SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Dr. Luis Eduardo Mesa Nieves Montería, viernes veintisiete (27) de mayo de dos mil veintidós (2022) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23-001-33-33-005-2018-00537-01 Demandante (s) José Manuel Alcia Solorzano Demandado (s) Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental Decisión Confirmar sentencia de primera instancia que negó pretensiones.
Tema Prescripción de la sanción moratoria –Ley 244 de 1995- Incidencia de proceso de reestructuración de pasivos -Ley 550 de 1999- Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra la sentencia proferida el día 30 de junio de 2020, por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se declaró probada la excepción de falta de fundamento jurídico para pedir (ante la prescripción del derecho reclamado) y se denegaron a las pretensiones de la demanda1.
I. A N T E C E D E N T E S Se afirma que el actor laboró para el Departamento de Córdoba como docente, vinculó que finalizó el 9 de julio de 2010; que nunca estuvo afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y que el 9 de agosto de 2011, solicitó el pago de las cesantías definitivas; siendo reconocidas estas, mediante Resolución 0735 de 13 de agosto de 2013, pago que se efectuó el 25 de octubre del mismo año; estimando entonces, que se incurrió en una mora de 685 días, esto es, desde el 12 de noviembre de 2011 hasta el 23 de octubre de 2013.
Que el 11 de febrero de 2016, solicitó a la Secretaría de Educación de Córdoba, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas; expidiéndose el oficio 000537 de 15 de febrero de 2018, con el cual se dio respuesta negativa. Afirma que se debe tener en cuenta que de acuerdo al precedente jurisprudencial, el conocimiento de los procesos de sanción moratoria correspondía a la jurisdicción ordinaria, en cabeza de juzgados laborales, a través del proceso ejecutivo, que para el caso que se revisa no es procedente, dado que la parte demandada se encuentra sometida a proceso de reestructuración de pasivo –Ley 550 de 1999-, por lo que justifica que con anterioridad no se haya iniciado acción alguna para obtener el pago de esta sanción moratoria.
En ese orden, persigue la declaratoria de nulidad del oficio 000540 de 15 de febrero de 2018, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria; y en consecuencia se ordene al Departamento de Córdoba, el pago de un día de salario por cada día de retardo conforme la Ley 1071 de 2006, sumas debidamente indexadas, así como los intereses a que haya lugar al tenor del artículo 195 del CPACA; y se condene en costas y agencias en derecho. 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 2 II.
S E N T E N C I A D E P R I M E R A I N S T A N C I A El Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería en sentencia de 30 de junio de 2020, luego de encontrar probado el fenómeno de prescripción, declaró probada la excepción de falta de fundamento jurídico para pedir, y en consecuencia negó las pretensiones; y no condenó en costas (fl 98-101 C.1).
Para el efecto, trajo a colación lo dispuesto en el artículo 1 Ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, esto es, el marco de la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías parciales o definitivas a docentes oficiales; así como citó la sentencia de 18 de julio de 2018, mediante la cual el Consejo de Estado unificó jurisprudencia en torno a dicho asunto, estableciendo reglas en cuanto a la exigibilidad de dicha sanción, el salario base para liquidar la misma, así como para contabilizar el inicio de la causación de tal sanción moratoria.
En ese orden, procedió a aplicar el mentado precedente al caso concreto, encontrando entonces que, la reclamación para el pago de cesantías se realizó el 9 de agosto de 2011; el termino de 15 día con que contaba el ente para expedir el acto, finalizó el 31 de agosto de 2011; la ejecutoria del mismo se dio el 7 de septiembre de 2011; el vencimiento del término de 45 días para pagar, finiquitó el 11 de noviembre de 2011; de manera que la sanción se hizo exigible el 12 de noviembre de 20111, y el pago de las cesantías se realizó el 25 de octubre de 2013.
Así entonces, siendo exigible la sanción moratoria desde el 12 de noviembre de 2011, a la luz del artículo 151 del CPTSS, el actor tenía hasta el 13 de noviembre de 2014, para reclamar su derecho, no obstante, tal petición la elevó hasta el 11 de febrero de 2016, esto es, por fuera del término de 3 años establecido en la mentada disposición, por lo que operó el fenómeno prescriptivo.
