17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, tres (03) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). RADICADO 17-001-33-33-003-2017-00393-02 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE JOSÉ VICENTE FAJARDO DONCEL DEMANDADO MUNICIPIO DE LA DORADA - CALDAS Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que negó pretensiones, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el día 23 de marzo de 2022, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES 1) Declarar la nulidad de la Resolución nro. 0995 del 19 de julio de 2016, por medio de la cual se impuso una multa y se ordenó una demolición. 2) Que se declare la nulidad de la Resolución nro. 1700 del 12 de diciembre de 2016, que resolvió un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución nro. 0995 del 19 de julio de 2016. 3) Como consecuencia de lo anterior, cesen los actos o actuaciones que pueda materializar la demolición de la vivienda del demandante, en virtud de lo ordenado por la Resolución nro. 0995 del 19 de julio de 2016. 4) Que cesen las acciones de cobro por multa impuesta en la Resolución nro. 0995 del 19 de julio de 2016. 5) Se condene a la entidad demandada dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 6) Se condene a la entidad demandada dar cumplimiento al fallo en el término previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, reconociendo intereses moratorios a partir de la ejecutoria del fallo. 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 2 7) Se condene a la entidad demandada a pagar las costas y agencias en derecho.
HECHOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones: ➢ El señor Fajardo Doncel, mediante escritura pública de protocolización de mejoras nro. 1382 del 15 de octubre de 1987, protocolizó los derechos de posesión adquiridos mediante compraventa de un lote con casa de habitación ubicada en el corregimiento de Guarinocito, jurisdicción de La Dorada – Caldas. ➢ La posesión que detenta el actor data de hace más de 30 años, y fue reconocida en el proceso administrativo sancionatorio iniciado por el municipio de La Dorada, inmueble que tiene destinado para su vivienda y la de su familia. ➢ Mediante oficio SDG-220-2016 del 21 de enero de 2016, se citó a rendir descargos al accionante por la presunta infracción a las normas urbanísticas; ello, con fundamento en que en visita realizada se observó la construcción sin licencia sobre las zonas de protección de la vía nacional y de la vía férrea. ➢ El 29 de enero de 2016 se presentó el actor a rendir descargos en la División de Control Urbano de la secretaría de Gobierno del municipio de La Dorada, y frente a la infracción urbanística expuso que no se trataba de una vivienda nueva, teniendo en cuenta que ostentaba la posesión desde hace más de 30 años, momento en el cual no se exigía licencia de construcción; argumentos que no fueron tenidos en cuenta ya que con auto del 29 de enero de 2016 se dio apertura a la investigación por infracción a la norma urbanística. ➢ Que aunque el auto que dio apertura a la investigación no ofreció mayor claridad sobre las supuestas infracciones cometidas, se infirió que fueron la intervención constructiva adelantada en zona de reserva de vía férrea y vía nacional sin autorización de la secretaría de Planeación; providencia en la cual se comisionó para realizar diligencia de inspección ocular, la cual se llevó a cabo el 15 de abril de 2017, en la que el demandante indicó que contaba con escritura protocolizada de mejoras, y que no estaba realizando nuevas construcciones sino que estaba remodelando la vieja estructura, otorgándole entonces en dicha diligencia un plazo de 8 días para que presentara pruebas. ➢ Mediante Resolución nro. 0995 del 19 de julio de 2016 se sancionó al demandante como infractor de las normas urbanísticas imponiendo multa de $113.759.910 y la demolición de la propiedad. 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 3 ➢ Contra el anterior acto administrativo se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de la Resolución nro. 1700 del 12 de diciembre de 2016, ratificando la decisión. ➢ Se interpuso acción de tutela con la finalidad que se ampararan los derechos fundamentales a la igualdad y vivienda digna transgredidos por el municipio de La Dorada, tutelándose transitoriamente el primero de estos hasta tanto el asunto fuera decidido por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, o hasta que transcurrieran 4 meses a partir de la notificación de la sentencia. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Citó como artículos vulnerados los artículos 2, 82 y 84 de la Constitución Política; la Ley 21 de 1988;
Ley 105 de 1993; Ley 336 de 1996; Decreto 1588 de 1989; Ley 187 de 1995; y el Decreto 1079 de 2015. Afirmó que conforme el artículo 2, 82 y 84 de la Constitución Política, entre los fines del Estado se encuentran proteger los derechos de los asociados, entre los cuales merece especial interés el de la protección de sus bienes, pero en este caso esto se vio reducido cuando la administración local expidió los actos administrativos por medio de los cuales sancionó como infractor de normas urbanísticas al actor por la construcción de su vivienda para uso y habitación; actuar que generó consecuencias funestas al haberse ordenado la demolición del inmueble, desconociendo que gran parte de los pobladores colindantes también tienen la calidad de poseedores y presentan idéntica situación fáctica en relación con la ubicación de sus viviendas.
