República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío -Sala Tercera de Decisión- Armenia (Quindío), seis (06) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-2333-005-2020-00068-01 Demandantes: Jaime Dorronsoro Tenorio y CIA en CA NATUREA SAS BDT SAS Demandado: Departamento del Quindío 005-2025-50 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO El Tribunal Administrativo del Quindío, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el primero (1) de agosto de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones y se declaró la nulidad del recibo 0150240044080571 del 6 de diciembre de 2019 y oficio SHDT 51-4549 02 del 2019 que liquidaron el impuesto de registro de una sociedad escindida, a modo de restablecimiento del derecho se ordenó reliquidar el impuesto.
La demanda1. Las sociedades Jaime Dorronsoro Tenorio y CIA en CA, NATUREA SAS y BDT SAS promueven demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento del Quindío, con la finalidad que se nuliten el recibo de pago No. 0150240044080571 del 6 de septiembre de 2019, expedido por el Departamento del Quindío y; el oficio No. S.H.D.T 51-4549 del 2 de diciembre de 2019, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación. A modo de restablecimiento del derecho, que se restituya la suma pagada que ascendió a $18.017.100,oo 1 Expediente digital One Drive – Juzgado - Documento 1 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío Fundamento fáctico.
Señala que la Sociedad Dorronsoro Tenorio SAS se escindió sin liquidarse, conforme los libros de registro y se transfirió su patrimonio a las sociedades Jaime Dorronsoro Tenorio y CIA en CA, NATUREA SAS y BDT SAS, personas jurídicas que ya venían ostentando la calidad de accionistas en la sociedad escindente; lo que se protocolizó en escritura pública 2764 del 8 de agosto de 2019 en la Notaría Sexta del Círculo de Cali.
Como consecuencia de la escisión, se da un incremento de capital de cada una de las sociedades que la conformaban, en valor de $11.300.000; solicitado el impuesto de registro a la Gobernación del Quindío, se expide recibo de pago 0150240044080571 por la suma de $18.457.800, valor que considera mal liquidado. Pese a su disconformidad, realizó el pago y presentó recurso de apelación en contra del recibo de pago, lo que fue confirmado mediante oficio No. S.H.D.T 51-4549 de 2 de diciembre de 2019.
Considera la parte demandante que la demandada ha incurrido en una falla en el servicio que le ha generado daños que no están en la obligación de soportar. Normas violadas y concepto de la violación Se exponen como violados los artículos 29 y 6 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 319-6 de Estatuto Tributario y el artículo 6 de la Ordenanza 035 expedida por la Asamblea Departamental del Quindío, contentiva del Estatuto de Rentas departamental.
A modo de concepto de violación, explica que la liquidación del impuesto de registro se realizó de manera errónea y le generó una carga económica que no está en la obligación se soportar; explica que para este tipo de asuntos, el artículo 319 del Estatuto Tributario, en sus numerales 5 y 6 establece la figura de fusiones y escisiones reorganizativas y sus efectos, lo que, aplicado en conjunto con el artículo 6 de la Ordenanza 035 de 2006, permite entender que, al existir una reorganización de las sociedades demandantes el valor por pagar a modo de impuesto de registro, es de $440.700 y no el liquidado en los actos demandados.
Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío Contestación de la demanda. El Departamento del Quindío se opone a la totalidad de las pretensiones y se pronuncian frente a los hechos.
En sus razones de defensa señala que el impuesto de registro es un gravamen creado por la Ley 223 de 1995 y modificado por el Decreto 650 de 1996; señala que el hecho generador es la inscripción de actos, contratos o negocios jurídicos en los cuales sean beneficiaros particulares y que deban registrarse en Oficinas de Instrumentos Públicos o en Cámaras de Comercio; en cuanto a la acusación, indica que es al momento en que se realiza la inscripción del registro y el pago corresponde al departamento en donde sea efectuado.
