63001-2333-000-2024-00119-00 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia N°. 005 TEMAS: LA LÍNEA JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE SOBRE LAS CONDICIONES DE EXISTENCIA Y DESARROLLO DEL DEBATE PARLAMENTARIO.

EL PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS Y EL CARÁCTER SUBSANABLE DE ALGUNOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO - IMPORTANCIA DEL TÉRMINO MÍNIMO ENTRE DEBATES FRENTE AL PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIZACIÓN DE LAS FORMAS INSTANCIA: ÚNICA Decide la Sala Primera de Decisión, en única instancia, el fondo del proceso que en ejercicio del medio de control de REVISIÓN DE VALIDEZ DE ACUERDOS Y DECRETOS MUNICIPALES instauró el señor GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO en contra del Acuerdo No. 07 de octubre 10 del 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024” y el Decreto de Liquidación No. 61 del 11 de Octubre de 2024 “POR EL CUAL SE LIQUIDA EL ACUERDO No. 007 DEL 10 DE OCTUBRE DE 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024”, ambos del MUNICIPIO DE CÓRDOBA. 1.

ANTECEDENTES

1.1. LO QUE SE DEMANDA1 La parte demandante solicita revisar la validez del Acuerdo No. 07 de octubre 10 del 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024” y el Decreto de Liquidación No. 61 del 11 de octubre de 2024 “POR EL CUAL SE LIQUIDA EL ACUERDO No. 007 DEL 10 DE OCTUBRE DE 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024”, ambos del MUNICIPIO DE CÓRDOBA

1.2. LOS HECHOS EN QUE SE FUNDA Fundamenta la anterior pretensión en que el H. Concejo Municipal de Córdoba Quindío expidió el 10 de octubre de 2024 el Acuerdo No. 07 de 2024 a través del cual se realizan unos traslados en el presupuesto del año 2024, mientras que el alcalde del Municipio de Córdoba Quindío, expidió el Decreto de Liquidación No. 61 del 11 de octubre de 2024, mediante el cual liquidó el Acuerdo 07 de 2024, los cuales fueron radicados el 18 de octubre de 2024 en el correo electrónico de la Dirección de Asuntos Jurídicos, Conceptos y Revisiones, para proceder con la revisión de constitucionalidad y legalidad Indicó que, efectuada la revisión respectiva por parte de la Dirección Administrativa de Asuntos Jurídicos, Conceptos y Revisiones de la Secretaría Jurídica y de Contratación del Departamento del Quindío, se evidencia la existencia de elementos que conllevan a señalar la inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos administrativos objeto de estudio; pues de la lectura de los anexos aportados por la administración del municipio de Córdoba Quindío, se concluye que en este caso no transcurrieron los tres (03) días establecidos para que el proyecto de acuerdo fuera sometido a consideración de la plenaria de la corporación, existiendo vicio de forma en el trámite, por lo que se requiere la revisión del acto administrativo, por parte del Tribunal Administrativo del Quindío. 1 Expediente Electrónico SAMAI, actuación 3, archivo Pdf Demanda.

1.3. FUNDAMENTO DE DERECHO Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Cita fundamento de la acción señala los artículos 10 del artículo 305 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 2200 de 2022 y el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, además de la sentencia del 23 de agosto de 2019 del Consejo de Estado proferida por el consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés radicado 73001-23-31-000-2010-00358-01.

Alude a que el concejo municipal aprobó el proyecto de acuerdo sin que hubieran transcurrido los tres (3) días a que hace alusión el inciso 3° del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, cuya contabilización debe efectuarse después de la discusión surtida al proyecto en la comisión permanente de gobierno.

1.4. TRÁMITE DEL PROCESO Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Presentación de la demanda: 18 de noviembre de 20242. • Auto admite demanda: 19 de noviembre de 20243. • Notificación demanda: 21 de noviembre de 20244. • Aviso a la comunidad: 21 de noviembre de 20245. • Fijación en lista: 27 de noviembre al 10 de diciembre de 20246. • Auto de pruebas: 12 de diciembre de 20247. • Paso a despacho: 13 de enero de 20258

1.5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público delegado ante esta Corporación guardó silencio en esta oportunidad (término de fijación en lista) presentando su concepto de forma extemporánea9. 2 Ídem, actuación 2, archivo Pdf Acta Reparto. 3 Ídem, actuación 6, archivo Pdf 34AutoAdmiteDemanda. 4 Ídem, actuación 10, archivo Pdf Notificación personal. 5 Ídem, actuación 11, archivo Pdf Aviso a la comunidad. 6 Ídem, actuación 14, archivo Pdf 041Fijación en lista. 7 Ídem, actuación 16, archivo Pdf 43AutoDecretaPruebaPrescindePeriodo. 8 Ídem, actuación 21, archivo Pdf 48Aldespacho(.pdf). 9 La fijación en lista venció el 10-12-2024 y el concepto (044Concepto Ministerio Público(.pdf) NroActua 18) fue presentado el 12-12-2024.