En torno al argumento de la demanda, de que el ente demandado se encuentra sometido a proceso de reestructuración de pasivos, estudio el juzgado la incidencia del mismo en el caso concreto, indicando que con resolución 1378 de 21 de mayo de 2008, la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público aceptó la solicitud de promoción del acuerdo de reestructuración, y designó al promotor, quien convocó a todos los acreedores del Departamento a la votación mediante aviso público en los diarios El Meridiano de Córdoba y El Tiempo, la cual se celebró el 23 de noviembre de 2009, día en que se obtuvo la mayoría requerida por el artículo 29 de la mentada Ley 550 de 119, por lo que se tuvo como suscrito dicho acuerdo; al cual le fue aprobado modificación el 1° de agosto de 2015, sustituyéndose totalmente el texto original del acuerdo.
Y agrega “Ahora si bien la aplicabilidad del acuerdo en los términos del artículo 39 N° de la Ley 550/1999 incluye a quienes no participaron en su negociación o que, habiéndolo hecho, no consintieron en el; debido a que es obligación de todos los acreedores concurrir al acuerdo de reestructuración de pasivos, haciéndose este obligatorio para todos, sin importar si participaron o lo aprobaron; el mismo ni las modificaciones posteriores que se surtan frente a él, son oponibles a quienes no tenía la condición de acreedores cuando se celebró el acuerdo inicial.
De suerte que atendiendo la fecha en que se hizo exigible el derecho pretendido por el demandante 12 de noviembre de 2011, como ya se dejó antes consignado, es claro que él no tenía la condición de acreedor para la fecha en que se celebró el acuerdo inicial, por lo que no le era oponible al igual que las modificaciones del mismo llevadas a cabo en el año 2015; por lo tanto la reclamación de su derecho no está sujeto a los términos de la ley 550 de 1999 ni a las cláusulas del mencionado acuerdo y su modificación.” (Subrayado de la Sala).
Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 3 III. R E C U R S O D E A P E L A C I Ó N A través de apoderada judicial el demandante manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia (fls 108-111). Adujo entonces, que a pesar de que lo pretendido –sanción moratoria- no fue reconocido dentro del acuerdo de reestructuración de pasivos del demandado, solicita que se considere que para la fecha en que surgió el derecho, estas se constituían en verdaderas acreencias a favor del actor, y en contra del departamento, atendiendo lo señalado en la jurisprudencia, que prohijaba la tesis de que las reclamaciones por concepto de sanción moratoria debían someterse al conocimiento de la justicia ordinaria a través de proceso ejecutivo laboral más no a la jurisdicción contencioso administrativa.
Cita diversas providencias del Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria que datan de los años 2013, 2014, 2015. A continuación, sostiene que no se discutía entonces que la sanción moratoria, atendiendo a su naturaleza, denotaba la existencia de una obligación, clara, expresa y exigible, cuyo título complejo se integraba por la resolución de reconocimiento de cesantías, comprobante de pago de las mismas y la solicitud de pago, a fin de contabilizar el termino con el que se contaba para efectuar el pago.
Resalta que de conformidad con la Ley 550 de 1999 –art. 58 #13-, no habrá lugar a iniciar procesos ejecutivo, y de hallarse en curso tales procesos se suspenderían; insistiendo entonces, en que para el momento en que nació el derecho, era imposible presentar demanda ejecutiva laboral contra el departamento de Córdoba, y que solo después de un largo tiempo, se sentó una postura jurisprudencial definitiva frente al tema, asignando la competencia en estos asuntos a la jurisdicción contencioso administrativa; y agrega que, la misma disposición citada, señala que durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración se suspende el termino de prescripción y no opera la caducidad de las acción respecto de los créditos a cargo del ente territorial, por lo que arguye, no podría aplicarse la prescripción a las reclamaciones objeto de este proceso.