De igual manera, que mediante Ordenanza 035 del 2006 se acoge la normativa sobre este impuesto y se establece la forma de liquidación “sobre los bienes inmuebles objeto de transferencia de dominio y el valor de la estampilla prodesarrollo objeto de la presente contienda”. Propone a modo de excepciones: - Carencia de acción u objeto para demandar: No existe objeto de la demanda, toda vez que no hay pruebas contundentes que permitan evidenciar el error en que incurrió la administración. En tratándose de una escisión, la sociedad escindente poseía 6 propiedades inscritas y registradas en Armenia, avaluadas en $1.538.151.000.oo, transfirió la totalidad de sus activos a las sociedades beneficiarias en partes iguales, de tal forma, se cumplió con la determinación del impuesto de acuerdo a la base gravable para los inmuebles, en las tarifas del 1% por registro y 0,2% por estampilla prodesarrollo. - Principio de legalidad de los actos administrativos: Señala que los actos administrativos demandados se encuentran revestidos del principio de legalidad, sin que los argumentos por activa sean suficientes para demeritar la presunción de legalidad. - Debida liquidación del impuesto de registro: Señala que el acto de escisión proviene de un "nuevo acto jurídico”, tal cual es la transferencia del derecho de dominio, entonces, cuando en un documento sujeto a inscripción en el registro consten varios actos, contratos o negocios jurídicos, el impuesto debe liquidarse sobre cada uno de ellos.
De igual manera, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado, explica que, cuando en la escisión se da transferencia de bienes, “lo obvio es que la regla a aplicar sea aquella especial relacionada con la transferencia del derecho de dominio sobre inmuebles consagrada por el artículo 4 del Decreto Reglamentario 650 de 1996”. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío - Existencia de modificación del titular del derecho de dominio: Que la sociedad escindida era titular del derecho de dominio de 6 inmuebles cuyo avalúo sumado era de $1.538.151.000, los que se transfirieron a tres sociedades en partes iguales, por valor de $536.425.572,25, en ese orden, resulta evidente que existe una modificación del titular del derecho de dominio de los inmuebles transferidos.
Considera que, pese a la escisión, ser un acto sujeto a registro mercantil, ello no suple el cambio de titular que debe llevarse sobre los inmuebles, en el registro de instrumentos públicos. Tal posición considera que está respaldada con la Ley 1579 de 2012, cuyo artículo 4 señala que todo acto, contrato, o decisión contenida en escritura pública, providencia judicial, administrativa o arbitra que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real, están sujetos a registro.
Así, además del registro de la escisión, debió realizarse la transferencia de los bienes sujetos a registro. - Carga de la prueba: Señala que el demandante está en la obligación de demostrar los perjuicios ocasionados por la supuesta errónea liquidación del impuesto de registro sobre los bienes inmuebles objeto de transferencia de dominio y el valor de la estampilla prodesarrollo, en el ejercicio de una mala aplicación normativa; lo que, considera, carece de acreditación. Sentencia apelada2.
El a quo declara la nulidad del recibo de pago 0150240044080571 del 6 de septiembre de 2019, expedido por la Secretaría de Hacienda del Departamento del Quindío de del Oficio SHDT 51-4549 del 2 de diciembre de 2019 y a modo de restablecimiento, la demandada deberá reintegrar a las sociedades demandantes el mayor valor pagado, luego de realizar la liquidación de manera correcta en los términos que señala el artículo 5, literal e, de la Ordenanza 0035 de 2006.
Tal suma al momento de ser devuelta deberá ser indexada. Para llegar a esa conclusión, fija como problema jurídico determinar si ¿Fue indebidamente aplicada las normas referentes al pago del impuesto de registro al considerar el Departamento del Quindío que el acto jurídico a registrar tiene su origen en uno de enajenación de un activo entre las sociedades participantes y no en un acto jurídico de escisión de una sociedad? 2 SAMAI TRIBUNAL: Documento 006 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío Considera que la obligatoriedad del acto administrativo, en materia de actos administrativos tributarios está supeditada a la decisión que se adopte en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o de revisión; por tanto no puede ser ejecutado hasta tanto no exista decisión definitiva en la jurisdicción contenciosa administrativa; explica la figura de la escisión como transferencia en bloque de una o varias partes de su patrimonio, por parte de una sociedad a una o más sociedades existentes que se denominan beneficiarias, respecto de sus efectos, en especial sobre la transferencia de bienes sujetos a registro, basta con que se enumeren en la escritura de escisión, indicando el número de matrícula inmobiliaria o el dato que lo identifique; en cuanto a las normas en materia tributaria, señala que el artículo 319-6 es claro en sus efectos y que “claramente no se entenderá que las entidades intervinientes en la respectiva fusión o escisión experimentan ingreso gravable alguno, como consecuencia de la transferencia de activos entre sí, ni se entenderá que dicha transferencia constituye enajenación para efectos fiscales”.
En ese orden, el fundamento legal para la liquidación del impuesto de registro, por parte de la administración departamental, es el artículo 5 literal e de la Ordenanza 0035 de 2006, que fija la base gravable del tributo, en función “[del] respectivo aumento de capital o valor de la respectiva cesión según sea el caso”; de tal forma, como no se puede entender que el acto jurídico de escisión de la Sociedad Dorronsoro Tenorio SAS, representa enajenación de activos entre sociedades, es un presupuesto anulatorio del acto administrativo y consecuentemente debe ordenarse su reliquidación, con el reconocimiento de diferencias a favor de la parte demandante.