1.6. INTERVENCIÓN DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA El ente territorial no se pronunció sobre la solicitud de revisión de validez.

2. ARGUMENTOS DE LA CORPORACIÓN

2.1. LOS PRESUPUESTOS PROCESALES DEL MEDIO DE CONTROL, DE LA DEMANDA Y DE SENTENCIA DE FONDO, JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA En este punto y como condición para el pronunciamiento de fondo del proceso, se pronuncia el Tribunal sobre los presupuestos procesales atinentes al medio de control y la demanda, la jurisdicción y competencia, así como la capacidad para comparecer al proceso.

La Sala considera que los presupuestos procesales atinentes al medio de control y a la demanda se encuentran reunidos, existiendo demanda en forma a la luz de los artículos 118 a 120 del Decreto 1333 de 1986, en concordancia con los artículos 162 a 167 de la Ley 1437 de 2011, y fue ejercida dentro del plazo legal que establece el artículo 119 del decreto en mención, que dispone que el gobernador posee 20 días para la presentación de las observaciones, y en ese sentido se tiene que el Acuerdo y Decreto objeto de revisión fueron radicados el 18 de octubre de 202410 y el plazo en mención fenecía el 19 de noviembre de 2024, mientras que las objeciones en estudio se presentaron el 18 de noviembre de 202411.

Respecto a la legitimación de la parte actora, se tiene que, corresponde al Gobernador revisar los actos de los Concejos Municipales, y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida su validez, conforme lo prevé el numeral 10, artículo 305 superior, en armonía con el numeral 8, artículo 94 del Decreto 1222 de 1986.

La legitimación en la causa por pasiva igualmente se encuentra superada al ser la demandada quien expidió el acto que se revisa. Finalmente, es competente esta Corporación para conocer, en única instancia, del presente medio de control, de acuerdo a lo consagrado en el artículo 151 numeral 4 del C.P.A.C.A., al pretenderse la revisión de validez constitucional y legal de un 10 Ídem, actuación 4, archivo Pdf 5Anexos_03_CORREOOFICIOREMIS. 11 Ídem, actuación 2, archivo Pdf Correo Oficina Judicial.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa acuerdo municipal. En cuanto a los límites de la competencia de esta Corporación, están dados por los argumentos del solicitante y de manera concreta por las razones de derecho de la solicitud, sin que sea procedente un estudio general de legalidad del acto ya que cuando en ejercicio del control de legalidad o constitucionalidad se revisa un acuerdo objetado por el Gobernador, el estudio que corresponde a la Corporación se limitará a las razones expuestas en la solicitud de invalidez, frente a los preceptos constitucionales o legales por el invocados y con los cuales se hace la confrontación de invalidez.

El presente medio de control no implica un análisis total ni oficioso del acuerdo objeto de revisión, esto es, que comprenda todos los posibles motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, sean formales o materiales; razón por lo que se debe establecer con claridad los argumentos del actor, contenidos en el escrito de observación.

2.2. DEL ACTO OBJETO DE REVISIÓN Consiste en el Acuerdo No. 07 de octubre 10 del 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024” y el Decreto de Liquidación No. 61 del 11 de octubre de 2024 “POR EL CUAL SE LIQUIDA EL ACUERDO No. 007 DEL 10 DE OCTUBRE DE 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024”, ambos del MUNICIPIO DE CÓRDOBA.

De estos no se hace trascripción en la medida en que las razones de objeción están relacionadas con el trámite formal de los actos y no con su contenido.