Finalmente, manifiesta su inconformidad con el cambio jurisprudencial del Consejo Superior de la Judicatura, el cual afirma se dio de manera abrupta, sorpresiva en detrimento de los derechos adquiridos propios, así como de otros docentes. Que ante las condiciones fácticas expuestas, no podía exigirse lo imposible, dado que no podía iniciar su reclamación ante el competente en ese momento, esto es, el juez laboral, porque la misma ley se lo impedía; que el fallo de primera instancia desconoce las garantías mínimas y derecho que le asisten, pues no concibe que se aplique una posición jurisprudencial actual a un caso que viene de tiempo atrás, y que confiadamente se tenía la idea que su trámite era diferente, vulnerándose así la defensa legitima y la confianza legítima, y acceso a la administración de justicia. IV.
T R A M I T E E N S E G U N D A I N S T A N C I A Mediante auto de 25 de junio de 2021, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante; y con auto de 09 de julio de 2021, se ordenó correr traslado para alegar de conclusión a las partes y al Ministerio conforme al ordenamiento legal. No hubo intervenciones en esta instancia. V. C O N S I D E R A C I O N E S D E L T R I B U N A L Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada.
Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 4 5.1. Problema jurídico De acuerdo con los reproches del recurso, el problema jurídico se ciñe a determinar ¿si se ajusta a derecho la decisión del juzgado de instancia, de declarar probada la excepción de prescripción? Debiendo la Sala para el efecto, analizar la incidencia del proceso de reestructuración de pasivos, en el que se encontraba inmerso el Departamento de Córdoba.
Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Del proceso de reestructuración de pasivos; (ii) De la prescripción de la sanción moratoria y (iii) Del caso en concreto. 5.2. Marco normativo y jurisprudencial aplicable. 5.2.1. Acuerdo de Reestructuración de Pasivos Se tiene que la Ley 550 de 1999, esto es, la ley de reactivación empresarial o reestructuración de los entes territoriales, se concibió en lo público como un régimen para la reestructuración de los entes territoriales que facilitara el desarrollo armónico de las regiones, la prestación de sus servicios y para restablecer su viabilidad mediante la organización del pago de sus deudas.
Así, el H. Consejo de Estado2, al referirse a la misma, señaló que tales acuerdos de reestructuración no pueden cercenar los derechos de los trabajadores y en especial de los que no consintieron en su aprobación, en razón a que dichos pactos no pueden estar orientados a evadir el pago de las correspondientes obligaciones, en la citada sentencia se dijo3: “(…) Es preciso señalar que en diversos pronunciamientos proferidos por la Sala se ha puesto de presente que las crisis financieras de las entidades estatales no pueden ser excusa para el no reconocimiento y pago oportuno de las acreencias laborales de los servidores vinculados laboralmente a ellas.
De igual forma, se ha reiterado por la Corporación que cuando la entidad territorial obligada a proveer los recursos para el pago de las acreencias laborales de los servidores públicos se encuentre en proceso de reestructuración de pasivos debe protegerse las obligaciones adquiridas con justo título, lo que permite afirmar que de ninguna forma le es factible a la entidad territorial desconocer alguna de dichas obligaciones.
La Sección Segunda, Subsección B, con Ponencia de la Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez en sentencia de 17 de marzo de 2011, destacó que cuando se vulneran derechos y garantías laborales que no están circunscritas en el contenido de los Acuerdos, dichas convenciones devienen en inconstitucionales, por lo que es procedente que éste se inaplique por inconstitucional en los casos en que se evidencia que con los mismos se evade la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.” -Subrayado fuera de texto original- Recientemente, la Sección Segunda de la misma Corporación se refirió al asunto en sentencia de 30 de septiembre de 20214, iterando que el acatamiento del procedimiento establecido para acuerdos de reestructuración de pasivos no puede de ninguna manera conllevar a que se desconozcan derechos laborales, bajo el criterio de dar prevalencia al interés general sobre el particular.
Esto señaló: “17. Asimismo, se tiene que uno de los efectos legales del citado convenio de reestructuración es que «todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del 2 Sección Segunda, Subsección “B” de ese Alto Tribunal, en providencia de fecha 22 de enero de 2015, Rad. 08001- 23-31-000-2012-00388-01(4346-13), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 3 Ver además, CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, sentencia de 25 de marzo de 2010, Exp.