Considera que la administración departamental, en vez de otorgar la naturaleza de escisión al momento de liquidar el impuesto de registro y la estampilla prodesarrollo, lo hizo como un acto de transferencia de bienes inmuebles, contradiciendo las normas en que debía fundarse, más cuando la base gravable “que debió tener en cuenta es el respectivo aumento de capital conforme lo señala el artículo 5, literal e) de la Ordenanza 035 del 30 de noviembre de 2006, corriendo igual suerte la liquidación que se hace sobre el concepto de estampilla prodesarrollo”.
Recurso de apelación3. El Departamento de Quindío presenta recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, sus argumentos los agrupa de la siguiente manera: 3 SAMAI Juzgado Documento 8 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío - Hace énfasis en la definición de impuesto y explica su naturaleza, haciendo referencia en la definición del hecho generador, y la obligatoriedad del pago de los mismos. - Sobre el principio de legalidad en materia tributaria considera que, en virtud del principio de deliberación democrática, los tributos deben ser establecidos en un proceso democrático y les corresponde a las entidades territoriales acogerse a su obligatoriedad, de tal forma que la responsabilidad administrativa en materia tributaria es conjunta, de tal forma, los tributos territoriales se establecen siempre y cuando exista ley que lo autorice. - Sobre la Ley 223 de 1955 por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria, destaca que en la Ordenanza 035 de 2006 se establecieron tarifas y se adoptaron disposiciones relacionadas con el impuesto de Registro y se derogaron otras normas previas. - Ordenanza 035 de 2006, es mediante la cual se adopta el estatuto de rentas departamental, lo que se ajusta al principio de autonomía territorial, en relación con la reestructuración de sociedades, en el contexto de las escisiones, el artículo 5-e establece que la inscripción de actos relativos a escisión, la base gravable está constituida por el mayor valor de la respectiva sociedad.
De todo el escrito del recurso, presenta las siguientes conclusiones: “1. Impuesto de Registro en el Departamento del Quindío: Principios de Legalidad y Representación El impuesto de registro en el Departamento del Quindío se fundamenta en los principios cardinales de legalidad y representación. Encuentra su cimiento en la Ley 223 de 1995, la cual estableció los elementos fundamentales que sirvieron de base para que, bajo el principio de autonomía territorial y especialidad en asuntos tributarios, la Asamblea Departamental promulgara un acto administrativo: la Ordenanza No. 035 de 2006.
Esta ordenanza provee al sujeto pasivo con la certidumbre suficiente sobre los elementos estructurales del tributo para su correcta liquidación y pago. 2. Precisión de los Elementos Tributarios y Ausencia de Remisiones o Interpretaciones Analógicas. En relación a los componentes del impuesto mencionado y las demás disposiciones, tanto las normas nacionales como territoriales evitan remisiones normativas y descartan la autorización de interpretaciones analógicas.
Esto se manifiesta en el Procedimiento establecido en el artículo 59 de la Ley 788 de manera general. 3. Límites de la Normativa Nacional y Autonomía Territorial en la Regulación Tributaria Las disposiciones contenidas en los artículos 319-5 y 319-6 del Estatuto Tributario Nacional se aplican a tributos de ámbito nacional, como el impuesto de Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío renta o el impuesto de timbre.
Sin embargo, no pueden extender su alcance a la esfera de la autonomía territorial en materia tributaria. Esto se debe a las diferencias en el hecho generador de los tributos. Mientras que para el ámbito nacional se relaciona con ingresos gravables, en el caso presente, el acto generador recae en la inscripción de actos, contratos o negocios jurídicos ante las Cámaras de Comercio y las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos.
Aceptar una interpretación que desconozca los lineamientos del ordenamiento jurídico y la autonomía normativa de los territorios, al aplicar parcialmente un precepto legal inaplicable, resultaría en una desviación de los pilares fundamentales del Estado Colombiano. Este Estado se organiza como una República unitaria, política y administrativamente descentralizada, en conformidad con sus bases estructurales. 4.
Conclusiones en el Contexto de la Escisión Mercantil y Transferencia de Bienes Inmuebles En el contexto de una escisión mercantil que incluye la transferencia de dominio de bienes inmuebles, se establece que el documento o contrato debe ser registrado tanto en la Cámara de Comercio como en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
En relación al Impuesto de Registro Departamental, dicho impuesto se generará exclusivamente al momento de la inscripción en la Oficina de Registro. Este enfoque reafirma la coherencia y claridad de la regulación legal, consolidando la certeza en los aspectos que rigen la base gravable y liquidación de este impuesto en el marco de las escisiones de sociedades con transferencia de bienes inmuebles. 5.
A lo largo de esta exposición, se destaca con evidencia que la sociedad objeto de escisión ostentaba la titularidad de los bienes inmuebles vinculados a la escritura de escisión, los cuales, en conjunto, ascendían a la suma de MIL QUINIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES CIENTO CINCUENTA Y UN MIL PESOS ($1.538’151.000). Estos activos fueron cedidos a tres sociedades en partes equitativas, acumulando un monto total de QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS VEINTICINCO MIL QUINIENTOS SETENTA Y DOS PESOS CON CUARENTA Y CINCO CENTAVOS ($536’425.572,45) M/CTE.
Por tanto, resulta innegable que se ha concretado una alteración en la titularidad del derecho de dominio con respecto a los inmuebles transferidos. No obstante que esta transición de titularidad fue efectuada mediante la inscripción en el registro mercantil de la escritura de escisión, es fundamental resaltar que tal inscripción no reemplaza los requisitos estipulados por ley en lo que respecta a los bienes integrantes del patrimonio de la sociedad escindente.
Estos requisitos son cruciales para que el traspaso a las sociedades receptoras se efectúe conforme a lo establecido. En tal contexto, la inscripción ulterior al ámbito mercantil resulta imperativa para que el mencionado traspaso se reconozca plenamente. Una disposición legal respalda inequívocamente esta perspectiva y se halla plasmada en la Ley 1579 de 2012, que regula el estatuto de registro de instrumentos públicos.
Esta ley, en su artículo 4, detalla de manera específica los actos, documentos y títulos sujetos a Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío registro (…) En vista de lo expuesto, es manifiesto que, además de la inscripción en la cámara de comercio de la escritura de escisión, es imperativo llevar a cabo una segunda inscripción correspondiente a la transferencia de los bienes que deben cumplir con este requisito.
En este caso, dichos bienes son los inmuebles, y esta inscripción debe realizarse en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. La doble inscripción se torna fundamental para garantizar la validez y pleno reconocimiento del traspaso de titularidad en el contexto de una escisión que implica la transferencia de bienes inmuebles” Actuación en segunda instancia. Remitido el proceso para conocimiento de esta Colegiatura, el recurso de apelación se admitió mediante auto del 2 de julio de 2024; las partes y el Ministerio público guardaron silencio en el término para pronunciarse.
CONSIDERACIONES FINALES Competencia y presupuestos procesales. Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 20112, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos. No se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal.
De otra parte, no resulta exigible la presentación de la demanda dentro de un término específico, pues se están enjuiciando actos administrativos de carácter general según indica el artículo 137 del CPACA. Así pues, se observa que la actuación procesal se ha surtido en debida forma. Problema Jurídico. Previo al análisis del fondo sobre el deber de pago de impuesto de registro y complementarios cuando se registra una escisión societaria, que resulta ser el objeto central del proceso, es necesario evaluar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso (CGP)4, aplicable a este asunto según la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, se establece que: 4 “(…) El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos” Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.” En virtud de lo anterior, la competencia funcional de esta Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a pronunciarse exclusivamente sobre los argumentos planteados por el apelante, salvo las decisiones que deban adoptarse de oficio en los casos previstos por la ley, conforme lo dispone el artículo 328 del CGP.
En principio, dado que solo la parte accionada interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, la competencia de la Sala estaría limitada a resolver los puntos señalados por la recurrente en dicha oportunidad procesal. Sin embargo, el análisis del escrito de apelación evidencia la necesidad de verificar el cumplimiento de la carga de sustentación impuesta por el artículo 322 del CGP.
En consecuencia, la Sala encuentra que el problema jurídico a resolver en esta instancia se reduce, en primer lugar, a determinar lo siguiente: ¿Se cumple con el requisito de sustentación del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida el 5 de diciembre de 2022 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia? En caso afirmativo, se procederá a resolver los reparos concretos presentados en la alzada.
Así, esta Corporación Judicial, para desarrollar el anterior problema jurídico planteado, abordará los siguientes temas: (i) El recurso de apelación y su requisito de sustentación y (ii) El caso concreto. El recurso de apelación y su requisito de sustentación En lo que respecta al recurso de apelación, el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, regula el trámite de la apelación de las sentencias proferidas por esta jurisdicción, señalando además el término para interponerlo, que el mismo debe presentarse y sustentarse ante el a quo y cumplir con los demás requisitos de ley.
Sobre el tema, el Consejo de Estado se ha pronunciado en diferentes ocasiones, como, por ejemplo, en providencia del 14 de abril de 20105, dijo que al momento de concederse y/o admitirse el recurso de apelación contra una sentencia, se debe verificar: "Es necesario tener en cuenta que existen unos requisitos de admisibilidad o viabilidad de los recursos en general, cuyo cumplimiento implica la posibilidad de resolverlos, sin que ello signifique en manera alguna que la decisión sea necesariamente favorable al impugnante, pues bien puede ocurrir que el recurso 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera;
Sentencia del 14 de abril de 2010; C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez; Radicación No. 52001-2331-000-1997-09058-01 (18115). Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío admitido no prospere y se confirme la providencia impugnada, pero sin los cuales el recurso no podrá ser tramitado; tales requisitos, son6: (…) Sustentación del recurso, por cuanto todos los recursos deben ser motivados; esto obedece al hecho de que no es suficiente que la parte inconforme interponga el respectivo recurso contra la providencia que considera errónea, sino que es indispensable que manifieste las razones de su inconformidad;
(…) Como ya se dijo, uno de los requisitos de viabilidad de los recursos es su sustentación, la cual “(…) es una imposición del Dec. 01 de 1984, con consecuencias procesales para el que debiendo hacerla no lo hace. Lo que demuestra que la ley impuso ese requisito como obligatorio para su procedibilidad; requisito que debe cumplirse no de cualquier manera sino con manifestación de inconformidad, la que puede ser total o parcial, por tratarse precisamente de condenas de naturaleza renunciable.
La inconformidad debe referirse a la resolutiva de la providencia, porque es la que muestra o define lo favorable o desfavorable del fallo”. Ello significa que resulta indispensable, al interponer el recurso de apelación en contra de una providencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa –el juez o el tribunal-, sustentarlo en debida forma, lo cual equivale a exponer los argumentos fácticos y jurídicos que sirven de fundamento a la discrepancia del recurrente para con la decisión del juez y a través de los cuales busca llevar al convencimiento del funcionario judicial encargado de resolverlo -el superior jerárquico de quien profirió la decisión- la certeza de que la providencia incurrió en un error de hecho o de derecho y, por lo tanto, debe ser efectivamente modificada o revocada en los términos solicitados por el recurrente.".
(DTF) En pronunciamientos más recientes, ha señalado que sin existir esfuerzo argumentativo alguno por la parte recurrente sobre los motivos por los cuales el a quo es errático en su sentencia, no es posible realizar un estudio del recurso de apelación: “11.- La parte recurrente igualmente alega que los productos no cumplieron con las exigencias técnicas requeridas por la contratante y, por el contrario, fueron elaborados con información falsa, ilegal y entregada de forma incompleta, lo que imposibilitó que dicha información resultara de utilidad para el fin que se había propuesto la entidad.
Sobre este particular, la sala destaca que en la demanda no se afirmó que los productos entregados por la sociedad contratista hubieran sido elaborados con información falsa, ilegal o incompleta. Por este motivo, lo expuesto en el recurso de apelación constituye un nuevo argumento que no puede ser abordado en sede de segunda instancia.”7 6 López Blanco, Hernán Fabio;
Procedimiento Civil Parte General Tomo I. Dupré Editores, 9ª Ed, 2005. Pág. 743. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 3B, sentencia del 18 de noviembre de 2024. C.P. Martín Bermúdez Muñoz; rad. 63001-23-33-000-2020-00050-02. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío Aún más clara ha sido la Jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando en sentencia del 6 de diciembre de 2024, señala que “la carga de sustentación que le corresponde cumplir al apelante no se satisface con la simple manifestación de disenso frente a la providencia recurrida, ni con la solicitud general de que la sentencia sea revocada.
De igual modo, el recurso no puede limitarse a reiterar o repetir los argumentos de la demanda, de la contestación o de los alegatos de conclusión. Esto es así, porque la garantía de la doble instancia exige que se ataquen o se cuestionen los fundamentos de hecho y de derecho que soportaron las consideraciones del respectivo proveído, en aquello que se considere desfavorable, sin que baste con argüir que dicha decisión es contraria a los intereses de quien la impugna”8.
Por otra parte, la Corte Constitucional frente al tema de la garantía de la doble instancia y el derecho a apelar, además del requisito de sustentación del recurso de apelación, señaló en la sentencia SU-418 de 20199, lo siguiente: "( ) Particularmente, si la decisión inicial es correcta, la apelación no debe convertirse en el instrumento a través del cual se pretenda probar suerte ante el juez superior, sino que solo debería acudirse a ella en aquellos supuestos en los que existan elementos sólidos que den cuenta de que el juzgador de primera instancia incurrió en una equivocación. Eso explica por qué se exige que la apelación deba ser sustentada.
Porque para controvertir una decisión judicial y provocar la intervención del superior, con lo que eso implica en términos de desgaste del aparato judicial, y en merma de la seguridad jurídica, es preciso mostrar razones serias que generen en el fallador una cierta duda sobre el asunto recurrido, o, al menos, que se planteen de manera clara y argumentada las razones de la discrepancia. ( ) Frente a la sustentación de la apelación contra la providencia de primer grado, el impugnante o recurrente tiene la obligación o la carga procesal de señalar las discrepancias, toda vez que esas discrepancias son las que deberán ser analizadas y resueltas en la providencia de segunda instancia. La sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la sentencia de primera instancia y delimita el pronunciamiento de segunda instancia, tal y como lo señala el artículo 328 del Código General del Proceso ( )".
(Subrayas por parte de la Sala) Finalmente, frente al requisito de la carga argumentativa del recurso de apelación, se pronunció el Consejo de Estado mediante providencia del 23 de septiembre de 202410: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 3A, sentencia del 67 de diciembre de 2024, C.P. María Adriana Marín; rad. 05001-23-31-000-2008-01503-01 (54.775) 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-418-19 (11 de septiembre de 2019), M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera;
Sentencia del 23 de septiembre de 2024; C.P. Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas; Radicación No. 47001-2333-000-2014-00245-01 (63563). Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío "Como lo ha indicado esta Corporación11, el alcance del recurso de apelación no se dirige sin límite alguno a censurar cualquier tipo de actuación o inconformidad generada en el curso del proceso, como tampoco puede estar encaminado a repetir el trámite surtido en primera instancia, pues ya esto fue objeto de comprobación y debate, sino que busca garantizar el principio de la doble instancia. De modo que, es imprescindible que el recurrente ataque los fundamentos de hecho y de derecho que sustentaron la providencia de primera instancia, en lo que considera desfavorable; no basta con la simple interposición del recurso ni resulta suficiente repetir un argumento privado de motivos de disenso, por el contrario, la formulación de la apelación debe responder a una tesis que discuta las razones que fundaron la decisión recurrida.
A su vez, la Corte Constitucional12 ha dicho que la apelación no debe convertirse en el instrumento a través del que se pretenda probar suerte ante el juez superior, al contrario, solo debería acudirse a ella en aquellos supuestos en los que existan razones solidas que den cuenta de que la autoridad de primera instancia incurrió en una equivocación. Lo anterior implica que la apelación deba ser sustentada, porque, para controvertir una decisión judicial y provocar la intervención del superior, es preciso esgrimir motivos serios que generen en el fallador una cierta duda sobre el asunto recurrido o, al menos, que se planteen de manera clara y argumentada las razones de la discrepancia. En otras palabras, no habrá sustentación o se habrá hecho en forma indebida cuando se realice una réplica auténtica de las razones expuestas en el curso de la primera instancia13, puesto que ello dejaría sin contradicción la providencia dictada y reabriría sin justificación el debate suscitado en dicha oportunidad, de manera que la repetición única de lo que ocurrió en el trámite de la primera instancia no constituye una garantía del principio de la doble instancia, que, como regla general, “está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias el ordenamiento jurídico”14.
La consecuencia de que el juzgador de la segunda instancia constate una falta de sustentación del recurso de apelación, de carácter material suficiente o adecuada, será, entonces, la confirmación del proveído impugnado, como lo ha dejado sentado la jurisprudencia de esta Corporación15, ya que el juzgador de segundo grado quedaría desprovisto de elementos para la revisión de la sentencia. 11 Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección C;
Sentencia del 4 de octubre de 2023; Radicación No. 76001-2333-000-2014-00677-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A; Sentencias del 21 de mayo de 2021 y del 3 de marzo y del 24 de abril de 2023; Expedientes 52413, 58301 y 54823 respectivamente y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta;
Sentencia del 27 de abril de 2023; Radicación No. 05001-2333-000-2015-01272-02. 12 Reitera algunos de los argumentos usados por la previamente referida sentencia de la Corte Constitucional, SU-418-19 (11 de septiembre de 2019), M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A;
Sentencia del 8 de noviembre de 2021; Radicación No. 76001-2331-000-2006-03683-01. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A; Sentencia del 2 de junio de 2023; Radicación No. 66001-2331-000-2011-00131-01. 15 Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A;
Sentencia del 1 de agosto de 2018, Radicación No. 73001-2331-000-2014-00160-01; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, Sentencias del 4 de marzo de 2022 y del 3 de marzo de 2023, Radicación números 77001-2331-000-2004-04217-01 y 44001- 2331-000-2009-00118-01. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío ( ) Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, que ha de precisarse de una vez carece de cualquier ejercicio argumentativo orientado a controvertir las consideraciones expuestas por el Tribunal Administrativo del Magdalena, pues: (i) realizó afirmaciones generales y abstractas sobre la responsabilidad del Estado, ausentes de un vínculo concreto con el análisis realizado por el a quo;
(ii) citó apartes de sentencias relacionadas con los títulos de imputación de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y de error judicial, sin comentario alguno adicional que demostrara cómo dichas providencias debían ser aplicadas al asunto bajo estudio o cuál era la causa para invocarlas en su escrito; y (iii) reiteró lo expuesto en el transcurso de la primera instancia. ( ) En estas condiciones, la impugnación propuesta contra la sentencia proferida el veinticinco (25) de julio de dos mil dieciocho (2018) no fue debidamente sustentada desde el plano material o, lo que es lo mismo, no revela los motivos que los llevaron a alzarse contra el fallo de primera instancia y que pudieran venir determinantes para incidir en la decisión revocatoria del proveído.
Por tanto, no encuentra la Sala objeto sobre el que pueda proferir un pronunciamiento de fondo. En síntesis, comoquiera que la actora no cuestionó los argumentos que el juez de primera instancia tuvo en cuenta para adoptar su decisión y la competencia del juez de segundo grado deviene de la confrontación entre lo expuesto en el recurso de apelación y la decisión de primera instancia, no queda otra alternativa que confirmar la decisión del Tribunal Administrativo del Magdalena, puesto que no le corresponde a esta Sala construir los motivos de divergencia objeto de estudio, ya que, si lo hiciere, vulneraría el principio de imparcialidad y el derecho al debido proceso de la contraparte.
( )" (Subrayas por parte de la Sala) Por lo tanto, es esencial que se señalen con precisión las discrepancias frente a la sentencia recurrida, ya que, de lo contrario, el recurso carecería de fundamentos para ser analizado. Además, como ha señalado el Consejo de Estado, no es función del juez asumir las cargas que corresponden a las partes procesales, pues hacerlo comprometería su imparcialidad en el proceso.
La correspondiente carga argumentativa, conforme puede dilucidarse de las transcripciones ut supra, se agota con la presentación de argumentos sólidos y específicos a través de los cuales se controviertan los dichos de la providencia impugnada; se sustente en disposiciones normativas y jurisprudenciales, se eviten la presentación de argumentos repetitivos sin crítica y, en aras del respeto al principio de doble instancia, se demuestren con precisión los errores cometidos por el a quo.
Caso concreto En este punto, en el recurso de apelación que se presenta por el Departamento del Quindío, encuentra la Sala de Decisión una reiteración de argumentos que fueron presentados en la demanda; divide el escrito en diferentes momentos tales que, Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío en un momento inicial desarrolla un capítulo intitulado “motivos de inconformidad”, en el cual sólo se hace un resumen de los argumentos del a quo en su decisión de fondo.
A continuación, en el acápite “sustentación del recurso”, trae a colación la definición en términos generales de lo que es un “impuesto” y la capacidad impositiva territorial; explica además el principio de legalidad tributaria; como también el origen del impuesto de registro y la disposición departamental que la reglamenta a nivel territorial.
Así, explica que es la Ordenanza 035 de 2006 aquella que, de conformidad con el principio de autonomía territorial en materia impositiva, permite la causación del impuesto de registro; particularmente el artículo 5-e señala, “[e]n la Inscripción de actos o contratos relativos a escisión, fusión y transformación de sociedades en las que se produzca aumento de capital o sesión de cuotas o partes de interés, la base gravable estará constituida por el respectivo aumento de capital o el valor de la respectiva sesión según el caso”; y que la inscripción del acto no puede realizarse sin el recibo de pago del impuesto en controversia.
Considera que, el acto o contrato de escisión mercantil, cuando conlleva la transferencia de propiedad de bienes inmuebles, está sujeto a registro tanto en la Cámara de Comercio como en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Con respecto al impuesto de registro departamental, su generación se producirá exclusivamente en la instancia de inscripción en esta última entidad.
En el punto final, realiza una serie de conclusiones que hablan de: el principio de legalidad y representación en materia del impuesto de registro en el departamento; que el trámite tributario impide el uso de remisiones o interpretaciones analógicas; límites normativos y autonomía territorial en regulación tributaria. Sobre las conclusiones de la escisión mercantil y transferencia de bienes, reitera el argumento de la demanda, sin controvertir alguno de la sentencia, al señalar que “en el contexto de una escisión mercantil que incluye la transferencia de dominio de bienes inmuebles, se establece que el documento o contrato debe ser registrado tanto en Cámara de Comercio como en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
En relación al impuesto de Registro Departamental, … se generará exclusivamente al momento de inscripción en la Oficina de Registro”. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío También reitera que “la sociedad objeto de escisión ostentaba la titularidad de los bienes inmuebles vinculados a la escritura de escisión, los cuales, en conjunto, ascendían a la suma de MIL QUINIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES CIENTO CINCUENTA Y UN MIL PESOS ($1.538’151.000).
Estos activos fueron cedidos a tres sociedades en partes equitativas, acumulando un monto total de QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS VEINTICINCO MIL QUINIENTOS SETENTA Y DOS PESOS CON CUARENTA Y CINCO CENTAVOS ($536’425.572,45) M/CTE. Por tanto, resulta innegable que se ha concretado una alteración en la titularidad del derecho de dominio con respecto a los inmuebles transferidos.” Ambos argumentos, que, por demás, son los únicos tratantes de una manera u otra abordan el objeto de la litis, obedecen a una reiteración de la contestación de la demanda, en donde se dijo: “ Adentrándonos un poco más al caso en concreto, puede evidenciarse entonces en la boleta fiscal número 179188 la aplicación de las normas enunciadas y transcritas, pues las propiedades escindidas ascienden a la suma de MIL QUINIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES CIENTO CINCUATA Y UN MIL PESOS ($ 1.538’151.000) M/CTE al cual se le empleó el uno por ciento (1%) sobre el avalúo catastral para un total de QUINCE MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y UN MIL PESOS ($15’381.000) M/CTE.
Aunado a lo anterior se dio aplicación al 0,2% sobre los QUINCE MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y UN MIL PESOS ($15’381.000) M/CTE, valor del impuesto de registro para el recaudo de la estampilla prodesarrollo, para un total de TRES MILLONES SETENTA Y SEÍS MIL TRESCIENTOS PESOS ($3’0766.300) M/CTE, lo que es su sumatoria arrojó un valor a cancelar por DIECIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS PESOS ($18’457.800) M/CTE.
(…) La parte actora pretende dar apariencia de ilegalidad a un procedimiento realizado conforme al ordenamiento jurídico al no tener en cuenta que dentro del mismo acto de escisión proviene un nuevo acto jurídico (transferencia del derecho de dominio) al respecto es importante entonces recordar, que cuando en el documento sujeto a inscripción en el registro consten varios actos, contratos o negocios jurídicos gravados, el impuesto debe liquidarse sobre cada uno de ellos” Con la transcripción realizada ut supra, es más que clara la reiteración de argumentos de la contestación y no, que se presente argumento alguno, en contra de la sentencia dictada por el a quo, de tal forma, no es deducible en forma posible que el recurso de apelación presentado por pasiva en contra de la sentencia de primera instancia, traiga argumentos sólidos, específicos y con fundamento normativo o jurisprudencial; por el contrario, estamos ante un escrito que trae Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío argumentos repetitivos sin crítica alguna de la providencia recurrida, como tampoco se hace mención alguna a los errores de apreciación, interpretación o valoración probatoria en que pudo haber incurrido el juez de instancia. En ese orden, no logra la Sala de Decisión colegir sustento alguno que habilite el estudio del fondo del recurso de apelación planteado por pasiva, lo que lleva indefectiblemente a confirmar la sentencia de primera instancia en su totalidad.
Sobre las costas En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva16 a objetiva valorativa17, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado18 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en esta instancia no se condenará en costas, pues no se acreditó su causación.19 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley: FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el primero (1) de agosto de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
Segundo: Sin lugar a condenar en costas en esta instancia. 16 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 17 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: I) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y II) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 19 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo. Aclaración de voto Mg.
Luis Javier Rosero Villota. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2020-00068-01 Demandante: Jaime Dorronsoro Tenorio y otros Demandado: Departamento del Quindío Tercero: Ejecutoriada esta providencia, archívese oportunamente el expediente y déjense las anotaciones correspondientes en el Sistema SAMAI.
Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta N.º 3 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUÍS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co)