2.3. PROBLEMA JURÍDICO Con fundamento en los anteriores planteamientos, debe entrar el Tribunal a dilucidar el siguiente problema jurídico: ¿Carecen de validez el Acuerdo No. 07 de octubre 10 del 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024” y el República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa Decreto de Liquidación No. 61 del 11 de Octubre de 2024 “POR EL CUAL SE LIQUIDA EL ACUERDO No. 007 DEL 10 DE OCTUBRE DE 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024”, proferidos por el Concejo Municipal y el alcalde municipal de Córdoba, Quindío, por incumplir en el trámite para su aprobación con lo establecido en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en cuanto a disponer que se debe someter a consideración de la plenaria después de los tres (03) días de su aprobación en la comisión respectiva? Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, el despacho analizará los siguientes aspectos: i) La línea jurisprudencial de la Corte sobre las condiciones de existencia y desarrollo del debate parlamentario.

El principio de instrumentalidad de las formas y el carácter subsanable de algunos vicios de procedimiento; ii) Importancia del término mínimo entre debates frente al principio de instrumentalización de las formas; y iii) El caso concreto.

2.3.1. LA LÍNEA JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE SOBRE LAS CONDICIONES DE EXISTENCIA Y DESARROLLO DEL DEBATE PARLAMENTARIO. EL PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS Y EL CARÁCTER SUBSANABLE DE ALGUNOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO Sea lo primero aclarar que, tal como lo expuso la Corte Constitucional en sentencia C-008 de 2003, si bien es cierto las asambleas departamentales y los concejos municipales no son órganos legislativos propiamente dichos, sino entidades de naturaleza eminentemente administrativa (C.P. Arts. 299 y 312) y en ese sentido sus decisiones no constituyen la vía que por antonomasia recoge la voluntad popular nacional como sí lo es la ley, las mismas se integran y conforman a través del voto, siendo también depositarios del mandato que sus electores le han confiado en cada nivel territorial.

Es por ello, que son responsables ante sus electores de las decisiones que adopten en el cumplimiento de sus funciones y, en virtud del principio de representación democrática y de su carácter universal y expansivo, están obligadas a desarrollar el mandato bajo condiciones que aseguren el pluralismo, la participación, el principio de las mayorías y la publicidad de sus actos, tal y como ocurre con la actividad legislativa12. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P Carmen Teresa Ortiz Rodríguez, 30 de julio de 2015 Radicación número: 70001-23-31-000-2010-00220-02(20141) Actor: ABRAHAM HAYDER BERROCAL República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa Ahora bien, sobre la formación y determinación de la voluntad del legislador ha expuesto la Corte Constitucional13 que en los regímenes democráticos debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular.

Por esta razón, las distintas normas que regulan el trámite de la adopción de la ley (y por ende también las Ordenanzas Departamentales y Acuerdos Municipales ) están dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión, es por ese motivo que se han previsto varios debates, lo cual permite, de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en la plenaria, tenga la oportunidad real de incidir en la adopción final.

En ese sentido, se ha establecido por la Constitución y las normas los elementos fundamentales que deben reunir los debates para la formación de las voluntad colectiva de los cuerpos colegiados de representación política, como el quorum, el carácter imperativo de los debates en comisiones y plenaria, publicidad del proyecto y el período mínimo que debe mediar entre debates como garantía de que la decisión sobre el proyecto es producto de una reflexión ponderada, como lo contempla el artículo 16014 de la Constitución frente a los proyectos de Ley.

El incumplimiento a estas condiciones ha implicado que disposiciones legales sean declaradas inconstitucionales por la Corte15. Sin embargo, a dicho igualmente la Corte Constitucional en la sentencia C-055 de 1995 que los requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de 13 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-473/04.

Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 14 ARTICULO 160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. 15 Así, por ejemplo, han sido declaradas inconstitucionales leyes que han sido debatidas y votadas sin que ésta conociera previamente la ponencia, pues éste es el presupuesto mínimo para deliberar y decidir, como sucedió en la sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa en la cual la Corte resaltó la importancia de conocer previa de lo que se va a debatir en los siguientes términos: “..las normas superiores y las legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento.

Todas las disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de difusión del Congreso -Gaceta del Congreso-, a la publicación en el mismo del proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse respecto de las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la publicación del texto aprobado, y a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que supere las divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican claramente que lo que corresponde a éstas es aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento.

Entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente.” (Subrayas utilizadas por la Sala para resaltar. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que éstas no tienen un valor en sí mismo “pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental.”, como lo señaló el Ministerio Público en su concepto.

De conformidad con lo anterior, el máximo Tribunal Constitucional ha estimado que para el análisis de trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual este se presentó como el conjunto integral del trámite legislativo, acudiendo al principio de instrumentalidad de las formas, el cual fue definido de la siguiente forma en sentencia C-737 de 2001: “El principio de instrumentalidad de las formas, según el cual, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo16, tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes.

Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en apariencia contradictorias, pero en realidad plenamente complementarias. De un lado, la Constitución consagra un Estado social de derecho, que busca realizar ciertos principios y valores materiales (CP arts 1º y 2º), y señala explícitamente que en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial (CP art. 228).

Por ello, esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. Esto explica, por ejemplo, que esta Corporación haya señalado, en forma constante, que al estudiar si una ley viola o no el principio de unidad de materia, la noción de materia debe ser entendida en forma amplia, puesto que un entendimiento demasiado riguroso de su alcance, obstaculizaría indebidamente la aprobación de las leyes, con lo cual esa regla terminaría afectando el principio democrático que ella misma pretende realizar.

Y de manera más general, esta Corte ha dicho que “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental”17.

Pero de otro lado, lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores sustantivos significativos. Por ello, aunque la Constitución de 1991 16 Cfr. Jaime Bernal Cuéllar y Eduardo Montealegre Lynett.

El Proceso Penal. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1995. Págs. 284 y 285. 17 Sentencia C-055 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 6. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa flexibilizó las reglas de aprobación de las leyes, el respeto de esas normas procedimentales no ha perdido su importancia, por los valores superiores que estas disposiciones protegen.

Esto explica que sea una función esencial de los tribunales constitucionales en general18, y de esta Corte Constitucional en particular, verificar la regularidad del procedimiento de aprobación de las leyes. Esta Corte ha aclarado entonces que la flexibilización del trámite de las leyes establecida en la Carta de 1991 “no significa que los vicios en que pueda incurrirse carezcan de trascendencia en términos que en ocasiones puedan llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que adolezca de los mismos”19.

De lo expuesto, se extrae como conclusión que, no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad, pues en ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta.

Así es posible subsanar vicios de trámite solo sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo, o cuando para su corrección no es necesario rehacer el trámite legislativo en su totalidad, o cuando la oportunidad para su corrección aún no ha vencido.

2.3.2. IMPORTANCIA DEL TÉRMINO MÍNIMO ENTRE DEBATES FRENTE AL PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIZACIÓN DE LAS FORMAS De conformidad con lo que establece el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, por debate debe entenderse “El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación ”.

Según esta misma disposición este se inicia, al abrirlo el Presidente y termina con la votación general. Sobre la exigencia del lapso mínimo entre los debates que debe surtir una ley, la Corte Constitucional, en sentencia C-141 de 2010, precisó: “(…) El lapso que debe transcurrir entre debates es una exigencia del artículo 160 de la 18 Sobre el control constitucional del procedimiento de formación de las leyes, ver Paloma Biglino Campos.

Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp 19 y ss, en donde esta autora describe como en Italia, Alemania, Francia y España, es claro que el juez constitucional tiene la facultad de controlar la regularidad del proceso de formación de una ley. Específicamente ver, Corte Constitucional Italiana, sentencia 9 de 1959, en donde decidió asumir el control de los vicios de procedimiento, o Tribunal Constitucional Español, sentencias S-108 de 1986 y S-57 de 1989, en donde ese tribunal verificó la regularidad de la forma de aprobación de determinadas leyes. 19 Sentencia C-500 de 2001.

MP Alvaro Tafur Galvis. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa Constitución, que al respecto establece “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”.

Para la Corte este requisito siempre ha implicado una importante forma de concreción del principio democrático, en cuanto refuerza el pluralismo que debe impregnar cada etapa del procedimiento legislativo, pues asegura un período de reflexión a los miembros de las plenarias y comisiones permanentes respecto del contenido del proyecto que deben debatir y votar.

En este sentido resulta ilustrativa la sentencia C-203 de 1995 que, refiriéndose al requisito ahora estudiado, manifestó: “Tales términos han sido consagrados con el propósito de asegurar que los miembros del Congreso, antes de votar sobre los proyectos puestos a su consideración tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisión que cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del "pupitrazo" sino a la persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa.

Ello le da importancia y seriedad a la votación que se produce en las sucesivas instancias legislativas. “También se busca que la opinión pública, gracias a la divulgación de los textos ya aprobados durante los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor ilustración y al más amplio análisis del Congreso en virtud de una mayor participación democrática”.

