República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: DR. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: No. 73001-23-33-000-2021-00063-00 Acción: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Demandante: LUIS ENRIQUE JIMÉNEZ MORENO, DIÓGENES LEONEL, NOBER TAVERA ANGEL, LUZ AMPARO ROMERO RIOS Coadyuvante: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA.
Demandados: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – MUNICIPIO DE ROVIRA - CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA – UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – MINISTERIO DE TRANSPORTE – INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Y MUNICIPIO DE IBAGUÉ. Asunto: Sentencia de primera instancia 1.
ANTECEDENTES Los señores LUIS ENRIQUE JIMÉNEZ MORENO, DIOGENES LEONEL, ENOBER TAVERA ANGEL y LUZ AMPARO ROMERO RIOS, en ejercicio de la acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, instauraron demanda contra el Departamento del Tolima, Municipio de Rovira, la Corporación Autónoma Regional del Tolima, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías y el Municipio de Ibagué, por considerar transgredidos los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 1.1.
PRETENSIONES Como pretensiones de la demanda la parte actora solicita: 1.1.2. Que se ordene a los demandados: - Efectúen de manera inmediata las actuaciones necesarias para que se garantice el acceso a la zona por medio de las vías terciarias y dejarlas en óptimas condiciones para una eventual evacuación. ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 2 - Efectúen de manera inmediata la construcción y habilitación de un puente Militar vehicular sobre el Rio Coello para garantizar el tránsito de los habitantes de las veredas Pando, La Joya, Limoncito y Osera del sector la punta, para salir por la vereda Los Cauchos del Municipio de Ibagué. - Que de manera inmediata adelanten las actuaciones administrativas y presupuestales que garanticen la construcción y habilitación de una vía Alterna para las veredas Pando, La Joya, Limoncito y Osera, por encontrarse en el sector de influencia del volcán Machín, por ende, presentan especial vulnerabilidad. - Se conmine a las entidades demandadas para que realicen el mantenimiento correspondiente a las carreteras intervenidas, de tal suerte que se evite su deterioro especialmente en época de lluvia. 1.2.
HECHOS Como sustento fáctico relevante de la demanda, el actor popular indicó: 1.2.1. Que desde el año 2014 la comunidad ha venido solicitando al Departamento del Tolima el mejoramiento de la carretera que comunica las veredas Pando Alto, Pando - La Joya y demás veredas aledañas. 1.2.2. Que el día 25 de junio de 2014 el Secretario de Infraestructura indicó que las vías terciarias están a cargo del municipio de Rovira y que no cuentan con maquinaria disponible. 1.2.3.
Que el día 07 de junio del año 2017 se solicitó la limpieza de la vía, en atención a que se encontraba totalmente derrumbada y la maquinaria de la secretaria de infraestructura siempre se encuentra ocupada, haciéndoles saber que la emergencia invernal siempre vuelve la vía intransitable. 1.2.4. El día 22 de junio del año 2017 se recibió respuesta por parte de la secretaria de infraestructura y Habitad (E) Dra. Diana Esperanza Cifuentes Q. indicándoles que se dirigiera a la alcaldía de Ibagué por ser la entidad competente. 1.2.5.
Que en el último comunicado del Servicio Geológico Colombiano calendado el 26 de agosto del 2019, se mantiene el nivel III de alerta sobre el volcán Machín, quedando claro que las comunidades que se encuentran en el sector de influencia requieren de la construcción de una vía alterna para evacuar la zona en el evento que se desate una emergencia. 1.2.6.
Que actualmente las vías terciarias se encuentran en algunos tramos, intransitables poniendo en peligro la vida de los habitantes y más aún en tiempos de ola invernal.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro del término otorgado, las entidades demandadas y vinculadas contestaron la demanda en los siguientes términos: ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 3
2.1. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA: El apoderado judicial presentó su escrito de defensa argumentando que: “Según la clasificación de Invias El numeral 1.2 denominado CLASIFICACIÓN DE LAS CARRETERAS, contenido en el Manual de Diseño Geométrico de Carreteras del 2008, adoptado como Norma Técnica para los proyectos de la Red Vial Nacional, mediante la Resolución número 0744 del 4 de marzo del 2009, establece la clasificación de las carreteras según su funcionalidad y según el tipo de terreno; el cual especifica:
1.3. CLASIFICACIÓN DE LAS CARRETERAS Para los efectos del presente Manual las carreteras se clasifican según su funcionalidad y el tipo de terreno. 1.2.1. Según su funcionalidad: Determinada según la necesidad operacional de la carretera o de los intereses de la nación en sus diferentes niveles: 1.2.1.1. Primarias: Son aquellas troncales, transversales y accesos a capitales de Departamento que cumplen la función básica de integración de las principales zonas de producción y consumo del país y de éste con los demás países.
Este tipo de carreteras pueden ser de calzadas divididas según las exigencias particulares del proyecto. Las carreteras consideradas como Primarias deben funcionar pavimentadas. 1.2.1.2. Secundarias: Son aquellas vías que unen las cabeceras municipales entre sí y/o que provienen de una cabecera municipal y conectan con una carretera Primaria.
Las carreteras consideradas como Secundarias pueden funcionar pavimentadas o en afirmado. 1.2.1.3. Terciarias: Son aquellas vías de acceso que unen las cabeceras municipales con sus veredas o unen veredas entre sí. Las carreteras consideradas como Terciarias deben funcionar en afirmado. En caso de pavimentarse deberán cumplir con las condiciones geométricas estipuladas para las vías Secundarias. 1.2.2.
Según el tipo de terreno_ Determinada por la topografía predominante en el tramo en estudio, es decir que a lo largo del proyecto pueden presentarse tramos homogéneos en diferentes tipos de terreno. (subrayado fuera de texto). … podemos ver que la competencia para conservación mantenimiento y pavimentación de las vías es del Municipio de Rovira así lo ratifica la ley 105 de 1993 ya que en su artículo 17 nos dice: “INTEGRACION DE LA INFRAESTRUCTURA DISTRITAL Y MUNICIPAL DE TRANSPORTE.
Hace parte de la infraestructura Distrital Municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del Municipio, las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 4 terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos.
(…) Por lo anterior vemos como es el Municipio de Rovira quien debe realizar las gestiones pertinentes para el arreglo de la vía a la comunidad de la Zona rural del Municipio de Rovira veredas Pando, La Joya, Limoncito, Osera del sector de la Punta.” 2.2. Municipio de Rovira – Tolima Dentro del término concedido contestó la demanda en los siguientes términos: “Al revisar la acción popular, se encuentra que los demandantes pretenden, que se mejoren las vías terciarias de las veredas PANDO, LA JOYA, LIMONCITO, OSERA, SECTOR LA PUNTA, se construya un puente militar sobre el Rio Coello, para salir por la vereda LOS CAUCHOS del municipio de Ibagué (Tolima), además de la construcción de una vía alterna para las veredas antes referidas, por encontrarse en el sector de influencia del volcán MACHIN.
Al respecto es del caso manifestar, que el municipio de Rovira (Tolima) es de sexta categoría y la mayoría de sus ingresos depende de las transferencias que realice el Gobierno Nacional y donde su presupuesto no permite realizar obras de gran impacto social, como las pretendidas por los demandantes. Con la maquinaría que tiene el municipio y con el apoyo que en ocasiones presta la Gobernación del Tolima, se hace mantenimiento en las vías terciarias del ente territorial e incluso se atendió la emergencia que por las lluvias se presentó en el sector rural del municipio hace unos meses.
Por otra parte, debe considerarse que el Municipio tiene un plan de desarrollo para la vigencia 2020-2023, donde aparecen las obras que se van a desarrollar dentro del cuatrienio, encontrándose el mantenimiento de las vías terciarias del municipio y las cuales son numerosas, por lo que trata de resolverse las necesidades apremiantes y resolver de inmediato los derrumbes que se presentan en la parte rural del municipio.
(…) Al tratarse de un municipio de sexta categoría y como ya se planteó, los recursos no son suficientes para atender todas las emergencias que se presentan, de ahí, la necesidad de la intervención de la Gobernación del Departamento del Tolima y de las entidades nacionales como la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO, que son los llamados a atender las necesidades urgentes de la comunidad en especial de las veredas mencionadas en la demanda, por lo cual debe dársele viabilidad a los proyectos que presente la administración municipal, que permita el arreglo y mantenimiento de las veredas afectadas, de esta forma atender las calamidades que se presenten y de lo cual la ley es clara en el sentido que en estos aspectos debe existir solidaridad entre el Departamento del Tolima y la Unidad Nacional de Riesgo, valga reiterar, ante la falta de recursos del ente territorial del nivel municipal.
La UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO, conforme a su competencia es la encargada de establecer y vigilar el comportamiento del volcán MACHIN, sobre esta situación a la fecha no existe una alerta que se haya ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 5 enviado al ente territorial o que se establezca en nuestro municipio un nivel de riesgo en alguna de las veredas, de ahí, la importancia de conocer de las actuaciones existentes sobre la actividad de dicho volcán y las posibles afectaciones que mencionan los demandantes.
(…) En el presente caso se busca que se aplique los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, en el tema del manejo de desastres, la atención de las vías terciarias y la construcción de puentes, al evidenciarse que el municipio de Rovira (Tolima), no está en capacidad de atender todos los requerimientos que se plantean dentro de la acción popular.” 2.3.
Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima A través de apoderado judicial Cortolima indicó que las pretensiones elevadas en la demanda no son de su competencia, no obstante, de considerarse necesaria su intervención, se hará conforme a sus funciones y responsabilidades. Precisó que Cortolima es la primera autoridad ambiental del departamento y cuenta con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, que por mandato legal administra, dentro del Departamento el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propende por su desarrollo sostenible.
De igual manera indicó que se encarga del aprovechamiento sostenible y racional de los recursos renovables, de la planificación del uso de suelo para mitigar y desactivar presiones de explotación inadecuada en el territorio, conservación de los recursos y del entorno del área de influencia que le compete. Señaló que bajo estas competencias, actuara en la acción popular, especialmente en el seguimiento y apoyo, asesoría, y demás actividades inherentes a la entidad, que disponga como necesarias el despacho. 2.4.
