TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO SALA UNITARIA M.P. Luis Carlos Marín Pulgarín Armenia, Quindío, veinticuatro (24) de febrero de dos mil veinticinco (2025). RADICACIÓN: 63-001-3340-006-2017-00162-03. INCIDENTANTE: JESSICA ALEJANDRA SEPÚLVEDA CRUZ COMO AGENTE OFICIOSA DE NICOLÁS SEPÚLVEDA CRUZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. INSTANCIA: SEGUNDA.
DECISIÓN: CONFIRMA SANCIÓN. ASUNTO: CONSULTA-INCIDENTE DE DESACATO. I. OBJETO DE DECISIÓN. El Tribunal Administrativo del Quindío en Sala Unitaria procede a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la decisión proferida el 17 de febrero de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se sancionó a Ana María Mariscal Jiménez en su calidad de Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. con multa equivalente a un (01) SMLMV y un (1) día de arresto, por no acatar la sentencia de tutela proferida al interior de este proceso.
II.
ANTECEDENTES. 2.1. Incidente de desacato y trámite que se le imprimió. Jessica Alejandra Sepúlveda Cruz actuando como agente oficiosa1 de su hijo Nicolás Sepúlveda Cruz, a través de memorial allegado el 31 de octubre de 20242 promovió incidente de desacato contra la Nueva EPS S.A. exponiendo que desde el mes de enero de ese año, al menor no se le estaba proporcionando el tratamiento integral ordenado en el fallo dictado el 12 de mayo de 2017 y para tal efecto, detalló que se encontraban pendientes los siguientes servicios: i.) cita de cirugía con oftalmólogo que era urgente, ii.) cita con la neuropediatra que debía valorarlo cada cuatro (4) meses y, iii.) el suministro del medicamento “toxina botulínica (198)” para tratar la parálisis cerebral que padecía. Con fundamento en tal solicitud, el juzgado de instancia mediante auto del 06 de noviembre de 20243 -notificado al día siguiente4-, requirió a Ana María Mariscal Jiménez en calidad de Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., para que dentro del término de dos (2) días acreditara el cumplimiento de la sentencia que amparó el derecho fundamental a la salud del niño Nicolás Sepúlveda Cruz o en su defecto, rindiera informe respecto a las razones del incumplimiento y las acciones orientadas al acatamiento de la tutela; paralelamente, le advirtió que de no cumplir con lo dispuesto en esa providencia, requeriría a su Superior Jerárquico para que le ordenara proceder de conformidad.
Según se observa en el trámite, no hubo pronunciamiento. Ante el silencio la obligada y atendiendo a que no se demostró el cumplimiento de las órdenes de tutela, por medio de auto del 26 de noviembre de 20245 -notificado el mismo día6-, la A-quo continuó con el trámite del incidente y requirió a María Lorena Serna Montoya como Gerente Regional Eje Cafetero de la Nueva EPS S.A. y Superior Jerárquica de Ana María Mariscal Jiménez, con la finalidad que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, procediera a autorizar y programar fecha y hora cierta para llevar a cabo cirugía por la especialidad de oftalmología, cita con neuropediatría y la dispensación del medicamento “toxina botulínica (198)” en favor de la incidentante, así como a abrir el correspondiente procedimiento disciplinario en contra de la funcionaria renuente.
Una vez más, la destinataria del requerimiento no contestó. 1 Calidad reconocida desde el trámite de la acción de tutela. 2 SAMAI Índice 00061 – Juzgado. 3 SAMAI Índice 00063 – Juzgado. 4 SAMAI Índice 00064 – Juzgado. 5 SAMAI Índice 00065 – Juzgado. 6 SAMAI Índice 00066 – Juzgado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-006-2017-00162-03.
INCIDENTANTE: JESSICA ALEJANDRA SEPÚLVEDA CRUZ COMO AGENTE OFICIOSA DE NICOLÁS SEPÚLVEDA CRUZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. En ese escenario, mediante auto del 03 de febrero hogaño7 -notificado al día siguiente8-, se inició formalmente incidente de desacato contra Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. y, María Lorena Serna Montoya en calidad de Gerente Regional del Eje Cafetero de la misma entidad, corriéndoles traslado para que dentro del término de tres (03) días informaran los motivos por los cuales no habían acatado la sentencia dictada al interior del asunto examinado y ejercieran su derecho de defensa; de igual modo, ordenó comunicar esa providencia al Dr. Bernardo Armando Camacho, quien fungía como Agente Interventor designado de esa promotora de salud.
El 06 de febrero del 20259, la Gerente Regional del Eje Cafetero de la Nueva EPS S.A. Dra. María Lorena Serna Montoya informó que a través de Resolución 2024160000003012-6 del 03 de abril de 2024 “por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios e intervención forzosa para administrar a NUEVA EPS EMPRESA PROMOTRA DE SALUD S.A. “NUEVA EPS S.A.” identificada con NIT 900.1560264” se designó como Agente Interventor a Julio Alberto Rincón, quien tenía entre otras funciones garantizar el aseguramiento y prestación del servicio de salud, así como el manejo de bienes, haberes y negocios de la compañía; seguidamente, manifestó que la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus atribuciones legales y reglamentarias mediante Resolución 2024320030015020-6 del 15 de noviembre de 2024, removió a dicho interventor y designó en ese cargo al Dr. Bernardo Armando Camacho Rodríguez.
Luego, en misiva radicada el 11 de febrero del año que avanza10, el apoderado de la Nueva EPS S.A. señaló que había solicitado apoyo al área técnica para conocer las gestiones adelantadas para la prestación de los servicios requeridos y el cumplimiento del fallo, por lo que se estaría enterando tanto a la accionante como al Despacho si se necesitaba “algo adicional para la prestación, así como del direccionamiento y autorización” de ser el caso, subrayando que ya se habían iniciado las acciones administrativas tendientes a programar los servicios de manera prioritaria y, acotando que la EPS contrataba con diferentes IPS y proveedores la prestación de los servicios de salud requeridos por sus afiliados, por lo que una vez los mismos se encontraban autorizados, correspondía a la IPS o al proveedor garantizar la entrega del producto o ejecutar el servicio.
Adujo que la Nueva EPS S.A. no solo había actuado de buena fe, sino que además gozaba de la presunción de inocencia toda vez que se estaban desplegando todas las actuaciones para dar cabal cumplimiento a las órdenes judiciales, lo cual conducía a que no se pudiera imponer una sanción por desacato cuando no estaba demostrada la negligencia de los funcionarios de la entidad ni el elemento volitivo de la acción; destacó que la buena fe era un principio constitucional que obligaba a las autoridades a presumir la buena fe de las actuaciones de los particulares, coligiendo de esta manera que correspondía a la parte actora desvirtuar tal presunción; recabó en que según la jurisprudencia constitucional, era indispensable demostrar la responsabilidad subjetiva en el desacato, misma que no se configuraba en el asunto estudiado, como quiera que la Nueva EPS S.A. había expresado y demostrado reiteradamente su disposición de cumplir la orden de tutela, pues no todo desacato implicaba un incumplimiento.
Esbozó que con la expedición de la Resolución 2024160000003012-6 del 03 de abril de 2024, se determinó la intervención forzosa de la Nueva EPS S.A. por parte de la Superintendencia Nacional de Salud y después, mediante Resolución 2024320030015 del 15 de noviembre de 2024, se designó como nuevo interventor al Dr. Bernardo Armando Camacho Rodríguez, sin embargo, la estructura organizacional continuaba dividida en áreas de servicios y zonas geográficas, por lo que el cumplimiento de los fallos de tutela estaba definido por el cargo del empleado y las funciones que desarrollara, pero no por la representación legal de la compañía, de lo cual se derivaba que como en el sub examine lo ocurrido correspondía al área de salud, la responsabilidad subjetiva del cumplimiento del fallo únicamente debía endilgarse a la Dra. Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. por cuanto era la funcionaria que tenía a su cargo garantizar el modelo de atención en el ámbito hospitalario y ambulatorio en el Departamento del Quindío, exponiendo enseguida que acorde con lo preceptuado en el art. 13 del Decreto 2591 de 1991 solo había lugar a dirigir la acción constitucional contra la autoridad que vulneró o amenazó derechos fundamentales y no podía sancionarse a varios de los implicados en el agravio, impidiendo que recayera en los Superiores Jerárquicos las responsabilidades que pudiera tener la entidad en acatar los fallos de tutela, en aplicación del Decreto en comento y la jurisprudencia constitucional. 7 SAMAI Índice 00067 – Juzgado. 8 SAMAI Índice 00068 – Juzgado. 9 SAMAI Índice 00069 – Juzgado. 10 SAMAI Índice 00070 – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-006-2017-00162-03. INCIDENTANTE: JESSICA ALEJANDRA SEPÚLVEDA CRUZ COMO AGENTE OFICIOSA DE NICOLÁS SEPÚLVEDA CRUZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. Citó apartes de las sentencias C-367 de 2014, T- 766 de 1998 y T-271 de 2015 para reforzar la tesis orientada a que conforme a la naturaleza del incidente de desacato y su alcance, si bien era dable requerir al Superior Jerárquico para que dispusiera abrir el correspondiente procedimiento disciplinario contra el obligado, el trámite debía efectuarse de manera interna por la entidad y, no implicaba que se mantuviera la sanción impuesta en su contra, cuando no respondía de manera directa por el hecho generador de la conducta, al ser ésta de competencia del encargado principal, no obstante, manifestó que María Lorena Serna Montoya se desempeñaba como Superior Jerárquica de Ana María Mariscal Jiménez.
Con todo, solicitó: i.) abstenerse de vincular al trámite de desacato al Dr. Bernardo Armando Camacho Rodríguez en su calidad de Agente Interventor de la Nueva EPS S.A. y desvincular del mismo a María Lorena Serna como Gerente Regional Eje Cafetero de esa promotora de salud, por no ser los responsables de cumplir la sentencia de tutela, ii.) direccionar e individualizar como encargada exclusiva del cumplimiento del fallo a la Gerente Zonal Quindío Ana María Mariscal Jiménez, en quien recaía tal responsabilidad subjetiva y, iii.) abstenerse de continuar con el incidente de desacato pues se estaban adelantando todas las gestiones necesarias para el cumplimiento de las órdenes de tutela.
Posteriormente, mediante providencia del 13 de febrero de 202511 -notificada en igual fecha12- con fundamento en lo reseñado en la sentencia C-367 de 2014 y debido a que la accionada no solicitó la práctica de pruebas, el juzgado tuvo como tal las que obraban en el proceso. III. DECISIÓN CONSULTADA. Por medio de auto del 17 de febrero de 202513, notificado personalmente a la incidentada ese mismo día14, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia sancionó a Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. con multa equivalente a un (01) SMLMV y arresto de un (1) día, precisándole que continuaba ligada a dar cumplimiento real y efectivo a las obligaciones del fallo de tutela.
A las anteriores determinaciones arribó, teniendo en cuenta lo discurrido por la Corte Constitucional sobre la materia, atinente a que cuando el juez de tutela encontraba vulnerado o amenazado algún derecho de naturaleza fundamental, su misión consistía en asegurar su salvaguarda adoptando las medidas a que hubiera lugar y, para conseguir ese cometido, el art. 23 del Decreto 2591 de 1991 le otorgaba total potestad de ordenar las medidas necesarias con miras a la cesación inmediata del daño y, el art. 27 ibidem lo autorizaba para iniciar un incidente de desacato en caso de incumplimiento de la orden.
En lo que atañe a la responsabilidad subjetiva de la incidentada, adujo que de acuerdo con lo informado por la Nueva EPS S.A., era claro que continuaba pendiente el procedimiento quirúrgico por la especialidad de oftalmología, la cita por neuropediatría y el suministro del medicamento requerido, en tanto no se acreditó si quiera de forma sumaria los trámites adelantados en busca de acatar el fallo de tutela y por tanto, se advertía la falta de disposición y diligencia en el cumplimiento de las órdenes, persistiendo la vulneración de los derechos fundamentales e incumbiéndole a la Gerente Zonal Quindío proceder de conformidad.
IV. CONSIDERACIONES. 4.1. Competencia. El art. 52 del Decreto 2591 de 1991, prescribe lo siguiente en relación con el trámite del incidente de desacato: “Artículo 52.- Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días 11 SAMAI Índice 00071 – Juzgado. 12 SAMAI Índice 00072– Juzgado. 13 SAMAI Índice 00073 – Juzgado. 14 SAMAI Índice 00074 – Juzgado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-006-2017-00162-03.
INCIDENTANTE: JESSICA ALEJANDRA SEPÚLVEDA CRUZ COMO AGENTE OFICIOSA DE NICOLÁS SEPÚLVEDA CRUZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. siguientes si debe revocarse la sanción. (La consulta se hará en el efecto devolutivo)15”. Negrillas fuera de texto. Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en el art. 3516 del CGP -aplicable por remisión expresa del art. 4 del Decreto 306 de 1992 “Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991”- que refiere a las providencias que deben ser adoptadas por las Salas de Decisión y a las que deben ser de ponente, resulta competente esta Corporación en Sala Unitaria para tramitar el asunto. 4.2.
Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo. Le corresponde a esta Sala Unitaria determinar en sede de consulta lo siguiente: ¿Se ajusta a derecho la sanción por desacato impuesta mediante auto del 17 de febrero de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia a Ana María Mariscal Jiménez, en atención al cargo y funciones que desempeña dentro de la Nueva EPS S.A., consistente en multa de un (01) SMLMV y un (1) día de arresto?.
Metodológicamente la solución al problema jurídico se hará aplicando en concreto, tanto (i) los lineamientos sobre la observancia de las garantías de contradicción y defensa que integran el debido proceso en el trámite del incidente de desacato, (ii) el contenido y alcance del incidente de desacato según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, (iii) la sanción que se debe imponer atendiendo la correspondencia que debe existir entre la obligación contenida en el fallo de tutela, el cumplimiento de la orden y la responsabilidad atribuible a la persona encargada de acatar la decisión judicial. 4.3.
La Sala Unitaria confirmará la providencia consultada, por encontrar que la incidentada no ha actuado dentro del margen de sus competencias en procura de la satisfacción de la orden de tutela. En efecto, siguiendo la metodología propuesta, se procede a constatar si el Juzgado de Conocimiento observó las garantías de defensa, contradicción y oportunidad que integran el derecho al debido proceso de la incidentada, acatando la jurisprudencia reiterada por la Corte Constitucional, vertida entre otras, en las sentencias C-367 de 201417 y SU-034 de 2018, que implica lo siguiente: (i) Trámite de 10 días entre el inicio y la terminación incidental, salvo excepciones18.
Al respecto, se observa que el auto que abrió formalmente el incidente fue proferido el 03 de febrero de 202519 y el auto de sanción se expidió el 17 de febrero de 202520, por lo que se dio cumplimiento al plazo establecido en la sentencia C-367 de 2014, pues entre una y otra actuación transcurrieron diez (10) días hábiles. (ii) Comunicar al incumplido sobre la iniciación del trámite incidental y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y 15 La expresión en paréntesis fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-243 del 30 de Mayo de 1996, M.P Vladimiro Naranjo Mesa. 16 “ARTÍCULO
35. ATRIBUCIONES DE LAS SALAS DE DECISIÓN Y DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR. Corresponde a las salas de decisión dictar las sentencias y los autos que decidan la apelación contra el que rechace el incidente de liquidación de perjuicios de condena impuesta en abstracto o el que rechace la oposición a la diligencia de entrega o resuelva sobre ella.
El magistrado sustanciador dictará los demás autos que no correspondan a la sala de decisión. (Negrita fuera del texto original) (…)”. 17 Al respecto, en la sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional resolvió “Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en el entendido de que el incidente de desacato allí previsto debe resolverse en el término establecido en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Sostuvo la Corte que “El término máximo que se señala en esta sentencia para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no se aplica, por sustracción de materia, a los incidentes de desacato ya resueltos, sino a los que se abran con posterioridad a esta sentencia y a los que, estando en trámite, sólo les reste la decisión del juez.
Tampoco se aplica a las sentencias estructurales que dicte la Corte cuando se trate, por ejemplo, de estados de cosas inconstitucionales, o aquellas para las cuales haya dispuesto un seguimiento a través de salas especiales conformadas por ésta, cuando de manera excepcional este tribunal se ocupe de hacer cumplir los fallos de tutela” 18 En la sentencia C-367 de 2014 se señalaron tales excepciones de la siguiente forma: “El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no fija un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, lo que, tratándose de un elemento esencial para armonizar con la Constitución implica la existencia de una omisión legislativa relativa.
Al regular la Constitución la acción de tutela, en su artículo 86, y precisar que tanto la protección de los derechos como el cumplimiento de los fallos deben ser inmediatos, y disponer que dicha inmediatez no debe superar los diez días, de este mandato se sigue que para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su apertura.
En casos excepcionalísimos, (i) por razones de necesidad de la prueba y para asegurar el derecho de defensa de la persona contra la cual se promueve el incidente de desacato, (ii) cuando exista una justificación objetiva y razonable para la demora en su práctica y (iii) se haga explícita esta justificación en una providencia judicial, el juez puede exceder el término del artículo 86 de la Constitución, pero en todo caso estará obligado a (i) adoptar directamente las medidas necesarias para la práctica de dicha prueba respetando el derecho de defensa y (ii) a analizar y valorar esta prueba una vez se haya practicado y a resolver el trámite incidental en un término que sea razonable frente a la inmediatez prevista en el referido artículo”. 19 SAMAI Índice 00067 – Juzgado. 20 SAMAI Índice 00073 – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-006-2017-00162-03. INCIDENTANTE: JESSICA ALEJANDRA SEPÚLVEDA CRUZ COMO AGENTE OFICIOSA DE NICOLÁS SEPÚLVEDA CRUZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. presente sus argumentos de defensa. Se precisa que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio.
Para el caso concreto, se verificó que el juzgado expidió auto el 03 de febrero de 2025, mediante el cual formalmente abrió incidente de desacato en contra de Ana María Mariscal Jiménez en calidad de Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. y de María Lorena Serna Montoya como Gerente Regional Eje Cafetero de la misma entidad, ante el incumplimiento de las órdenes de la tutela y el silencio que guardaron frente a los requerimientos previos, concediéndoles el término de tres (03) días para que ejercieran su derecho de contradicción y rindieran informe sobre los motivos por los cuales no habían acato las órdenes contenidas en la sentencia indagada; al mismo tiempo, ordenó notificar esa decisión al Agente Interventor de la promotora de salud Dr. Bernardo Armando Camacho.
En cuanto a la notificación21 de esa providencia, se avizora que la misma fue remitida a los correos electrónicos secretaria.general@nuevaeps.com.co, ana.mariscal@nuevaeps.com.co y maria.serna@nuevaeps.com.co. Sobre este último aspecto y en aras a precaver la ocurrencia de nulidades en el trámite, se precisa que si bien dicho auto no se notificó al correo personal y/o corporativo del Agente Interventor, lo cierto es que para la Corporación esa circunstancia no tiene la virtualidad de viciar la actuación, como quiera que la misma encuentra asidero en la misiva allegada el 11 de febrero del 202522 por la Nueva EPS S.A. al trámite incidental, en tanto allí quedó consignado que el correo para notificaciones correspondía a secretaria.general@nuevaeps.com.co; y en segundo lugar, por cuanto en la página web de la Nueva EPS S.A.23, se constata que esa es la dirección electrónica dispuesta para comunicaciones judiciales, entendiendo con ello que con la orden de notificar al Agente Interventor contenida en el auto y su envío a las direcciones electrónicas enunciadas, se suplió la obligación contenida en la Resolución 2024160000003012-6 del 03 de abril de 2024 de notificar al Agente Interventor designado sobre todos los procesos judiciales que se inicien y/o estén en curso contra la Nueva EPS S.A. (iii) Practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes e indispensables para adoptar la decisión. Este requisito se acredita teniendo en cuenta que el juzgado profirió auto de pruebas el 13 de febrero de 202524, incorporando como tal las que obraban en el proceso.
(iv) Notificar la decisión que ponga fin al incidente25, y, en caso de que haya lugar a ello, debe remitir el expediente en consulta al Superior. Estos aspectos fueron decididos en los acápites resolutivos de la providencia proferida el 17 de febrero de 2025, en tanto allí se dispuso enterar de la decisión a las partes y al Agente Interventor de la Nueva EPS S.A.; además, según se visualiza en los soportes de secretaría registrados en el índice 00074 de la plataforma SAMAI, la notificación del auto se surtió en debida forma26.
También, se constata la remisión27 del expediente en grado jurisdiccional de consulta dentro de los dos (2) días siguientes a que se notificara el auto aludido. Siendo así, se puede apreciar que el Juzgado agotó las cuatro etapas que han sido reseñadas por la Corte Constitucional dentro del trámite incidental y por tanto, es plausible concluir que se dio cumplimiento a los aspectos formales -procedimientos y/o ritualidades- para imponer la sanción deprecada. 4.4.
En la providencia consultada se siguieron los lineamientos constitucionales y legales, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el contenido y alcance del incidente de desacato. 21 SAMAI Índice 00068 – Juzgado. 22 SAMAI Índice 00070 – Juzgado. 23https://www.nuevaeps.com.co/notificaciones- judiciales#:~:text=NUEVA%20EPS%20a%20trav%C3%A9s%20de,efectos%20%C3%BAnicamente%20de%20notificaciones%20j udiciales. 24 SAMAI Índice 00071 – Juzgado. 25 Auto 236 del 23 de octubre de 2013 Corte Constitucional, M.P Mauricio González Cuervo “la apertura del incidente de desacato no debe ser notificada personalmente, pues el juez cuenta con otros medios de comunicación a su alcance que son tan o más eficaces y expeditos para lograr el oportuno conocimiento de las actuaciones procesales que la notificación personal, con los cuales se respeta el derecho al debido proceso del demandado y, a su vez, se asegura el cumplimiento de las órdenes de tutela y se logra la protección de la naturaleza de la acción de tutela como un mecanismo de protección urgente” 26 A los correos electrónicos secretaria.general@nuevaeps.com.co, ana.mariscal@nuevaeps.com.co y maria.serna@nuevaeps.com.co. 27 SAMAI Índice 00075 – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-006-2017-00162-03. INCIDENTANTE: JESSICA ALEJANDRA SEPÚLVEDA CRUZ COMO AGENTE OFICIOSA DE NICOLÁS SEPÚLVEDA CRUZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. En las sentencias C-367 de 201428 y SU-034 de 201829, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que el ámbito de acción del juez del desacato está definido por la parte resolutiva del fallo respectivo, razón por la cual en el incidente debe verificarse: (i) a quien se dirigió la orden;
(ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla y, (iii) el alcance de la misma, con la finalidad de concluir si el destinatario de lo ordenado cumplió de manera oportuna y completa. De existir incumplimiento, deben identificarse los motivos por las cuales se produjo, con miras a establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y sí existió o no responsabilidad subjetiva del obligado.
En armonía con lo descrito, se observa que el fallo de tutela proferido el 12 de mayo de 201730 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, debidamente ejecutoriado en primera instancia, resolvió: “(…) (…)” Nota: se resalta que mediante auto 12 de diciembre de 201831 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia aceptó el impedimento presentado por la Juez Sexta Administrativa del mismo Circuito y avocó el conocimiento del asunto; por esa razón actualmente tramita los incidentes de desacato.
En contraste, al escrito por medio de cual se promovió el incidente de desacato32, se acompañó “reporte servicios solicitados” de fecha 28 de mayo de 202433 suscrito por la neuropediatra Sandra Milena Ramírez Rodríguez adscrita a la IPS Neuroimágenes S.A., ordenando en favor del paciente Nicolás Sepúlveda Cruz entre otros servicios, la “inyección de Material Morelajante (toxina botulínica) (198)” con observación consistente en que la aplicación para “espasticidad” debía hacerse cada cuatro (4) meses y en cantidad una (1), así como control de neuropediatría cada cuatro (4) meses; igualmente, en “control de historia clínica” 34 con atención realizada por el médico John Mauricio Giraldo Hoyos el 11 de enero de 2024 en la Clínica Oftalmológica del Quindío, se le diagnosticó “estrabismo concomitante divergente” en ambos ojos, consignando como análisis de la patología “se puede operar el OD5”.
Por consiguiente y acorde con estas premisas, es diáfano que no se ha actuado en pro del cumplimiento de la orden enunciada de forma oportuna y completa, en tanto no se demostró ninguna actividad tendiente a su materialización y tampoco haber emprendido alguna gestión encaminada a lograr los cometidos del fallo, que fuera más allá de simplemente aseverar que 28 La Corte Constitucional en la sentencia C-367 de 2014 enfatizó en que el incidente de desacato: (i) procede a solicitud de parte y se origina en el incumplimiento de la orden proferida por un fallo de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional;
(ii) el juez que conoce del desacato no puede modificar el contenido sustancial de la orden emitida o redefinir los alcances del amparo concedido, a no ser que la misma sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su ineficacia absoluta para salvaguardar el derecho fundamental garantizado; (iii) excepcionalmente, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, buscando asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las inicialmente impartidas o introducir ajustes a las mismas, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada;
(iv) el trámite del incidente de desacato debe garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa del presunto renuente a cumplir, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento y, (v) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de tutela, para la efectiva protección de las garantías básicas reclamadas por los tutelantes, que se diferencia de las sanciones penales que pueden imponerse 29 En la Sentencia SU 034 de 2018 la Corte recordó que “La tarea del juez que instruye un incidente de desacato consiste, entonces, en examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental que cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva decisión judicial[43].
Esto excluye que en el trámite del desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada”. 30 SAMAI Índice 00001 Págs. 31 a 47 – Juzgado. 31 SAMAI Índice 00056 – Juzgado. 32 SAMAI Índice 00061 – Juzgado. 33 SAMAI Índice 00061 Pág. 2 – Juzgado. 34 SAMAI Índice 00061 Págs. 8 y 9 – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-006-2017-00162-03. INCIDENTANTE: JESSICA ALEJANDRA SEPÚLVEDA CRUZ COMO AGENTE OFICIOSA DE NICOLÁS SEPÚLVEDA CRUZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. se había consultado con el área técnica de la Nueva EPS S.A. para brindar la prestación, el direccionamiento y la autorización de los servicios e insumos que en la actualidad la incidentante acreditó que fueron prescritos por los médico tratantes a su agenciado, esto es, las citas por cirugía con oftalmólogo y neuropediatra, así como el suministro del medicamento “toxina botulínica (198)”, lo cual denota a todas luces que no se está proporcionando un tratamiento integral derivado de los padecimientos del paciente, máxime teniendo en cuenta la fecha de expedición de las órdenes en comento.
Entonces, descartado como se tiene el acatamiento de las obligaciones que son de competencia de la entidad, se pasará a analizar la responsabilidad subjetiva de la involucrada, avizorando desde ya que durante el trámite incidental el apoderado de la Nueva EPS S.A. alegó que la responsable de los compromisos deprecados era la Gerente Zonal Quindío Ana María Mariscal Jiménez con ocasión a las funciones que desempeña al interior de la promotora de salud, esto es, garantizar la atención en el ámbito hospitalario y ambulatorio en el Departamento del Quindío y, bajo ese entendido, es claro que le corresponde asumir las gestiones encomendadas en torno a la prestación de los servicios y la dispensación de los insumos que ahora necesita el menor Sepúlveda Cruz, emergiendo así que la funcionaria llamada a cumplir las disposiciones contenidas en el citado fallo y las consecuencias de su incumplimiento es la sancionada. 4.5.
Sobre la sanción impuesta. La juez que dictó la providencia -como los demás jueces- tienen un poder disciplinario frente a la persona que incumple su decisión. Este poder disciplinario, al cual corresponde el desacato, se ejerce por medio de actos de naturaleza jurisdiccional, conforme a un trámite incidental y tiene como propósito juzgar y, si es del caso, sancionar la conducta de quien omite cumplir con la providencia judicial35, para lo cual conforme el art. 5236 del Decreto 2591 de 1991 hay lugar a imponer sanciones de ARRESTO Y MULTA, oscilando en un quantum mayor o menor, en su orden, hasta de seis (6) meses el primero y de hasta veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la segunda.
A este respecto, cabe anotar que no se descarta que pueden presentarse casos en los cuales el incumplimiento de lo ordenado por el juez constitucional no implique per se omisión y renuencia por parte del obligado que siempre genere la aplicación de una y de otra sanción, debiendo valorarse su comportamiento subjetivo, que puede llevar o no a sanción o incluso, de advertirse no cumplido lo ordenado sin justificación alguna, podría llevar a una sola de ellas como la multa, atendiendo a que el arresto al implicar limitación de la libertad personal debe ser la última medida a imponerse sin perder de vista la gravedad o la levedad de la conducta y su impacto en los derechos fundamentales protegidos como marco de referencia para el análisis de la proporcionalidad, la razonabilidad y la necesidad para su aplicación. Así las cosas, se precisa que tales principios guían al juez del desacato para imponer las sanciones dispuestas en el citado Decreto Estatutario, el cual se limitó a indicar expresamente el extremo máximo de su cuantificación tanto de arresto como de multa, pero no reseñó los lineamientos o el marco en que debía moverse el operador jurídico en estos asuntos, tanto para calificar la gravedad o levedad de la conducta renuente del obligado a cumplir, como para determinar el impacto que el incumplimiento tiene sobre los derechos fundamentales protegidos, correspondiendo entonces al juez en cada proceso determinarlos con certeza, eliminando así la discrecionalidad en su máxima expresión al momento de aplicar tales sanciones.
Dentro de ese marco, es factible estimar por aplicación analógica de sentencias emanadas de la Corte Constitucional en materia disciplinaria y penal -en tanto el trámite incidental se adscribe a la facultad disciplinaria del juez-, que (i) la proporcionalidad37 equivale a la correspondencia 35 Sentencia C-367 de 2014 36 “ARTICULO 52.
DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción” 37 Sentencia C-022 de 1996: “El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes”.
Definición consonante con el criterio expresado en la Sentencia C-721 de 2015 donde se alude a que: “el análisis de la proporcionalidad en el derecho disciplinario deberá analizar: (i) el grado de la afectación de la falta sobre los deberes del cargo del funcionario y sobre el cumplimiento de los fines del Estado y los principios constitucionales de la función pública (ii) la gravedad de la sanción impuesta y (iii) la proporcionalidad entre ambas.
En este sentido, la proporcionalidad implica que la sanción no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-006-2017-00162-03. INCIDENTANTE: JESSICA ALEJANDRA SEPÚLVEDA CRUZ COMO AGENTE OFICIOSA DE NICOLÁS SEPÚLVEDA CRUZ.
INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. con la gravedad de la conducta omisiva del renuente a cumplir y que implica por parte del funcionario judicial verificar que la respuesta del Estado a través de la sanción se acompase con la gravedad de la conducta, sin conllevar un sacrificio desmedido de los derechos del renuente y, sin restarle importancia a ese comportamiento según las circunstancias de la situación particular;
(ii) la razonabilidad38 de la sanción desentraña los efectos o grado de perturbación o agravamiento de la vulneración de los derechos fundamentales protegidos a la persona, de manera tal que consulte la prudencia, la equidad y la justicia del caso analizado y, (iii) la necesidad39, referida a la función de la sanción orientada tanto al cumplimiento de la obligación omitida, como a prevenir, disuadir y corregir al renuente para que la conducta no se repita.
Para el caso particular la Juez Primera Administrativa del Circuito de Armenia, aplicó tanto la multa como el arresto al evidenciar la falta en que incurrió Ana María Mariscal Jiménez ante la ausencia de diligencia y disposición para el cumplimiento de las órdenes de tutela y en ese orden, este Despacho estima que a tono con los presupuestos esgrimidos y tras efectuar una interpretación sistemática de la norma, atendiendo los principios de proporcionalidad y razonabilidad36 con los supuesto que generan la conducta reprochada, la sanción impuesta se acompasa con los fines perseguidos con el incidente de desacato, como quiera que: (i) se erige como proporcional, al quedar demostrado un actuar dilatorio y omisivo por parte de la obligada traducido en que pese a conocer de manera oportuna las órdenes de la tutela y los requerimientos del trámite incidental, relativos a autorizar y programar hora y fecha para las citas del menor Nicolás Sepúlveda Cruz, así como el expendió del medicamento “toxina botulínica (198)”, no procedió de conformidad, tampoco se interesó en justificar su actuar y no demostró posibles impedimentos para su acatamiento; además, dichas circunstancias cobran mayor relevancia ante la evidencia que el paciente se encuentra enmarcadas condiciones de vulnerabilidad, pues tal como se plasmó desde la sentencia de tutela, es un menor de edad de aproximadamente ocho (8) años de edad que fue diagnosticada con “retraso global del desarrollo, displasia de cadera y cierre de la fontanela”, siendo preciso brindarle atención prioritaria para conseguir evolución en su tratamiento;
(ii) es razonable ante la ausencia de trámites reales encaminados en ese sentido, como quiera que no se acreditó ninguna circunstancia que impidiera la entrega del medicamento ni la programación de las citas y, tampoco se demostró una mínima intención de allanarse a la orden de amparo para restablecer el goce y eficacia de los derechos fundamentales tutelados, (iii) resulta necesaria, porque de un lado, de la prestación de los servicios y la entrega de los insumos en cuestión depende el restablecimiento del derecho a la salud traducido en tener una vida en condiciones dignas de Nicolás Sepúlveda Cruz y del otro, las actuaciones adelantadas revelan la conducta renuente, indiferente y omisiva de la involucrada para lograr el goce y eficacia de los derechos reconocidos por vía constitucional, mismos que no resultan de imposible cumplimiento sino que implican un alto grado de voluntad administrativa, que de no concretarse dificultaría indefinidamente la remoción efectiva de los obstáculos que permiten la salvaguarda de las garantías fundamentales del menor, a pesar de la protección que ya le fue otorgada.
Por tanto, si bien el arresto debe adoptarse como última medida para buscar el cumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela, en el asunto examinado, esta judicatura en verdad no solo advierte proporcional y razonable el arresto de un (1) día impuesto por la A-quo a la obligada, sino que el mismo es necesario, al estar orientado a prevenir, disuadir y corregir a la renuente para que la conducta no se repita, así como no comporta en sí mismo una limitación ostensible del derecho a la libertad personal por su corta duración, máxime cuando es la segunda vez que se confirma una sanción por desacato ante el incumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela.
En conclusión, al contrastar los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad con los criterios trazados, atinentes a las posibilidades reales de cumplimiento de la obligada y el impacto en los derechos del afectado, se encuentra que la sanción de multa equivalente a un (1) SMLMV y un (01) día de arresto, se adecúa a las circunstancias del asunto bajo examen.
Sin perjuicio de lo expuesto, se hace la salvedad consistente en que si la incidentada cumple con la totalidad de las obligaciones que motivaron este trámite incidental, previo a que se ejecuten las sanciones a pesar de haberse surtido la consulta, podrá solicitar al juez competente del desacato, la inaplicación de las mismas. 4.6. Cuestión Final. 38 Sentencia C-721 de 2015;
“los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse (…)” 39 Sentencia C-721 de 2015; hace referencia grosso modo a “la necesidad de la utilización de la medida para el logro del fin, esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al mismo fin;
(…)” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-006-2017-00162-03. INCIDENTANTE: JESSICA ALEJANDRA SEPÚLVEDA CRUZ COMO AGENTE OFICIOSA DE NICOLÁS SEPÚLVEDA CRUZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. Una vez revisadas las actuaciones surtidas dentro del proceso, se evidenció que pese a que el incidente de desacato se abrió formalmente en contra tanto de Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. como de María Lorena Serna Montoya en calidad de Gerente Regional del Eje Cafetero de la misma entidad, la sanción únicamente se impuso a la Gerente Zonal Quindío sin que la A-quo expusiera alguna razón para descartar la responsabilidad de la Gerente Regional Eje Cafetero; igualmente, se avizora que el incidente de desacato se promovió desde el 31 de octubre de 2024 y la decisión de sanción se adoptó solo hasta el 17 de febrero de 2025 -es decir, pasados más de tres (3) meses y medio- sin que existiera alguna causal externa que retrotrajera o dilatara el trámite, motivos por los cuales se exhortará al juzgado que tramitó el desacato para que en lo sucesivo se atienda a los principios de congruencia y celeridad.
En mérito de lo expuesto el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR por las razones analizadas la sanción por desacato impuesta por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, mediante providencia de fecha 17 de febrero de 2025 a Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A.
SEGUNDO: Notifíquese a la incidentante e incidentada la presente decisión.
TERCERO: EXHORTAR a la juez que tramitó el desacato para que en lo sucesivo atienda a los principios de congruencia y celeridad al resolver este tipo de asuntos.
CUARTO: Una vez surtidas las anteriores actuaciones remita el expediente al juzgado de origen previa las anotaciones pertinentes en el sistema informativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS CARLOS MARÍN PULGARIN Magistrado DEA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»