(…)” En igual sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, quien citando la anterior providencia ha señalado respecto del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en una decisión con analogía fáctica que: “Para la Corte, el lapso entre uno y otro debate fortalece el principio democrático, en cuanto refuerza el pluralismo que debe presidir cada etapa del procedimiento legislativo, pues garantiza un tiempo para que cada uno los miembros de las plenarias y comisiones permanentes puedan revisar el contenido del proyecto de ley.

En ese sentido, la Sala precisa que los términos entre cada debate son términos mínimos no máximos, para que los parlamentarios, en este caso, los concejales, puedan analizar y reflexionar sobre las propuestas que serán puestas a su consideración en la sesión subsiguiente20. En efecto, de conformidad con el principio de instrumentalización de las formas, a que hace referencia la sentencia antes aludida de la Corte Constitucional, las formas procesales deben 20 Sentencia 18065 del 31 de enero de 2013.

C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo, de manera que al analizar la trascendencia de un vicio de forma debe tenerse en cuenta el contexto en el que éste se presentó y el trámite legislativo en su totalidad, para verificar el cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, de manera que no se vean vulnerados los derechos o las garantías de los administrados.

Al revisar el contenido del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 y las constancias de los debates del Acuerdo 017, encuentra la Sala que la finalidad que buscaba el legislador al consagrar el término de los tres días, no era otra que la de permitirle a los concejales el estudio del proyecto, razón por la cual se considera que el hecho de que entre uno y otro debate hayan transcurrido solamente dos días, constituye una irregularidad de fondo que compromete la legalidad del acto, pues con ello se vulneraron los derechos o las garantías de los coadministrados.

En ese sentido, el día que fue omitido para el estudio del proyecto de acuerdo significaba más tiempo para dedicar al análisis del proyecto de acuerdo, lapso necesario, pues los concejales debían examinar todos los aspectos del impuesto que estaban regulando y, en particular, si al incluir ese nuevo sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público se cumplían las condiciones para ser tenido como tal.

Así las cosas, nos encontramos ante una irregularidad que afecta la legalidad del acuerdo, como quiera que no se surtieron los debates en la forma prevista en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, incumpliendo entonces con el fin perseguido por las instituciones procesales que regulan ese procedimiento.” 21 En consideración a lo anterior, si no se cumple con el término mínimo de tres (3) días que consagra el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 entre el primer debate que se debe surtir en la comisión respectiva y el segundo que se lleva a cabo en plenaria, se incurre en una irregularidad que vicia la legalidad del acto, pues los concejos municipales están supeditadas a cumplir el procedimiento fijado en la ley para la aprobación de los proyectos de acuerdos, pues viola el principio de instrumentalización de las formas en la expedición de las sus actos, como quiera que impide la concreción del principio democrático, que asegura a los concejales un período de reflexión, de estudio y evaluación respecto del contenido del proyecto que deben debatir y votar positiva o negativamente. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P Carmen Teresa Ortiz Rodríguez, 30 de julio de 2015 Radicación número: 70001-23-31-000-2010-00220-02(20141) Actor: ABRAHAM HAYDER BERROCAL República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa Teniendo definido el anterior panorama que fundamenta la respuesta al problema jurídico planteado por la Corporación, se resolverá el caso en concreto.

2.3.3. CASO CONCRETO La parte actora -Gobernador del Departamento del Quindío- solicita la revisión de validez del Acuerdo No. 07 de octubre 10 del 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024” y el Decreto de Liquidación No. 61 del 11 de Octubre de 2024 “POR EL CUAL SE LIQUIDA EL ACUERDO No. 007 DEL 10 DE OCTUBRE DE 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024”, ambos del MUNICIPIO DE CÓRDOBA.

El argumento expuesto por el actor y en el cual funda la invalidez del acto bajo revisión, gira en torno a que el Concejo Municipal de Córdoba incumplió con el término de tres (3) días entre el primer y segundo debate para la aprobación del Acuerdo, establecido en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, que regula lo referente a los debates de acuerdos municipales, así:

ARTÍCULO 73. - Debates. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate.

El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.

Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa Sobre la citada disposición, ha señalado el Consejo de Estado22 que “Como se desprende de la norma en cita, para que un proyecto sea acuerdo, debe aprobarse en dos (2) debates, celebrados en distintos días.

Se tiene que el proyecto deberá ser presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate y, el segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. //De conformidad con lo anterior, los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación administrativa tres (3) días después de su aprobación en la comisión respectiva.”.

Asimismo, explica que los tres (3) días a que hace alusión el inciso 3º del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 deben contabilizarse después de la discusión surtida al proyecto en la comisión y advierte que“[N]o debe olvidarse que de conformidad con el artículo 61 de la Ley 4ª de 1913 “Cuando una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día”.

En ese sentido, la Sala reitera la jurisprudencia del Consejo de Estado que hace alusión a decisiones en las que consideró que los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres (03) días después de su aprobación en la comisión respectiva. Tales decisiones son del siguiente tenor: “[…] considera la Sala equivocada la contabilización del término de tres (3) días que aparece en el memorial contentivo del recurso de apelación, pues si la ponencia al proyecto de acuerdo se radicó el día 23 de Noviembre de 2009 y el primer debate tuvo lugar el día 26 de noviembre, ha de concluirse que al aprobarse en segundo debate el día 29 de noviembre, ese debate se surtió antes del vencimiento de los tres (3) días a que aluden los artículos 73 de la Ley 136 de 1994 y 92 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Hato Corozal, y no después de que dicho término hubiese transcurrido como en tales preceptos se dispone.”23 “[…] Para el caso en estudio, la irregularidad en que incurrió el Concejo Municipal de Pore fue que el primer debate al proyecto de Acuerdo 022 si lo realizó el día 25 de noviembre, el segundo debate debió haberlo llevado a cabo a partir del 1 de diciembre de 2009, como quiera que el jueves 26, el viernes 27 y el lunes 30 de noviembre correspondían a los tres días que debió esperar para que se discutiera en segundo debate con mayor 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, 23 de agosto de 2019.

Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00358-01. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 24 de enero de 2013. Radicado: 85001-23-31-000-2010 00029-01 M.P. Guillermo Vargas Ayala. Actor: Álvaro Nieto Amaya. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa profundidad y análisis, el proyecto de acuerdo.”24 Respecto al trámite dado al proyecto de Acuerdo se certificó25 por parte de la Presidencia del Concejo Municipal de Córdoba Quindío que el Acuerdo Municipal No. 07 del 10 de octubre de 2024 en estudio, surtió primer debate en Comisión Tercera de Presupuesto el 07 de octubre de 2024 y segundo debate en Plenaria el 10 de octubre de 2024, convirtiéndose en Acuerdo en esta última fecha.

Con base en lo anterior, es claro que el Acuerdo Municipal No. 07 del 10 de octubre de 2024 fue aprobado en primer debate por la respectiva comisión el día lunes 7 de octubre de 2024, por lo que los tres (3) días después que debió esperar el Concejo para discutir en plenaria el proyecto correspondía el día uno al martes 08 de octubre, el día dos al miércoles 9 de octubre y el tercer día al jueves 10 de octubre de 2024; sin embargo, el segundo debate se llevó a cabo el mismo 10 de octubre de 2024, cuando solo habían transcurrido dos (2) días y el tercero no alcanzó a transcurrir pues fue el día que se debatió, lo cual constituye una irregularidad de fondo que compromete la legalidad del acto, pues con ellos se vulneraron los principios y garantías involucradas en el debate de fecha a partir de la cual debía ser sometido a consideración de la plenaria de la Corporación. Respecto de la causal de nulidad por expedición irregular nuestro Tribunal de cierre ha sostenido26 se configura cuando se desconocen las normas que regulan los requisitos de formación del acto administrativo, lo cual comprende las etapas previas a su expedición, esto es, los requerimientos relativos a la forma en que deben materializarse y en cuanto al procedimiento para su expedición, ha indicado que “una vez establecido por el ordenamiento jurídico él debe ser estrictamente observado, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de ciertas competencias para producir decisiones obligatorias en los distintos ámbitos de sus actuaciones, dichas decisiones, que son la finalidad a la que apunta su actuación, deben producirse mediante un camino predeterminado por la ley”27 Asimismo, ha señalado que las formalidades son exigibles para brindar 24 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 14 de mayo de 2015. Radicado: 85001-23-31-000-2010-00075-01 M.P. María Claudia Rojas Lasso. Actor: Diomedes Vivas Martínez Y Omar Fuentes. 25 Ídem, actuación 4, archivo Pdf 8Anexos_06_CERTIFICADODEBATE. 26 Al respecto, el Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Sentencia del 28 de octubre de 1999. Radicado: 3443. M. P.: Juan Alberto Polo Figueroa, señaló: “[…] cuando la ley establece requisitos de apariencia o formación de los actos administrativos, sean éstos de carácter general o de carácter particular y concreto, los mismos se deben cumplir obligatoriamente, cuando quiera que la Administración pretenda tomar una decisión que corresponda a aquellas que se hallan sometidas a tales requisitos, de tal manera que su desconocimiento, conducirá a que se configure, precisamente, la causal de nulidad en estudio, es decir, expedición irregular del acto administrativo o vicios de forma […].”(Resaltado fuera de texto) 27 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 13 de mayo de República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa seguridad tanto al administrado como a la administración. Al administrado por cuanto se le garantiza que la autoridad está actuando en ejercicio de sus funciones y está cumpliendo el trámite dispuesto de manera objetiva para esa actuación, impidiendo arbitrariedades que puedan generarse con dicha actuación; y a la administración por cuanto le permite actuar de manera eficaz, eficiente y con mayor certeza en la forma en que debe ser adelantada la actuación. En ese orden de ideas, se encontró acreditada la vulneración del término legal previsto en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, vicio en el proceso de formación del Acuerdo Municipal que se revisa, afectando su validez por expedición irregular, toda vez que la esencia misma del trámite de todo proyecto de Acuerdo Municipal busca que la iniciativa sea estudiada, analizada y debatida para evitar errores, interpretaciones inadecuadas o decisiones inconvenientes, incluso ilegales, en beneficio e interés de la comunidad, lo cual solo será posible si se efectúa un adecuado análisis de cada proyecto.

Propósito: garantizar el establecimiento de procedimientos y tiempos mínimos razonables para permitir que la ciudadanía en general, los entes de control y todos los miembros de la Corporación conozcan de la iniciativa, se documenten, investiguen y estructuren ideas para apoyar la propuesta o desestimarla de manera fundada. Así las cosas, la diferencia de tiempo entre debates para la aprobación de proyectos de Acuerdo, contemplada por el legislador debe respetarse pues los tres (3) días después de diferencia entre la aprobación del proyecto de acuerdo en comisión y el debate en la plenaria del Concejo, además de buscar el conocimiento y difusión de la iniciativa, pretenden asegurar que todos los interesados tengan la oportunidad de preparar el debate que darán en la plenaria del Concejo, a fin de verificar si lo expuesto en el proyecto de Acuerdo es cierto, real, conveniente y legal, para tomar la decisión que corresponda. 3.

CONCLUSIÓN A guisa de conclusión, esta Judicatura considera que el Acuerdo No. 07 de octubre 10 del 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024”, fue expedido por el Concejo Municipal de Córdoba de manera irregular, como quiera que no se surtieron los debates en la forma 2009.

Radicado: 11001-03-26-000-2004-00020-00(27832). M. P.: Ramiro Saavedra Becerra. Actor: Consuelo Acuña Traslaviña República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa prevista en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, incumpliendo entonces con el fin perseguido por las instituciones procesales que regulan ese procedimiento; razón por la cual se declarará la invalidez del acto demandado.

La declaratoria de invalidez también cobija al Decreto de Liquidación No. 61 del 11 de octubre de 2024 “POR EL CUAL SE LIQUIDA EL ACUERDO No. 007 DEL 10 DE OCTUBRE DE 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024” expedido por el alcalde municipal de Córdoba, por cuanto este último tiene su sustento en el primer acto.

DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:

PRIMERO: DECLÁRESE inválido el Acuerdo No. 07 de octubre 10 del 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024”, expedido por el Concejo Municipal de Córdoba Quindío, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: DECLÁRESE inválido el Decreto de Liquidación No. 61 del 11 de octubre de 2024 “POR EL CUAL SE LIQUIDA EL ACUERDO No. 007 DEL 10 DE OCTUBRE DE 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZAN UNOS TRASLADOS EN EL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024”, expedido por el alcalde municipal de Córdoba Quindío, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Comuníquese la presente providencia al Gobernador del Quindío, al presidente del Concejo Municipal de Córdoba Quindío, y al alcalde municipal de Córdoba, Quindío.

CUARTO: En firme este fallo, ARCHÍVESE el expediente, previa anotación en el Sistema Informático SAMAI. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN VALIDEZ DE ACUERDO Y DECRETO MUNICIPAL RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00119-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA Jurisdicción Contencioso Administrativa Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión del día de hoy, según Acta N° 01.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente28 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 28 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/