Hizo mención a la competencia de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI en la administración del corredor férreo, manifestando que en su calidad de administrador de los bienes que forman parte de esa infraestructura tiene la plena competencia para establecer las condiciones de uso y mantenimiento de la misma, así como para expedir los actos administrativos contentivos de los permisos y licencias que se requieran para la construcción de obras o viviendas en las zonas de reserva del corredor férreo y la vía nacional, en virtud de sus específicas funciones, entre las que se encuentra iniciar los procesos administrativos necesarios para proteger los bienes que hacen parte de la infraestructura, y no los entes territoriales.
Que el municipio de La Dorada usurpó funciones propias de la ANI al iniciar un proceso sancionatorio administrativo por la presunta vulneración de normas urbanísticas sobre un 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 4 bien inmueble que, a pesar de que se encuentra territorialmente bajo su jurisdicción, su administración y protección recae de manera exclusiva en la entidad que legalmente tiene su tutela como es la ANI, máxime si se tiene en cuenta que el argumento central del acto sancionatorio es que la construcción adelantada estaba en zona de reserva de vía férrea y la vía nacional, sin la autorización de la secretaría de Planeación. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE LA DORADA: respecto a los hechos afirmó que unos eran ciertos; y de otros que no eran hechos.
Seguidamente, se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Propuso las siguientes excepciones: 1. Competencia sobre el ordenamiento territorial del municipio de La Dorada: afirmó que la parte demandante desconoce o ignora la competencia que tienen los entes territoriales para emitir normas orgánicas de ordenamiento territorial, por lo que el alcalde tiene la competencia de custodiar que la normatividad se cumpla, y en tal sentido con las administraciones municipales las encargadas de otorgar licencias o permisos de construcción dentro de su territorio.
Que además los alcaldes tienen facultades para adelantar los procedimientos sancionatorios en materia urbanística, conforme el artículo 103 de la Ley 388 de 1997, modificado por la Ley 810 de 2003, lo que denota que los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad y fueron expedidos por el funcionario competente para ello; añadiendo que la Agencia Nacional de Infraestructura no es autoridad policiva con atribuciones de control urbano, ya que el alcalde es la primera autoridad de policía, por lo tanto es quien controla, investiga y sanciona las conductas contrarias a las normas urbanísticas. 2.
Prescripción: sin que signifique aceptación de las pretensiones, pidió declarar extinto cualquier derecho por el solo transcurso del tiempo. 3. Genérica FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia dictada el 23 de marzo de 2022, negó pretensiones, tras plantearse como problemas jurídicos 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 5 determinar si se presentaba caducidad del medio de control, teniendo en cuenta la interposición de la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección de los derechos del accionante; y si el municipio de La Dorada tenía competencia para emitir el acto administrativo demandado.
Comenzó por relacionar el material probatorio, y seguidamente revisó la caducidad para afirmar que la misma no se configuró, teniendo en cuenta que mediante sentencia de tutela se protegieron transitoriamente los derechos fundamentales de la parte actora, otorgándole 4 meses para instaurar la demanda, lo cual hizo en ese tiempo. En cuanto a la competencia del municipio de La Dorada para imponer sanciones con motivo de violación de normas urbanísticas hizo alusión a la Ley 393 de 1997, así como a jurisprudencia del Consejo de Estado relativa al tema, para concluir que a lo largo de la actuación administrativa el municipio de La Dorada respetó el debido proceso del hoy demandante, emitiendo acto administrativo en el cual explicó el porqué de la sanción que se imponía, mostrándole al administrado que esta no se fundamentaba en una recuperación del espacio público – corredor férreo – sino en la construcción sin licencia de una obra, en un bien de uso público.
Destacó que del material probatorio no se evidenciaba alguna causal que le permitiera, en control jurisdiccional de la actividad del municipio de La Dorada, aplicar algún tipo de correctivo, pues insistió que la elaboración de los actos que se demandan y su contenido está completamente de acuerdo al ordenamiento, debiendo en consecuencia, negarse las pretensiones de la demanda.
Se plasmó en la parte resolutiva:
PRIMERO. - NEGAR las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instaurado por el señor JOSÉ VICENTE FAJARDO DONCEL en contra de las Resoluciones No. 0995 del 19 de julio de 2016 por medio de la cual se impone una multa y se ordena una demolición, Resolución No. 1700 del 12 de diciembre de 2016 por medio de la cual se resuelve recurso de reposición en contra de la resolución No. 0995, emitidas por el municipio de La Dorada Caldas.
SEGUNDO. - DECLARAR PROBADA DE OFICIO, la excepción de legalidad de los actos demandados, de conformidad con lo expuesto en esta sentencia.
TERCERO: SIN COSTAS, por lo considerado. 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 6 RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, planteando varios puntos de inconformidad. Insistió en que el municipio de La Dorada usurpó funciones propias de la Agencia Nacional de infraestructura al iniciar un proceso sancionatorio administrativo por la presunta vulneración de normas urbanísticas sobre un bien inmueble que a pesar de que se encuentra territorialmente bajo su jurisdicción, su administración y protección recae de manera exclusiva en la entidad que tiene su tutela que es la ANI, precisando que el argumento central de los actos administrativos demandados es la intervención adelantada por el actor en zona de reserva de vía férrea y la vía nacional sin la autorización de la secretaría de Planeación, reiterando que al tenor de la normatividad invocada, quien detenta la administración y, por ende, la obligación de iniciar las respectivas acciones por las contravención a las normas que lesionan los bienes entregados a su tutela es la ANI.
Mencionó que el juez negó las pretensiones invocadas con fundamento en que el municipio de La Dorada expidió los actos administrativos demandados con la finalidad no de recuperar una franja de red férrea (también ocupada por el demandante) sino imponer una sanción como consecuencia de una infracción urbanística; no obstante, tal fundamento no se debe tomar de forma ligera toda vez que, precisamente, el inicio del proceso sancionatorio por la presunta infracción urbanística y su posterior decisión se derivó de la construcción del inmueble en la vía férrea, y la intención de la Agencia Nacional de Infraestructura por recuperar esta para su posterior activación y con el fin de que por allí transiten trenes para movilizar carga y pasajeros por este importante corredor ferroviario, por lo que siendo deber de la ANI administrar y operar de forma temporal la infraestructura ferroviaria nacional, y de acuerdo a la precisa función de administrar, es quien tiene el deber funcional de iniciar las acciones necesarias y pertinentes en procura de salvaguardar y recuperar los bienes que por ministerio de la ley le fueron entregados para su guarda, y en esta recae su potestad y/o facultad para iniciar las acciones jurídicas de recuperación de terrenos y propiedad que son ocupados por ciudadanos. Consideró entonces que quien detenta la facultad de iniciar las acciones jurídicas necesarias para la conservación y salvaguarda de los bienes entregados es la Agencia Nacional de Infraestructura, siendo esta la única legitimada para iniciar las acciones como la acción reivindicatoria consagrada en el artículo 497 del Código Civil; no obstante, el municipio de La Dorada se excedió en sus competencias e inició un proceso sancionatorio 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 7 por presunta infracción a las normas urbanísticas en contra de mi representado para recuperar este corredor férreo, y con la finalidad o propósito de recuperar las zonas de reserva en las cuales se encuentra edificado el inmueble del demandante.
Pidió entonces revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar acceder a las pretensiones. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro del término establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, ninguna de las partes se pronunció sobre el recurso de apelación. MINISTERIO PÚBLICO No presentó concepto de fondo.
CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis. Problemas jurídicos ¿Tenía competencia el municipio de La Dorada, Caldas, para sancionar por violación a normas urbanísticas al señor demandante, imponiéndole sanción de multa y demolición de lo construido? Lo probado ➢ La División de Control Urbano y Espacio Público de la secretaría de Gobierno del municipio de La Dorada el día 30 de julio de 2015 emitió requerimiento por infracción urbanística a persona “indeterminada”, al establecerse que en el predio ubicado en “Guarino sobre las fajas de protección de la línea férrea y vía nacional frente a la hacienda se está realizando una construcción casa verde, sin el cumplimiento de las normas previstas en el PBOT- Acuerdo 038 de 2013 y sin autorización por parte de esta administración”. 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 8 En el acápite de observaciones se plasmó: “Observa la construcción una vivienda que se encuentra en obra negra, la cual cuenta con los muros laterales, 2 columnas y una pared en la parte posterior, cuenta con una cubierta metálica en tejas de zinc con serchas metálicas, al momento de la inspección no cuenta con una valla en la cual se encuentre el número de licencia”. ➢ Reposa informe de inspección ocular que data del 5 de agosto de 2015, en el cual se consignó que se realizó visita en el sector comprendido entre la vía nacional y vía férrea frente a la entrada de la Hacienda Casa Verde, en el centro poblado de Guarinocito observando lo siguiente: En el acápite de conclusiones, se consignó que el presente informe se remitía a la secretaria de Gobierno para que iniciara las actuaciones sancionatorias pertinentes, toda vez que se verificó una construcción que no contaba con permiso constructivo y/o licencia de construcción. ➢ El 21 de enero de 2016, se realizó un requerimiento al señor José Vicente Fajardo e indeterminados, por parte de la División de Control Urbano y Espacio Público, por infracción de norma urbanística en el predio ubicado en las fajas de protección de la vía nacional sector Guarinocito frente a la entrada de Hacienda Casa verde, al estar realizando construcción sin el cumplimiento de las normas previstas en el PBOT. 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 9 ➢ El día 29 de enero de 2016, se llevó a cabo por parte de la División de Control Urbano y de Espacio Público diligencia para presentar descargos por razón de construcción de obra sin contar con la respectiva licencia de construcción. ➢ Mediante auto de apertura de investigación por infracción urbanística nro. 1 del 29 de enero de 2016 se decidió lo siguiente: ➢ El día 15 de abril de 2016, se realizó diligencia de inspección ocular dentro de la investigación por infracción de normas urbanística ➢ Mediante la Resolución nro. 0995 del 19 de julio de 2016, se declaró como infractor de normas urbanísticas al señor demandante, imponiéndole una sanción de multa y ordenando la demolición de lo construido sin licencia conforme lo determinado en la diligencia de inspección ocular.
Se plasmó en el acto administrativo: 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 10 ➢ La Resolución nro. 1700 del 12 de diciembre de 2016 desató el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución nro. 0995 del 19 de julio de 2016, ratificando en su totalidad la decisión sancionatoria adoptada.
Problema jurídico ¿Tenía competencia el municipio de La Dorada, Caldas, para sancionar por violación a normas urbanísticas al señor demandante, imponiéndole sanción de multa y demolición de lo construido? 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 11 Tesis: La Sala defenderá la tesis que la autoridad competente para adelantar la actuación administrativa sancionatoria por infracción de normas urbanísticas era el alcalde del municipio de La Dorada, pese a que los bienes de uso público que se vieron afectados con la construcción sin licencia sean administrados por la Agencia Nacional de Infraestructura.
La sentencia de primera instancia decidió negar pretensiones al considerar que el municipio de La Dorada tenía competencia para sancionar al demandante por la infracción a normas urbanísticas, al estar construyendo sin licencia y en un bien de uso público. La parte demandada, en el recurso de apelación, reiteró que la competencia en este caso para adelantar el proceso administrativo sancionatorio no era del alcalde sino de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, pues es esta entidad la que detenta la administración y operación de la infraestructura ferroviaria nacional, y en este caso se aseguró que la construcción se llevaba a cabo supuestamente sin licencia y en zona de reserva de vía férrea y vía nacional.
Adentrándose en el fondo del asunto, en relación con el debido proceso en asuntos sancionatorios administrativos, el Consejo de Estado en providencia de la Sección Segunda – Subsección B, del 11 de abril de 2019, radicado 05001-23-33-000-2014-02189-01(1171- 18) lo explicó así: 2.2.1. El debido proceso administrativo La Constitución Política de 1991, en su Artículo 29 consagró el derecho fundamental al debido proceso, en aplicación al principio de legalidad,19 el cual constituye uno de los fundamentos esenciales del Estado Social de Derecho, toda vez que impone un límite claro al ejercicio del poder público, en especial, a la aplicación del ius puniendi, teniendo en cuenta que las funciones del Estado deben ser desarrolladas, con la estricta observancia de los lineamientos o parámetros establecidos previamente por el legislador.
El debido proceso, además de ser un límite al ejercicio del poder público, representa un mecanismo de protección a los derechos de los ciudadanos, pues el Estado no puede limitarlos o cercenarlos de manera arbitraria o deliberada. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido el debido proceso como un conjunto de lineamientos, parámetros o exigencias consagradas por una Ley, de aplicación obligatoria en cualquier actuación del Estado, bien sea judicial o administrativa.20 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 12 Entonces, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho fundamental objeto de estudio en el presente acápite ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina, como debido proceso administrativo, que hace referencia a la aplicación de los procedimientos legalmente establecidos por parte de las entidades del Estado, en el curso de cualquier actuación administrativa, con el propósito de garantizar los derechos de las personas que puedan resultar afectadas por las decisiones de la administración. La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en reiteradas oportunidades ha sostenido que el debido proceso administrativo está constituido por las siguientes prerrogativas: “(i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.21 En virtud de lo expuesto, el debido proceso administrativo impone a las entidades del Estado adelantar cualquier actuación o procedimiento administrativo, cuyo propósito sea crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, con la estricta observancia de los lineamientos previamente consagrados por el legislador, esto con el objeto de garantizar a los ciudadanos que puedan verse afectados por el ejercicio de la función pública, la protección de sus derechos de contradicción y defensa.
Cabe destacar en este punto, que no toda irregularidad acaecida dentro del procedimiento administrativo o inobservancia de los requisitos formales por parte de la administración pública, constituye por sí sola, un motivo para declarar la nulidad de los actos administrativos producto de una actuación administrativa. Estos solo podrán ser anulados, cuando los vicios dentro del procedimiento impliquen el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición, es decir, que la nulidad de un acto administrativo por desconocimiento del debido proceso administrativo puede ser decretada únicamente cuando dentro del proceso para su expedición se presenten irregularidades sustanciales o esenciales, que afecten las garantías constitucionales del administrado.
Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 13 administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.
Por el contrario las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Entonces los vicios de procedimiento que no incidan en el fondo del asunto discutido, son considerados como irregularidades intrascendentes o irrelevantes que no tienen la virtud de generar la nulidad del acto administrativo que define la situación jurídica objeto de discusión. El debido proceso se constituye entonces en uno de los fundamentos esenciales del Estado Social de Derecho, imponiendo un límite al ejercicio del poder público ya que las funciones del Estado deben ser desarrolladas con estricta observancia de los lineamientos establecidos por el legislador.
En tal sentido, el debido proceso administrativo se centra en la aplicación de los procedimientos establecidos en las normas con el propósito de garantizar los derechos de las personas que puedan resultar afectadas por las decisiones de la administración, determinándose como unas de sus prerrogativas, en este tipo de actuaciones, que esta se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico.
Frente a la falta de competencia como causal de nulidad de los actos administrativos, se ha definido como la aptitud o autorización que tiene un funcionario u organismo estatal para ejercer funciones dentro de unas circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la constitución, ley o reglamento, y solo dentro de ellas; tal como quedó plasmado en sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado del 18 de julio de 2019, radicado 11001-03-24-000-2016-00457-00: La validez del acto administrativo depende, entre otras razones, de que sea expedido por el funcionario o la autoridad pública habilitada por el ordenamiento jurídico para ello, es decir, que tal función se encuentre dentro de la órbita de las atribuciones asignadas en la Constitución, la ley o el reglamento.
Así lo ha precisado la Sala, entre otras, en sentencia 24 de agosto de 2018, proferida dentro del expediente 11001-03-24-000-2008-00388-00 Acumulado 11001-03-24-000-2008-00173-00), en la que se afirmó sobre 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 14 la competencia como un requisito de validez de los actos administrativos, lo siguiente: “La Sala recuerda, con apoyo en la doctrina, que la competencia como elemento de validez del acto administrativo, esto es, como presupuesto de regularidad jurídica de dicha manifestación estatal, es desde un punto de vista activo la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas; y desde una perspectiva pasiva, el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos.
La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido, situación inversa de la capacidad propia de los particulares, puesto que éstos pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido. Es una consecuencia de la limitación del poder público que surgió con el Estado de Derecho, es decir, del principio de legalidad, y una forma de llevar tal limitación a toda persona que ejerza dicho poder.
En este orden de ideas, el vicio de falta de competencia o incompetencia se presenta cuando el acto administrativo es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver.” Es decir, el acto administrativo es nulo por falta de competencia cuando este se expide por fuera de las atribuciones que tenía el funcionario.
Expone la parte actora como causal de nulidad del acto administrativo sancionatorio la falta de competencia del municipio de la Dorada, en cabeza de su alcalde, para adelantar el proceso administrativo por presunta infracción de normas urbanísticas y sancionar al demandante, argumentando que la supuesta conducta reprochable se relacionaba con la recuperación de un corredor férreo y la vía nacional, por lo que la autoridad que debió llevar a cabo la actuación fue la Agencia Nacional de Infraestructura, quien detenta la administración y operación de la infraestructura ferroviaria.
Sobre la competencia de los alcaldes en temas urbanísticos, el Decreto 1469 de 2010, por medio del cual se reglamentaron disposiciones relativas a licencias urbanísticas, el reconocimiento de edificaciones, y la función pública de los curadores urbanos dispone: 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 15 Artículo 1°.
Licencia urbanística. Es la autorización previa para adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar el loteo o subdivisión de predios, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal competente, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o complementen, en los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) y en las leyes y demás disposiciones que expida el Gobierno Nacional.
La expedición de la licencia urbanística implica la certificación del cumplimiento de las normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo. (…). Artículo 63. Competencia del control urbano. Corresponde a los alcaldes municipales o distritales directamente o por conducto de sus agentes, ejercer la vigilancia y control durante la ejecución de las obras, con el fin de asegurar el cumplimiento de las licencias urbanísticas y de las normas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial, sin perjuicio de las facultades atribuidas a los funcionarios del Ministerio Público y de las veedurías en defensa tanto del orden jurídico, del ambiente y del patrimonio y espacios públicos, como de los intereses colectivos y de la sociedad en general.
En todo caso, la inspección y seguimiento de los proyectos se realizará mediante inspecciones periódicas durante y después de la ejecución de las obras, de lo cual se dejará constancia en un acta suscrita por el visitador y el responsable de la obra. Dichas actas de visita harán las veces de dictamen pericial, en los procesos relacionados por la violación de las licencias y se anexarán al Certificado de Permiso de Ocupación cuando fuere del caso.
Por su parte, la Ley 810 de 2003, que modificó la Ley 388 de 1997, consagra: Artículo 103. Infracciones urbanísticas. Toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y penal de los infractores.
Para efectos de la aplicación de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas. 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 16 Se considera igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos comerciales, industriales, institucionales y de servicios en contravención a las normas de usos del suelo, lo mismo que el encerramiento, la intervención o la ocupación temporal o permanente del espacio público con cualquier tipo de amoblamiento, instalaciones o construcciones, sin la respectiva licencia. Los municipios y distritos establecerán qué tipo de amoblamiento sobre el espacio público requiere de la licencia a que se refiere este artículo, así como los procedimientos y condiciones para su expedición. En los casos de actuaciones urbanísticas, respecto de las cuales no se acredite la existencia de la licencia correspondiente o que no se ajuste a ella, el alcalde o su delegado, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de suspensión inmediata de todas las obras respectivas, hasta cuando se acredite plenamente que han cesado las causas que hubieren dado lugar a la medida.
En el caso del Distrito Capital, la competencia para adelantar la suspensión de obras a que se refiere este artículo, corresponde a los alcaldes locales, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Distrito Capital. Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así: Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones a los responsables que a continuación se determina, por parte de los alcaldes municipales y distritales, el gobernador del departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren: (…) 2.