No. Radicación número: 44001-23-31-000-2004-00257-01 (0928-07), Actor: MANUEL SALVADOR DE LA HOZ. 4 M.P. Dra. Sandra Lisett Ibarra 23001-23-33-000-2018-00297-01(1953-20). Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 5 respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales o las entidades de seguridad social»5.
Al respecto, esta Sección6 se pronunció así: «[…] Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia trascrita se puede decir que, si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que dicho sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que puedan ser trasgredidos por un Acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.
En otras palabras, no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999). […] Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.
Si lo hace con la excusa de ser la única forma de poder reconocer todas sus acreencias, se estaría aprovechando, irónicamente, de su situación crítica financiera y llevaría a que frente a su acreedor obtenga una posición dominante que no se compadece con el espíritu de la figura de saneamiento económico que contiene la Ley 550, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo. […] Así pues, la intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.
Cuánto menos no sería su intención de salvaguardar aquellas obligaciones que adquirió el deudor, no como consecuencia de una prerrogativa adquirida por el empleado, sino de una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su ex empleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho. La Organización Internacional del Trabajo – OIT- a través del Convenio C-173 de 1972, también se ha referido a la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador.
Ahí, la Conferencia General de la OIT subrayó la importancia de la protección de los créditos laborales en estos casos, y consagró en la Parte II, DE LA PROTECCIÓN DE LOS CRÉDITOS LABORALES POR MEDIO DE UN PRIVILEGIO, los créditos que deben protegerse en casos de insolvencia del empleador. Por ejemplo, el artículo 5 manifestó que los créditos adeudados a los trabajadores en razón de su empleo deberán quedar protegidos por un privilegio, de modo que sean pagados con cargo a los activos del empleador insolvente antes de que los acreedores no privilegiados puedan cobrar la parte que les corresponda. 18.
Con base en la normativa y jurisprudencia relacionada en este acápite resulta acertado concluir que los entes territoriales son susceptibles de ser intervenidos económicamente por el Estado, lo cual implica, como en este caso, la posibilidad de que sean sometidos a un 5 Numeral 8°del artículo 34 de la Ley 550 de 1990. 6 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001-23-31- 000-2011-0062-01, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 6 procedimiento de reestructuración, el cual se debe agotar conforme a las pautas que se establezcan en el marco legal para tal fin, cuyo acatamiento no puede servir de excusa para que los entes estatales desconozcan derechos laborales, bajo el fundamento de dar prevalencia al interés general sobre el particular (continuidad de la empresa) y atender sus créditos en aparente igualdad de condiciones, por el contrario, en consonancia con aquellas, dichas prerrogativas imponen su especial atención, puesto que propenden por garantizar la equidad del acuerdo y evitar el abuso del deudor en desmedro de los acreedores7.”-Negrilla por fuera del texto original- De acuerdo con lo expuesto, la protección de los derechos laborales ha sido una prioridad, no solo de las acreencias anteriores al inicio de la negociación, sino de las que se causaren con posterioridad a la misma.
Dichas advertencias están dadas para aquellos casos en los que se desconozcan derechos ciertos e indiscutibles de contenido laboral consagrados en el artículo 53 de la C.P, dentro de los cuales, se advierte, no se encuentra la sanción por mora que se estudia, por lo tanto, es viable negociar o transar los intereses generados por la mora en el pago de las acreencias laborales, los cuales son derechos discutibles y transigibles. 5.2.2.
De la sanción moratoria La sanción moratoria en torno al pago de cesantías definitivas, se encuentra regulada en la Ley 244 de 1995, así: “Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo. - En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo. - En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste.” Al respecto, se refirió el Alto Tribunal en providencia de 27 de marzo de 20078, C.P.: en la cual sostuvo: “Por su parte la Ley 244 de 1995 fijó los términos perentorios para la liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de los servidores públicos de los órganos y entidades del Estado y estableció sanciones por la mora en el pago de dicha prestación. 7 Sentencia de fecha 3 de junio 2021 dentro del proceso con radicado No 23001-23-33-000-2014-00432-01 (2598- 2019), D/te: Martha Elena Pernett Lozano;
D/do: Municipio de Cereté. 8 C.P.: Jesús María Lemos Bustamante radicado numero: 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ), Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 7 La finalidad del legislador al establecer una sanción por el retardo en el pago de las cesantías definitivas quedó configurada en la exposición de motivos, en la cual el ponente del proyecto manifestó: “…la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites.
Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando el final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador.”9.
En este sentido cabe afirmar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.” Más adelante, con la Ley 1071 de 200610, se reglamentó el reconocimiento de las cesantías definitivas, y se introdujo lo atinente al reconocimiento de las cesantías parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuno reconocimiento y cancelación; y se establecieron los términos para efectuar dicho pago, así: “ARTÍCULO 4o.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.” Igualmente, el artículo 5° ibídem, consagró un término para el pago de las cesantías parciales o definitivas y la correspondiente sanción por el incumplimiento del mismo, consistente en el pago de un día de salario por cada día de retraso, así: ARTÍCULO 5o.
Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra 9 Gaceta del Congreso año IV – N°. 225 del 5 de agosto de 1995 10 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 8 el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”.
Ha de resaltarse, que el Consejo de Estado en sentencia de Unificación4, estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 20068 Para mayor ilustración se trae a colación, las reglas jurisprudenciales fijadas por el Alto Tribunal, en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria en comento: “115.
Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del termino de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 5.2.3.
De la prescripción de derechos laborales Es menester señalar, que el H. Consejo de Estado, al referirse a derechos laborales que les asiste a los docentes, como por ejemplo el auxilio de cesantías; y en los eventos a que haya lugar, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las mismas, y el no pago oportuno de las Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 9 cesantías definitivas, ha dejado sentado que, en la medida que el vínculo haya finalizado, dichos derechos se encuentran sometidos al fenómeno prescriptivo.
De igual forma, respecto a la sanción moratoria derivada de la Ley 244 de 1995 y de la Ley 50 de 1990, el Alto Tribunal11 ha sostenido que se aplica la prescripción, pues, aunque dicha normativa no contienen una disposición sobre la prescripción del derecho a percibir lo correspondiente a dicha sanción moratoria, le resultan aplicables a tales casos lo regulado en los Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969, pues estas se refieren a los derechos contenidos en los estatutos de los cuales no hace parte la sanción moratoria; en ese orden, para casos como el que se analiza, ante la falta de norma que regule el asunto, debe aplicarse por analogía el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, como se sostuvo en sentencia SUJ004 de 25 de agosto de 2016, en la cual se precisó “que por tratarse la sanción en comento de una expresión del derecho sancionador no puede ser imprescriptible y que la norma aplicable en materia de prescripción es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral”.
En otra ocasión, con sentencia de 2 de noviembre de 202112, refiriéndose en general a la prescripción de derechos laborales, sostuvo que no es procedente permitir que tales derechos se reclamen en cualquier tiempo, pues, ello afecta el principio de seguridad jurídica: “Al efecto esta Sala recuerda que hay que distinguir la prescripción del derecho de la prescripción de la acción. El primero no prescribe pero la segunda sí. Los derechos laborales no se extinguen por el paso del tiempo, pero la oportunidad para exigirlos sí se extinguen, para el caso a los tres años contados a partir de la fecha en que son exigibles, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo, 151 del Código Procesal del Trabajo, 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
De conformidad con lo anterior, si BLANCA ESTHER RAMÍREZ GONZÁLEZ se retiró de la Fiscalía General de la Nación el día 1º de junio de 2010, ella tenía plazo hasta el 1º de junio de 2013 para reclamar la prima especial de servicios. Pero dejó vencer este plazo y solo hasta el día 8 de abril de 2016 vino a reclamar su derecho, o sea en forma extemporánea.
