Sentencia de única instancia · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Quindío

-Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia - Quindío, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia, Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 005-2025-57 CONSIDERACIONES INICIALES.

ASUNTO. Agotadas todas las etapas previstas para el trámite del medio de control de revisión de validez de acuerdo municipal, la Sala Tercera del Tribunal Administrativo del Quindío, procede a pronunciarse en única instancia sobre la validez del Acuerdo 318 del 13 de octubre del 2024, proferido por el Concejo Municipal de Armenia: “POR EL CUAL SE MODIFICA EL ARTÍCULO 2 Y ADICIONA EL ARTÍCULO 3 DEL ACUERDO 077 DEL 26 DE NOVIEMBRE DE 2008 Y SE DA APLICACIÓN AL DECRETO 1800 DE 2019 SOBRE ACTUALIZACIÓN DE PLANTAS DE PERSONAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

ANTECEDENTES La demanda1 Juan Carlos Álfaro García en calidad de Gobernador encargado, radicó memorial formulando como única pretensión que se revise la validez del Acuerdo No. 318 del 13 de octubre del 2024, proferido por el Concejo Municipal de Armenia: “POR EL CUAL SE MODIFICA EL ARTÍCULO 2 Y ADICIONA EL ARTÍCULO 3 DEL ACUERDO 077 DEL 26 DE NOVIEMBRE DE 2008 Y SE DA APLICACIÓN AL DECRETO 1800 DE 2019 SOBRE ACTUALIZACIÓN DE PLANTAS DE PERSONAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. 1 Expediente digital SAMAI, Índice 3, Demanda.

Hechos El Concejo Municipal Armenia -Quindío, expide el Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, una vez remitido y realizado el estudio correspondiente por el ejecutivo departamental, considera la existencia de elementos que conllevan una posible inconstitucionalidad o ilegalidad del acto que se somete a estudio; ello, por cuanto la creación de cargos de la corporación municipal y modificación de escalas salariales no cuentan la motivación debida; el estudio que soporta la expedición del acuerdo presenta falencias en su sustento y justificación técnica y; por falta de unidad de materia.

Fundamentos de derecho y concepto de violación Considera vulnerado el artículo 305 de la Constitución Política, como la ley 2200 del 2022 y presenta los siguientes cargos: Primero: Incumplimiento del el artículo 228 del decreto 019 del 2012, respecto de la reforma de planta de personal: Según el análisis contenido en el auto de observación del acuerdo demandado, el estudio técnico en el que el Concejo municipal de Armenia soporta la actualización de planta empleos, no está debidamente motivado, ni justificado, comoquiera que se modifica de nivel el cargo de secretario de despacho código 440 grado 5 del nivel asistencial, a secretario general código 020 grado 4, actuación inviable, ya que no obedece a una recategorización o actualización del cargo, sino a la creación de un cargo perteneciente al nivel profesional, lo que con lleva necesariamente a la supresión del cargo de secretario código 440 grado 5, actuación que no se ve reflejada en el acuerdo, como tampoco en sus anexos.

Sobre este punto reitera que la modificación del grado salarial de un empleo conlleva necesariamente la supresión del cargo existente y la creación de un nuevo, así lo debe sustentar el estudio técnico realizado. Sobre la sustentación del estudio técnico, indica que, si bien hace referencia a un estudio de cargas laborales, ello no está anexo y no se tienen en cuenta las situaciones particulares del trabajo al interior de la corporación; además, agrega que el estudio carece de un análisis comparativo entre la planta actual y la que se propone adoptar.