Multas sucesivas que oscilarán entre doce (12) y veinticinco (25) salarios diarios vigentes por metro cuadrado de intervención u ocupación, sin que en ningún caso la multa supere los cuatrocientos (400) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes intervengan u ocupen, con cualquier tipo de amoblamiento, instalaciones o construcciones, los parques públicos zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades encargadas del control del espacio público, además de la demolición de la construcción o cerramiento y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.
Esta autorización podrá concederse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la trasparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual de los parques o zonas verdes y que no se vulnere su destinación al uso de común. En la misma sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en área que formen parte del espacio público que no tengan el 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 17 carácter de bienes de uso público, sin contar con la debida licencia o contraviniéndolo, sin perjuicio de la obligación de restitución de elementos que más adelante se señala.
(..) 5. La demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado, pudiéndose cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente que el infractor no se puede adecuar a la norma. Parágrafo. Tiene el carácter de grave toda infracción urbanística contemplada en la presente Ley que genere impactos ambientales no mitigables o el deterioro irreparable de los recursos naturales o del patrimonio arquitectónico y cultural la reincidencia de la falta, o la contravención a normas urbanísticas estructurales del Plan de Ordenamiento Territorial de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, así como la contravención a las normas establecidas en la Ley 400 de 1997.
Las mencionadas disposiciones determinan que la infracción de normas urbanísticas, entre las que se encuentra la construcción que contravenga el ordenamiento territorial y las normas urbanísticas por no tener licencia, dará lugar a la imposición de sanciones, las cuales corresponde aplicar, en dado caso, al alcalde. Al revisar las pruebas se encuentra que el municipio de La Dorada adelantó un proceso sancionatorio contra el demandante al haber evidenciado la División de Control Urbano y Espacio Público de la secretaría de Gobierno que, en la faja de protección de la vía nacional, al frente de la entrada Hacienda Casa Verde, se realizaba una construcción sin el cumplimiento de requisitos y sin contar con autorización. Tras adelantarse el procedimiento señalado en los artículos 47 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 se emitió la Resolución nro. 0995 del 19 de julio de 2016, que declaró al accionante como infractor de las normas urbanísticas por realizar una construcción sobre las zonas de retiro del corredor férreo y sobre 3 metros de las zonas de reserva de la vía nacional, sin la respectiva licencia de construcción expedida por la secretaría de Planeación, imponiendo una multa de 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes por metro cuadrado de área de suelo afectado, equivalente a $113.759.910, y la demolición, a costa del infractor, de la construcción realizada.
Asevera la parte actora, precisamente, que por haberse realizado la construcción sin licencia supuestamente en zonas de reserva de la vía férrea y sobre 3 metros de las zonas 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 18 de reserva de la vía nacional, la autoridad competente para adelantar el proceso sancionatorio era la Agencia Nacional de Infraestructura, autoridad encargada de la administración y operación de la infraestructura ferroviaria.
El anterior argumento lo planteó con fundamento en que el modo de transporte ferroviario se trata de un servicio público que está a cargo de la Nación, añadiendo que conforme el Decreto 1588 de 1989 la Empresa Colombiana de Vías Férreas tenía como objeto mantener, mejorar, rehabilitar, extender, modernizar, explotar, dirigir y administrar la red férrea nacional con sus anexidades y equipos, así como controlar y regular la operación del sistema ferroviario nacional; bienes que asegura luego fueron entregados a la Agencia Nacional de Infraestructura.
Precisamente, el Decreto 4165 de 2011, que cambió de naturaleza jurídica, denominación y dictó otras disposiciones al Instituto Nacional de Concesiones por la Agencia Nacional de Infraestructura, dentro de las funciones de esta, en el artículo 4 dispuso: “19. Administrar y operar de forma temporal la infraestructura ferroviaria nacional cuando por razones de optimización del servicio esta haya sido desafectada de un contrato de concesión y hasta tanto se entregue a un nuevo concesionario o se disponga su entrega definitiva al Instituto Nacional de Vías (Invías)”.
Y el Decreto 1079 de 2015, que modificó el decreto único de reglamentación del sector transporte, consignó que la Agencia Nacional de Infraestructura tiene por objeto “Planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada (APP), para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados y el desarrollo de proyectos de asociación público privada para otro tipo de infraestructura pública cuando así lo determine expresamente el Gobierno Nacional”.
Este mismo decreto en su artículo 2.2.4.1.4, determinó como autoridad competente del transporte ferroviario lo siguiente:
ARTÍCULO 2. 2.4.1.4. Autoridad competente. Le corresponde al Ministerio de Transporte como organismo rector del sector, definir la política integral de transporte en el modo ferroviario en Colombia y planificar, regular y controlar el cumplimiento de la misma. Le corresponde al Instituto Nacional de Vías - INVIAS y a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI, o a las entidades que 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 19 hagan sus veces, ejecutar la política del Estado en esta materia, en las vías férreas de su respectiva competencia. Aunque conforme las normas que alude la parte demandante en el concepto de la violación es cierto que la ANI tiene a su cargo la administración y operación de la infraestructura ferroviaria nacional, de estos fundamentos jurídicos no se desprende la falta de competencia del alcalde para imponer sanciones urbanísticas, máxime cuando de las disposiciones citadas por la parte actora no se desprende que por ley la Agencia tenga asignada esta competencia cuando la irregularidad sea cometida en la infraestructura que está a su cargo.
La confusión de la parte demandante, al parecer, radica en que como los bienes de uso público que estaban siendo afectados con la construcción de una vivienda sin licencia hacen parte de la vía férrea y la vía nacional, el alcalde carecía de competencia para adelantar la actuación administrativa sancionatoria. Sin embargo, cuando se revisa la misma, desde el informe elaborado por la División de Control Urbano y Espacio Público se señaló que se estaba adelantando la construcción de una vivienda en la modalidad de obra nueva que no contaba con la respectiva licencia de construcción, y que se encontraba en zonas de protección de la vía nacional y vía férrea, frente a la Hacienda Casa Verde, lo cual se replicó en los hechos que se expusieron al demandante el día que rindió descargos.
En el informe presentado por el secretario de Gobierno al señor alcalde, vuelve a mencionar que sobre las zonas de reserva de la vía férrea y vía nacional, bienes de carácter público, frente a la Hacienda Casa Verde, se desarrollaba una construcción ilegal, lo que generó el auto de apertura de investigación por infracción de norma urbanística contra el señor José Vicente Fajardo Doncel.
Incluso al revisar la Resolución nro. 0995 del 19 de julio de 2019, que sancionó al actor, se hizo mención a las licencias urbanísticas y sus modalidades, y a la prohibición de construir en zonas de reserva de la vía nacional, y otorgar licencias en las fajas de protección. Lo anterior, denota que la actuación administrativa del municipio de La Dorada se centró en la infracción de edificar sin licencia de construcción, que tenía una connotación especial y era que la misma estaba ubicada sobre bienes de uso público, evidenciando que incluso ello acredita la imposibilidad de sanear la irregularidad que se presenta por la prohibición legal de emitir licencias de construcción sobre las fajas de protección, lo cual incluso genera como sanción proceder a la demolición total o parcial de lo edificado. 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 20 Es claro que la actuación administrativa sancionatoria se centró en el hecho de construir sin licencia, sumado a la ubicación de la obra, lo cual conforme a las normas que regulan el tema urbanístico era competencia del alcalde sancionar, sin que pueda ser de recibo el argumento de la parte demandante en torno a una nulidad del acto administrativo por falta de competencia del funcionario que lo expidió, ya que de los argumentos expuestos por el acto no se probó que la ANI tenga injerencia en este tipo de asuntos pese a que la infracción urbanística recae en una infraestructura que por ley tiene asignada para su administración y operación. Por lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia. Conclusiones Al no haber desvirtuado la parte actora la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, resoluciones sancionatorias, no es procedente acceder a sus pretensiones.
Lo anterior, lleva a confirmar la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales. Costas En el presente asunto, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas, ya que no hubo actuación de las partes ante este Tribunal.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el 23 de marzo de 2022 proferida dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por JOSÉ VICENTE FAJARDO DONCEL contra EL MUNICIPIO DE LA DORADA – CALDAS, según lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia, por lo brevemente explicado. 17001-33-33-003-2017-00393-02 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 173 Segunda instancia 21 CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al juzgado de origen; háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 03 de octubre de 2024, conforme acta nro. 061 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.