TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 13 de marzo de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86 001 33 33 001 2022 00213 01 Demandante: Luz Judith Vallejo Quiroz Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – departamento del Putumayo – Fiduprevisora S.A. Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parciales Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Putumayo contra la sentencia del 18 de diciembre de 2023, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO: INAPLICAR por ilegal el Decreto 2831 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos oficios 202210706066721 del 14 de marzo de 2022, a través del cual la Fiduciaria La Previsora SA, y el silencio administrativo configurado por la no contestación a derecho de petición presentado ante el Departamento del Putumayo y FOMAG el 17 de febrero de 2022 a través de los cuales se da respuesta negativa a derechos de petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006 a favor del actor.
TERCERO: Como restablecimiento del derecho, se condena al DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO, al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por SEIS (6) días de mora, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2020, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: DECLARAR que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria.
QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida. (…) II.
ANTECEDENTES Radicado: 86 001 33 33 001 2022 00213 01 Demandante: Luz Judith Vallejo Quiroz 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, la señora Luz Judith Vallejo Quiroz pidió que se declarara la nulidad de los actos administrativos fictos negativos configurados el 17 de mayo de 2022, por la falta de respuesta a las peticiones del 17 de febrero de 2022 por parte de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) y el departamento del Putumayo, así como del oficio No. 20221070606721 del 14 de marzo de 2022, relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 3071 del 20 de noviembre de 2020. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquidaran intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a la demandada y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes La señora Luz Judith Vallejo Quiroz se desempeña como docente oficial. El 13 de octubre de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en reparación de vivienda.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 3071 del 20 de noviembre de 2020, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 4 de febrero de 2021. El 17 de febrero de 2022, la demandante pidió a FOMAG, al departamento del Putumayo y a la Fiduprevisora S.A. el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías parciales.
Fiduprevisora, mediante oficio No. 20221070606721 del 14 de marzo de 2022, negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 del 2006. Por su parte, FOMAG y el departamento del Putumayo no dieron respuesta dentro del término legal, por lo que se configuraron los actos fictos negativos demandados.
Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 244 de 1995, 962 de 2005 y el Decreto 3752 de 2003, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte demandante consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Precisado lo anterior, sostuvo que, en virtud de la Ley 1071 de 2006, la demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no se produjo en el asunto. Para apoyar sus argumentos, citó la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre sanción moratoria.
Radicado: 86 001 33 33 001 2022 00213 01 Demandante: Luz Judith Vallejo Quiroz Indicó que el trámite de las cesantías parciales y definitivas está sujeto a dos momentos específicos: el reconocimiento y el pago de la prestación. El primero está a cargo de la secretaría de educación del ente territorial, mientras que el segundo está atribuido a la Fiduprevisora.
Que, por lo tanto, si una o ambas entidades superan los términos establecidos, deberán responder por la mora en la que incurran, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 4. Contestación de la demanda 4.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La apoderada judicial de FOMAG se opuso a las pretensiones de la demanda y como fundamento de defensa afirmó que, en virtud del artículo 57 de la ley 1955 de 2019, la entidad encargada del pago de la sanción moratoria causada a partir del 1° de enero de 2020 es la secretaria de educación territorial.
Propuso las excepciones previas que denominó: «falta de integración en la causa por pasiva de las entidades que represento, para asumir declaraciones y condenas por sanción mora, posteriores al 31 de diciembre de 2019», «debido a la inexistencia de moratoria, con corte a 31 de diciembre de 2019, debe operar la desvinculación del proceso de las entidades que represento» y las siguientes excepciones de mérito: a. «Pago de las cesantías se entiende satisfecho en el momento en que se produce el abono en la cuenta, independientemente del momento en que esta el valor se retire por el titular del derecho», sostuvo que la fecha hasta la que se debe contabilizar la sanción moratoria es aquella en que se consignó el valor de la obligación, y no la fecha en que esta sea reclamada. b. «Inexistencia actual de la obligación en cabeza de las entidades que represento, y a favor del demandante. // ausencia actual de objeto litigioso, frente a mis representadas, por pago de la obligación. // cobro de lo no debido, frente a mis representadas, porque la moratoria se generó en 2020», debido a que FOMAG solo es responsable del pago de sanción moratoria hasta el 31 de diciembre de 2019. c. «Ausencia actual de presupuestos materiales», porque al no existir lesión jurídica para la demandante, debido a que la mora se causó en 2020 y no en 2019, no se cumplen los presupuestos materiales para que la demanda prospere. d. «Legitimación exclusiva en la causa por pasiva del ente territorial, para asumir declaraciones y condenas, derivadas de sanción moratoria generadas desde el 01 de enero de 2020», «sanción moratoria causada en vigencia del año 2020 debe ser cancelada por el ente territorial» y «cobro de no debido, por moratoria generada en el año 2020, frente a las entidades que represento», porque en virtud de la Ley 1955 de 2019 la responsable de la sanción moratoria es la secretaria de educación territorial. e. «Improcedencia de la indexación de la sanción moratoria», debido a que esta no constituye un derecho laboral, sino una sanción impuesta a la entidad responsable como consecuencia de su incumplimiento. f. «No procedencia de la condena en costas», destacó la lealtad procesal y la buena fe de FOMAG, quien se ha limitado a verificar y garantizar que el pago de la sanción moratoria se ajuste a la realidad y justicia material.