De haber tenido razón la demandante sobre el fondo del asunto, habría sido necesario reconocerle la prima especial de servicios entre el 8 de abril de 2013 y el 8 de abril de 2016, cuando interrumpió la prescripción, pero resulta que en esos tres años ella ya no trabajaba, toda vez que se había retirado desde el año 2010, de suerte que la prima especial de servicios recaería sobre el vacío: no habría nada qué reajustar.
Aceptar lo contrario, o sea permitir que en cualquier tiempo se pudiese reclamar una prestación laboral, sería autorizar reclamaciones por hechos de la década pasada y aún del siglo pasado, para no mencionar el antepasado, lo cual no sólo es irracional sino que se llevaría de calle el principio de la seguridad jurídica.” 5.3.- Premisa Fáctica- Caso Concreto Sea lo primero señalar, que el a quo luego de la valoración probatoria correspondiente, estableció que los derechos laborales pretendidos por el actor, se encontraban prescritos –art. 151 CPT y de la SS-, teniendo en cuenta que la sanción moratoria se hizo exigible a partir del 12 de noviembre de 2011 y la petición al ente territorial solo se presentó el 11 de febrero de 2016, esto es, por fuera de los 3 años establecidos en la citada codificación. Ahora, la parte demandante se opone a dicha decisión, alegando que el Departamento de Córdoba se encontraba sometido a proceso de reestructuración de pasivos, lo que le impedía la presentación de proceso ejecutivo para reclamar el pago de la mentada sanción, destacando que la tesis jurisprudencial vigente 11 Sentencia de 26 de agosto de 2019 - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda - C.P. William Hernández Gómez -radicado 68001-23-33-000-201600406-01(1728-2018) 12 Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – C.P. Nestor Raul Correa Henao – Expediente 25000- 23-42-000-2016-05357-01(0289-19) Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 10 para ese momento, asignaba la competencia para ese tipo de asuntos a los jueces laborales, a través de los procesos ejecutivos.
Ahora bien, da cuenta el plenario, que el actor solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas el 09 de agosto de 2011 (fl 18-19 C.1); las cuales fueron reconocidas con resolución 0735 de 13 de agosto de 2013 (fl 20-21); así mismo, está demostrado que el pago de las mismas se efectuó el 25 de octubre de 2013 (fl 22-23).
Milita además prueba de la presentación de petición de pago de sanción moratoria, de fecha 11 de febrero de 2016 (fl 24-26); obrando también el oficio 000540 de 15 de febrero de 2018, mediante el cual se niega lo pretendido, indicando al petente que el Departamento de Córdoba se sometió al proceso de promoción de reestructuración de pasivos como lo establece la Ley 550 de 1999, cuya solicitud fue aprobada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante Resolución N. 1378 de 21 de mayo de 2007.
En dicho acto administrativo, se señala al actor que “la Resolución No. 1378 de 21 de mayo de 2008, mediante la cual el Departamento de Córdoba se acogió al proceso de acuerdo de reestructuración de pasivo en su artículo 9º parágrafo 11; se estableció NO RECONOCIMIENTO DE INTERESES.” Y se afirma que los acreedores aceptan la propuesta del Departamento relacionada con la condonación de los intereses que se llegaren a causar; y expresamente se comprometen a no iniciar nuevo proceso para obtener, entre otros las indemnizaciones moratorias de la Ley 244 de 1995.
Y finaliza señalando: “Como quiera que las erogaciones solicitadas por el peticionario son anteriores al acuerdo de restructuración debe hacerse parte como acreedora de dichos emolumentos ante el Promotor del acuerdo de restructuración a través del Director de Administrativo con Funciones de Seguimiento y Control a Proceso de Ley 550” – sic- De cara a verificar entonces, el fenómeno de prescripción, encuentra la Sala lo siguiente: Ahora bien, al tenor de la jurisprudencia en cita, la prescripción en materia de sanción moratoria se contabiliza desde el día en que se hizo exigible la misma, esto es, a partir de que causa el incumplimiento o tardanza en el pago del respectivo auxilio de cesantías que viene a ser el día siguiente al vencimiento del término con que cuenta la entidad para efectuar el pago.
Así, de cara a lo probado en este asunto, se tiene que la sanción moratoria se hizo exigible a partir del 12 de noviembre de 2011; de manera que el término de tres (3) años con los que contaba el actor para reclamar su derecho, so pena de que operara la prescripción, transcurrió desde el 13 de 13 Fls 18-19 HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del termino de pago 5 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto (acto 01 de 1984) 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición La petición de cesantías fue presentada el 09 de agosto de 201113.
La Resolución Nº 0735, que las reconoció se expidió el 13 de agosto de 2013. (Acto Extemporáneo) No se tiene en cuenta. Los 15 días para expedir el acto se vencían el 31 de agosto de 2011. Los 10 días de ejecutoría se cumplieron el 7 de septiembre de 2011. Los 45 días posteriores a la ejecutoria, vencieron el 11 de noviembre de 2011.
Es decir que en este caso la mora empezó a correr desde el día 12 de noviembre de 2011, hasta el 24 de octubre de 2013, día anterior al pago. Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 11 noviembre de 2011 hasta el 13 de noviembre de 2014, no obstante, la petición solo se presentó el 11 de febrero de 2016, es decir por fuera del término de ley.
Ahora bien, de cara al argumento planteado en el recurso, esto es, el proceso de reestructuración de pasivos en que se encontraba el Departamento de Córdoba; sea lo primero mencionar, que no comparte esta Colegiatura la motivación vertida en el acto acusado de nulidad, respecto a que en razón del sometimiento a dicho proceso, según solicitud aprobada el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante Resolución N. 1378 de 21 de mayo de 2007, no había lugar al reconocimiento de intereses, además como la erogación solicitada es anterior al acuerdo de restructuración, el interesado debía hacerse parte del proceso como acreedor.
Ello, en tanto, se estima que el ente territorial no podía desligarse de la responsabilidad frente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, en virtud de la que la sanción pretendida era posterior al inicio del proceso de reestructuración de pasivos (sanción exigible a partir del 12 de noviembre de 2011), pues, el artículo 34 numeral 9 de la Ley 550 de 1999, establece como efecto del acuerdo de restructuración, el deber de pagar con preferencia los créditos causados con posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación, al igual que la remuneración de los promotores y peritos causada durante la negociación. Igualmente, dispone que “estas acreencias no estarán sujetas al orden de pago que establezca el acuerdo”.
Empero, es fundamental que la reclamación del derecho laboral se realice dentro del término de los 3 años siguientes a la exigibilidad del mismo. En segundo lugar, para la Sala tampoco tiene asidero jurídico lo expuesto por la parte recurrente, respecto a la imposibilidad de aplicación del fenómeno prescriptivo en este caso, ante la situación jurídica de la parte demandada al encontrarse sometida a la Ley 550 de 1999, proces de restructuración de pasivos que suspende el término de prescripción a la luz del artículo 58 numeral 13 ibidem; pues si bien dicha disposición en efecto establece que “Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargo de los activos y recursos de la entidad”, lo cierto es que, el derecho laboral reclamado originado en data posterior al 21 de mayo de 200714, fecha en la cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público aceptó la solicitud de promoción de un acuerdo de restructuración de pasivos presentada por el Departamento de Córdoba, podía válidamente hacerse valer en proceso ordinario declarativo, dada la falta de un título ejecutivo en su favor; siendo pertinente destacar, que no se encuentra acreditado en el plenario, que el actor haya suscrito algún acuerdo con la Gobernación del Departamento de Córdoba para el pago de la acreencia reclamada, por consiguiente, no es posible predicar suspensión de la prescripción de los derechos conforme la norma invocada.
En el recurso de apelación la apoderada del demandante adujo que, “para la época en que nació el derecho, era imposible presentar la demanda ejecutiva laboral, ya que solo después de un largo tiempo se sentó una posición definitiva frente al tema cuando se determinó finalmente la competencia en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Por tanto, no pueden los administrados soportar la inseguridad jurídica creada en estos asuntos.” Argumento que para la Sala tampoco tiene prosperidad, lo anterior por cuanto desde la sentencia de 27 de 2007, el Alto Tribunal unificó jurisprudencia respecto a la acción procedente para reclamar judicialmente la sanción moratoria, así: La Ley 244 de 1995, textualmente establece: (…) Conforme al texto de la norma se presentan varias hipótesis, a partir de la petición del interesado, que pueden dar lugar a la existencia de un conflicto, así: 14 En efecto, según resolución 1378 de 21 de mayo de 2008, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se aceptó la solicitud de promoción de un acuerdo de restructuración de pasivos presentada por el Departamento de Córdoba, dado que acreditaba el cumplimiento de los requisitos legales.
Ver: http://www.urf.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER- 054244%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 12 5.3.1 La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. 5.3.2 La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. 5.3.3.
La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso puede ocurrir variar posibilidades: 5.3.3.1. Las reconoce oportunamente pero no las paga. 5.3.3.2. Las reconoce oportunamente, pero las paga tardíamente. 5.3.3.3. Las reconoce extemporáneamente y no las paga. 5.3.3.4. Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. 5.3.4.
Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral.
En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva.
V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2. En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para ‘la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad’.
También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna.
En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. (Subrayado fuera de texto). En el mismo sentido, mediante auto del 16 de julio de 201515, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dijo: En este orden de ideas decir que el conocimiento del presente asunto es de la Justicia Ordinaria Laboral con el argumento de que hay un acto administrativo que reconoció las cesantías que junto con la Ley 244 de 1994 conforma un título ejecutivo complejo que se debe ejecutar ante citada jurisdicción, no corresponde a un entendimiento real y efectivo de la jurisdicción y de las competencias señaladas en la ley para 15 Expediente: 15001-23-33-000-2013-00480-02.
Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 13 conocer y decidir los diferentes asuntos propuestos por los administrados. Entonces, como la administración no acepta la existencia de mora en el pago de las cesantías, y menos reconocerá de manera libre y espontánea la indemnización, el interesado deberá provocar decisión en tal sentido y para el efecto tiene que solicitar el reconocimiento de la indemnización prevista en la ley para cuando el pago de las cesantías no se hace dentro del plazo allí señalado.
Subrayado fuera de texto- Así entonces, el plenario da cuenta que el actor solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías; que lo anterior le fue denegado mediante acto administrativo que se acusa de nulidad en este caso; que aquél en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó la nulidad de dicho acto; de manera que ante la negativa o falta de certeza sobre el derecho de indemnización por mora en el pago de cesantías, se satisfacían los requisitos exigidos por el Consejo de Estado para la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se discute la legalidad del acto que negó el reconocimiento a dicha sanción. Sin embargo, como se mencionó, la parte actora elevó la correspondiente reclamación fenecido el término de los (3) años siguientes a la exigibilidad del pretendido derecho; no siendo de recibo entonces para la Sala, por lo ya explicado, la inactividad de la parte actora para incoar oportunamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se adviertan razones diferentes, a las ya analizadas.
De otro lado, en cuanto a la interrupción de la prescripción, tampoco resulta aplicable, en la medida que no está acreditado y tampoco se aduce con el recurso, que el actor hubiese suscrito un acuerdo con la demandada para el pago de la acreencia; procediendo a reclamar ante la administración la sanción moratoria, por fuera del término de 3 años establecido en la ley.16 En ese orden, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de falta de fundamento jurídico para pedir, y denegó las pretensiones. 5.4 Condena en costas Conforme el artículo 188 del C.P.A.C.A. modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la Sala se abstendrá de condenar en costas, dado que no se advierte que la demanda haya sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de 30 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, que denegó las pretensiones de la demanda; conforme la motivación.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia. 16 Se destaca que este Tribunal ya ha resuelto asuntos similares al que convoca, Sala Segunda de Decisión - expediente 23001333300220180036901 – Providencia de 20 de mayo de 2022 – C.P. Dra. Nadia Benítez Vega. Radicación Nº 23-001-33-33-005-2018-00537-01 14 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LUIS EDUARDO MESA NIEVES PEDRO OLIVELLA SOLANO EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE