REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación- Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandada: Municipio de Armenia Instancia: Segunda ASUNTO Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia proferida el dieciocho (18) de febrero de dos mil veinticinco (2025), por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual negó por improcedente la acción incoada.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN1 1.1. Objeto de la demanda La Nación- Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por conducto de apoderado, interpuso acción de cumplimiento con el fin que se ordene al Municipio de Armenia realizar las acciones necesarias para dar cumplimiento al artículo 16 del Decreto 200 de 1939, y en virtud de ello disponer la exoneración del cobro del impuesto 1 Índice 2 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia predial, intereses, valorización y cualquier tipo de contribución sobre los inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias No 280-56552 y 280-14332.
Conforme a lo anterior solicitó que se expidan los paz y salvos por concepto de exoneración del cobro del impuesto predial, intereses, valorización y toda clase de contribución de los inmuebles. 1.2. Razón, causa o fundamento de la pretensión La parte actora como fundamento de sus pretensiones expresó que el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 111 de 1937, suscribió el Decreto 327 de 1938 por medio del cual se dio la creación de los Bancos de Crédito Territorial y posteriormente en virtud de las facultades previstas en el artículo 15 de la Ley 224 de 1938, suscribió el Decreto 200 de 1939, el cual en el artículo 16 introdujo un beneficio para el Instituto y los bancos de crédito territorial de quedar “exentos de impuestos nacionales, departamentales y municipales y de toda clase de contribuciones presentes y futura” y de gozar “de todas las ventajas que confiere la ley a las instituciones de utilidad pública”.
Señaló que por medio de la Ley 3 de 1991 se reformó el INSCREDIAL y pasó a denominarse Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE y mediante el Decreto 1565 de 1996, se creó la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial UAEL- ICT. Añadió que a través del Decreto 554 de 2003, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE y estableció que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial sería el subrogatario de sus derechos y obligaciones.
Refirió que por medio de la Ley 1001 de 2005, se facultó al INURBE en Liquidación para celebrar un contrato de fiducia mercantil con el propósito de constituir un patrimonio autónomo al cual se transferirían los bienes inmuebles, activos y recursos propios de la entidad liquidada y en cumplimiento de ello dicha entidad suscribió el Contrato de Fiducia Mercantil No. 763 del 26 de diciembre de 2007 con Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia el Consorcio PAR INURBE en Liquidación, conformado por FIDUPREVISORA S.A - FIDUAGRARIA S.A. Agregó que con sustento en el artículo 16 del Decreto 200 de 1939, se dispuso que el Instituto y los bancos de crédito territorial quedaban exentos de impuestos nacionales, departamentales y municipales y de toda clase de contribuciones presentes y futura gozando así además de todas las ventajas que confiere la ley a las instituciones de utilidad pública, exención que abarca toda clase de impuestos incluyendo las operaciones que celebren o ejecuten dichas entidades y comprende los bienes inmuebles del extinto INURBE hoy bajo la administración del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Indicó que la Coordinadora de Recursos Físicos de la Subdirección de Servicios Administrativos solicitó a través del Radicado MVCT 2024EE0071054 al Municipio de Armenia la exención del impuesto predial, intereses, valorización de toda clase de contribuciones de los dos bienes inmuebles referidos la cual fue rechazada a través de la Resolución 1573 de 2024.
Mencionó que otros municipios del territorio nacional han resuelto acoger la solicitud planteada por la entidad en similares términos a la presentada.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La entidad demandada guardó silencio. 3. SENTENCIA APELADA3 El Juzgado de instancia declaró improcedente la acción incoada. Para el efecto abordó la naturaleza y finalidad de la acción de cumplimiento. De otro lado hizo referencia a los requisitos para la prosperidad de la acción y la improcedibilidad de la misma cuando se pretende el reconocimiento de garantías particulares, para lo cual invocó lo dispuesto en la Ley 397 de 1997, así como jurisprudencia del Consejo de Estado. 2 Índice 12 SAMAI 3 Índice 16 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia Con base en lo expuesto, concluyó que lo pretendido debe ventilarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud que existe controversia entre las partes sobre la aplicabilidad de la norma invocada.
En tal sentido, determinó que la parte demandante tiene otro instrumento judicial para ventilar el asunto, lo cual hace improcedente la acción incoada, tal como lo señala el artículo 9 de la ley 393 de 1997, sumado a que no se acreditó un perjuicio irremediable.
4. RECURSO DE APELACIÓN4 La parte actora manifestó su inconformidad con la decisión de instancia. Argumentó que contrario a lo expuesto por la entidad accionada al momento de darle respuesta a su solicitud, el artículo 16 del Decreto 200 de 1939 se encuentra vigente a la fecha. Señaló que la entidad no precisó de manera concreta la norma con que tuvo lugar la derogatoria argüida y que dicho aspecto no fue analizado en la sentencia objeto de impugnación. Reiteró que el Ministerio cumplió con el requisito de procedibilidad para presentar el medio de control y en dicha oportunidad informó que se encontraba facultado por subrogación “para adelantar las actuaciones que correspondan en los procesos de saneamiento predial de los bienes fiscales provenientes del extinto Instituto de Crédito Territorial – ICT-INURBE” y además presentó la fundamentación normativa de la exención reclamada.
Agregó que el Ministerio se encuentra legitimado para solicitar la aplicación del artículo 16 del Decreto 200 de 1939, por ser el titular del inmueble sobre el cual se solicita la aplicación de la norma y que conforme a las normas preexistentes a la Constitución de 1991, esto es, las Leyes 34 de 1920, 128 de 1941, 29 de 1963 y 14 de 1983, se fijó la postura de que el impuesto predial era un gravamen inherente a la propiedad privada y que, por tanto, no cobijaba los bienes inmuebles de la generalidad de entidades públicas. 4 Índice 18 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia Agregó que con la expedición de la Ley 55 de 1985, se abrió la posibilidad de gravar con el impuesto predial los bienes inmuebles de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, pero el Ministerio de Vivienda no se encuentra dentro del presupuesto previsto en dicha norma.
Invocó concepto No. 2145 del 28 de noviembre de 2013 de la Sala de consulta de servicio Civil del Consejo de Estado y sentencia del 3 de noviembre de 2011, radicación 50001-23-31-000-2002-40376- 01(17851), relacionadas con el tema en debate. Expuso que en la sentencia impugnada se omitió efectuar un análisis respecto a la procedencia del deber de la entidad demandada de aplicar o no el artículo 16 del Decreto 200 de 1939, para en su lugar inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.
Finalmente, argumentó el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, bajo el entendido que el precepto normativo que se pretende hacer cumplir es claro, no tiene la característica de ser general; sino que se destina a un sector específico y no a toda la comunidad, sumado a que no se impone trámite previo para su cumplimiento, y no cuenta con otro medio para obtener su aplicación. Concluyó que la falta de un pronunciamiento de fondo, constituye una vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia y genera un perjuicio irremediable, porque compromete dineros públicos de manera injustificada, los cuales en la situación actual de conmoción interior deben ser destinados para atender necesidades apremiantes de la población desplazada y otros grupos de especial protección constitucional, al existir una norma que genera beneficios para bienes de naturaleza pública.
Con base en lo expuesto solicitó revocar la sentencia apelada y acceder a las pretensiones de la demanda. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA El Tribunal es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 3 de la Ley 393 de 19975 y en los artículos 153 y 247 del CPACA.
De igual manera, los presupuestos procesales se encuentran reunidos, por lo que no hay entonces inconvenientes de ninguna naturaleza, ni existen causales de nulidad que invaliden lo actuado. Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo apelado6, corresponde a la Sala determinar si: ¿Debe o no revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar acceder a lo solicitado por la parte actora, bajo el entendido que cumplió con el requisito de constitución en renuencia al Municipio de Armenia y que la acción de cumplimiento es procedente para ordenar a la entidad aplicar a su situación particular lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 200 de 1939? 5 ARTICULO 3o.
COMPETENCIA. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. 6 ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia 3.