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres A través de apoderado judicial precisó: “En el caso bajo estudio, la parte actora expone el riesgo en que se encuentra la población de la zona rural del municipio de Rovira-Tolima, veredas Pando, La Joya, Limoncito, osera, del sector la Punta. Por este motivo, solicitan el mejoramiento de la carretera que comunica las vereda pando alto, pando la joya y demás veredas aledañas para “la construcción de la vía alterna para las veredas Pando, La Joya, Limoncito, osera, del sector la Punta; para salir por la vereda los cauchos – del municipio de Ibagué́-Tolima y para salir por la Osera, La plata y San Cristóbal por la vía ya construida por Coello cócora, lo anterior por encontrarnos en las influencias del cerro Volcán Machín, con la construcción de esta vía se lograría una evacuación en caso de emergencia en tan solo 20 minutos.” Cómo se observa, la situación presentada en el municipio de Rovira, no deviene de la manifestación de algún evento natural o antropogénico no intencional, llámese avalancha, terremotos, precipitaciones, huracanes, entre otras, sino que corresponde, al parecer, a la omisión de la entidad territorial en la construcción de obras que ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 6 permitan el tránsito, acceso o movilidad de la población entre las diferentes veredas del municipio de manera segura.
Dentro de las funciones otorgadas al municipio, se encuentra precisamente el ordenamiento del territorio, que posibilite a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructura de trasporte, que permita el mejoramiento de la calidad de vida. Adicionalmente, la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en su artículo 6 que modificó el artículo 3 de la Ley 136 de 1994 establece como funciones de los municipios, entre otras, el ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal; así como solucionar de manera directa las necesidades básicas insatisfechas de su municipio con un enfoque diferencial; dentro de las cuales se cuenta el solventar su déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda según el diagnóstico e indicadores que cada ente territorial haya incluido en su POT.
Y de manera específica el numeral 9 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 señala que los municipios son competentes para “formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales (…).” En éste orden de ideas, y con fundamento en las normas en cita, es evidente que corresponde al municipio de Rovira: i) determinar el ordenamiento de su territorio, ii) verificar las obras que requiera la población, en este caso particular, para facilitar la movilidad o tránsito entre las veredas que en la actualidad no cuentan con un fácil y seguro acceso de sus habitantes, iii) determinar si la situación que se plasma por el demandante genera riesgo para la comunidad y, en caso positivo, realizar los estudios pertinentes para implementar los procesos de riesgo en sus etapas de conocimiento, reducción y manejo de desastres.
Para efectos de cumplir con el mandato constitucional y legal que le compete, reiteramos, la ley le ha otorgado a los entes territoriales, particularmente a los municipios las herramientas necesarias y suficientes para ejecutar las obras que requiera la población, a fin de procurar el mejoramiento y/o progreso local de su territorio. (…) De la manera más respetuosa solicito, se declare que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en ejercicio de sus competencias, no ha vulnerado derecho colectivo alguno de los habitantes de la zona objeto de la acción popular veredas correspondientes al municipio de Rovira en el departamento del Tolima, toda vez que, no se le puede atribuir las presuntas acciones y omisiones alegadas por la parte demandante, que son de competencia del ente territorial. 2.5.
Nación – Ministerio de Transporte Señaló a través de su apoderado judicial que conforme a lo dispuesto en las leyes 64 de 1967, 80 de 1993, los Decretos 2171 de 1992, 101 de 2000 modificatorio de aquel, la Ley 105 de 1993, Decreto 2056 de 2003 y Decretos 087 de 2011, no existe ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 7 obligación a cargo de la Nación – Ministerio de Transporte de construir, conservar, mantener ni señalizar las carreteras colombianas entre ellas la vía que es objeto de reproche.
Precisó que al no existir comprobación fehaciente del nexo causal que indica que por su acción u omisión se le reputa autor de vulneración de derechos colectivos contra los habitantes de las veredas citadas por parte de la entidad, como tampoco se demuestra el requerimiento previo a la entidad o la vulneración o amenaza de los derechos colectivos que se invocan.
Precisó que no se demuestra la relación sustancial entre el Ministerio de Transporte y los hechos que dieron lugar al proceso, motivo por el cual se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.6. Instituto Nacional de Vías - INVIAS El representante judicial indicó: “Según se observa en las pretensiones y hechos de la demanda, el actor popular persigue que se declare la responsabilidad de las entidades demandadas por el goce del espacio público y la utilización y defensa de los Bienes de Uso Público, la Moralidad Administrativa, La Seguridad y Salubridad Públicas, el acceso a los Servicios Públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Los señores, LUIS ENRIQUE JIMENEZ MORENO, DIOGENES LEONEL, ENOBER TAVERA ANGEL, LUZ AMPARO ROMERO RIOS, en calidad de Presidentes de las Juntas de Acción Comunal de las veredas PANDO, LA JOYA, LIMONCITO, OSERA del sector de la Punta Municipio de Rovira - Tolima, han venido adelantado una serie de gestiones en procura de la garantía de los derechos colectivos, que le corresponde al municipio de Rovira, Como bien se establece de los hechos manifestados en la demanda de ACCION POPULAR, no existe vinculación directa del INVIAS con estos hechos y tampoco existe por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, afectación o violación de los derechos colectivos que se enlistan.
Las necesidades que se registran en las carreteras departamentales o municipales, deben ser atendidas directamente por la entidad territorial que tenga a cargo dicha infraestructura. El INVIAS es un establecimiento público de orden nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, el cual, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 2618 de 2013, tiene como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte.
Igualmente, se tiene certificado expedido por la Directora Territorial del INVIAS, que, revisada la cartilla de las vías de la Red Terciaria a cargo de la Dirección Territorial Tolima del INVIAS, las zonas rurales del municipio de Rovira-Tolima, veredas Pando, La Joya, Limoncito, Osera, del sector la Punta, no corresponden a las vías a cargo del Instituto Nacional de Vías.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 8 (…) En ese orden de ideas, es evidente que la responsabilidad en la atención y satisfacción de las necesidades de los habitantes del municipio de Rovira en el departamento del Tolima corresponde a las autoridades municipales de esa entidad del orden territorial.
Dentro de las funciones otorgadas al municipio, se encuentra precisamente el ordenamiento del territorio, que posibilite a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructura de trasporte, que permita el mejoramiento de la calidad de vida. Adicionalmente, la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en su artículo 6 que modificó el artículo 3 de la Ley 136 de 1994 establece como funciones de los municipios, entre otras, el ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal; así como solucionar de manera directa las necesidades básicas insatisfechas de su municipio con un enfoque diferencial; dentro de las cuales se cuenta el solventar su déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda según el diagnóstico e indicadores que cada ente territorial haya incluido en su POT.
(…) Para efectos de cumplir con el mandato constitucional y legal que le compete, reiteramos, la ley les ha otorgado a los entes territoriales, particularmente a los municipios las herramientas necesarias y suficientes para ejecutar las obras que requiera la población, a fin de procurar el mejoramiento y/o progreso local de su territorio.” Dentro de su escrito igualmente propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.7.
Municipio de Ibagué Por intermedio de su apoderado judicial indicó: “… De entrada, se advierte al despacho que, dada la pretensión del accionante, a juicio del Municipio de Ibagué no se satisface este presupuesto procesal. Lo anterior obedece a varias razones, (i) las veredas enunciadas por el demandante no son de este Municipio sino que están ubicadas en el perímetro del Municipio de Rovira, (ii) el Municipio de Ibagué no está habilitado para destinar recursos para proyectos ajenos a su territorio, (iii) La Gobernación del Tolima en su Plan de Desarrollo contempla en el pilar de competitividad el programa “Infraestructura para el desarrollo” que involucra, entre otros, el mejoramiento y mantenimiento de las vías terciarias y secundarias.
(iv) La vía que se encuentra a cargo del Municipio a la fecha cuenta con un estado transitable para todo tipo de vehículo, así lo hizo saber la Secretaria de Agricultura y Desarrollo Rural de Ibagué. (…) ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 9 Ahora bien, en el portal web del Municipio de Ibagué se encuentra publicado el Plan de Ordenamiento Territorial.
Para el caso, resulta necesario hacer precisión en la división político-administrativa del Municipio a fin de mostrar al despacho el límite que separa el Municipio de Ibagué con el Municipio de Rovira. (…) El grafico anterior que expone la división político-administrativa del Municipio contiene la ubicación de cada una de las veredas que pertenecen a esta entidad territorial.
Véase que las veredas pando, la joya, limoncito y osera no hacen parte de las que integran este Municipio. Esto, por supuesto, no debe sorprender ni a las partes ni al despacho como quiera que desde la demanda y sus anexos se advirtió que en su momento la Gobernación señaló que estas veredas pertenecen al Municipio de Rovira. De otro lado, conviene aclarar que, de las veredas enunciadas en la demanda, solo una se relaciona con el Municipio de Ibagué, esta es, la vereda los cauchos.
Por lo anterior, esta oficina solicitó a la Secretaria de Agricultura y Desarrollo rural pronunciarse sobre el estado de la vía de la vereda los cauchos parte alta y los cauchos parte baja, ruta que comunica el Municipio de Ibagué con el Municipio de Rovira. Mediante memorando la dependencia en comento indicó que son 9 kilómetros de red vial terciaria los que incumben a este municipio que, pese a su actual estado transitable, será intervenida para mantenimiento y mejoramiento como quiera que recientemente, con ocasión a los factores climáticos desfavorables, se ha requerido trabajo de nivelación y conformación del corredor vial.
Visto lo anterior, no puede pretenderse de ninguna manera que el Municipio de Ibagué destine recursos propios para crear, modificar o mejorar obras que no le pertenecen por estar ubicadas en otro municipio, y las que, salta a la vista, no son de su competencia. En ese orden, a la luz de lo pretendido por el accionante, correspondería al Municipio de Ibagué mantener transitable las rutas que integran el mismo de conformidad con lo establecido con el Plan de Ordenamiento Territorial, esto es, los 9 kilómetros indicados por la Secretaria de Agricultura.
Sobre el particular, la Secretaria competente fue clara al señalar que a la fecha la vía es perfectamente transitable y que, además, con ocasión a hechos recientes será objeto de mantenimiento, razón por la cual, considera respetuosamente esta entidad territorial que no existe vulneración alguna de los derechos colectivos pues, como viene de verse, el Municipio ha cumplido a cabalidad con sus obligaciones.
Del Plan de Desarrollo Municipal de Ibagué se advierte que en la Dimensión II, sector III, programa I, se creó el subprograma “infraestructura vial vibrante y sostenible”. Allí se estableció como meta el mejoramiento y/o construcción de 300.000 m2 de vía urbana, que por supuesto, serán solo aquellas que hagan parte y están a cargo del Municipio de Ibagué. Para el caso concreto, como quiera que a cargo de este Municipio solo se encuentra los 9 kilómetros indicados por la Secretaria de Agricultura en lo que toca a la vereda los cauchos, y teniendo en cuenta que tal como lo manifestó la misma dependencia, esta ruta se encuentra en estado transitable y será objeto de mantenimiento en cuanto las condiciones climáticas lo permitan, no se encuentra razón alguna para asegurar que podría configurarse por parte del Municipio de Ibagué una violación a los derechos colectivos.