Segundo: Inobservancia de lineamientos del Departamento Administrativo de la Función Pública a través de las guías metodológicas orientadoras para elaborar estudios técnicos tendientes a modificar la planta de personal: Considera que si bien no existe una norma de carácter específico y concreto que determine el modo para realizar este tipo de estudios, hay guías orientadoras que hablan de los requisitos mínimos, según lo plasma en el siguiente cuadro: Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío REQUISITO CUMPLE NO CUMPLE Diagnóstico de la Entidad X Planteamiento del problema a resolver x Marco legal x Cronograma de trabajo x Análisis de factores externos x Análisis interno x Mapa de procesos x Tipo de procesos x Evaluación control x Identificación de productos y servicios x Evaluación de prestación de servicios X Modelo de operación X Perfiles y cargos Parcialmente Comparativa planta actual/ planta propuesta x Tercero: Falta de unidad de materia, asegura que la finalidad del acuerdo demandado es modificar el artículo 2 y adicionar el 3 del Acuerdo 077 del 26 de noviembre de 2008 y dar aplicación al Decreto 1800 del 2019 sobre actualización de plantas de personal, sin embargo, de la motivación del acuerdo, las ponencias de debate y el título del acuerdo, se logra entender que la finalidad es actualización de cargos al interior del Concejo Municipal.

Indica que en el estudio previo no realizó el análisis correspondiente a las necesidades abordadas en el acuerdo, es decir no se realizó el estudio técnico con la finalidad de reformar la planta de personal; lo que dista del debido proceso que debía seguir, reiterando que la finalidad última del Concejo Municipal de Armenia, no es una actualización, sino que constituye una reforma de la planta de cargos.

Intervenciones de las entidades relacionadas con la expedición del acto objeto de revisión e intervenciones ciudadanas. Concejo Municipal de Armenia2 En su escrito, el apoderado de la corporación municipal se pronuncia frente a los hechos y opone a la pretensión única, considera que las objeciones presentadas parten de apreciaciones subjetivas que en nada obedecen a la realidad.

Sobre el primer cargo, en lo que atañe a la reforma de plantas de personal señala que toda actuación de estas debe basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, de tal manera que el Concejo Municipal contaba con un plan de acción en el 2024 y en el marco de las metas propuestas en la línea estratégica de “direcciónamiento estratégico para la modernización de la 2 Expediente digital SAMAI, Índice 69, Demanda.

Lo anterior, entre otras cosas, pues la planta de personal de la corporación no tenían diagnóstico, ni actualización hacía más de 16 años, estando en riesgo la institucionalidad del Concejo Municipal, pues su capacidad no le daba respuesta a los requerimientos y lineamientos normativos. Así, se contrató a un profesional idóneo que realizó el documento técnico actualizado de planta de personal, el cual sirvió como base para la motivación del acto administrativo demandado; en el mismo se aborda un análisis necesario de la organización constitucional, estructura operacional y de planta de personal de empleos, junto con sus requerimientos.

En el estudio técnico se definió una propuesta de la estructura del modelo de operación por procesos y manual de procedimientos, es decir, se validó por cada una de las áreas de trabajo en la corporación con el modelo requerido para su operación y se presentaron los resultados en materia cargas laborales con una propuesta de organigrama, planta de empleos y escala salarial.

Con todo lo anterior se evidencia la existencia de justificaciones estudios técnicos que sustentado en las decisiones administrativas adoptadas; entonces se cumplió con el requisito legal previsto para tal fin. Sobre la modificación del nivel de cargo de secretario código 440 grado 05 al de secretario general, código 020 grado 04, señala que la demanda parte de errores de interpretación, pues incluye cambios en nomenclatura, denominación y categorías salariales de los empleados de la planta de personal, “una parte del documento técnico se menciona que el empleado de secretario código 440, grado cinco, se reclasifica con el titular a bordo de otro nivel jerárquico (…) en ninguna parte del documento técnico se menciona reclasificación alguna sino que por el contrario, se elimina el empleo del secretario, código 440, grado 5, en cantidad de uno, clasificado como empleo de periodo, al que este empleo no le corresponde por la naturaleza del empleo del secretario del Consejo, cuya reglamentación legal señala que es para periodo de un año, y se crea en el nivel directivo el empleo que debe asumir las funciones propias del secretario del concejo municipal”, de igual manera la demanda es contundente al señalar: “El documento técnico hace el análisis y demuestra que este empleo existente del nivel Asistencial no puede ser considerado como empleo de periodo fijo ni puede asumir funciones directivas que son propias de los empleos que pertenecen al Nivel Directivo, dada la naturaleza de las funciones asignadas por reglamento del Concejo al cargo de Secretario General de la Corporación, por lo que se recomendó́ su ELIMINACIÓN y para asumir las funciones propias del Secretario del Concejo de Armenia se CREA un empleo nuevo de Secretario de Despacho, Código 020.

