Arcángel de Jesús Arias Valencia, que había “realizado el pago anticipado de los honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas mediante oficio de pago No. DML – H 194 del 11 de febrero de 2025”.
La cual “será abonada a la cuente corriente No. 059-952803-74 del Banco BANCOLOMBIA.” • El 14 de febrero de 2025, a través del documento con radicado 2025_1905787, Colpensiones indicó que, en cumplimiento con la orden proferida por el Juez Administrativo, procedió a acatar integralmente lo ordenado; por lo cual “realizó el pago anticipado de los honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas mediante oficio de pago No. DML-H 194 del 11 de febrero de 2025.” Por lo anterior, solicita que se declare en esta instancia, el cumplimiento a la orden del fallo de tutela proferida el 06 de febrero del 2025.
En estos términos, en el caso concreto se logró establecer que, si bien es cierto que Colpensiones mediante el oficio DML-H No. 194 de 2025, manifestó reconocer y ordenar el pago de los honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez; dicho pago no se encuentra acreditado, pues en el plenario no obra algún documento en el que se evidencie la transferencia del pago de los honorarios en la cuenta bancaria de la Junta Regional de Calificación. En consecuencia, no es pertinente declarar el cumplimiento del fallo por parte de Colpensiones, dado que no se logró demostrar el pago anticipado de los honorarios a la Junta Regional de Caldas, ya que emitir oficio con el reconocimiento y orden de efectuar el pago, no es garantía de que el mismo se vaya a llevar a cabo.
Así las cosas, esta Sala confirmará la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales. Por lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.Falla Primero: Confirmar el fallo de tutela que profirió en primera instancia el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el 06 de febrero de 2025.
Segundo: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del decreto 2591 de 1991. Tercero: Notifíquese conforme lo disponen los artículos 30 del Decreto 2591 de 1991y 5º del Decreto 306 de 1992. Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI”.
Discutida y aprobada en Sala de Decisión Ordinaria realizada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.