De otro lado, debe decirse también que, el Plan de Desarrollo del Departamento del Tolima se funda en varios pilares, entre ellos el pilar de conectividad, el cual está ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 10 integrado por múltiples programas. Para el caso concreto interesa el programa de “infraestructura para el desarrollo” cuyas metas, entre otras, son mejorar y mantener la infraestructura del transporte a cargo del Departamento para la integración de los territorios del Tolima, mejorar y mantener la infraestructura del transporte urbano rural para la integración y competitividad del Departamento del Tolima, Construir, rehabilitar y /o mantener la infraestructura de puentes a cargo del Departamento y/o Municipios para la integración de la competitividad regional del Tolima.
En ese orden, y teniendo en cuenta la competencia de cada una las entidades territoriales involucradas en la presente acción popular, conviene analizar la categorización de las vías, el Manual de funciones y los Planes de Desarrollo de cada una a fin de determinar a cuál de todas las autoridades aquí vinculadas le corresponde legítimamente satisfacer la pretensión del demandante.
Esta entidad territorial ha revisado dichos aspectos al igual que el Plan de Ordenamiento Territorial y considera de manera respetuosa que, salvo lo concerniente a la vía de la vereda los cauchos ubicada dentro del perímetro del Municipio, la que dicho sea de paso se encuentra en condiciones satisfactorias, no es de su resorte realizar las gestiones necesarias para satisfacer la pretensión del demandante dados los límites que impone la competencia territorial.” Dentro de su escrito igualmente propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
3. TRAMITE PROCESAL La demanda de la referencia fue admitida mediante providencia del 8 de abril de 2021 contra la Nación – Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías – Invías, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, Departamento del Tolima y el Municipio de Rovira1; luego, el 27 de mayo de 2021 se fijó fecha para audiencia de pacto de cumplimiento2, la cual se llevó a cabo el 6 de julio de 20213 con la comparecencia de todas las partes convocadas, y en ella se propuso el adelantamiento de mesas de trabajo con el fin de lograr una fórmula de pacto de cumplimiento.
Luego, con providencia del 07 de septiembre de 2021 se ordenó vincular al Municipio de Ibagué4. Posteriormente, ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo en las mencionadas mesas de trabajo, el 10 de diciembre de 2021 se continuó con la diligencia de pacto de cumplimiento, declarándose fallida5. Ulteriormente, mediante proveído del 22 de abril de 2022 se abrió a pruebas el proceso6; el 14 de junio de 2023 se desarrolló la audiencia de pruebas, llevando a cabo la sustentación del dictamen pericial decretado, la recolección de la prueba testimonial y finalmente, agotada la etapa probatoria, se ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión7, derecho del que hizo uso el Municipio de Rovira8, el Ministerio de Transporte9, el Instituto Nacional de Vías – INVIAS-10, la Corporación Autónoma Regional del Tolima – Cortolima11, los demandantes12, y el coadyuvante Procurador Judicial Ambiental y Agrario para el Tolima13. 1 Ver índice 004 aplicativo Samai. 2 Ver índice 24 aplicativo Samai. 3 Ver índice 00032 aplicativo Samai. 4 Ver índice 0037 aplicativo Samai. 5 Ver índice 0062 aplicativo Samai 6 Ver índice 0079 aplicativo Samai. 7 Ver índice 0121 aplicativo Samai 8 Ver índice 0123 aplicativo Samai 9 Ver índice 00124 aplicativo Samai. 10 Ver índice 00125 aplicativo Samai. 11 Ver índice 00126 aplicativo Samai.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 11
4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO14 El Procurador 27 Judicial II Administrativo rindió concepto en el que pidió que se acceda a las pretensiones solicitadas por los actores populares y por el coadyuvante. Concretamente indicó: 12 Ver índice 00127 aplicativo Samai. 13 Ver índice 00129 aplicativo Samai. 14 Ver índice 128 aplicativo Samai.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 12 Así las cosas, al no observar causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia conforme a las siguientes: 5. CONSIDERACIONES 5.1. Respecto de la competencia del Tribunal: De conformidad con lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, es competente este Tribunal para conocer en primera instancia la presente controversia, habida cuenta que la demanda se ha dirigido en contra de varias entidades del orden nacional (Corporación Autónoma Regional del Tolima - Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías).
Así las cosas, esta Corporación es competente para asumir el conocimiento en esta instancia del medio de control impetrado. 5.2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado15. 15 Ley 472 de 1998, artículos 2. °, 9. ° y 14.
La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).
De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 13 Tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional16 como del Consejo de Estado17 han reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaiga exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas.
Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones18 acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;
(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;
(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”19. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional20 como el Consejo de Estado21, han establecido que la prosperidad de la 16 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil: “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].
En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.
C.P: María Elena Giraldo Gómez. Radicación nro. 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.
Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.
C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Radicación nro. 44001-23-31-000-2005-00328-01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. 18 Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;
T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 20 Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 14 acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.
Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada22, los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales23, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados24. 5.3.
Planteamiento del problema jurídico En el asunto bajo examen, la parte actora atribuye responsabilidad a las entidades accionadas por la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes Tal quebrantamiento ante las deficientes condiciones que presenta la vía que comunica a las veredas Pando, La Joya, Limoncito y Osera de Rovira – Tolima para salir a la vereda Los Cauchos del Municipio de Ibagué, y que imposibilita el tránsito de los habitantes de tal localidad, pese a tratarse de un sector de influencia del volcán cerro Machín. 5.4.
De la excepción de falta de legitimación en la causa formulada por algunas entidades demandadas El Municipio de Ibagué, el Instituto Nacional de Vías y el Ministerio de Transporte formularon el medio de defensa denominado: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, respecto del que es menester precisar que será resuelto al abordar el fondo del asunto, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado en copiosa jurisprudencia, que sobre el particular ha indicado:25 “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 la demanda debe dirigirse contra la autoridad o el particular cuya conducta activa u omisiva amenaza o causa agravio a los derechos colectivos, por lo tanto en la demanda debe indicarse con claridad quiénes son esas personas o autoridades. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número 2002-2693-01. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número 25000-23-27-000-2005-00654-01 (AP). En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. 24 Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP). 25 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de octubre de 2006, Radiación número: 20001-23-31-000-2003-01273- 01(AP). M.P Dra. MARTHA SOFIA SANZ TOBON. ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 15 Ahora bien, la indicación en la demanda de los presuntos responsables de la amenaza o vulneración que se aduce, no implica per se la existencia de responsabilidad pues ello es objeto de prueba que se analiza en la sentencia; de manera que la legitimación por pasiva no depende de la demostración de responsabilidad, sino que se entiende a partir de la imputación o relación que existe entre el demandado y los hechos o conductas referidos en una demanda o entre aquél y su participación real en la causa de tales hechos y conductas.
Sobre el punto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado: “La legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina desde dos puntos de vista: de hecho y material. La legitimación de hecho es la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una interrelación jurídica que nace de la imputación de una conducta en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva desde la notificación del auto admisorio de la demanda.
En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Por tanto, todo legitimado de hecho no necesariamente estará legitimado materialmente, pues sólo lo están quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de la demanda.
En la legitimación en la causa material sólo se estudia si existe o no relación real de la parte demandada o demandante con la pretensión que se le atribuye o la defensa que se hace, respectivamente. En últimas la legitimación material en la causa o por activa o por pasiva es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado.”26 “(…)” “La imputación entonces es la atribución de unos hechos o deberes a una persona o autoridad que se estima responsable de la ocurrencia de aquellos o del incumplimiento de éstos; se trata de un presupuesto de responsabilidad, uno de sus elementos, más no la responsabilidad misma.
Por lo tanto, no es aceptable el argumento del Tribunal según el cual, en este caso, se presenta falta de legitimación por pasiva frente a CORPOCESAR por no ser la directa responsable de la producción de los residuos del matadero de Manaure. Tal afirmación implicaría que absolver a un demandado por no haberse demostrado su responsabilidad implica declarar la falta de legitimación por pasiva, lo cual carece de fundamento por las razones señaladas, máxime si se tiene en cuenta que la absolución corresponde a un pronunciamiento de fondo y la falta de legitimación, justamente, impide una decisión de esa naturaleza…” (Negrilla de la Sala).
Conforme a la directriz jurisprudencial en cita, dada la naturaleza particular de las acciones populares que entrañan el deber de dirigir la demanda contra todos los particulares o autoridades presuntamente causantes de la amenaza o vulneración alegada, dicho medio defensa sólo se configurará en la medida que del análisis de los 26 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2005, dictada en el expediente N°15.648.
M.P. Dra. María Elena Giraldo Gómez. ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 16 hechos y las pruebas allegadas al expediente, se acredite que no le son imputables al demandado las acciones u omisiones enlistadas en el libelo popular como generadoras del daño o peligro señalado en el mismo, por lo que anticipar el estudio de la absolución interpuesta, impediría la enunciación de una decisión de fondo, pues haría inane el estudio del caudal probatorio arrimado a la foliatura.
En concordancia con lo anterior, se realizará el estudio de la imputación que a cada autoridad y particular pueda corresponder con ocasión de la situación fáctica descrita en el líbelo introductorio en el fondo del asunto y allí se determinará la responsabilidad de todas las partes que concurren a las presentes diligencias. 5.5.
De los derechos e intereses colectivos cuya protección se invoca Como se indicó, las acciones populares buscan proteger a la comunidad en sus derechos e intereses colectivos, por lo que, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra una amenaza o daño a un derecho o interés común, por eso al momento de decidir estos asuntos, debe establecerse si existe uno o varios derechos o intereses con la connotación de colectivos, vulnerados o amenazados, quién es el responsable o responsables, y cuál es la mejor manera de conjurar el peligro o hacer cesar el menoscabo.
Es decir, que, al abordar el estudio de las acciones populares, lo que primero debe establecerse, es si está de por medio algún derecho colectivo amenazado o conculcado y luego si habría de entrar a analizarse si las partes vinculadas al proceso son las responsables de estas transgresiones, para determinar posteriormente su amparo. En el presente caso, el actor y los coadyuvantes han sido claros y precisos en determinar que los derechos e intereses colectivos que demandan protección, son los contenidos en los literales a), d), g), j) y m) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, a saber: “Artículo 4º.
Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con los establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; (…) d) El goce a un espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público. (…) g) La seguridad y salubridad públicas;
(…) j) El acceso a servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (…) m) La realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. (…)” - Goce de un ambiente sano ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 17 El artículo 79 de la Constitución elevó a la categoría de derecho colectivo el goce de un medio ambiente sano y dispuso que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación racional de los recursos naturales, el equilibrio ecológico, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, aspectos reconocidos por nuestra Constitución Política y en la ley 472 de 1998, que establecen los mecanismos para proteger estos derechos y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo27.
Cuando la acción popular reviste carácter preventivo puede ser ejercida para evitar la amenaza de daños al medio ambiente y al equilibrio ecológico, pero, en todo caso, la prosperidad de la misma implica que las amenazas estén debidamente fundadas, lo cual implica que deben probarse pues, de lo contrario, no es posible acceder a las pretensiones de la demanda, de manera que para la prosperidad de la acción popular, es necesario que tal acción u omisión sea probada por el actor, o que del expediente sea posible deducir de qué acción u omisión se trata, de lo contrario, el juez de la acción popular no podrá impartir mandamiento alguno en la sentencia. De otra parte, el desarrollo sostenible28, como parte integrante del derecho colectivo al medio ambiente, plantea que el crecimiento económico debe tomar en cuenta los límites que derivan de los equilibrios ecológicos, por lo cual la solidaridad intergeneracional debe ser un criterio básico para regular la explotación de los recursos naturales29; es decir que busca conciliar el derecho al desarrollo con las restricciones fundadas en el afán de proteger el derecho al medio ambiente.
De lo dicho se colige que el desarrollo sostenible es, a la vez, parte integrante del medio ambiente y mecanismo para lograr la efectividad de este último, pues la relación de interdependencia30 que existe entre ellos permite que los planteamientos del primero conduzcan a la protección del segundo. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo, en virtud del artículo 79, inciso primero de la Constitución Política, con lo cual el Constituyente de 1991 consagró un derecho constitucional y colectivo: El derecho de toda persona en Colombia a disponer y disfrutar de un medio ambiente sano, que de suyo es determinante de las condiciones y posibilidades para satisfacer las necesidades de los habitantes del país y garantizarles una mejor calidad de vida, lo cual se busca plasmar en el equilibrio ecológico y el desarrollo sostenible, entendidos como “los que conduzcan al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se 27 Corte Constitucional, Sentencia T-046 de 1999 28 El artículo 3 de la Ley 99 de 1993 define al desarrollo sostenible como “el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteríorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”. 29 Corte Constitucional, Sentencia C-126 de 1998. 30 Ibídem.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 18 sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades” (artículo 3º, Ley 99 de 1993). - Protección y goce del espacio público La Constitución Política de Colombia, en sus artículos 1, 82, 88 y 102, impone al Estado entre otras, el debe de velar la protección de la integridad del espacio público, hacer prevalecer el interés general sobre el particular, asegurar la efectividad de carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular y ejercer la facultad reguladora del mismo.
Ahora bien, el artículo 5° de la Ley 9ª de 1989 define el espacio público como “…el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”, constituido, entre otras, por “…las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, [y] las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares…”.
Y sumado a ello, los artículos 3° y 5° del Decreto 1504 de 1998, precisan que el espacio público se encuentra comprendido por “a) Los bienes de uso público, es decir, aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo.” y, entre otras, por las “áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular, constituidas por: i) Los componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardineles, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles; ii) Los componentes de los cruces o intersecciones, tales como: esquinas, glorietas orejas, puentes vehiculares, túneles y viaductos; [y por] b) áreas articuladoras de espacio público y de encuentro, tales como: parques urbanos, zonas de cesión gratuita al municipio o distrito, plazas, plazoletas, escenarios deportivos, escenarios culturales y de espectáculos al aire libre…” De manera, que el espacio público lo componen aquellos lugares destinados para la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas, espacios que contienen elementos constitutivos y complementarios, dentro de los cuales se encuentran los sistemas de circulación peatonal y vehicular. - La seguridad y la salubridad pública y al acceso a los servicios que los garanticen.
Del artículo 49 y 366 de la Constitución Política, se puede inferir que se ha consagrado constitucionalmente el mejoramiento de la calidad de vida como finalidad del Estado, para lo cual el objetivo primordial de las entidades del Estado es encontrar las soluciones a las necesidades insatisfechas en materia de seguridad y salud, por ello, los derechos colectivos de seguridad, salubridad pública y acceso a servicios que ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 19 garantice los mismos, ha cobrado gran importancia, tal como lo ha precisado el Consejo de Estado al señalar31: La importancia del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública ha sido abordada por esta Sección, entre otras, en la sentencia de 15 de mayo de 2014, la cual señaló: “[…] La importancia del cuidado de las salud de las personas y de una adecuada gestión de su entorno, son aspectos esenciales para la efectividad del derecho a la vida y de otros postulados cardinales del Estado social de derecho como la dignidad humana o la libertad, ello se evidencia en lo previsto por el artículo 366 de la Carta, que además de señalar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como fines sociales del Estado, define como objetivo fundamental de su actividad la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable.
Su carácter primordial se plasma también en el artículo 49 Constitucional, que encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de “procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad”. Reflejo de esta última previsión es lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 95 de la Ley Fundamental, que erige en deber ciudadano, expresión del principio de solidaridad, responder con acciones humanitarias “ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
Finalmente, debe también resaltarse el hecho que el artículo 78 de la Constitución haga reconocimiento expreso de la responsabilidad que deben afrontar los productores de bienes y servicios que, entre otras, atenten contra la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios; la cual, por virtud de lo previsto en la parte final del artículo 88, podrá ser objetiva.
La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.” Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, el derecho colectivo a la salubridad pública “se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción 31 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00847-01(AP) ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 20 (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública”.
En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva […]”. - La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Este derecho colectivo tiene su núcleo esencial en el respeto y acatamiento al principio de función social y ecológica de la propiedad, buscando se acaten los preceptos normativos relacionados con la materia urbanística, por parte de las autoridades públicas y particulares en general. Sobre el particular, el Consejo de Estado – Sección Primera, en sentencia del 17 de abril de 2011, radicación 63001-23-31-000-2004-00688-01 C.P. Marco Antonio Velilla, expresó: “Por urbanismo debe entenderse, según el diccionario de la real academia de la lengua española, lo siguiente: El conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana.
Por consiguiente, el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.). Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes.
Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.). Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3º ley 388 de 1997).
El acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político – administrativas – de organización física- contenidas en los mismos (art. 5º ley 388 de 1997).
Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros.
Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial – bien sea en sus ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 21 zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población.” Así las cosas, el derecho colectivo consagrado en el literal m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 tiene como finalidad imponerle la obligación a las autoridades públicas y particulares por parte del legislador, de acatar los preceptos jurídicos que regulan la materia urbanística, es decir, todo lo relacionado con la forma como progresa y se desarrolla determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial, entre otros, de conformidad con el principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política. 5.6.
Hechos probados De acuerdo con los elementos probatorios relevantes aportados por las partes a las presentes diligencias, se encuentran acreditados los siguientes hechos: - Que, según certificación expedida el 24 de octubre de 2018 por el Secretario de Ambiente y Gestión del Riesgo del Departamento del Tolima, las veredas Osera, La Punta, Limoncito, Pando, La Joya, Morro Bajo, Los Andes y Los Cauchos que comunican al municipio de Rovira con la ciudad de Ibagué, son veredas que se encuentran en la zona de influencia del Volcán Machín32. - Que con oficio ALC 060 del 26 de febrero de 2016 el Alcalde Municipal de Rovira solicitó a la Secretaría de infraestructura del Departamento del Tolima el préstamo de un Bulldozer con el fin de abrir 3 kilómetros de vía para que la comunidad se pueda conectar con el centro poblado Pando la Joya de los Andes y posterior desplazamiento al Municipio de Rovira – Ibagué33. - Que los habitantes de las veredas Pando, la Joya y Andes del Municipio de Rovira elevaron en el año 2017 solicitud a la Secretaría de Gobierno del Departamento del Tolima, para el mejoramiento de la carretera que comunica Pando Alto a Pando Bajo – La Joya34. - Que con oficio del 25 de junio de 2017 el Secretario de Infraestructura y Hábitat del Departamento del Tolima le informó al Presidente de la Junta de Acción Comunal Pando – La Joya de Rovira Tolima que las vías terciarias están a cargo del Municipio de Rovira, por lo que el mantenimiento, rehabilitación y mejoramiento debía ser ejecutado por dicho ente territorial.
Igualmente le indicó que es parte de las funciones de la entidad departamental apoyar el mantenimiento y rehabilitación de la malla vial terciaria de Rovira, pero que para dicha fecha no se contaba con suficiente maquinaria disponible, ni con los recursos para realizar dichas actividades. - Que el 7 de junio de 2017 la líder comunal Luz Amparo Romero Ríos solicitó a la Secretaría de Infraestructura del Departamento del Tolima la limpieza de la vía el Pando 32 Ver página 34 anexos de la demanda. 33Ver página 63 anexos de la demanda. 34 Ver página 35 anexos de la demanda.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 22 – La Joya vereda los Andes del Municipio de Rovira por encontrarse plenamente derrumbada por la emergencia invernal35. - Que la anterior petición fue resuelta por la Secretaria de Infraestructura y Habitad del Departamento del Tolima con oficio del 22 de junio de 2017, en los siguientes términos: - Que el 21 de enero y el 12 de junio de 2019 la señora Luz Amparo Romero Ríos presentó derechos de petición ante el Departamento del Tolima con el fin de que se prestara apoyo con maquinaria Buldócer para el sector vial de Pando Alto a Pando Bajo – La Joya del municipio de Rovira y se brindara atención prioritaria por tratarse de zonas de alta vulnerabilidad del Volcán Machín, peticiones que fueron atendidas desfavorablemente por el Director de Infraestructura, argumentando que tales obras son del resorte del Municipio de Rovira36. - Que el 13 de junio de 2019 la señora Luz Amparo Romero Ríos solicitó al Municipio de Rovira atención prioritaria para los habitantes de las veredas Pando – La Joya, zonas de alta vulnerabilidad por el volcán Machín, precisando que no cuentan con vías de evacuación pues la vía estaba totalmente derrumbada desde el año 2014 y la destinación de una máquina para la limpieza de las carreteras terciarias construidas, petición que fue atendida por el Alcalde Municipal el 29 de junio de 2019, en los siguientes términos37: 35 Ver páginas 37-38 anexos de la demanda. 36 Ver páginas 42-50 anexos de la demanda 37 Ver páginas 56-59 anexos de la demanda.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 23 - Que el 3 de septiembre de 2020 la comunidad del sector La Punta Osera solicitó a la secretaría de Planeación del Municipio de Rovira el arreglo de la vía que comunica el sector Los Cauchos – La Punta hasta la orilla del Rio Coello, la cual fue atendida con oficio del 8 de septiembre de 2020 por el Alcalde Municipal y la Secretaria de Planeación de Rovira, en los siguientes términos38: - Que con mediante oficio ALC 199 del 8 de septiembre de 2020 el Alcalde Municipal de Rovira corrió traslado al Municipio de Ibagué de la solicitud elevada por los habitantes de las veredas Los Cauchos – La Punta hasta la orilla del río Coello, la cual fue atendida por el Secretario de Agricultura y Desarrollo Rural del Municipio de Ibagué con oficio del 28 de octubre de 2020, en el que señaló que por ser una vía de tercer orden se programaría mantenimiento39. - Que el 10 de febrero de 2021 el Alcalde Municipal de Rovira presentó ante la Secretaría de Ambiente y Gestión del Riesgo del Departamento del Tolima y la Directora Territorial del Tolima INVIAS apoyo para tomar acciones pertinentes para realizar la apertura de la vía que comunica la vereda Pando La Joya del Municipio de Rovira con la vereda La Punta del Municipio de Ibagué, teniendo en cuenta que la comunidad de La Osera, La Punta, Limoncito, Pando La Joya, Morro Bajo, Los Andes y los Cauchos, precisando que se encuentran en zona de influencia del volcán Machín y no cuentan con una vía de evacuación ante alguna calamidad40. 5.7.