TESIS Para la Corporación, la decisión de la a quo debe confirmarse, pues la accionante no satisfizo en debida forma el requisito de procedibilidad del medio de control, y no es viable a través de éste ordenar al Municipio de Armenia la exoneración del cobro del impuesto predial reclamado, en tanto ello implicaría hacer un juicio de legalidad del acto administrativo que negó las solicitudes hechas por la actora y para ello existe el medio judicial ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Los argumentos que permiten sustentar la tesis expuesta son los siguientes: 4.1. Hechos probados Revisado el material probatorio7 incorporado en el proceso la Sala advierte lo siguiente: - Que el 20 de septiembre de 2024 el Subdirector de Servicios Administrativos (e) del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, señor Oscar Flórez Moreno, solicitó ante el Municipio de Armenia – Secretaría de Hacienda la aplicación del artículo 16 del Decreto 200 de 1939, respecto al cobro del impuesto predial del inmueble identificado catastralmente con el código predial 01-03-00-00-0667-0001-0-00-00-0000 (Pág. 9-11), para lo cual argumentó que la entidad en calidad de subrogatario legal de los derechos y obligaciones del liquidado INURBE podía “adelantar las actuaciones que correspondan en el proceso de saneamiento predial de los bienes fiscales provenientes de los extintos Instituto” (…) - Que mediante Resolución 1573 del 02 de octubre de 2024 el Municipio de Armenia resolvió solicitud hecha por la Coordinadora del Grupo de Recursos Físicos de la Subdirección de Servicios Administrativos y por la Subdirectora 7 Índice 2 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia de Servicios Administrativos del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio así; - Que de conformidad con el artículo tercero de la Resolución 1573 de 02 de octubre de 2024 contra dicho acto administrativo procedía el recurso de reconsideración dentro de los dos meses siguientes a su notificación. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia 4.2.
Naturaleza y requisitos de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política8, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones, cuando se muestre renuente a cumplirlos o materializar el ordenamiento jurídico existente.
Al respecto la Corte Constitucional ha señalado: “El propósito de la acción de cumplimiento es así procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual, según ha señalado esta Corporación “combate la falta de actividad de la administración” y “conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”9 (Negrillas fuera de texto) Esta acción ha sido desarrollada legalmente por la Ley 393 de 199710, en la cual se encuentran los requisitos mínimos exigidos para su prosperidad, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, desde vieja data, resumiéndolos así: “De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de este medio de control está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;
(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento”.11 Por su lado, el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, frente a la improcedibilidad de la acción dispone: 8 ARTICULO 87.
Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. 9 Corte Constitucional Sentencia T-101 del 15 de febrero de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Exp.
T-2.359.974. 10 Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política. 11 Consejo de Estado Sección Quinta. Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. 27 de julio de 2017. Rad. 68001-23-33-000-2017-00450-01 (ACU) Actor: Alberto Rivera Balaguera Demandado: Procuraduría General de la Nación. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia “ARTICULO 9o.
IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
PARAGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. 4.3. Del requisito de renuencia como requisito de procedibilidad La Ley 1437 de 2011 previó en el artículo 16112 una serie de requisitos que deben satisfacerse en forma previa para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo según la naturaleza de cada asunto, entre ellos, como ocurre cuando lo que se pretende es el cumplimiento de una norma o acto administrativo.
Para dar claridad sobre el alcance de este requisito es preciso traer a colación la posición reiterada por el Consejo del Estado13, veamos: “…El requisito de la constitución en renuencia, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este14 y que esta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
(Negrilla del texto original) 12 ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…)3. Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8o de la Ley 393 de 1997 13 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Sentencia del 02 de diciembre de 2023. Rad.05001-23-33-000-2021-01697-01(ACU). CP. Luis Alberto Álvarez Pérez. 14Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.
(Negrita fuera de texto) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”.15 (Resaltado de la Sala) Sobre el tema, esta Sección16 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […]17” (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 16 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de juni o de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP: Susana Buitrago. 17 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU- 2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo resulte contraria al querer del ciudadano18…” 4.4. Caso concreto Conforme a los anteriores lineamientos se establecerá el cumplimiento de los requisitos procesales y procedencia de esta acción. ➢ Del requisito de renuencia como presupuesto de procedibilidad: Si bien el a-quo concluyó que la entidad cumplió con el requisito de procedibilidad, lo cierto es que para acreditar dicha exigencia se allegó Oficio con radicado No 2024EE0071054 en el cual solicitó “la aplicación del artículo 16 del Decreto Ley 200 de 1939 respecto al cobro del impuesto predial del inmueble identificado catastralmente con el código predial 01-03-00-00-0667-0001-0-00-00-0000”, no obstante, a través de este medio de control se pretende la exoneración de dicho gravamen respecto a los predios identificados con ficha catastral No 63-00- 1010300000781000000000000 y 63-00-1010300000317000000000, es decir, no existe congruencia con la identificación de los inmuebles, sumado a que también se solicitó en sede judicial “expedir los paz y salvos por concepto de exoneración del cobro del impuesto predial, intereses, valorización y toda clase de contribución de los inmuebles identificados y no identificados”.
Igualmente, del contenido de la Resolución No 1573 del 02 de octubre de 2024, se infiere que ésta fue expedida como consecuencia de otras dos peticiones realizadas 18 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016- 00690-01 CP.
Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia por la entidad demandante, en las cuales sí se hizo alusión a los dos predios y a las pretensiones esgrimidas en esta oportunidad, sin que obren en el expediente dichos memoriales, razón por la cual se puede concluir que no acreditó en este proceso la debida constitución en renuencia de la entidad.
Ahora, si bien es cierto conforme lo establece el artículo 328 del CGP19, no le está permitido al Juez hacer más gravosa la situación del apelante único, de lo cual, y en consonancia con la garantía del debido proceso surge el principio de la non reformartio in pejus, también es preciso indicar que este derecho no puede acogerse como una regla absoluta, es así que el Consejo de Estado sobre las excepciones a su aplicación ha señalado: “la non reformartio in pejus “no es un derecho fundamental absoluto o ilimitado20, lo que ha sido avalado recientemente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional al indicar que “al juez de segunda instancia le está prohibido pronunciarse sobre las situaciones que no hayan sido planteadas en el recurso, salvo contadas excepciones”21, valoración que se debe hacer caso a caso.
De igual modo, se debe indicar que su materialización está ligada a la garantía del debido proceso en tanto el funcionario judicial de segunda instancia se debe limitar, en principio, a lo que en la apelación se indica como lo desfavorable para el apelante. No obstante, de manera excepcionalísima el ad quem cuando encuentre que la decisión de primera instancia es manifiestamente ilegítima, puede entrar a estudiar cuestiones propias del debate jurídico así no hayan sido objeto del recurso de apelación. Dicho de otra manera, un funcionario judicial al advertir que se están consolidando situaciones jurídicas en abierta contradicción del ordenamiento jurídico, no puede rehusarse a efectuar algún tipo de pronunciamiento sólo bajo la consideración de que fue un asunto que no se planteó en el escrito de apelación”22.
(Negrilla propia) 19 “ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”.
(Subraya la Sala) 20 Cfr., Sentencia del 10 de febrero de 2016, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente Nº 47001- 23-31-000-2000-00757-01 (35264). 21 Cfr., Sentencia T – 455 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 22 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 19 de enero de 2017. Rad. 11001-03-15-000-2015-02281-01.
CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia Acorde con lo expuesto advierte la Sala que en el asunto no es dable tener por acreditado el requisito de renuencia, porque la petición que se aportó para probar dicho presupuesto no es congruente con lo reclamado a través de esta acción de cumplimiento, ni con la respuesta dada por la entidad, en donde se hace referencia a solicitudes distintas.
No puede la Sala pasar por alto el defecto anotado, en virtud que la renuencia constituye un requisito de procedencia de la acción que requiere dos supuestos: la reclamación del cumplimiento y la renuencia, y se itera, la petición aportada no es clara en relación con lo pretendido en este medio de control, aunado a que en la misma Resolución 1573 de 2024 se indica que la solicitud relacionada con la contribución de valorización fue remitida a la Secretaría de Infraestructura y no obra en el expediente constancia de la respuesta emitida, ni manifestación alguna de la demandante sobre el trámite dado por esa dependencia. En tal sentido, la consecuencia de no cumplir el requisito de constitución en renuencia es el rechazo de plano, conforme lo señala el artículo 12 de la Ley 393 de 1997: “(…) En caso de que no se aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8º, salvo que se trate de la excepción allí contemplada el rechazo procederá de plano” y si bien la norma prevé que se puede prescindir de dicho requisito, ello solo tiene lugar “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante”, escenario que debe acreditarse en la demanda y no aparece configurado en este caso. ➢ Procedencia de la acción de cumplimiento en el caso particular En esta oportunidad la parte actora pide ordenar al Municipio de Armenia, el cumplimiento del artículo 16 del Decreto 200 de 193923 que dispone lo siguiente: “Artículo 16.
El Instituto y los bancos de crédito territorial quedan exentos de impuestos nacionales, departamentales y municipales y de toda clase de contribuciones presentes y futura. Gozarán, además de todas las ventajas que confiere la ley a las instituciones de utilidad pública. La exención de toda clase 23 Por el cual se dictan algunas disposiciones referentes a los bancos de crédito territorial y se fomenta la construcción de viviendas campesinas Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia de impuestos comprende las operaciones que celebren o ejecuten dichas entidades”.
Si bien del contenido de esta disposición se infiere un mandato que impone un beneficio para el Instituto de Crédito Territorial y los bancos de crédito territorial, consistente en la exoneración de todo tipo de impuestos nacionales, departamentales y municipales, lo cierto es que en este asunto no basta con la verificación de un deber desatendido por parte del ente territorial, pues conforme a los argumentos expuestos por éste, el debate no se limita a la aplicación estricta de la norma invocada, sino que emergen aspectos sustanciales que llevaron al ente territorial a negar lo solicitado, de un lado al encontrar que el Ministerio de Vivienda no acreditó la titularidad de los predios sobre los cuales se reclama la exención tributaria y de otra parte porque en criterio del Municipio, la disposición normativa cuyo cumplimiento se reclama fue derogada por el artículo 2 de la Ley 29 de 1963.
Así las cosas, la Sala advierte que lo pretendido por la accionante es que se excluya del impuesto predial unificado y de cualquier otro gravamen a los predios identificados con matrícula inmobiliaria: 280-56552, y 280-14332, sin que hubiese acreditado ante el Municipio de Armenia su legitimación para tal reclamo, máxime cuando la norma que pretende hacer cumplir estableció el beneficio a favor del Instituto de Crédito Territorial y en la solicitud invocó la calidad de subrogatario de éste.
En este punto cabe anotar que si bien con el escrito de apelación se aportaron los certificados de tradición de los predios, los mismos no pueden ser objeto de valoración, en tanto no se cumple ninguna de las eventualidades señaladas en el artículo 212 del CPACA24 para el decreto de pruebas en segunda instancia. 24 ARTÍCULO 212. OPORTUNIDADES PROBATORIAS.
Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. (…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. <Numeral modificado por el artículo 53 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia Por otra parte, es importante recalcar que uno de los presupuestos para la prosperidad de este medio de control, es la vigencia de la disposición normativa que se pide acatar y este es también un aspecto que se encuentra en discusión, en tanto a juicio de la entidad accionada el artículo 16 del Decreto 200 de 1939 fue derogado, aspecto que no es factible dilucidar a través de este mecanismo.
Así las cosas, es dable concluir que la acción de cumplimiento impetrada no es procedente25, toda vez que lo pretendido por la accionante es que se haga un estudio de legalidad del acto administrativo por medio del cual le fue negado el beneficio reclamado, para lo cual la Ley 1437 de 2011 (Art. 138) previó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aspecto sobre el cual el Consejo de Estado26 de manera reiterada ha señalado lo siguiente: “(…) la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción interpuesta por el actor, tras advertir que la solicitud no acredita el cumplimiento del requisito de procedencia relativo a la subsidiariedad. 30.Lo anterior, dado que el afectado tuvo o pudo ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia que hace improcedente la acción constitucional, aunado a que no acreditó la configuración de un perjuicio grave e inminente en su situación en concreto ante la improcedencia del mecanismo constitucional. 5.
Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 27 de marzo de 2014 proferida dentro del expediente radicado No. 25000234100020130044401 (ACU) con ponencia del Dr. Alberto Yepes Barreiro “Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…” 26 Al respecto ver sentencias proferidas por la Sección Quinta el 23 de enero de 202.
Rad. 20001- 2333-000-2024-00322-01. CP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia del 13 de febrero de 2025. Rad. 25000-23-41-000-2024-01975-01. CP. Omar Joaquín Barreto Suárez. Sentencia del 06 de agosto de 2014. Rad. 66001-23-33-000-2014-00121-01(ACU). CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia 31.
De los elementos de juicio que forman parte del expediente, se tiene que mediante el Consecutivo No. 202471285689 del 3 de octubre de 2024 la empresa Afinia negó la petición de exoneración del pago de las obligaciones a cargo del actor, toda vez que existe prohibición expresa de acuerdo con lo señalado en el artículo 47 de la Resolución 108 de 1997 y 99 de la Ley 142 de 1994. 32.
De igual manera, le puso de presente la importancia de cancelar las deudas derivadas de la prestación de los Servicios Públicos Domiciliarios. Al respecto, mencionó que los artículos 87 de la Ley 142 de 1994 y 44 de la Ley 143 de 1994 señalaron que los criterios para definir el régimen tarifario se rigen por los principios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia, los cuales son pilares fundamentales para garantizar y hacer efectivo el derecho universal de acceder a estos servicios. 33.
De conformidad con lo expuesto, se considera que la controversia propuesta recae sobre una decisión adoptada al interior de un trámite, que escapa a la lógica prevista por el constituyente para la acción de cumplimiento. 34. El actor pone de presente sus inconformidades sobre el contenido material de un acto cuyo conocimiento no compete al juez constitucional, sino al juez natural de la controversia.
Ello, si se tiene en consideración que en virtud del principio de legalidad el oficio se presume conforme con el ordenamiento jurídico hasta tanto la autoridad competente declare lo contrario. 35. En ese orden de ideas, todas las pretensiones de la demanda trascienden al simple objetivo de cumplimiento de las normas legales invocadas como sustento de la acción, en busca de su eficacia. Lo anterior, debido a que el objeto de la acción es que el juez estudie la legalidad del acto por medio del cual se dio respuesta al requerimiento radicado el 20 de septiembre de 2024 el cual, a su juicio, se expidió con desconocimiento de la normatividad cuyo cumplimiento pretende (…) Es de anotar que además los reparos hechos por la demandante a la Resolución 1573 de 2024, debieron haberse discutido a través del recurso de reconsideración que según el numeral tercero de la parte resolutiva, procedía dentro de los 2 meses siguientes a la notificación del acto, sin que conste que en efecto se hubiese hecho uso de esta herramienta.
EN CONCLUSION, la Sala confirmará la sentencia apelada al constatar que no se cumple con el presupuesto de subsidiariedad, en tanto lo pretendido por la accionante es que se realice un análisis de legalidad del acto expedido por el Municipio de Armenia, el cual se cimienta en censuras relacionadas con su legitimación y la vigencia de la norma que reclama sea atendida, que en todo caso debieron exteriorizarse a través de los recursos y mecanismos procedentes, sumado a que no se acreditó en debida forma la constitución de renuencia, ni el Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia supuesto perjuicio irremediable alegado, que permita superar las exigencias de procedibilidad.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA y 365 del CGP no se condenará en costas en esta instancia al no existir prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de febrero de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia (Q), por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en Acta No. 08 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-005-2024-00280-01 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Municipio de Armenia “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”