Grado 04. Perteneciente al nivel Directivo, empleo de periodo fijo. En relación con lo anterior, es menester reiterar e informar al Honorable Tribunal Administrativo del Quindío que en el documento técnico base para la aprobación del acuerdo en mención se identificó que la funcionaria Laura Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Victoria Gómez Suárez quien para ese entonces, vigencia 2024 era titular del empleo de “Secretaria”, Código 440, del Nivel asistencial, pero realmente fungía Secretaria General del Concejo Municipal, cargo sobre el cual fue realizada la convocatoria pública respectiva, y que, en virtud de ello ejecutaba labores del nivel directivo en la medida que refrenda, aprueba, autoriza y firma como responsable de funciones claves de alta responsabilidad, tanto de los procesos misionales como de los procesos de apoyo.

Evidentemente el cargo establecido en el Acuerdo No. 077 del 2008 de “secretaria”, Código 440, del Nivel asistencial, era absolutamente incompatible con estas responsabilidades que están debidamente documentadas y pueden evidenciarse en el análisis de cargas de trabajo. (…) De igual manera, en el marco del estudio técnico se desarrolló el contenido funcional respecto del cargo creado de secretario general, con denominación secretario de Despacho, Código 020 y Grado 04.

En ese orden, al considerar que ninguno de los argumentos expuestos por el ejecutivo departamental tiene sustento real y fáctico, considera que el primero de los cargos está llamado a fracasar. Sobre el segundo cargo, de la inobservancia de lineamientos administrativos de la función pública para la realización del estudio técnico tendiente a modificar la planta de personal, señala que el artículo 46 de la Ley 909 de 2005, modificado por el artículo 228 del 2012, es norma aplicable para la reforma de plantas de personal, que las mismas deben motivarse en necesidades del servicio o razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, según lineamientos del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP, lo cual considera cumplido a cabalidad.

Sobre la falta de unidad de materia, tercer cargo, explica desde la jurisprudencia cuál es su significado y señala que se aleja de lo argumentado por el demandante, contrario a ello, es el Departamento el que incurre en error de interpretación, toda vez que el Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024 sobre la actualización de plantas de personal sí cumple con el indicado principio.

Concepto del Ministerio Público3 Resume los hechos y pretensiones de la acción, como el marco normativo de la validez de acuerdo. Plantea el problema jurídico en determinar si el acuerdo carece de estudio técnico que justifique la modificación de grados salariales; para lo cual, analiza la competencia en materia presupuestal y patrimonial, la falta de análisis de impacto fiscal explicito, el estudio técnico y, por último, el caso concreto.

Sobre la competencia en materia presupuestal, indica que debe acogerse al plan municipal de desarrollo, sin embargo, la autonomía territorial está limitada a las exigencias y obligaciones del legislador sobre el tema particular; en ese entendido, en el artículo 7 dela Ley 819 de 2003 se establecen las condiciones para garantizar una apropiada deliberación y comprensión de los efectos fiscales 3 TAQ, Radicado No. 2024-00087, SAMAI, Índice 61, Recibe memoriales.

Como consecuencia, si un acuerdo aumenta el grado salarial de los cargos de una planta de personal, también debe analizar el impacto fiscal de su decisión; en tal virtud, considera que el acuerdo demandado debe ser declarado cómo inválido, al señalar: “4.5 CASO CONCRETO: Como corolario de todo lo expuesto, es menester acotar, conforme al tema que hoy nos ocupa, que no se observa en la exposición de motivos del acto administrativo acusado, argumentos tendientes a identificar e individualizar plenamente el déficit fiscal de la entidad territorial y las consecuencias técnicas, económicas y jurídicas del aumento del gasto público del orden salarial, por lo cual, el Acuerdo que nos atañe está viciado de ilegalidad por contravenir principios constitucionales y legales en esta temática, especialmente en materia de orden en finanzas públicas, estabilidad macroeconómica y aplicación efectiva del acuerdo demandado.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO: Con base en los argumentos tanto fácticos como jurídicos antes esbozados, este Ministerio Público solicita que se declare la ilegalidad del Acuerdo, por vulneración de los principios de estabilidad macroeconómica y orden fiscal en materia patrimonial, en ejercicio de la cosa juzgada relativa, pues dicho acuerdo carece de estudios jurídicos que identifiquen plenamente el déficit fiscal que se podría crear, de tal manera que precisen y clarifiquen de manera concreta en términos de eficiencia la conveniencia de aumentar el gasto público del orden salarial y el real alcance del impacto fiscal que generaría tal aumento de gasto público en lo atinente a presión tributaria y generación de pobreza.

Sumado a lo anterior, la supresión de cargos y modificación de la planta de personal no vienen respaldadas de un estudio técnico. Por lo anterior y con el acostumbrado respeto, este agente del Ministerio Público, solicita al Honorable Tribunal Administrativo del Quindío, que al momento de emitir la providencia respectiva se declare la ilegalidad del Acuerdo acusado por violación de los principios de estabilidad macroeconómica y orden fiscal en materia patrimonial y reestructuración administrativa sin estudio técnico, tal como se explicó a lo largo del presente concepto.” ACTUACIÓN PROCESAL El medio de control de la referencia correspondió por reparto al Despacho del Magistrado sustanciador el 22 de noviembre de 20244, mediante auto del 25 de noviembre de 2024 se requirió al Departamento del Quindío previo a admitirse la demanda, subsanadas las falencias en término, se admitió mediante 4 Expediente Digital SAMAI, Índices 1 y 2.

Vencido el traslado, el proceso ingresó al despacho para lo pertinente, por lo que, en auto del 21 de enero de 20257, se dio pronunciamiento sobre las pruebas en donde se negó el decreto de una testimonial y se decretaron las demás pruebas documentales allegadas por las partes, lo que permitió el paso al despacho para decidir de fondo.

CONSIDERACIONES FINALES Al tenor de los artículos 119, 120 y 121 del Decreto Ley 1333 de 19868 y 151 numeral 2 de la Ley 1437 de 20119, este Tribunal es competente para conocer el presente asunto en única instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos, sin que se observe irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal o de algún otro defecto que impida proferir decisión de fondo en el sub examine.

Problema Jurídico. La Sala encuentra que el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar si resulta posible declarar la invalidez del Acuerdo 318 del 13 de octubre del 2024, proferido por el Concejo Municipal de Armenia: “POR EL CUAL SE MODIFICA EL ARTÍCULO 2 Y ADICIONA EL ARTÍCULO 3 DEL ACUERDO 077 DEL 26 DE NOVIEMBRE DE 2008 Y SE DA APLICACIÓN AL DECRETO 1800 DE 2019 SOBRE ACTUALIZACIÓN DE PLANTAS DE PERSONAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, por cuanto: (i) se incumplen las normas para la reforma de plantas de personal;

(ii) el documento técnico en que se basa el acuerdo para la reforma de personal carece de los elementos mínimos exigidos y; (iii) carece de unidad de materia. 5 Expediente digital SAMAI, Índice 16, Auto que admite la acción. 6 Expediente digital SAMAI, Índice 19. 7 Expediente digital SAMAI, Índice 26. 8 ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.

ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.

ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.

Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.

Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. 9 ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86.

El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos.

Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Acto administrativo objeto de revisión. - Acuerdo 318 del 13 de octubre del 2024, proferido por el Concejo Municipal de Armenia: “POR EL CUAL SE MODIFICA EL ARTÍCULO 2 Y ADICIONA EL ARTÍCULO 3 DEL ACUERDO 077 DEL 26 DE NOVIEMBRE DE 2008 Y SE DA APLICACIÓN AL DECRETO 1800 DE 2019 SOBRE ACTUALIZACIÓN DE PLANTAS DE PERSONAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”: Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Desarrollo.

Parámetros normativos para la reforma de la planta de personal de una entidad y de los estudios técnicos en que se sustenta En relación con la reestructuración, reforma o modificación de la planta de personal, el Decreto Ley 019 de 2012 en su artículo 228, que modifica el artículo 64 de la Ley 909 de 2004, establece: “Reformas de planta de personal.

Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-.

El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública”.

Así, las reformas a la planta de personal de empleos de las entidades públicas de la rama ejecutiva, en el nivel territorial, deben motivarse por la necesidad del servicio, o en la modernización de la administración, utilizando como base justificaciones o estudios técnicos demostrados. De igual manera, los artículos 2.2.12.2 y 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015, establecen las condiciones de procedencia de la modificación de plantas de personal en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2.2.12.1 Reformas de las plantas de empleos.

Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y contar con estudios técnicos de análisis de cargas de trabajo e impacto en la modernización que así lo demuestren. Las solicitudes para la modificación de las plantas de empleos, además de lo anterior, deberán contener: i) costos comparativos de la planta vigente y la propuesta, ii) efectos sobre la adquisición de bienes y servicios de la entidad, iii) concepto del Departamento Nacional de Planeación si se afecta el presupuesto de inversión y, iv) los demás que la Dirección General de Presupuesto Público Nacional considere pertinentes.

PARÁGRAFO 1. Toda modificación a las plantas de empleos y de las estructuras de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública. Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío PARÁGRAFO 2.

La administración antes de la expedición del acto administrativo que adopta o modifica las plantas de empleos y de las estructuras de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional y su justificación, deberá adelantar un proceso de consulta en todas sus etapas con las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, en el cual se dará a conocer el alcance de las modificaciones o actualizaciones, escuchando sus observaciones e inquietudes, de lo cual se dejará constancia. Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la administración para la adopción y expedición del respectivo acto administrativo (ARTÍCULO modificado por el Art. 5 del Decreto 498 de 2020)

ARTÍCULO 2. 2.12.2 Motivación de la modificación de una planta de empleos. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 1.

Fusión, supresión o escisión de entidades. 2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 6.

Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7. Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10.

Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARÁGRAFO 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.

ARTÍCULO 2. 2.12.3 Estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2.

Evaluación de la prestación de los servicios. 3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. En ese orden, las reformas de plantas de empleos de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, de tal forma que, la adopción de la planta de personal debe acomodarse en estricto cumplimiento a lo que indique el estudio técnico, sin que sea factible generar variaciones en elemento alguno de cada cargo.

Lo anterior toma mayor peso, comoquiera que las conclusiones contenidas en el estudio, deben estar fundadas en criterios de mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios; redistribución de funciones y cargas de trabajo; introducción de cambios tecnológicos; culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad; racionalización del gasto público; mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas; y las modificaciones de las plantas deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad, prevalencia del interés general y a partir de estudios que entiendan los procesos técnicos, misionales y de apoyo, que evalúen la prestación del servicio y las funciones, además de los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.

Al respecto, es claro que el acuerdo demandado se apalanca en el estudio técnico presentado, cuya finalidad es la modernización, actualización y reforma de la planta de empleados del Concejo Municipal de Armenia; en cuanto a que no se encuentra debidamente motivada la modificación del cargo de secretario de despacho código 440 grado 05 a secretario general, código 020, grado 04, lo que el ejecutivo departamental considera como inviable, en cuanto el cargo modificado debió desaparecer para la posterior creación del de secretario general.

Considera esta Sala de Decisión que las razones en las cuales se basa la demanda, no tienen en cuenta la real situación de la modificación del cargo; en cuanto, más allá de si se da la eliminación del primero y la creación del segundo, o se trata de la modificación de un cargo, discusión netamente formal y con la finalidad de atender situaciones subjetivas de los empleados y no de fondo, el acuerdo objeto de inconformidad, es claro en que modificaría la categoría del cargo, ello, según señala el estudio técnico, con la finalidad de seguir atendiendo las tareas del nivel directivo del Concejo Municipal que detenta dicho cargo, aun cuando, pese a las funciones asignadas, se desempeñaba a modo de una asignación técnica.

Sobre las cargas laborales del empleo modificado, esto es que pasa de secretario de despacho a secretario general, señala el estudio técnico que tiene asignación de funciones de Secretaría General del Concejo, ejecuta labores del nivel directivo, como que “refrenda, aprueba, autoriza y firma como responsable de funciones claves de alta responsabilidad, tanto de los procesos misionales como de los procesos de apoyo, así es concluyente en que el cargo es absolutamente incompatible con las responsabilidades que están debidamente documentadas Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío y pueden evidenciarse en el análisis de cargas de trabajo”, de tal forma que si está debidamente sustentada la variación, desde el documento técnico que se presentó. Finalmente, es necesario señalar que el artículo 2.2.11.2.3 del Decreto Reglamentario 1080 de 2015, trata sobre empleos equivalentes en el capítulo de los derechos de empleados de carrera por supresión del empleo, lo que, tiene una diferencia diametral con el objeto de la demanda y su utilización por activa para hablar de transformación o modificación del cargo, en donde no se estudia la situación de empleado alguno de carrera, lo que representa un error argumentativo, comoquiera que la modificación del empleo estudia situaciones objetivas y la situación del empleado, que no es objeto de este medio de control.

En lo que respecta a que el análisis comparativo entre la planta actual y la que se propone adoptar no justifica técnicamente la variación de la planta de personal como se propone, es necesario señalar que, según se indica en el estudio técnico, ello obedece más a una nueva forma de identificar los cargos de acuerdo a la estructura organizacional adoptada y lograr adoptar una escala jerárquica salarial; sin perjuicio de los cambios que puede detentar una reorganización, reclasificación o variaciones de asignaciones o funciones a los empleados del Concejo Municipal, es claro que las diferencias en nómina cuentan con la disponibilidad presupuestal previamente certificada (Anexo 16 del expediente digital) como con el estudio de impacto fiscal que echa de menos la parte demandante en su escrito (documento análisis financiero Anexo 18 del expediente digital), de tal forma que la reorganización por procesos sustentada en el estudio técnico, ofrece la suficiente claridad, como que la nueva adopción en denominación y jerarquía de la planta del Concejo Municipal se arraiga en la necesidad de reorganizar al personal, como su estructura jerárquica.

En este punto es necesario señalar que, más allá de la reorganización administrativa que se realiza de la planta de personal del Concejo Municipal, el análisis financiero que se presenta para ello, señala que el impacto fiscal solo deviene de la reclasificación de un cargo y la creación de dos, de tal forma que se analizan los costos de la nómina antes y después de la adopción de la nueva planta, lo que detenta un incremento del 18% en la nómina de la corporación, sin que, logre colegirse de manera alguna que la variación nominal de los demás cargos adscritos a la corporación municipal, materialicen cambios en su asignación mensual.

Sobre la inobservancia de los lineamientos del Departamento Administrativo de la Función Pública y de las guías metodológicas orientadoras para la elaboración de estudios técnicos tendientes a modificar la planta de personal de las entidades estatales, habrá de señalarse que sí bien la demanda plantea que no existe una norma de carácter específico y concreto que determine los elementos puntales o mínimos de este tipo de estudios, líneas atrás se transcribió el artículo 2.2.12.3 del Decreto 1083 del 2015, que indica los requisitos mínimos de los estudios que soportan las modificaciones de plantas de empleos: (i) análisis de procesos técnico misionales y de apoyo;

(ii) evaluación de la Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío prestación de los servicios y; (iii) evaluación de las funciones, perfiles y cargas de trabajo.

De tal suerte que, el estudio técnico en que se sustenta el acto demandado, sólo podrán exigírsele los puntos antes dichos y no, como pretende el demandante: se analice el diagnóstico de la entidad, planteamiento de problema a resolver, marco legal, cronograma de trabajo, análisis de factores externos, análisis interno, mapa de procesos, tipo de procesos, evaluación control, identificación de productos y servicios, evaluación de prestación de servicios, modelo de operación, perfiles y cargos y la comparativa de la planta actual con la propuesta.

Los tres ítems de análisis de procesos técnico misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de servicios y de las funciones, perfiles y cargas de trabajo, se encuentran distribuidos a lo largo del análisis de capacidad de la entidad que se hace en el estudio previo, en cuanto se presenta la organización funcional interna, la de la planta de empleos, manual de funciones y competencias laborales, y la operación por procesos junto con la cadena de valor que ofrece la entidad, puntos que tienen implícitos los procesos de la entidad en los niveles técnico, misionales y de apoyo, como la evaluación de los servicios prestados, de la mano de las funciones de cada empleado.

De igual manera la propuesta contiene el modelo organizacional por adoptar, o de operación, con los perfiles y cargas laborales, manual de funciones, entre otros, con ello se entienden ampliamente superados los requisitos mínimos que deben tener este tipo de estudios. Lo hasta acá expuesto permite concluir que no alberga razón en los argumentos de los cargos primero y segundo, en cuanto no se sustentaron las modificaciones a la planta de personal del Concejo Municipal de Armenia, y tampoco que el estudio técnico presentado, carezca de los requisitos mínimos exigidos por la norma.

La unidad de materia, que se demanda en el tercer cargo, responde a un principio que se desarrolla a partir de los artículos 106 y 107 del Decreto 1333 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, que preceptúan lo siguiente: “Artículo 106º.- Los acuerdos a que se refieren los artículos 92, atribuciones 4 y 5, 288, inciso primero, 289, inciso primero y 311, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde.

Los Concejos conservarán el derecho de introducir en estos proyectos y respecto de las materias específicas sobre que versen, las modificaciones que acuerden. Artículo 107º.- Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia, y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo. Conforme al reglamento interno del Concejo, la Presidencia del mismo podrá rechazar las iniciativas que violen la presente disposición.” (Se resalta en negrita) Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío Por su parte el principio de unidad de materia fue contemplado por el constituyente de 1991 en el artículo 158 así: “ARTICULO 158.

Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.” Dicho principio se complementa con lo establecido en el artículo 169 de la misma Constitución Política de Colombia que establece: “El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.

Por su parte, el artículo 72 de la Ley 136 de 1994 estableció el principio de unidad de materia respecto a los acuerdos expedidos por los Concejos Municipales así: “ARTÍCULO

72. UNIDAD DE MATERIA. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan.” La Corte Constitucional ha indicado que el principio de unidad de materia “consiste en asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que, por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas.

La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”10 Respecto a la correspondencia lógica que debe existir entre el título y el contenido normativo esa misma Corporación indica: - El legislador vulnera el principio constitucional sobre unidad de materia cuando incluye cánones específicos que no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, ni guardan relación interna con el contenido global del articulado11 10 Sentencia C-285 de 2017 11 Sentencia C 309 de 2002 Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío - El principio de unidad de materia implica que el legislador debe definir con precisión, desde el título mismo del proyecto, cual habrá de ser el contenido de la ley, todas las disposiciones de un proyecto de ley deben guardar una relación de conexidad entre sí, bien sea temática, teleológica o sistemática y finalmente, no resultan admisibles las modificaciones que se introduzcan a un proyecto de ley durante los debates en el Congreso respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad.12 - A partir de su regulación constitucional, la Corte ha destacado que el principio de unidad de materia se traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo, así como también, una relación de conexidad interna entre las distintas normas que la integran.

Con ello, la propia Constitución Política le está fijando al Congreso dos condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa: (i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente, (ii) mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia temática y una correspondencia lógica con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad.13 Por su parte la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en cuanto al principio de unidad de materia indicó: “Como puede apreciarse, el principio de unidad de materia consiste en que todo proyecto de norma jurídica (ley, ordenanza, acuerdo) debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

Para determinar una vulneración al principio de unidad de materia, debe examinarse en su integridad el título (eje temático) del proyecto y su contenido, en concordancia con los motivos y finalidades que dieron lugar a su expedición. Ahora bien, las modificaciones que se incluyen dentro del trámite de este tipo de normas jurídicas son una expresión del principio democrático, protegido constitucionalmente, en la medida en que son fruto de la deliberación por parte de una corporación pública (Congreso de la República, Asamblea Departamental, Concejo Municipal) cuyos miembros han sido elegidos popularmente y quienes, mediante el debate, la reflexión y la contrastación de ideas, incluyen cambios, ajustes o adiciones a un proyecto de norma jurídica que ha sido sometida a su consideración. Estas modificaciones deben guardar una relación o conexidad con el tema central del proyecto.”14 (Se resalta en negrita) Teniendo claro el marco normativo y jurisprudencial que desarrolla el principio de unidad de materia, tampoco encuentra esta Corporación, la existencia de una violación de tal magnitud que haga incompatible el título del acuerdo, con la 12 Sentencia C 886 de 2002 13 Sentencia C 133 de 2012 14 14 CE SCA Sección Primera, C.P Oswaldo Giraldo López, 19 de abril de 2021.

Radicación número: 73001-23-31-000-2005-02466-01 Actor: Virgelina Arias Chaguala Demandado: Municipio De Melgar Tolima – Concejo Municipal De Melgar Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío exposición de motivos y su contenido; por el contrario, el título es claro en señalar que modificaría el acuerdo 077 de 2008, mediante el cual se adoptó una denominación de niveles y cargos de la planta de personal del Concejo Municipal y se actualiza la planta de personal.

Con la modificación de un cargo y creación de dos, se está dando pleno cumplimiento a la intención de modificar la denominación de niveles y cargos de la planta de personal y, con la reorganización administrativa, adoptando modelo por procesos y una estructura jerárquica diferente, se actualiza la planta de personal, así, no podría hablarse de una violación del principio de unidad de materia, en cuanto, el título, proyecto, ponencias y anexos guardan un estrecho hilo conductor con dicha finalidad, sin que en momento alguno, las determinaciones o deliberaciones en la corporación municipal, se hubieren separado de la intención inicial del proyecto de acuerdo a su título y los anexos que le acompañaban.

Por lo anterior, no acoge la Sala los argumentos de la Gobernación del Quindío, y se aparta del concepto del Ministerio Público, al considerar que el Acuerdo 0318 del 13 de octubre de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Armenia– Quindío, cumple con los requisitos que reclama la demanda de invalidez. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA Primero: Declarar la validez del acuerdo municipal 0318 de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia– Quindío. Segundo: Comuníquese la presente providencia al Gobernador del Quindío, al presidente del Concejo Municipal de Armenia, Quindío y al Alcalde de dicho ente territorial.

Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente previa anotación en la Plataforma SAMAI. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión tal y como consta en el Acta N.º (04) de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado Acto Acusado: Acuerdo 318 del 13 de octubre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Armenia (Q) Accionante: Departamento del Quindío Radicado: 63001-2333-000-2024-00120-00 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente15.

Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 15 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados Alejandro Londoño Jaramillo, Luis Carlos Marín Pulgarín y Luis Javier Rosero Villota. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.