De la prueba pericial allegada El Ingeniero Civil Julio César Argüelles Ochoa presentó, a solicitud de parte, dictamen pericial que fue debidamente sustentado en la audiencia de pruebas adelantada el 14 38 Ver página 34 contestación de la demanda Municipio de Rovira. 39 Ver página 32-33 y 35 contestación de la demanda Municipio de Rovira 40 Ver páginas 36-39 contestación de la demanda Municipio de Rovira.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 24 de junio de 2023, en el que indicó que la vía Coello Cocora – Honduras – San Cristóbal -parte alta- de clasificación terciaria, es la que plantea la comunidad como una posible alternativa para comunicar las veredas La osera, Limoncito, San Cristóbal parte Alta, Honduras con el municipio de Ibagué en caso de evacuación por estar en zona de influencia del Volcán Machín. Precisó que las veredas La Osera y Limoncito están separadas de la vía en estudio, en consecuencia, precisó que para comunicar con Ibagué a estas dos veredas es necesario la construcción de una nueva vía de aproximadamente 6 kilómetros.
Indicó que es una vía en malas condiciones técnicas, con el afirmado de la calzada en malas condiciones y sin las especificaciones mínimas, de banca demasiado pequeña, sin el cumplimiento de condiciones topográficas de pendiente demasiadas altas, no tiene el ancho de vía que exige la ley (derecho de vía 20 metros), presenta remociones en masa en varios puntos y alcantarillas con tubería reventada y sin diseño geométrico de curvas horizontales y verticales, sin sobreanchos, sin cunetas y pocas alcantarillas para el manejo de las aguas de escorrentía. Ha sido intervenida por la comunidad lo que genera impactos ambientales negativos como remociones en masa, no ha sido sometida a mantenimientos periódicos, ni rutinarios por parte de la autoridad encargada.
Transitable en época de verano con peligro no recomendable para una emergencia de tipo erupción del volcán Machín. Precisó que se constituye en el único medio de comunicación que tienen las veredas Honduras San Cristóbal parte Alta y, La Osera (después de caminar cerca de 5 Kilómetros por terrenos boscosos para llegar a San Cristóbal parte Alta).
Afirmó que las comunidades relacionadas necesitan una vía en buenas condiciones para sacar sus productos, para emergencias médicas, movilización de estudiantes, evitar pérdidas de cosechas, comunicación con la capital del departamento Ibagué, para consecución de víveres, para disminuir costo de pasajes, para compra de ropas, combustibles y lo más importante para mejorar su calidad de vida, desarrollo del campo y consolidación de la paz y que genere los menores impactos ambientales.
Como solución técnica a la problemática presentada, el profesional indicó en su dictamen que, respecto de la vía existente, se debe hacer un estudio para su mantenimiento que consiste en las intervenciones lineales y puntuales de los sitios críticos observados y descritos en nuestra visita y, los que resulten de un estudio detallado de la vía con costos y cronograma por parte de la autoridad encargada, para dar una solución estructural (soportes de cargas y condiciones climáticas) y funcional (transitabilidad confortable y segura) con obras de estabilización de taludes y drenaje (muros de contención, alcantarillas, cunetas, box culvert y disipadores de energía), rectificación de curvas, sobreanchos y pendientes y, ampliación de la zona de vía y especialmente de la calzada que generen el menor impacto ambiental teniendo en cuenta las zonas de inestabilidad geológica y geotécnica.
Igualmente, recomendó realizar por lo menos dos alternativas de construcción de vía nueva con sus diseños, valores y cronogramas de obra con el fin de compararlos con el costo del mantenimiento y ampliación de la vía anterior para tomar la mejor alternativa. El profesional anexó el siguiente registro fotográfico: ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 25 ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 26 ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 27 Con relación a la conexión de las veredas La Osera y Limoncito, con la vía en estudio o la mejor alternativa para su conexión con Ibagué, es necesario diseñar y construir una nueva vía teniendo los establecido en el EOT de Rovira.
Precisó que la Vereda La Osera, es la más desprotegida en caso de una erupción del volcán Machín por estar incomunicada con Ibagué y en condiciones muy lamentables y lejanas con Rovira. Indicó que existe un levantamiento topográfico preliminar realizado por Cortolima desde las Veredas Pando La Joya, Limoncito La Osera y Sector La Punta para comunicar estas veredas con el municipio de Ibagué uniéndolas con el trazado y construcción de una vía nueva y la construcción de un puente sobre el río Coello para unir con la vía existente que desciende desde los Cauchos Parte Alta a los Cauchos parte baja, uniéndolas finalmente con la vía pavimentada que se dirige a Ibagué, cuyo presupuesto estimado por el Departamento del Tolima – Secretaria de Infraestructura y Habitat es de $397.700.009 (que deberá ser actualizado para la fecha de contratación), que debe ser comparado con otras alternativas para escoger la más favorable costo-beneficio.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 28 Con relación a la vía Osera -Limoncito - Pando La Joya precisó que es una vía en muy mal estado de conservación. Precisó que es una vía que no tiene ningún diseño y que es una posible alternativa a tener en cuenta pero siempre que se haga un mantenimiento intensivo similar al que se reseñó para la vía Coello Honduras San Cristóbal parte Alta pero que a diferencia de esta última que tiene transito inseguro en verano y nula en invierno, aquella no tiene transitividad vehicular en ninguna época.
Esta vía llega hasta inmediaciones de la Escuela de la vereda Limoncito, donde como consecuencia de las actuaciones de la comunidad: donación de terrenos para la ampliación, construcción de cunetas, mejoramiento de remociones, es transitable hasta la vereda Pando La Joya y sirve como una vía de evacuación para una actividad del volcán Machín. Sin embargo, es una vía que requiere que se le realice un estudio de mantenimiento similar al expuesto para la vía Coello Cocora – Honduras – San Cristóbal.
Señaló que al llegar a Pando La joya, ya existe una vía en mejores condiciones que llega hasta la vereda Martínez. Respecto de la vía Pando La Joya – La Bella – Los Andes – El Cedral Martínez es una vía definida en el EOT del municipio de Rovira como vía del sistema de comunicación integrado (secundarias): Rovira La Bella Andes El Pando La Joya.
Indicó que es una vía con tránsito vehicular que desciende de la vereda La Joya Hacia la Vereda Martínez para unir finalmente con el Municipio de Rovira con este último tramo pavimentado; se comunica con la vía que viene de Limoncito y, en consecuencia, sirve para evacuación por posible actividad del volcán Machín de esta vereda, así como, de las veredas Pando La Joya La Bella Los Andes, El cedral hacia el municipio de Rovira.
Aclaró que el trayecto es de aproximadamente 12 kilómetros y es necesario someterlo a mantenimiento para mejorar pasos puntuales de alcantarillas en mal estado, falta de cunetas, tratamiento de remoción de taludes construyendo con muros de gaviones o muros de contención de acuerdo a estudio de suelo y de geotecnia, y ampliación de vía en partes en donde se ha deslizado la banca; es necesario revisar los pasos de agua con base en estudios hidrológicos e hidráulicos para buscar la mejor solución de las obras como badenes, alcantarillas y cunetas, es necesario la corrección de pendientes altas y de algunas curvas horizontales y verticales para obtener una mejor visibilidad y seguridad.
Señaló que, con el mantenimiento aconsejado, es una vía que sirve de evacuación en una posible actividad del volcán Machín para las veredas anunciadas y las adyacentes que se pueden observar en el plano veredal entregado al perito por Cortolima y que se anexó a la experticia. Finalmente, frente a la vía Cauchos Altos – Cauchos Bajos de tránsito vehicular del municipio de Ibagué y se constituye como otra de las alternativas de evacuación por posible actividad del volcán Machín, las veredas La Osera y Limoncito con Ibagué, previa la construcción de la vía y el puente sobre el río Coello en el sector La Punta cuyo trazo topográfico realizó Cortolima, precisando que igualmente requiere de mantenimiento siguiendo la metodología descrita para la vía Coello Cocora Honduras San Cristóbal Parte Alta.
Adjunto el siguiente registro fotográfico: ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 29 ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 30 5.8. De la prueba testimonial En la audiencia de pruebas adelantada el 14 de julio de 2023 se recolectó la declaración de la señora DIANA ROCIO DEL PILAR CASTILLO quien señaló que para el año 2020 -2021 se encontraba laborando en la alcaldía de Rovira como Secretaria de Planeación, periodo en el que la entidad tenía implementado un plan de mejoramiento de vías, no obstante sólo contaba con un kit de maquinaria (1 retroexcavadora, un compactador, una motoniveladora y volquetas) para los más de 700 kilómetros de vía terciaria, prestando el servicio a la comunidad rural en la medida de sus posibilidades.
Precisó que la última labor adelantada fue la suscripción de un convenio con la comunidad para la limpieza del camino real y ampliación de ese camino para que tuvieran vía de acceso para moto. Precisó que durante el periodo que laboró para la entidad territorial no se les brindó ayuda por parte del Departamento del Tolima en el mantenimiento de las vías, pese haberse solicitado.