Radicado: 86 001 33 33 001 2022 00213 01 Demandante: Luz Judith Vallejo Quiroz g. «Excepción genérica», en virtud del artículo 282 del C.G.P., solicitó reconocer oficiosamente las que resulten probadas dentro del proceso (Samai, índice 00001, primera instancia, índice 00009). 4.2. Departamento del Putumayo El apoderado judicial del departamento del Putumayo precisó que, conforme con el Decreto 2831 de 2005, las actuaciones adelantadas por el ente territorial respecto del reconocimiento de prestaciones económicas se suscriben al mero trámite, y que la entidad encargada del reconocimiento y liquidación de las cesantías definitivas y parciales es FOMAG.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva» y «excepción genérica del artículo 282 del Código General del Proceso en relación del artículo 306 del C.P.A.C.A». Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones de mérito propuestas y dar por terminado el proceso en lo que concierne al departamento del Putumayo (Samai, índice 00001, primera instancia, índice 00010). 4.3.
La Fiduprevisora S.A. Mediante apoderado judicial, Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, luego de pronunciarse frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda, propuso las siguientes excepciones de mérito: a. «Cobro de lo no debido», en virtud del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 la Fiduprevisora no es responsable para pagar la sanción moratoria que se cause. b. «Excepción innominada», solicitó reconocer oficiosamente las que resulten probadas en el curso del proceso.
Por último, hizo referencia a las figuras de las sociedades fiduciarias, la fiducia, los antecedentes de La Previsora S.A., así como de la constitución de patrimonios autónomos y aclaró que los bienes fideicomitidos no pertenecen a la fiduciaria (Samai, índice 00001, primera instancia, índice 00012). 5. La decisión apelada El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 18 de diciembre de 2023, declaró la nulidad del oficio 202210706066721 del 14 de marzo de 2022, así como de los actos administrativos fictos negativos configurados en relación con las solicitudes presentadas el 17 de febrero de 2022, al considerar que transcurrieron 3 meses sin que FOMAG y el departamento del Putumayo dieran respuesta a las peticiones de la parte demandante.
A juicio del a quo, se comprobó que la secretaría de educación incurrió en mora injustificada en la expedición y radicación del acto administrativo ante FOMAG. Por lo tanto, condenó al departamento del Putumayo a reconocer y pagar a la demandante un día de salario por cada día de retraso, por 6 días de mora, con base en la asignación básica devengada en 2020.
Denegó otras pretensiones y no impuso costas (Samai, índice 00001, primera instancia, índice 00023). 6. El recurso de apelación Radicado: 86 001 33 33 001 2022 00213 01 Demandante: Luz Judith Vallejo Quiroz Inconforme con la decisión, el apoderado judicial del departamento del Putumayo apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, argumentó que, de acuerdo con el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, las sanciones moratorias generadas hasta el 31 de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial (Samai, índice 00001, primera instancia, índice 00025). Finalmente, insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, a su juicio, no se configuró el acto administrativo ficto negativo porque: ( ) la secretaria de Educación ha dado respuesta desde un principio dando trámite a la Resolución No. 1681 de 02 de Julio de 2020 y notificando a la parte demandante el 23 de octubre de 2020, de manera que no es congruente la solicitud de restablecimiento del derecho frente a mi mandante, ya que estas son consecuencias de las declaraciones, las cuales atacan actos fictos NO configurados por el departamento Putumayo diferentes al ente territorial.
De suerte, que al no haber conexión entre el departamento del Putumayo y las pretensiones declarativas que constituyen el litigio, se configura claramente la FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA en favor del ente territorial, por lo que respetuosamente se solicitará al despacho de conocimiento acceder al presente medio exceptivo. 7. Trámite en segunda instancia Mediante auto del 9 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Putumayo avocó el conocimiento del asunto1 y admitió el recurso de apelación presentado por el departamento del Putumayo (Samai, índice 00006).
FOMAG se pronunció de manera extemporánea sobre el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Putumayo. Por tanto, no se tendrá en cuenta (Samai, índice 00012). Las demás partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 es aplicable en este caso y si se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva que alegó el departamento del Putumayo. La Sala anticipa que el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 no es aplicable al caso, pues la solicitud de sanción moratoria fue presentada antes de su entrada en vigor y, conforme al principio de irretroactividad de la ley, debe regirse por la Ley 1955 de 2019.
Además, el departamento del Putumayo tiene legitimación en la causa por pasiva, pues, según las pruebas del proceso, no contestó la petición de reconocimiento de sanción moratoria y, por lo tanto, se configuró el silencio administrativo negativo. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de 1 En virtud de su creación y atendiendo lo previsto en el artículo 16 del Acuerdo No. PCSJA23-12125 del 19 de diciembre de 2023, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, así como el Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 2024 del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, que dispuso la redistribución de los procesos ordinarios en trámite de primera y segunda instancia provenientes del Tribunal Administrativo de Nariño. En ese listado se asignó el asunto de la referencia al despacho 001 de esta Corporación. Radicado: 86 001 33 33 001 2022 00213 01 Demandante: Luz Judith Vallejo Quiroz los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto. 3.
Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20182.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20063 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4.
Análisis del caso concreto Los argumentos del apelante se centran en demostrar, por un lado, que el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 estableció que las sanciones moratorias generadas hasta el 31 de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial. Por otro lado, sostiene que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento, ya que los actos administrativos demandados no fueron expedidos por la entidad territorial.
Frente al primer argumento, la Sala precisa que la demandante presentó su solicitud el 13 de octubre de 2020. Esto significa que la norma aplicable al caso es la Ley 1955 de 2019 y no la Ley 2294 de 2023, pues esta última entró en vigor el 19 de mayo de 2023, es decir, con posterioridad al inicio de la actuación administrativa de la demandante.
En virtud del principio de irretroactividad4 de la ley, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso. 2 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 3 Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. 4 Ver sentencia del 4 de julio de 2024. Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 25-000-23- 42-000-2022-00010-01 (1876-2024). Radicado: 86 001 33 33 001 2022 00213 01 Demandante: Luz Judith Vallejo Quiroz Por lo tanto, el marco normativo aplicable es el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que asigna a las entidades territoriales la responsabilidad en el pago de las cesantías cuando la demora en su desembolso sea atribuible a su gestión. En el caso concreto, el a quo encontró probado que la secretaría de educación incurrió en mora injustificada en la expedición y envío del acto administrativo definitivo para el pago a la Fiduprevisora, lo que ocasionó el retraso en el desembolso.
Por esta razón, se condenó al departamento del Putumayo al pago de la sanción por seis días de mora. Es importante destacar que esta decisión no fue controvertida en el recurso de apelación, razón por la cual la Sala se abstendrá de verificar el cumplimiento de los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018. Ahora bien, respecto del segundo cargo del apelante, en el que se alega la falta de legitimación en la causa por pasiva del ente territorial, la Sala precisa que la resolución mencionada en el recurso no guarda relación con el presente caso.
No obstante, se entiende que la resolución a la que realmente se hace referencia es la No. 3071 del 20 de noviembre de 2020, mediante la cual se reconoció la cesantía parcial a la demandante. En este contexto, resulta fundamental distinguir entre las solicitudes presentadas por la demandante. En primer lugar, se encuentra la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales, radicada ante la Secretaría de Educación el 13 de octubre de 2020, la cual dio lugar a la expedición de la Resolución No. 3071 del 20 de noviembre de 2020.
Si bien la respuesta de la entidad territorial fue extemporánea, efectivamente se pronunció sobre dicha solicitud. En segundo lugar, está la solicitud de reconocimiento y liquidación de la sanción moratoria por el retardo en el pago de la cesantía parcial. Según consta en el expediente, esta petición fue radicada el 17 de febrero de 2022 ante la Secretaría de Educación del Putumayo (Samai, índice 00001, primera instancia, índice 00004).
Sin embargo, no obra prueba en el expediente que demuestre que la entidad territorial haya dado respuesta a la demandante dentro del término legal. En consecuencia, al haber transcurrido el plazo de tres meses sin pronunciamiento por parte de la entidad, se configuró el acto administrativo ficto negativo objeto de la presente demanda.
Por lo tanto, contrario a lo afirmado por el apelante, es evidente que el debate en este proceso se centra en la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria, presentada el 17 de febrero de 2022, y no en la solicitud de reconocimiento de la cesantía parcial radicada el 13 de octubre de 2020. En consecuencia, al no haberse acreditado ninguna respuesta por parte del departamento del Putumayo a la petición de sanción moratoria, el a quo acertó al declarar configurado el silencio administrativo negativo, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción prevista en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006 a favor de la demandante.
Por las anteriores razones no prosperan los cargos propuestos en el recurso de apelación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA Radicado: 86 001 33 33 001 2022 00213 01 Demandante: Luz Judith Vallejo Quiroz 1. Confirmar la sentencia del 18 de diciembre de 2023, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2. Condenar en costas al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva. 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.