Indicó que no se han presentado proyectos para estudios y diseños para el mantenimiento de las vías objeto de la acción popular. También se escuchó la declaración del señor GUILERMO VALLEJO FRANCO, de profesión economista, vinculado como Subdirector de Desarrollo Ambiental de Cortolima, quien precisó que en reuniones con el comité técnico en la Secretaría de Gestión del Riesgo del Departamento del Tolima se ha considerado de manera prioritaria una vía de evacuación para las veredas La Osera, La Punta, Limoncito, Pando, La Joya, Los Andes y los Cauchos, teniendo en cuenta que están en la zona de influencia del Cerro Volcán el Machín. Precisó que Cortolima ha asesorado y orientado a la comunidad y a las entidades públicas en el proceso que se debe adelantar en el trámite de permisos para la apertura de vías primarias, secundarias y terciarias; sin embargo, aclaró que en la actualidad no existe ninguna solicitud para la apertura de vías en los Municipios de Rovira o Ibagué, pese a que se adelantó un levantamiento topográfico para tal fin. 5.9.
Del fondo del asunto Los actores populares pretenden a través del presente medio de control, el mejoramiento de las vías que comunican a las veredas el Pando, La Joya, Limoncito, ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 31 Osera, Sector la Punta; así mismo que se construya un puente militar vehicular sobre el río Coello para salir por la Vereda Los Cauchos del Municipio de Ibagué y la construcción de una vía alterna para las citadas veredas, al encontrarse en el sector de influencia del Volcán Cerro Machín. Del material probatorio que ha sido relacionado en precedencia, se logra establecer con suficiencia probatoria que la comunidad demandante efectivamente se encuentra ubicada en la zona de influencia del Cerro Volcán Machín, y que carecen de una red vial óptima que, en el evento de una emergencia (erupción) les permita una rápida evacuación, sumado al hecho que, la imposibilidad de tránsito vehicular permanente afecta la economía local, la conectividad, el abastecimiento, el bienestar y el desarrollo en general de todos los pobladores del sector.
A esta conclusión se arriba luego de verificar la prueba documental y pericial allegada, que resulta concluyente frente al clamor presentado por los habitantes de las veredas Pando, La Joya, Limoncito, Osera, Sector la Punta, Morro Bajo, Los Andes del Municipio de Rovira – Tolima, quienes a pesar de las múltiples peticiones enviadas desde el año 2014 tanto a las entidades territoriales (Municipios de Rovira e Ibagué), entidad departamental (Departamento del Tolima), y entidades del orden Nacional (INVIAS y Unidad Nacional de Gestión del Riesgo), requiriendo el mantenimiento, rehabilitación y mejoramiento de la vía y construcción de una nueva que permita la conexión de todas las veredas, no han encontrado respuesta favorable, en claro desconocimiento de la garantía de los derechos no solo colectivos sino individuales de los habitantes de la zona rural del Municipio de Rovira.
El dictamen pericial es claro en señalar que la vía existente (Coello – Cocora – Honduras – San Cristobal Parte Alta) y que la comunidad plantea como posible alternativa para comunicar las veredas Osera, Limoncito, San Cristóbal parte Alta, Honduras con el municipio de Ibagué en caso de una evacuación, se encuentra en malas condiciones y sin las especificaciones mínimas de bancada, sin cumplimiento de condiciones topográficas, con remociones en masa en varios puntos, sin diseño geométrico de curvas horizontales y verticales, sin cunetas y pocas alcantarillas para el manejo de aguas de escorrentía, que si bien es medianamente transitable en época de verano, no es recomendable para una emergencia de tipo erupción del volcán Machín. También aclaró el perito designado que la Vereda Osera es la más desprotegida en caso de una erupción del volcán, al encontrarse totalmente incomunicada con Ibagué y en condiciones lamentables y lejanas con Rovira.
Otra de las alternativas viales analizadas por el perito fue la de Osera – Limoncito – Pando - La Joya, evidenciando que es una vía construida por la comunidad, en mal estado de conservación, de transito a caballo al ser imposible el tránsito vehicular, que va desde inmediaciones de la escuela La Osera y hasta la Escuela de la Vereda Limoncito.
El otro tramo vehicular analizado por el Ingeniero Civil designado como perito, fue el de Pando – La Joya – La Bella – Los Andes – El Cedral – Martínez, definida por el EOT del municipio de Rovira como una vía del sistema de comunicación vial integrado (secundario): Rovira – La Bella Andes- Pando – La Joya; vía con transito vehicular desde la vereda la Joya hacia la vereda Martínez para unir finalmente con el municipio de Rovira, que podría servir para evacuación por posible actividad del volcán Machín, ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 32 con un trayecto de aproximadamente 12 kilómetros, no obstante también se encuentra en mal estado, falta de cunetas, de tratamiento de remoción de taludes, muros de contención, deslizamientos, pendiente de corrección de pendientes altas, curvas para mejor visibilidad y seguridad, entre otras.
Y finalmente, el tramo Cauchos Altos – Cauchos Bajos, que corresponde a una vía del municipio de Ibagué, que también sería una alternativa de evacuación para las veredas la Osera y Limoncito con Ibagué, previa construcción de la vía y el puente sobre el río Coello en el Sector la Punta, de acuerdo al trazado topográfico adelantado por Cortolima, la cual igualmente requiere un riguroso mantenimiento.
Igualmente, frente a las deficientes condiciones de las vías de acceso del sector objeto de análisis en el sub lite, se evidencia que el Departamento del Tolima en el desarrollo de las mesas técnicas ordenadas por esta Corporación, realizó visita técnica el 23 de julio de 2021 al corredor vial Vereda Martínez – Los Cauchos (vía de tercer orden a cargo de los Municipios de Rovira e Ibagué) en la que concluyó que se debe analizar el trazado de la vía nueva, ya que el afluente del Río Coello que tiene límite con el sector La Punta de la Vereda Los Cauchos en caso de una emergencia no contaría con acceso de salida para los habitantes del sector.
Igualmente indicó que para mitigar afectaciones a la estructura de la vía es necesario dar manejo a las aguas de escorrentía que se presentan; mediante la construcción y/o mejoramiento de estructuras hidráulicas, teniendo en cuenta la hidrología de la zona. Así mismo, se deberían realizar perforaciones a lo largo del corredor vial existente y las zonas donde se presentan movimientos de masas con el fin de conocer la estratigrafía junto con las propiedades físicas y mecánicas del suelo que permitan diseñar, de ser necesario, una estructura de estabilización y/o contención41.
Esta situación también fue expuesta por DIANA ROCIO DEL PILAR CASTILLO en la declaración rendida en estas diligencias, quien comentó las difíciles condiciones en las que se encuentran las vías de acceso al sector rural del municipio de Rovira y las pocas herramientas técnicas y presupuestales con las que cuenta el municipio para atenderlas, más aún en época invernal.
Por su parte el señor Guillermo Vallejo Franco habló de la prioridad con la que se debe garantizar una vía de evacuación para las veredas La Osera, La Punta, Limoncito, Pando, La Joya, Los Andes y los Cauchos, teniendo en cuenta que están en zona de influencia del Cerro Volcán el Machín, no obstante, precisó que actualmente no se adelanta ante la Corporación Autónoma Regional del Tolima ninguna solicitud para la apertura, mantenimiento o rehabilitación de vías en el sector.
Entonces, según las situaciones fácticas ya reseñadas, los elementos probatorios de orden técnico expuestos, es patente para la Sala que las malas condiciones de las vías que atraviesan las veredas citadas previamente y en algunas de ellas de la inexistencia de carreteable, lo cual es un hecho público y notorio, que permite evidenciar la vulneración de los derechos colectivos invocados en el líbelo demandatorio, de una población que además está expuesta a un riesgo mayor por encontrarse en la zona de influencia del cerro Volcán Machín, lo cual dará lugar al amparo solicitado, debiéndose revisar la responsabilidad de las entidades demandadas. 41 Ver anexos del dictamen pericial - índice 104 aplicativo Samai.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 33 - Responsabilidad de las entidades demandadas. Acorde con la declaración de protección de los derechos colectivos antes indicados, es menester asignar responsabilidades teniendo en cuenta el marco de las competencias de las entidades involucradas en el sub lite, así: - Municipios de Rovira e Ibagué El artículo 311 de la Constitución Política consagra: “Artículo 311.
Marco de funciones de los Municipios. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.
La Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, contempló como uno de los principales objetivos de la función pública de ordenamiento del territorio, el establecimiento de mecanismos que permitan al municipio garantizar la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo.
“Artículo 8. Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.
Son acciones urbanísticas, entre otras: 1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. 2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. 3.
Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. 4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas. 5.
Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. 6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 34 7. Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social. 7. (Sic) Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria. 8. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. 9.
Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. 10. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 11. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados. 12.
Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. 13. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio. 14. Identificar y localizar, cuando lo requieran las autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.” (Subrayas y negritas de la Sala) En esa línea, el artículo 10 ibídem previó que las entidades territoriales, en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial – POT, deben tener en cuenta el factor de prevención de amenazas y riesgos naturales.
La norma en cita es del siguiente tenor: “Artículo 10. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1.
Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: (…) d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”.(Subrayas de la Sala) ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 35 A su vez, la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001 señala la responsabilidad de los municipios con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción, en los siguientes términos: “ […] Artículo 76.
Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 76.9.
En prevención y atención de desastres” Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos […] ». Por su parte, la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 afirma que los alcaldes, como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. En tal contexto, la Ley 1523 de 201242 adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y definió la gestión del riesgo de desastres como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.43 Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 de 2012 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.
Así, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción del mismo y manejo de desastres, en el marco 42 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 43 Ley 1523 de 2012.
Artículo 1° así como el artículo
11. ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 36 de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. En relación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el artículo 5° ídem dispuso que era el conjunto de entidades públicas, privadas, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país. En cuanto a su organización, el Sistema de Gestión del Riesgo a nivel nacional está dirigido por el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y los Gobernadores y Alcaldes en sus respectivas jurisdicciones.44 Por su parte, el artículo 12 integró a los gobernadores y alcaldes como conductores del sistema nacional en el respectivo nivel territorial facultándolos para adoptar las medidas necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción: “Artículo 12.
Los Gobernadores y Alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción.” En ese sentido, los alcaldes, como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción en su territorio, y deberán integrar en la planificación del desarrollo local acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública, como lo ordena el artículo 14 ibídem.
Aunado a esto, los artículos 39 y 40 consagraron de manera expresa la obligación de incorporar como un elemento de planificación y ordenamiento territorial las directrices que sobre gestión del riesgo se estimen pertinentes para dar cumplimiento a los mandatos de la Ley. “Artículo 39. Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarrollo.
Los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.
Artículo 40. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes 44 Ley 1523 de 2012. Artículo
9. ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 37 de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente ley.
En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros.” Así las cosas, es claro que la Ley 1523 de 2012 asignó expresas obligaciones a los alcaldes sobre la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio, lo que supone que también compete a ellos ejecutar las acciones dirigidas al conocimiento y mitigación del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Ahora bien, sobre la conservación, mantenimiento y pavimentación de las vías, la competencia se encuentra definida en la Ley 105 de 1993, disposición normativa “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.”, en donde en su artículo 17 establece la competencia en cabeza de los municipios respecto de las vías urbanas, suburbanas y terciarias, en los siguientes términos: “ARTÍCULO
17. INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DISTRITAL Y MUNICIPAL DE TRANSPORTE. Hace parte de la infraestructura distrital municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos.
PARÁGRAFO 1. En los casos en que se acometa la construcción de una vía nacional o departamental, su alterna, podrán pasar a la infraestructura municipal si reúne las características de ésta, a juicio del Ministerio de Transporte (…)” Regulación que es concordante con el artículo 1 del Decreto 1504 de 1998, que señala la obligación del Estado y determina la competencia de los Municipios en la función pública de urbanismo, los cuales deberán “dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 38 Así mismo, en materia de transporte, la Ley 715 de 2001 consagra en su artículo 76 que le corresponde al Municipio: “(…) 76.4 En materia de transporte. 76.4.1. Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean trasferidos directa o indirectamente.
Las vías urbanas que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo de la Nación. 76.4.2. Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas viables. Siguiendo esa misma línea, la Ley 1551 de 2012 en su artículo 6 que modificó el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, referente a las funciones de los municipios establece que: “ARTÍCULO 6°.
El artículo 3 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 3°: Funciones de los Municipios. Corresponde al municipio: (…) 3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal.” (…) 7.Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional.
(…) 23.En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de vías urbanas del rango municipal, Continuarán a cargo de la Nación, las vías urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean departamentales. (…)” Estas disposiciones atribuyen a los municipios la carga de garantizar la seguridad de los habitantes de su zona urbana y rural ante los peligros naturales por medio de la realización de censos, inventarios de zonas de riesgo, presentación y trámite de proyectos ante las diferentes entidades del orden departamental y nacional, entre otros mecanismos; así como ejercer actividades con miras a prevenir riesgos, tales como el mantenimiento y señalización adecuada de las vías vehiculares y peatonales, para que efectivamente haya un mayor grado de protección y correlativamente un menor riesgo de accidentes, acorde a las necesidades del sector.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 39 Así las cosas, ante el mal estado de las vías terciarias que conducen a las veredas 1. vereda La Osera - Ibague. 2. vereda San Cristóbal Parte Alta - Honduras - Coello Cocora - Ibagué. 3. vereda Limoncito - Pando - La Joya - Martínez - Rovira. 4.
Pando - La Joya - La Bella - Los Andes - El Cedral - Martínez – Rovira y 5. Cauchos Parte Alta - Cauchos Parte Baja no cabe duda alguna que los primeros llamados a responder por su construcción, adecuación, mejoramiento, pavimentación y mantenimiento, son los municipios de Rovira e Ibagué, cada uno en los tramos de su competencia. Lo anterior sin desconocer los principios de concurrencia y complementariedad que radican en cabeza de las demás entidades involucradas en estas diligencias, cuando, como ocurre en este caso, se supera la capacidad institucional y presupuestal de respuesta de los municipios.
Sobre el particular la Honorable Corte Constitucional en sentencia T-269 de 2015 precisó: “El ordenamiento colombiano ha establecido al municipio como la unidad política fundamental de su organización, y como responsable directo del mejoramiento integral de la calidad de vida de los habitantes de su jurisdicción. Pero al mismo tiempo, consciente de la magnitud de su misión ha estimado necesario un trabajo armónico con las demás entidades públicas; en especial frente a las labores que superan la capacidad institucional y presupuestal de respuesta del municipio, como puede ocurrir en los eventos de desastre o calamidad pública, en los cuales los planes de ordenamiento territorial aunque necesarios, podrían no resultar suficientes para conjurar la intensidad de la amenaza, tornando indispensable la asistencia del Departamento, la Presidencia de la República y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre como instancias de dirección, apoyo y articulación.” En el presente asunto es claro que, para lograr la efectiva protección de los derechos e intereses colectivos de la comunidad accionante, se requerirá del cumplimiento progresivo de las diferentes obligaciones con la participación de entidades no solo del orden territorial, sino departamental y nacional que permitan lograr el efectivo estudio, diseño, financiación y ejecución de las obras requeridas. - Departamento del Tolima La Sala considera sin duda alguna que el Departamento del Tolima también tiene una función principal dentro de esta problemática, ante la evidente falta de capacidad institucional, administrativa, técnica y financiera del Municipio de Rovira, pues según los artículos 298 y 300 de la Constitución, le fue asignada plena autonomía para la administración de los asuntos seccionales, de planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio, especialmente, la posibilidad de expedir a través de las asambleas departamentales, disposiciones para apoyo financiero y crediticio a los municipios, al igual que, le fue encomendado funciones de orden administrativo, de coordinación y complementariedad de la acción municipal, siendo aquel intermediario entre la Nación y los Municipios para la prestación de los servicios que le han sido encomendados.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 40 En esa misma línea obligacional, la Ley 715 de 2001, estableció en cuanto a la función de complementariedad de los Departamentos: “ARTÍCULO
74. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS EN OTROS SECTORES. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: (…) 74.1.
Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios. 74.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. 74.3. Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan. 74.4.
Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación. 74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. 74.6.
Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad. 74.7. Promover y fomentar la participación de las entidades privadas, comunitarias y sin ánimo de lucro en la prestación de los servicios que deben prestarse en el departamento.
(…)” - Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres “UNGRD”. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, tiene como objetivo dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres SNPAD (artículo 1.2.1.2. del Decreto 1081 de 2015) Conforme lo dispuesto en el Decreto Ley 4147 de 2011, es la encargada de dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, hacer seguimiento y a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles nacional y territorial.
Igualmente tiene como función la de proponer y articular las políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos nacionales de gestión de ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 41 riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres; orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política del riesgo de desastres en los planes territoriales; brindar apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del SNPAD, entre otras.
Además de lo anterior, tiene la potestad de dar viabilidad para la financiación de proyectos que contengan como objeto, justificación y alcance, la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres, incluyéndose los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres (artículo 2.3.1.6.3.1. y siguientes del Decreto 1081 de 2015), de manera que, en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, en el tema de manejo de desastres, tal entidad está llamada a mantenerse vinculada a estas diligencias, pues debe colaborar junto con las demás entidades involucradas, nen la implementación de las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos colectivos conculcados. - Cortolima Además de la obligación principal de los alcaldes y gobernadores relacionada precedentemente en materia de atención de desastres, se encuentra una obligación concurrente en cabeza de las Corporaciones Autónomas Regionales, a quienes corresponde apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en la elaboración de estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo, para lo cual deben propender por la articulación de las acciones de adaptación a la gestión del riesgo de desastres en su territorio.
Es importante destacar que, de acuerdo con la Ley 715, en materia ambiental y de prevención y atención de desastres, los municipios deben tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del medio ambiente, en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales, y promover, cofinanciar o ejecutar obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua; prevenir y atender los desastres en su jurisdicción; y adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.
Según lo dispone la norma en comento, el papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto de las alcaldías y gobernaciones y está enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio. Por tanto, “no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres”45 La Jurisprudencia de nuestro órgano de cierre jurisdiccional46 ha sostenido que existen múltiples disposiciones que le imponen a las corporaciones autónomas regionales obligaciones en cuanto a la prevención y atención de desastres, que no se agotan en la elaboración de informes o asesorías y que demandan la ejecución, entre otras tareas, 45 Ley 1523, artículo 31, parágrafo 1. 46 Sentencias de 11 de noviembre de 2010 (número único de radicación 2003-01782) y 7 de marzo de 2013 (número único de radicación 2010-00498), CP: María Elizabeth García González.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 42 de “actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes”; así como “asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; y adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación”.
De lo expuesto hasta este momento es posible concluir que existe una responsabilidad concurrente en la situación puesta en conocimiento de esta jurisdicción, en la que debe participar activamente la Corporación Autónoma Regional del Tolima, máxime cuando como primera autoridad ambiental, estaría llamada a tramitar las licencias ambientales que se requieran ante la eventual implementación de un carreteable que permita la conexión de las multicitadas veredas con el casco urbano de Rovira e Ibagué. - Ministerio de Transporte e INVIAS El Decreto 087 de 2011, establece que el Ministerio de Transporte es el organismo del Gobierno Nacional encargado de formular y adoptar las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica del transporte, el tránsito y la infraestructura, en los modos carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo del país. Por su parte, el artículo 1º del Decreto 1292 de 2021, se define el objeto del INVIAS, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1°.
OBJETO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS. El Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, tendrá como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial, marítima y sus infraestructuras conexas o relacionadas, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte.” (Subraya fuera del texto original) Por su parte, el artículo 2 del Decreto 1292 de 2021, establece las funciones del Invias, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2°.
FUNCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS. Para el cumplimiento de sus objetivos el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, desarrollará las siguientes funciones generales: 2.1 Ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura de transporte de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte. 2.2 Elaborar conjuntamente con el Ministerio de Transporte los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación infraestructura de su competencia. 2.3 Coordinar con el Ministerio de Transporte la ejecución de los planes y programas de su competencia. 2.4 Adelantar investigaciones, estudios, análisis y proyectos para aportar lineamientos técnicos al Sector.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 43 2.5 Asesorar y prestar apoyo técnico, así como en la ejecución de proyectos a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de infraestructuras a su cargo, cuando ellas lo soliciten, se cuente con recursos o se acuerde con el INVIAS. 2.6 Recaudar los peajes y demás cobros sobre el uso de la infraestructura de transporte de su competencia o a su cargo. 2.7 Realizar operaciones financieras que permitan anticipar recursos futuros u otros esquemas tendientes a la obtención de nuevas fuentes de financiación. 2.8 Celebrar todo tipo de negocios, contratos y convenios que se requieran para el cumplimiento de su objetivo. 2.9 Elaborar, conforme a los planes del sector y de la entidad la programación de compra de terrenos y adquirir los que se consideren prioritarios para el cumplimiento de sus objetivos. 2.10 Llevar a cabo todas las acciones relacionadas con: la contribución nacional de valorización, obras por impuestos, regalías, cooperación, de conformidad con la normatividad vigente y/o los lineamientos del Ministerio de Transporte. 2.11 Dirigir y supervisar la elaboración de los proyectos para el análisis, liquidación, distribución y cobro de la contribución nacional de valorización, causada por la construcción y mejoramiento de la infraestructura de transporte de su competencia. 2.12 Adelantar los conceptos, estudios técnicos y jurídicos de viabilidad del cobro de la contribución nacional de valorización en relación con la infraestructura del sector transporte, de conformidad con la ley. 2.13 Ejercer como administrador tributario de la contribución nacional de valorización conforme a las normas vigentes. 2.14 Prestar asesoría en materia de valorización, a los entes territoriales y entidades del Estado que lo requieran. 2.15 Proponer los cambios que considere convenientes para mejorar la gestión administrativa. 2.16 Definir las características técnicas de la demarcación y señalización de la infraestructura de transporte de su competencia, así como las normas que deberán aplicarse para su uso. 2.17 Ejecutar los planes, programas y proyectos relacionados con el desarrollo de la infraestructura a su cargo y prioridades nacionales. 2.18 Supervisar la ejecución de las obras y proyectos conforme a los planes y prioridades nacionales. 2.19 Controlar y evaluar la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos relacionados con el desarrollo de la infraestructura a su cargo.
ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 44 2.20 Definir, expedir y adoptar la regulación técnica relacionada con la infraestructura de los modos de transporte carretero, fluvial, férreo y marítimo. 2.21 Impulsar la innovación y sostenibilidad por medio de la investigación e implementación de nuevas tecnologías, proponiendo soluciones a las problemáticas de infraestructura de transporte. 2.22 Coordinar con la Agencia Nacional de Infraestructura la entrega, mediante acto administrativo de la infraestructura de transporte y bienes conexos, en desarrollo de los contratos de concesión e igualmente el recibo de esta, una vez se den las reversiones.
Está infraestructura pasa a ser competencia del INVIAS, exceptuando los pasos urbanos por ciudades capitales, conforme con el Decreto 2171 de 1992. 2.23 Las demás que se le asignen.” (Subraya fuera del texto original) En consecuencia, luego de establecer las normas legales que regulan la materia, corresponde al INVIAS de manera conjunta con el Ministerio de Transporte, elaborar los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación y mantenimiento, atención de emergencias y demás obras que requiera la infraestructura de su competencia. El INVIAS está llamado a ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras, lo que incluye la construcción mantenimiento y rehabilitación de este tipo de vías, pero debe hacerlo en coordinación con el Ministerio de Transporte.
Si bien es cierto que al Ministerio de Transporte no le corresponde ejecutar directamente las obras relacionadas con la construcción, mantenimiento o rehabilitación de vías, eso no quiere decir que se puede desentender del tema, dado que la ley le asigna expresamente la obligación de coordinar con el INVÍAS para que ésta pueda ejecutar tales labores, lo que implica el análisis y destinación presupuestal respectiva, motivo por el cual la excepción de falta de legitimación en la causa no está llamada a prosperar.
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro para la Sala que, en principio, los titulares de las vías objeto de análisis son los Municipios de Rovira e Ibagué, sin embargo, las dificultades financieras que estos presentan para atender las obligaciones de construcción y mantenimiento vial, especialmente del Municipio de Rovira, harían inviable tal posibilidad, en detrimento de los intereses de la comunidad demandante, lo que obliga a involucrar al Departamento del Tolima y a las otras autoridades del orden nacional para que, en desarrollo de los principios de coordinación y colaboración, definan las obras necesarias para garantizar a los habitantes de la zona rural de los municipios de Rovira e Ibagué (Veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, Los Cauchos del sector la Punta, sector de influencia del Volcán Cerro Machín), y las fuentes de financiación de las mismas.
En este sentido, el juez popular en cado caso tiene la facultad de determinar el plazo que considere prudente para el cumplimiento de sus órdenes, como lo establece el parágrafo 4 del artículo 34 de la Ley 472, que expresamente señala: “En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 45 conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”.
(Negrillas de la Sala) Planteado el escenario procesal de la forma vista, la Sala amparará los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y en consecuencia emitirá las siguientes órdenes: - El Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira y Departamento del Tolima, en un término no superior a tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberán suscribir un convenio interadministrativo que tenga como finalidad la contratación de una consultoría que permita estructurar los estudios y diseños de las obras que mejor se adapten al sector, y permitan satisfacer las necesidades de transporte de los pobladores de las veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, la Punta y Los Cauchos, los cuales deberán entregarse por la entidad consultora, en un periodo no superior a cuatro (4) meses siguientes. - Una vez se tengan tales estudios y diseños, los Municipio de Ibagué y Rovira y el Departamento del Tolima, con el acompañamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, deberán elaborar, en un término no superior a tres (3) meses, el proyecto de construcción y/o mantenimiento de las obras viales requeridas, de acuerdo a lo que defina la consultoría. - Elaborado el proyecto, todas las entidades involucradas (Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira, Departamento del Tolima, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, Ministerio de Transporte e Invias), deberán garantizar la consecución del 100% de los recursos de financiación de tales obras a través de las diferentes herramientas jurídicas y fondos destinados para el efecto (recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Regalías, el Sistema General de Participaciones (SGP), las líneas de redescuento con tasa compensada de la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – (UNGRD) o el Invías (Colombia Rural o Vías para la Paz), entre otros), labor que no podrá tardar más de tres (3) meses.
Las obras se deberán materializar en un plazo no superior a dos (2) años siguientes al vencimiento del anterior plazo. 5.10. Condena en costas Tratándose de costas en las acciones populares, el legislador las reguló en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, cuyo tenor es el siguiente: ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 46 “COSTAS.
El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.
(Subraya fuera del texto original). Así las cosas, las costas fueron contempladas expresamente en la Ley 472 de 1998, de manera que fue clara la voluntad que tuvo el legislador de introducir este instituto en los procesos en los que se ventila la protección de los derechos colectivos. Sobre el particular ha tenido oportunidad de pronunciarse recientemente el Honorable Consejo de Estado en Sentencia de Unificación en la que señaló47:
PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 47 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Referencia: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL – ACCIÓN POPULAR Temas: Acción popular.
Costas procesales. Agencias en derecho. ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 47 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.” (Subraya fuera del texto original) En el presente asunto, al resultar prósperas las pretensiones demandatorias, es claro que las entidades demandadas han sido vencidas en el proceso, y por ende correspondería a la Sala hacer la correspondiente condena en costas, sin embargo, como quiera que el extremo demandante actuó bajo amparo de pobreza reconocido en el auto admisorio de la demanda dictado el 8 de abril de 2021, no habrá lugar a reconocer agencias en derecho; no obstante, se ordenará a las accionadas Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira, Departamento del Tolima, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, Ministerio de Transporte e Invias, cancelar en proporciones iguales, los gastos procesales en que incurrió el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos para el trámite de estas diligencias.
Se ordenará que por Secretaría se realice la respectiva liquidación de los gastos procesales en los términos del artículo 366 del C.G.P. Por lo anterior se profiere la siguiente… DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE Primero. DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Ibagué, el Ministerio de Transporte y el Invias, conforme lo indicado en parte considerativa.
Segundo. DECLÁRENSE vulnerados los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, al goce de un ambiente sano, el espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de los habitantes de las Veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, Los Cauchos, La Punta, de los Municipios de Rovira e Ibagué, por parte del Departamento del Tolima, Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira, Unidad Nacional ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 48 para la Gestión del Riesgo de Desastres, Ministerio de Transporte e Invias, conforme lo indicado en parte considerativa de esta providencia. Tercero. Como consecuencia de lo anterior, IMPÁRTANSE las siguientes órdenes con miras a superar la afectación de los derechos colectivos declarados como amenazados en esta sentencia, así: - El Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira y Departamento del Tolima, en un término no superior a tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberán suscribir un convenio interadministrativo que tenga como finalidad la contratación de una consultoría que permita estructurar los estudios y diseños de las obras que mejor se adapten al sector, y permitan satisfacer las necesidades de transporte de los pobladores de las veredas Pando, La Joya, La Manga, Limoncito, Osera, la Punta y Los Cauchos, los cuales deberán entregarse por la entidad consultora, en un periodo no superior a cuatro (4) meses siguientes. - Una vez se tengan tales estudios y diseños, los Municipio de Ibagué y Rovira y el Departamento del Tolima, con el acompañamiento de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, deberán elaborar, en un término no superior a tres (3) meses, el proyecto de construcción y/o mantenimiento de las obras viales requeridas, de acuerdo a lo que defina la consultoría. - Elaborado el proyecto, todas las entidades involucradas (Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira, Departamento del Tolima, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, Ministerio de Transporte e Invias), deberán garantizar la consecución del 100% de los recursos de financiación de tales obras a través de las diferentes herramientas jurídicas y fondos destinados para el efecto (recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Regalías, el Sistema General de Participaciones (SGP), las líneas de redescuento con tasa compensada de la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – (UNGRD) o el Invías (Colombia Rural o Vías para la Paz), entre otros), labor que no podrá tardar más de tres (3) meses.
La totalidad de las obras se deberán materializar en un plazo no superior a dos (2) años siguientes al vencimiento del anterior plazo. Cuarto. DISPÓNGASE la integración de un comité de verificación, el cual estará conformado por el Magistrado Ponente de esta decisión, el agente del Ministerio Público, el Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima, el Defensor del Pueblo Regional Tolima o su delegado, el Gobernador del Departamento del Tolima o su delegado, el alcalde del Municipio de Ibagué o su delegado, el alcalde del Municipio de Rovira o su delegado, el Director de Cortolima o su delegado, el representante legal de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres o su delegado, el Ministro de Transporte o su delegado y el representante legal del Invias o su delegado.
Quinto. CONDENAR a las entidades accionadas Municipio de Ibagué, Municipio de Rovira, Departamento del Tolima, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, Ministerio de Transporte e Invias, a cancelar, en proporciones iguales, los gastos ACCIÓN POPULAR DIOGENES LEONEL Y OTROS Vs. DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00063-00 49 procesales en que incurrió el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos para el trámite de estas diligencias, conforme se indicó en parte considerativa de esta providencia. Por Secretaría adelántese la correspondiente liquidación de los gastos procesales, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.
Sexto: Para los efectos del Art. 80 de la ley 472 de 1998 remítase copia a la Defensoría del Pueblo, como Representante del Ministerio Público. Séptimo. Esta sentencia será publicada a cargo de los Municipios de Rovira e Ibagué, en un diario de amplia circulación nacional. Octavo. Aceptar la renuncia al poder presentada el 16 de diciembre de 2023 por el Dr. Wilyan Jair Galarraga Guzmán como apoderado judicial del Municipio de Rovira, en atención a que cumple con los presupuestos del artículo 76 del Código General del Proceso.
Noveno. Una vez en firme esta providencia, archívese el expediente. La presente providencia fue discutida y aprobada a través de medios electrónicos, en Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado (Ausente con permiso) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Firmado Por: Carlos Arturo Arturo Mendieta Rodriguez Rodriguez Magistrado Oral 4 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 2c23d5b01c6e8c06aef7e7a143be46dd9e98a3eaf00e67892db70746ceae8d01 Documento generado en 15/03/2024 09:20:02 a. m. Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica