TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO SUSTANCIADOR: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, 31 enero de dos mil veinticinco (2025). RADICADO 17-001-33-39-005-2017-00525-02 MEDIO DE CONTROL ACCIÓN POPULAR DEMANDANTE PROCURADORES JUDICIALES 1 PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE MANIZALES DEMANDADO MUNICIPIO DE LA DORADA VINCULADO DEPARTAMENTO DE CALDAS ASUNTO FALLO SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA 007 Se emite fallo con ocasión del recurso apelación impetrado por el municipio de La Dorada contra la sentencia que accedió a las pretensiones de la parte demandante.
I. Antecedentes 1. La demanda La parte actora señaló que la administración del municipio de La Dorada, en el periodo 2004-2007 presentó proyecto de “Construcción de la Escuela de Preescolar y Básica Primera Juan Pablo II La Dorada – Barrio Las Ferias”, por un valor inicial de “7.792.450.720, razón por la cual fue suscrito el convenio 755 del año 2006 con la Agencia Presidencial para la Acción Social.
Señaló que, de acuerdo con el documento suscrito por la administración municipal denominado “Informe: Estado del Proyecto de Construcción de la Escuela Juan Pablo II – Documento Público” para el año 2017 la inversión inicial había aumentado hasta $8.745.934.797, sin que se hubiese culminado las obras y sin que la institución educativa hubiese entrado en funcionamiento.
Por lo anterior, solicitó que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y en consecuencia, se 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 2 ordene al municipio de La Dorada adoptar las obras necesarias para poner en funcionamiento la Institución Educativa Juan Pablo II. 2.
Contestación de la demanda 2.1. El municipio de La Dorada se opuso a las pretensiones de la parte demandante, señalando que fue suscrito el contrato de obra No. 30061703 de 2017 cuyo objeto era la “Adecuación Institución Educativa Renán Barco, sede Juan Pablo II” pero que el proyecto no abarcaba la construcción de campos deportivos o edificaciones adicionales.
Propuso como excepciones las que denominó: “Inexistencia de violación de derechos colectivos (moralidad administrativa – defensa del patrimonio público y acceso a los servicios públicos), funcionamiento de la institución educativa”, “Improcedencia de la acción popular”, “Violación a la carga de la prueba” y “Genérica”. 2.2. Departamento de Caldas (vinculado).
Se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo que solicitó que fuera desvinculado del proceso. Señaló que el departamento de caldas no tiene ninguna obligación legal para hacer una mega inversión sobre un bien inmueble que no es de su propiedad y menos para terminar de construir una infraestructura física, del colegio Juan Pablo II de la dorada, lo cual es responsabilidad del municipio de La Dorada.
Sostuvo que en la institución educativa en la actualidad ha presentado una disminución del 30% de alumnos, por lo que no resulta necesario ni prioritario construir más edificio, aduciendo además que, en dichas instalaciones se presenta una sobre oferta de aulas que no corresponden a la cantidad de alumnos allí presentes. 3. Sentencia de primera instancia El a quo declaró no probadas las excepciones de “Inexistencia de violación de derechos colectivos (moralidad administrativa – defensa del patrimonio público y acceso a los servicios públicos), funcionamiento de la institución educativa”, “Improcedencia de la acción popular”, “Violación a la carga de la prueba” y “Genérica” formuladas por municipio de La Dorada; por lo que declaró responsable al municipio de La Dorada de la vulneración de los derechos colectivos contenido en los literales b, e y j, artículo 4° de la Ley 472 de 1998 y en consecuencia resolvió: “TERCERO: ORDENASE al MUNICIPIO DE LA DORADA que dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria de esta 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 3 providencia, realice los estudios técnicos sugeridos tanto en la visita técnica del arquitecto FABIÁN LÓPEZ ZULUAGA, funcionario de la Secretaría de Educación del Departamento en enero del presente año, como en la adelantada en febrero 28 del año en curso, en el siguiente sentido: a) Estudio técnico sobre las condiciones y obras requeridas tanto estructurales como las demás que sean necesarias para la plena reapertura de la cancha multifuncional de la sede educativa, b) Valoración técnica adicional para verificar las condiciones de la estructura de toda la instalación educativa, en términos de gestión del riesgo.
SE ORDENA además al MUNICIPIO DE LA DORADA, que realizado el estudio técnico en el que se incluya la propuesta de intervención, en un plazo no superior a seis (6) meses, deberá ejecutar las obras allí determinadas en los estudios técnicos antes señalados, así como también adelantar el desplazamiento del cable de energía que se encuentra amarrado a los pasamanos metálicos de la rampa, la recuperación de las motobombas y las demás que sean necesarias para el pleno y total funcionamiento de la sede educativa.“ Para fundamentar la decisión señaló que, se acreditó que a pesar de haberse iniciado las obras para la construcción la institución educativa Juan Pablo II y de haberse invertido más de ocho mil millones de pesos, dicha infraestructura está inconclusa, en desuso y sin cumplir con el propósito para cual fue diseñada.
Indicó que la cancha deportiva y el cableado eléctrico requieren reparación y mantenimiento; adicionalmente, la moto bomba desde el momento en que fueron entregadas no se encuentra en funcionamiento. 4. Recurso de apelación El municipio de La Dorada solicitó que se revoque la sentencia, argumentando que no toda violación al principio de legalidad implica automáticamente la violación del derecho a la moralidad pública, puesto que es necesario que se demuestre el dolo o la culpa grave.
Señaló que el peritaje realizado por la Universidad Nacional a través del cual se realizaron una serie de recomendaciones, están valoradas en más de $4.100.000.000, suma que refirió como exorbitante para el ente territorial, por lo que sostiene que el departamento de Caldas y a la Agencia Presidencial para la Acción Social, deben acudir al cumplimiento puesto que es necesario su apoyo presupuestal, en aplicación del principio de coordinación. Solicitó subsidiariamente que, en caso de confirmarse la decisión de primera instancia, se amplié el plazo otorgado a uno más razonable, teniendo en cuenta 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 4 el trámite administrativo, presupuestal y contractual que se debe adelantar para dar cumplimiento, además, atendiendo que no cuenta con los recursos suficientes para sufragar la inversión estimada por la Universidad Nacional en el peritaje practicado en el proceso.
II. Consideraciones 1. Problemas jurídicos Vista la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación, se considera necesario dar respuesta los siguientes problemas jurídicos: ¿Se demostró la vulneración de los derechos colectivos invocados por parte del municipio de La Dorada, teniendo en cuenta el estado en el que se encuentra la Institución Educativa Juan Pablo II? ¿Es razonable el plazo otorgado al municipio de La Dorada para dar cumplimiento a la orden proferida por la juez de primera instancia? Para dar respuesta a lo anterior se hará referencia: i) el marco jurídico sobre la naturaleza de las acciones populares; el alcance de los derechos colectivos invocados; y ii) el caso concreto. 2.
Primer problema jurídico Para dar respuesta a lo anterior se hará referencia: i) el marco jurídico sobre la naturaleza de las acciones populares; el alcance de los derechos colectivos invocados; y ii) el caso concreto. 2.1 Fundamento jurídico - Naturaleza de las acciones populares Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares.
Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos no son únicamente los enunciados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia. Los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y; c) 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 5 la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de los derechos colectivos, los tres supuestos anteriores deben demostrarse en el trámite respectivo.
En la sentencia apelada fueron amparados los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; los que tienen la calidad de colectivos, como se describe a continuación: 2.2. Derecho colectivo a la moralidad administrativa En cuanto a la moralidad administrativa fue prevista como un derecho colectivo en los artículos 88 Constitución de la Política y 4 de la Ley 472.
Asimismo, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política, constituye un principio orientador de la función administrativa. El Consejo de Estado, en sentencia proferida el 21 de julio de 2018, sobre el derecho colectivo a la moralidad administrativa, señaló lo siguiente: “(…) En Sentencia de Unificación de 13 de febrero de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Magistrado William Hernández Gómez, tuvo la oportunidad de explicar los alcances del derecho colectivo a la moralidad administrativa, así: (…) Respecto de la moralidad administrativa, se ha señalado que si bien es un concepto jurídico indeterminado, en todo caso, la actuación de la administración debe estar direccionada a la satisfacción del interés general y realizarse dentro del marco de los fines establecidos por la Constitución y la ley.
En ese sentido la Sección Tercera de esta Corporación señaló: «(…) en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibidem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley».
(…)”1 El derecho colectivo a la moralidad administrativa exige que los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas por una parte, actúen de conformidad con los deberes establecidos en las normas o que se deriven de 1 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, sentencia proferida el 21 de julio de 2018 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 6 los principios generales del derecho y, por la otra, que se ciñan al cumplimiento del interés general en sus actuaciones.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, precisó que los elementos del concepto de la moralidad administrativa son los siguientes: "(…) 2.2.1. Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho.
(i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública. El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública.
(…) 2.2.2. Elemento subjetivo No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública. Aquí es donde se concreta el segundo elemento.
Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular (…)”2 Así, el derecho colectivo a la moralidad administrativa se relaciona con el ejercicio de la función pública según los mandatos del Estado Social de Derecho y, en especial, con el manejo correcto de los bienes y dineros públicos.
En conclusión, la moralidad administrativa, como principio de la función pública, es un precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de diciembre de 2015, Radicación 11001-33-31-035-2007-00033-01 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 7 y, como derecho colectivo permite un control judicial por parte de la comunidad, a través de la acción popular.
Sin embargo, respecto del elemento subjetivo, el Consejo de Estado ha precisado que no se trata de un juicio de responsabilidad personal del agente frente a una conducta dolosa toda vez que: "(…) ese elemento subjetivo debe entenderse en los términos y para los efectos de la acción popular, cuyo objetivo no es juzgar la responsabilidad personal del servidor en los distintos ámbitos en los que esta puede verse comprometida como el fiscal, penal o disciplinario -para lo cual existen procedimientos específicos previstos en el orden jurídico-, sino determinar si se ha transgredido o amenazado una garantía colectiva (…); en esta condiciones concluyó que "(…) el análisis de la conducta del servidor y demás personas involucradas en la actuación que se cuestiona no requiere del alcance de certeza exigida en los juicios sobre la responsabilidad personal y debe acompasarse con las finalidad que le son propias a la acción prevista en el artículo 88 Superior (…)”3 2.3.
Derecho colectivo a la defensa patrimonio público El patrimonio público es el conjunto de bienes, derechos y obligaciones que son propiedad del Estado; por lo tanto, debe invertirse en el cumplimiento de sus fines esenciales, así como de sus obligaciones. Los funcionarios públicos, en virtud del artículo 209 de la Constitución Política, tienen la obligación de defender el patrimonio público y garantizar que este sea administrado de manera eficiente y oportuna.
El artículo 88 de la Constitución señala que mediante las acciones populares se protegerán los derechos relacionados con el patrimonio. En efecto, el literal e) del artículo 4.º de la Ley 472, prevé la defensa del patrimonio público como un derecho e interés colectivo. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, este derecho e interés colectivo alude por una parte, a la eficiencia, así como a la transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos y, por la otra, a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y a la finalidad del Estado Social de Derecho.
En efecto, "(…) si se afecta el patrimonio público en razón de que la administración o el particular que administra recursos públicos los maneja indebidamente, ya sea porque lo haga en forma negligente o ineficiente o porque 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de marzo de 2017. Radicación 250002324000200400894-01(AP) 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 8 los destine a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, es posible buscar su protección por vía de la acción popular (…)”4 En estas condiciones, se vulnera el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público cuando este resulta afectado por su manejo y administración inadecuada. 2.4.
Caso Concreto En el presente asunto, se acreditó lo siguiente: -. Según el Contrato de Prestación de Servicios N. 0102718 suscrito el 1 de febrero de 20075 entre Jaime Gutiérrez Ángel6 en calidad de alcalde del municipio de La Dorada y Federico Arrieta Upegui, cuyo objeto consistía en “Prestación de servicios profesionales para la gerencia administrativa del proyecto “Construcción de la Escuela Juan Pablo II” en el barrio las Ferias de la ciudad de La Dorada”, se acreditó que el ente territorial venía adelantando el proceso construcción de la institución educativa antes referida. -.
La Personería de La Dorada mediante oficio PM-01-1.1. del 9 de febrero de 20187, informó al Secretario Departamento de Educación, acerca de las condiciones de la Institución Educativa Juan Pablo II, en virtud a visitas de seguimientos realizadas a dicho plantel, relacionando lo siguiente respecto a visita del día 30 de enero de 2018: “(…) Se verifica el área del polideportivo donde se encuentra la canalización, encontrando que esta solo está cubierta de manera parcial (…) Se verifica la vía de acceso al área de acceso al restaurante, encontrando que esta aún falta por terminar, a lo cual la administración se compromete a concluir.
Al verificar el área de baños, se encuentran las dos (2) vías de acceso terminadas. Se verifican el área de los baños encontrando algunas arenas los cuales corresponden al mal uso de los estudiantes. (…)” 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de junio de 2019, radicación 250002337000201002552-01(AP). 5 Consecutivo samai “029”, CD #1 6 Quien actuó por medio de delegado 7 Consecutivo samai “047”, pág. 23-29 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 9 Adicionalmente, en visita realizada por la misma autoridad el 3 de marzo de 20188, se realizaron las siguientes observaciones: “En la visita se verificó y se establecieron las siguientes necesidades: Servicio de cafetería. Es urgente prestar este servicio.
A la fecha, solo se cuenta con dos (2) casetas para más de 900 estudiantes y aproximadamente 50 docentes y administrativos, lo que implica salir del establecimiento educativo para efectuar las compras de los refrigerios. Instalar salida de emergencia en el segundo piso: Es prioritario, pues solo se cuenta con un acceso de ingreso y sería insuficiente para una evacuación de emergencia. No existen elementos preventivos contra incendio.
Por seguridad, se requiere culminar la instalación de la concertina, en el muro de cerramiento. Canalizar zanjas de desagües y mejorar la instalación de las tuberías que dejaron externamente y nivelar el terreno en las zonas verdes que quedaron pendiente, a fin de prevenir ocurrencia de percances a la comunidad estudiantil. Adecuar los salones de clase para evitar la perturbación por acústica.
Adecuar los senderos de acceso en contrato y retirar el material de gravilla y piedra, a fin de prevenir incidentes entre estudiantes por agresiones con piedras. Se requiere instalación de rejas o malla de protección, a fin de evitar ingreso de estudiantes a marquesinas en el segundo piso, lo cual puede generarles un accidente. Cerramiento del área de la laguna.
Adecuar las baterías sanitarias de servicio de los docentes. Salas de Sistemas y Aula de inglés: Se requiere con urgencia adecuar mínimo 3 salas de sistemas para la comunidad estudiantil, para efectuar las prácticas y un (1) aula de inglés. Servicio de Biblioteca, para las consultas de los estudiantes. Reparación urgente de grietas en columna y paredes del segundo piso.
Adecuación de Módulos y Cubícalos para el personal administrativo.” 8 Consecutivo samai “047”, pág. 35-37 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 10 -. La Secretaría de Planeación del municipio de La Dorada a través de “Informe Técnico” el 14 de marzo de 20189, informó a la Dirección Jurídica del ente territorial respecto a la construcción de la Institución Educativa Renan Barco, sede Juan Pablo II, lo siguiente que se destaca: “La Administración municipal del periodo constitucional 2004-2007 presentó a la ciudadanía de La Dorada el proyecto para construir un mega-colegio en la zona norte del casco urbano, en inmediaciones del populoso barrio Las Ferias.
Ésta obra se planteó inicialmente en el lote contiguo al Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad CPAMS Doña Juana. Luego de surtidos los inconvenientes por la localización del nuevo equipamiento, se escogió el predio en el que actualmente se ubica la construcción, en el límite entre los barrios Las Ferias y Victoria Real.
(…) el municipio suscribió el 22 de diciembre de 2006, el convenio 755-2006, cuyo objeto era la "Construcción de la primera etapa de la Escuela Juan Pablo II del Barrio Las Ferias", por valor de $ 2.528.935.261, de los cuales $ 1.244.124.523 aportaba el municipio y los restantes $ 1.284.810.738 los asignó la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Fondo de Inversión para la Paz Acción Social-FIP.
(…) Al Convenio755-2006 firmado entre la Agencia Presidencial para la Acción Social y el Municipio de La Dorada, se le realizó un Otrosí adicionando recursos para la construcción de la Escuela, en 2007 los recursos para ésta obra alcanzaron los $3.405.279.427, compromisos presupuestales (…) (…) Según la relación existente en la carpeta de empalme de las Administraciones 2007-2008, el total de contratos suscritos durante la vigencia 2007, fue de $2.980.680.288, distribuidos en 42 contratos, 6 de prestación de servicios, 1 de consultoría y los restantes, contratos de suministros y de obra.
Del total de 42 contratos, 34 se realizaron por convocatoria pública y 8 por contratación directa, los cuales ascienden a $2.901.894.042 y $78.786.246, respectivamente. (…) ESTADO DE LA OBRA 2012 En enero de 2012 al proyecto de construcción de la Escuela Juan Pablo II, que se planteó desde el principio como una mega-obra se le ha invertido 9 Consecutivo samai “012” 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 11 $8.745.934.797,23, sin contar las obras previas de adecuación de la construcción del boxculvert.
(…) El desarrollo de las obras avanzó con normalidad durante la ejecución de los vínculos contractuales mencionados, y actualmente se tiene un progreso de ejecución del 99%, sumado a la posibilidad de adicionar recursos con el objetivo de optimizar las instalaciones existentes y ampliar la capacidad de operación de este mega-colegio.
Como resultado de los esfuerzos y acciones mencionadas; desde el pasado 22 de enero del 2018, la Institución Educativa Renan Barco sede Juan Pablo II dio apertura a sus instalaciones con el propósito de poner a disposición de la comunidad estudiantil de la zona norte del municipio: Bloque A - conformado por 28 aulas, Bloque de Restaurante, Bloque Baterías Sanitarias, Bloque Administrativo, Polideportivo Cubierto, amplias zonas verdes y 4 aulas para educación de primera infancia, con lo cual se atiende aproximadamente a 1000 alumnos que residen en el sector” -.
La Procuraduría General de la Nación, mediante oficio No. 2349 del 27 de septiembre de 201810, informó al despacho de primera instancia que el señor Jaime Gutiérrez Ángel en su condición de alcalde de La Dorada, fue sancionado con destitución e inhabilidad general por la Procuraduría Provincial de Manizales mediante fallo proferido el 28 de septiembre de 2012.
Asimismo, en se informó que la Procuraduría Regional de Caldas mediante Resolución del 9 de diciembre de 201411, modificó el fallo anterior y resolvió: “SEGUNDO: En consecuencia SANCIONAR con DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL al señor JAIME GUTIÉRREZ ÁNGEL identificado con la C.C. No. 15.904.522 para ejercer la función pública en cualquier cargo o función durante DOCE (12) AÑOS por encontrarlo responsable disciplinariamente de los cargos formulados mediante Auto del 20 de marzo de 2012 por las faltas GRAVE Y GRAVISIMA imputada a título de DOLO, conforme a las circunstancias de tiempo, lugar y modo descritas en esta decisión.
TERCERO: Confirmar en todas las demás partes la providencia de primera instancia.” -. El Juzgado Segundo civil del Circuito de La Dorada, atendiendo despacho comisorio decretado por el juzgado de primera instancia, realizó inspección 10 Consecutivo samai “028”, pág. 5 a 65 11 Consecutivo samai “028”, pág. 67 a 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 12 judicial el 24 de septiembre de 201812, en la que verificó el estado de las instalaciones de la Institución Educativa Juan Pablo II, concretamente lo relativo a cuatro bloques de preescolar, bloque B de las aulas, coliseo cubierto, restaurante escolar y bloque de baterías sanitarias, inspección de la cual se destaca el siguiente material fotográfico: 12 Consecutivo samai “047” 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 13 -.
El ingeniero civil Jorge Alonso Aristizábal Arias perito designado por la Universidad Nacional de Colombia – Sede Manizales, presentó informe pericial el 17 de abril de 202313, relacionado con el estado de la Institución Educativa Juan Pablo II del municipio de La Dorada, documento del cual se destaca lo siguiente: “Desde el punto de vista de la red de incendio, esta parcialmente incompleta.
Existe un tanque de almacenamiento inundado que se podría reutilizar con un adecuado tratamiento (vaciado del agua, revisión del estado de las paredes y reforzamiento dado el caso). Por otro lado, las redes desde el tanque existen, pero no están conectadas, por lo que se recomienda instalación de una toma siamesa (toma para conexón del carro de bomberos) instalación de gabinetes, extintores y tubería complementaria, pues estas son necesarias para el adecuado funcionamiento de la red contra incendios.
Así mismo se deberá vaciar el cuarto de bombas y permitir que la acometida del proyecto permita su llenado controlado. Se aclara que, si bien a la fecha y sin una red de incendio el colegio puede ser utilizado, pero en caso de generarse un incendio se puede propiciar una emergencia que no podría ser controlada por la ausencia de un sistema adecuado de extinción contra incendio, exigible según la normativa actual; el colegio si bien funcional, está en riesgo constante.
Estructuralmente, la Escuela Juan Pablo II consta de 11 edificios, cada uno de ellos de 1 o 2 pisos y están construidos con materiales como concreto reforzado, mampostería confinada y estructura metálica. Actualmente cada uno de los edificios se encuentra ocupados y en servicio. En la evaluación documental y vista técnica realizada por el ingeniero estructural, no se observaron patologías estructurales en las edificaciones ante las condiciones normales de ocupación. Sin embargo, si se encontraron algunos errores de diseño estructural, omisiones documentales y constructivas.
El primer hallazgo es una omisión de diseño y construcción presente en los bloques administrativo, A, B y batería sanitaria. Estos edificios carecen de protección al 13 Consecutivo samai “146” 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 14 fuego en sus losas de entrepiso, lo que significa que, en caso de incendio, las losas perderán rápidamente su resistencia y colapsarán de forma parcial o total.
El segundo hallazgo son errores de diseño en la cubierta del coliseo. Está cubierta carece de un sistema estructural resistente a sismos en la dirección longitudinal del coliseo. Además, sus conexiones están sub-dimensionadas, lo que pueden causar una falla frágil en la estructura ante un sismo de importancia. (…) Se aclara que en este momento el colegio cuenta con instalaciones eléctricas funcionales, el alto deterioro de ciertas salidas de iluminación que están en continuo uso por parte de la comunidad educativa en general constituye un riesgo eléctrico.
Por lo anterior, en el componente eléctrico se detalla qué medidas se recomiendan deben realizarse para actualizar la coordinación de protecciones, qué se debe incorporar desde el tablero general hasta llegar a los circuitos de uso final para de esta manera corregir todos los errores anteriormente mencionados, verificar salidas de tomacorrientes, interruptores, luminarias, zonas húmedas, alumbrado de emergencia contemplados en el Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas RETIE y Norma Técnica Colombiana NTC 2050.
(…)” (se destaca) -. La Secretaría del Medio Ambiente del departamento de Caldas, por solicitud de la Secretaría de Educación de dicho ente territorial, realizó visita técnica a la Institución Educativa el 28 de febrero de 202414, con el objetivo de verificar las condiciones de riesgo de la cancha techada; de lo cual se destaca lo siguiente: “Se realiza una verificación ocular de la estructura encontrando que uno de los soportes tiene un pequeño desplazamiento en uno de sus anclajes, doblándose un poco la platina y levantándose con ella el tornillo.
En cuento a la cubierta se observa en buenas condiciones generales sin aparente deterioro exagerado, no se perciben humedades, fisuras o huecos en ella. Es preocupante el estado de la placa de concreto sobre la cual se desarrolla la actividad deportiva, pues esta carece totalmente de mantenimiento, lo que puede acelerar el deterioro de la misma, ya que está creciendo vegetación en las juntas y ella puede generar fracturamiento del concreto.
Si bien el escenario se encuentra cerrado para la práctica deportiva es importante realizar un mantenimiento periódico del mismo para evitar su temprano deterioro y que este no pueda ser disfrutado por la comunidad educativa. 14 Consecutivo samai “197” 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 15 Conclusiones Es necesario realizar mantenimiento preventivo a la placa de concreto de la cancha cubierta con el fin de evitar un daño prematuro de la misma.
Una vez verificada la cancha cubierta de la Institución Educativa Renán Barco, no se observan condiciones aparentes de riesgo que permitan inferir una potencial falla estructural de la misma. No obstante, esto no implica que no exista problemas constructivos o de diseño del escenario deportivo; para determinar esto se requiere de un estudio específico, similar al realizado a los claustros de clase y administrativos.
Es necesario realizar un seguimiento a la estructura con el fin de determinar si se presentan grietas o fallas que generen situaciones de riesgo para sus usuarios.” (sic) En el presente asunto, la parte actora señala que el municipio de La Dorada incurrió en violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, con ocasión al Proyecto de Construcción de la Escuela Juan Pablo II, el cual para el año 2017 tenía una inversión que ascendía a $8.745.934.797, sin que se hubiese culminado las obras y sin que la institución educativa hubiese entrado en funcionamiento.
El fallo de primera instancia amparó los derechos colectivos invocados por considerar que a pesar de haberse iniciado las obras para la construcción la institución educativa Juan Pablo II y de haberse invertido más de ocho mil millones de pesos, dicha infraestructura se encontraba inconclusa, en desuso y sin cumplir con el propósito para cual fue diseñada.
El municipio de La Dorada apeló la decisión señalando que, no toda violación al principio de legalidad implica automáticamente la violación del derecho a la moralidad pública, puesto que es necesario que se demuestre el dolo o la culpa grave. 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 16 Teniendo en cuenta lo expuesto, procede el Tribunal a verificar sí en el presente asunto se acreditaron los presupuestos necesarios para que se configure la violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa, conforme a los requisitos exigidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado15.
En cuanto al elemento objetivo, se advierte que fue acreditado que el municipio de La Dorada se comprometió a llevar a cabo la construcción de la Institución Educativa Juan Pablo II, ello según se desprende el Contrato de Prestación de Servicios N. 0102718 suscrito el 1 de febrero de 200716 entre Jaime Gutiérrez Ángel17 en calidad de alcalde del municipio de La Dorada y Federico Arrieta Upegui, cuyo objeto consistía en “Prestación de servicios profesionales para la gerencia administrativa del proyecto “Construcción de la Escuela Juan Pablo II” en el barrio las Ferias de la ciudad de La Dorada”, se acreditó que el ente territorial venía adelantando el proceso construcción de la institución educativa antes referida.
En tal virtud, el ente territorial se obligó a construir la Institución Educativa Juan Pablo II, en los términos legales y contractuales antes referidos, no obstante, que las obligaciones asumidas no fueron ejecutadas en su totalidad, así se desprende del oficio PM-01-1.1. del 9 de febrero de 2018 suscrito por la Personería de La Dorada, en el cual informó que en visita del día 30 de enero de 2018 realizada a la Institución que: “(…) Se verifica el área del polideportivo donde se encuentra la canalización, encontrando que esta solo está cubierta de manera parcial”.
En similar dirección, dicha autoridad en visita del 3 de marzo del mismo año encontró una serie de necesidades u obras inconclusas, así por ejemplo se refirió que: “Es urgente prestar este servicio. A la fecha, solo se cuenta con dos (2) casetas para más de 900 estudiantes y aproximadamente 50 docentes y administrativos, lo que implica salir del establecimiento educativo para efectuar las compras de los refrigerios // Instalar salida de emergencia en el segundo piso: Es prioritario, pues solo se cuenta con un acceso de ingreso y sería insuficiente para una evacuación de emergencia.” 18 Por su parte, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de La Dorada en inspección judicial realizada el 24 de septiembre de 201819, en la que verificó el estado de 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de diciembre de 2015, Radicación 11001-33-31-035-2007-00033-01 16 Consecutivo samai “029”, CD #1 17 Quien actuó por medio de delegado 18 Consecutivo samai “047”, pág. 35-37 19 Consecutivo samai “047” 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 17 las instalaciones de la Institución Educativa Juan Pablo II, se puede evidenciar las obras inconclusas.
El ingeniero civil Jorge Alonso Aristizábal Arias perito designado por la Universidad Nacional de Colombia – Sede Manizales, presentó informe pericial el 17 de abril de 202320, relacionado con el estado de la Institución Educativa Juan Pablo II, en el que indicó con claridad que la red de incendio está incompleta, además que señaló errores de diseño estructural, omisiones documentales y constructivas.
Finalmente, la Secretaría del Medio Ambiente del departamento de Caldas, en visita técnica a la Institución Educativa realizada el 28 de febrero de 202421, se dejó constancias de las condiciones de riesgo de la cancha techada de la referida edificación. Por lo tanto, el municipio de La Dorada a través del alcalde, quien al ser la máxima autoridad administrativa del ente territorial, debió ejercer la vigilancia sobre los contratos que fueron suscritos para adelantar el proyecto constructivo de la Institución Educativa Juan Pablo II, razón por la cual considera esta Corporación que, con dichas conductas se transgredieron los principios de transparencia, economía y responsabilidad que deben ser garantizados en las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal22, en la medida que se determinó que el alcalde incurrió en irregularidades precontractuales y contractuales de planeación, que condujo a que las obras se encuentren inconclusas.
En armonía con lo anterior, con la trasgresión de aquellos principios que debían atenderse en los procesos contractuales para llevar la construcción, trajo como consecuencia la omisión en la prestación del servicio educativo en condiciones dignas, puesto que la administración tenía a su cargo de ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar porque se prestara con calidad, además de “garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo” (artículo 67 CN), empero, ello no ocurrió, según se pudo acreditar conforme al material probatorio relacionado en precedencia y, en esa medida, se concluye que el ente territorial incurrió en quebrantamiento de dichos preceptos normativos y Constitucionales. 20 Consecutivo samai “146” 21 Consecutivo samai “197” 22 Ley 80 de 1993, artículo 23: De Los Principios de las Actuaciones Contractuales de las Entidades Estatales.
Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo. 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 18 En cuanto al elemento subjetivo, se acreditó por cuanto el señor Jaime Gutiérrez Ángel en su condición de alcalde de La Dorada, fue sancionado con destitución e inhabilidad general por la Procuraduría Provincial de Manizales mediante fallo proferido el 28 de septiembre de 2012, bajo los siguientes cargos: “PRIMER CARGO: EN SU CONDICIÓN DE ALCALDE MUNICIPAL DE LA DORADA, ORDENADOR DEL GASTO, Y DELEGATORIO NO EJERCIÓ DEBIDO CONTROL Y SUPERVISIÓN DE LOS CONTRATOS CELEBRADOS POR LOS DELEGATARIOS (SECRETARIOS DE DESPACHO), NI ADOPTO LAS MEDIDAS LEGALES, NECESARIAS TENDIENTES A OBTENER DE LOS CONTRATISTAS LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS CELEBRADOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA PRIMERA ETAPA DE LA ESCUELA JUAN PABLO II, A PESAR DE QUE TUVO CONOCIMIENTO DEL REITERADO INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES ADQUIRIDAS POR LOS CONTRATISTAS Y CONLLEVARON A LA PARALIZACIÓN DE LAS OBRAS Y LA EJECUCIÓN Y FINALIZACIÓN, DE ACUERDO A LOS INFORMES DE INTERVENTORIA Y DOCUMENTACIÓN OBRANTE DEL FOLIO 2 DEL CUADERNO 1 AL FOLIO 6.808 CUADERNO 22 ANEXOS, LOS HECHOS OCURRIERON DEL 1 DE FEBRERO DE 2007 A DICIEMBRE DEL AÑO 2007.
(…) SEGUNDO CARGO: EN SU CONDICIÓN DE ALCALDE MUNICIPAL DE LA DORADA CALDAS, POSIBLEMENTE INCURRIDO EN IRREGULARIDADES PRECONTRACTUALES, CONTRACTUALES DE PLANEACION, RESPONSABILIDAD AL CELEBRAR LOS SIGUIENTES CONTRATOS LOS CUALES NO FUERON EJECUTADOS DURANTE EL PLAZO ESTABLECIDO, PRESENTANDOSE DEMORA POR FALTA DE ESTUDIOS TECNICOS, PLANOS, DISEÑOS, ADEMAS NO OBRAN EN DICHOS CONTRATOS DOCUMENTOS COMO ACTAS DE INICIO DE LAS OBRAS, ACTAS DE ANTICIPO, ACTAS DE LIQUIDACIÓN, INFORMES DE INTERVENTORIA.C.R.P. INFORMES DE ANTICIPO (…)”23 Adicionalmente, la Procuraduría Regional de Caldas mediante Resolución del 9 de diciembre de 201424, confirmó la decisión de sancionar al señor Gutiérrez Ángel por los cargos antes referidos.
De acuerdo con lo anterior, se advierte que la administración de La Dorada, se apartó de los fines y principios que lo rige, demostrándose con claridad el incumplimiento del interés general. Por lo tanto, se encuentra acreditado el 23 Consecutivo samai “028”, pág. 5 a 65 24 Consecutivo samai “028”, pág. 67 a 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 19 elemento subjetivo de la moralidad administrativa, en tanto se evidenció la trasgresión a dicha garantía colectiva.
Adicionalmente, en cuanto a la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa por obras inconclusas, el Consejo de Estado25 ha señalado, lo siguiente: “18.- Es evidente, que cuando los funcionarios responsables de ejecutar una obra pública y velar por su terminación no realizan las acciones necesarias (…) y permiten que obra quede inconclusa con la pérdida en la inversión y en la ejecución del proyecto de interés público que perseguía realizarse, violan los principios anteriormente mencionados y atentan contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa. 19.- El derecho colectivo a la moralidad administrativa (…) se desconoce cuándo quienes intervinieron en la iniciación de una obra habida cuenta de su importancia y necesidad para el interés público, abandonan tal propósito, sin que puedan excusarse en fundamentos legales relativos a la competencia para invertir recursos y para velar por la debida ejecución de los mismos.
En un estado con recurso limitados, para realizar obras de infraestructura (particularmente dedicadas a la cultura) la ciudadanía percibe como un atentado contra la moralidad administrativa que las obras en las que se han invertido recursos públicos no se terminen, como consecuencia de la ausencia de planificación, de control, y particularmente de la desidia de las autoridades públicas.
Las autoridades no solo deben velar por el cumplimiento de las normas legales relativas a la celebración y ejecución de los contratos (…) Deben velar por terminar las obras y ponerlas en servicio de los ciudadanos, pues ese es el objeto perseguido con ellos.” (se destaca) Adicionalmente, se encuentra acreditada la vulneración al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, puesto que la inversión inicial para la construcción de la Institución Educativa Juan Pablo II ascendió a la suma de $7.792.450.720, según lo indicó la Secretaría de Planeación del municipio de La Dorada a través de “Informe Técnico” el 14 de marzo de 201826, documento en el que además se indicó que, para el año 2012 el proyecto tenía una ejecución del 70% y al que se le había invertido, la siguiente relación de gastos: “(…) CONTRATO - CONVENIO FECHA MONTO 25 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 5 de octubre de 2020. Radicación No. 85001- 23-33-000-2017-00030-01(AP) 26 Consecutivo samai “012” 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 20 Convenio Acción Social – Municipio 22-dic-06 $2.528.935.261 Otrosí Convenio Acción Social-Municipio 24-abr-07 $ 955.531.314,00 Convenio Acción Social-Municipio-Interventoría 07-may-09 $ 100.000.000,00 Contrato Emprestito - Alvaro Hernández 18-dic-09 $ 1.142.526.162,00 Contrato Adicional - Alvaro Hernández 07-feb-11 $ 220.236.401,78 Convenio Acción Social-Gensa 27-dic-10 $ 2.480.552.547,45 Convenio Municipio-Gensa 04-feb-11 $ 784.822.542,00 Convenio Ecopetrol-Municipio 11-jun-11 $ 533.330.569,00 TOTAL INVERTIDO $ 8.745.934.797,23 (…)” (sic) No obstante, en la actualidad dichas obras no han sido concluidas y según el informe de comisión del 31 de enero de 202427, suscrito por el arquitecto Fabián López Zuluaga en calidad de contratista del departamento de Caldas, concluyó que es necesario realizar estudios estructurales adicionales y realizar obras complementarias en dicha institución, situación de la que se colige la necesidad de inyectar aún más capital, lo que resulta en una clara afectación al patrimonio público.
Por lo tanto, resulta diáfano que fueron vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa de patrimonio público, puesto que el municipio de La Dorada se comprometió desde el año 2007 a llevar a cabo la construcción de la Institución Educativa Juan Pablo II, sin embargo a la fecha, no se encuentran finalizadas las obras de dicho proyecto constructivo, además que se demostraron las actuaciones que atentan contra la moral, por parte de ciertos funcionarios de la administración municipal.
De la responsabilidad del municipio de La Dorada Aduce el ente territorial que la obras que fueron objeto de recomendación en el peritaje realizado por la Universidad Nacional, están valoradas en más de $4.100.000.000, suma que refirió como exorbitante para el ente territorial, por lo que sostiene que el departamento de Caldas y a la Agencia Presidencial para la 27 Consecutivo samai “194” 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 21 Acción Social, deben acudir al cumplimiento puesto que es necesario su apoyo presupuestal, en aplicación del principio de coordinación. Al respecto, se advierte que, el artículo 44 de la Constitución Política consagra el derecho que tienen los niños de acceder a una educación de calidad que garantice la prestación del servicio educativo en condiciones dignas; norma que además hace alusión a que, para el amparo de los derechos fundamentales, la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.
Por su parte, el artículo 67 de la Constitución consagra: “La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura (…). Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”.
Ahora, el artículo 311 de la Constitución Política asigna a los municipios la función de “prestar los servicios públicos que la ley determine y construir las obras necesarias para el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes (…)”. En concordancia, el artículo 3º de la Ley 136 de 1994 asigna a los municipios las atribuciones de: “(1) Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.
(…) (7) Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional”.
Finalmente, la Ley 115 de 1994, que estableció el Sistema General de Educación, asigna a las entidades territoriales la responsabilidad de promover la educación y la Ley 715 de 2001, que trata del Sistema General de Participaciones para la 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 22 atención de las necesidades básicas insatisfechas, dentro del componente educación el artículo 15 señala la destinación de los recursos para varios ítems, entre ellos, “15.2.
Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas.” Corolario, resulta claro que Constitucional y legalmente, le corresponde al municipio de La Dorada, atender las obras necesarias para concluir las obras de construcción de la Institución Educativa Juan Pablo II.
Ahora bien, frente al argumento señalado por el municipio demandado, relativo a la falta de presupuesto para adelantar las medidas tendientes a la culminación de las obras, la jurisprudencia del Consejo de Estado28, ha sido clara en señalar lo siguiente: “(…) ha sido uniforme y reiterada la posición que esta Sección ha adoptado al respecto, en el sentido de señalar que la ausencia de presupuesto no es excusa para efectos de desvirtuar la afectación a derechos colectivos o, en su defecto, limitar las medidas que deban ser adoptadas en el marco de la acción popular para garantizarlos.
Tal posición puede advertirse en la sentencia de 18 de octubre de 2019, en la que se precisó lo siguiente: “Sobre el particular, en providencia del 15 de diciembre de 2016 se sostuvo lo siguiente: 12.2. Los trámites presupuestales y la escasez de recursos económicos, no justifican la desprotección de los derechos colectivos. […] Además, esta Sala ha manifestado que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos.
Ante esa situación, lo procedente es ordenar a las autoridades que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos económicos requeridos. En efecto, en sentencia de 25 de octubre de 2001, a propósito de una problemática relacionada con la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición, sin que existiera una morgue en el Municipio de San Pedro (Sucre), esta Sala consignó el criterio jurisprudencial aludido, de la siguiente manera: “La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular.
En tal virtud, le corresponde al Alcalde y a su equipo de gobierno proseguir el adelantamiento de esta gestión y emprender las que sean necesarias para conseguir mediante el mecanismo de cofinanciación los recursos presupuestales que permitan financiar el proyecto de alcantarillado con el porcentaje de los recursos ordinarios que la Nación a esos efectos les 28 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 29 de julio de 2021.
Radicado No. 81001- 23-39-000-2018-00043-01(AP) 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 23 transfiere en la denominada Participación de Beneficio General y si estos resultaren insuficientes, con recursos de cofinanciación que deben gestionar ante el Departamento o la Nación, explorando la disponibilidad de recursos de inversión que para ese tipo de proyectos se prevean en los programas y subprogramas de los presupuestos de inversión del Departamento Nacional de Planeación, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del Ministerio de Desarrollo.”(Subrayado fuera de texto) Igualmente, en sentencia de 5 de septiembre de 2002, dictada con ocasión de una demanda que buscaba la construcción de la infraestructura de alcantarillado en el Barrio El Salvador, Sector Pantano, del Distrito de Santa Marta, en línea con el planteamiento expuesto, se afirmó lo siguiente: “Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtenerlos.” (Subrayado fuera de texto) Finalmente, vale la pena citar la sentencia de esta Sección, proferida el 22 de enero de 2015, C.P. Guillermo Vargas Ayala: “Como se puede leer en la jurisprudencia transcrita, la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos; la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida.
Cosa distinta es que para el cumplimiento del fallo se requieran hacer erogaciones presupuestales y que para ello en la sentencia se deban tomar en consideración los tiempos necesarios para surtir los trámites del caso y ordenar agotar los pases presupuestales y trámites administrativos correspondientes. Es claro que las órdenes impartidas por el Juez de Acción Popular no pueden hacer abstracción de las exigencias impuestas por la realidad material en que opera la Administración ni por la legislación vigente en materia presupuestal en particular, ni por el marco legal que rige las actuaciones administrativas en general.
De aquí que en esta clase de procesos el Juez Constitucional deba siempre ponderar cuidadosamente qué clase de obligaciones impone con el tiempo y las condiciones en que debe llevarlas a cabo.”” De acuerdo con lo anterior, resulta claro que en el presente caso lo procedente es que el ente territorial adelante las gestiones que sean necesarias para la consecución de los recursos que le permitirán finalizar las obras de la Institución Educativa Juan Pablo II, sin que sea posible que use como pretexto la ausencia de presupuesto, pues como quedó demostrado en el presente proceso, esta es una problemática de vieja data, por lo que ya han debido adelantar las gestiones pertinentes en aras de adquirir los recursos para el efecto. 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 24 2.5.
Conclusión: Fueron vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa de patrimonio público, puesto que el municipio de La Dorada se comprometió desde el año 2007 a llevar a cabo la construcción de la Institución Educativa Juan Pablo II, sin que a la fecha se encuentren finalizadas las obras de dicho proyecto constructivo, además que se demostraron los elementos objetivo y subjetivo que configuran la vulneración de tales derechos colectivos.
Además, corresponde al municipio de La Dorada adelantar las gestiones que sean necesarias para la consecución de los recursos que le permitirán finalizar las obras de la Institución Educativa Juan Pablo II, sin que sea posible que use como pretexto la ausencia de presupuesto. 3. Segundo Problema Jurídico: ¿Es razonable el plazo otorgado al municipio de La Dorada para dar cumplimiento a la orden proferida por la juez de primera instancia? Para resolverlo, se analizarán: i) Marco jurídico sobre el plazo para el cumplimiento de la orden judicial; y el ii) caso concreto. 3.1.
Marco jurídico - plazo para el cumplimiento de la orden judicial En reiterada jurisprudencia, el Consejo de Estado ha indicado que la ejecución de obras públicas para la satisfacción de necesidades locales está supeditada al agotamiento de los pasos previos de formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, inclusión en los Planes de desarrollo departamentales y municipales y en el presupuesto; sin embargo este punto no es razón suficiente para negar la protección de los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular.
En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas, de planeación, contractuales y presupuestales encaminadas a que los respectivos proyectos se incluyan -si es que no lo están- en el Plan de Desarrollo, cuenten con disponibilidad presupuestal y, luego de cumplirse las exigencias legales, puedan ejecutarse. 3.2.
Análisis sustancial del caso concreto El fallo de primera instancia ordenó al municipio la ejecución de unas actividades, para lo cual señaló el plazo de cuatro meses para realizar los estudios sugeridos por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas y que, surtido dicho trámite, se otorgó el lapso seis meses para realizar las obras que determinen dichos estudios así como también adelantar el desplazamiento del cable de 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 25 energía que se encuentra amarrado a los pasamanos metálicos de la rampa, la recuperación de las motobombas y las demás que sean necesarias para el pleno y total funcionamiento de la sede educativa.
El municipio de La Dorada en el recurso de apelación solicitó que se amplié el plazo otorgado a uno más razonable, teniendo en cuenta el trámite administrativo, presupuestal y contractual que se debe adelantar para dar cumplimiento, además, atendiendo que no cuenta con los recursos suficientes para sufragar la inversión estimada por la Universidad Nacional en el peritaje practicado en el proceso.
Al respecto se advierte que, según el informe de comisión del 31 de enero de 202429, suscrito por el arquitecto Fabián López Zuluaga en calidad de contratista del departamento de Caldas, quien realizó visita a la Institución Educativa Juan Pablo II, efectuó las siguientes recomendaciones técnicas: “(…) realizar visita técnica con un ingeniero estructural para verificar las condiciones de la estructura y tener una valoración adicional.
Además de lo anterior se debe realizar limpieza general de la instalación, por otra parte se requiere el desplazamiento del cable de energía que se encuentra amarrado a los pasamanos metálicos de la rampa, toda vez que se si estos cables se deterioran o se pelan se convierten en un peligro inminente para los estudiantes y docentes que por allí transitan, así mismo se sugiere que se instale una cubierta donde se encuentra ubicado el transformador, ya que por no tenerlo crece la maleza y el sitio permanece muy sucio y en mal estado, el Rector además solicita recuperar las motobombas que fueron entregadas con la obra, ya que nunca han funcionado y se requieren en funcionamiento para la institución educativa.” De acuerdo con lo anterior, se encuentra acertada la orden emitida por el juez a quo en el entendido de que, por un lado, se debe realizar las obras de mantenimiento y por el otro, que se otorga el plazo de 4 meses para realizar los estudios técnicos y un plazo de 6 meses para dar inicio a las obras que resulten de dichos estudios complementarios.
Por lo tanto, la Sala considera que los plazos contenidos en la sentencia de primera instancia son razonables, toda vez que la administración municipal, cuenta con suficiente tiempo para adelantar las gestiones de carácter contractual, administrativo, financiero y los movimientos presupuestales pertinentes para la apropiación de los recursos necesarios a efectos de realizar los estudios técnicos y las obras que se requieran para el mantenimiento y reparación de la infraestructura de la Institución Educativa Juan Pablo II, teniendo en cuenta adicionalmente, que la construcción de dicha obra data de hace más de 18 años, 29 Consecutivo samai “194” 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 26 por lo que dilatar aún más su culminación, agravaría la vulneración de los derechos colectivos amparados. 3.3.
Conclusión Es razonable el plazo otorgado al municipio de La Dorada para dar cumplimiento a la orden proferida por la juez de primera instancia; por lo tanto no prosperan los argumentos expuestos por la entidad apelante y en consecuencia se confirmará la sentencia. 4. Costas de segunda instancia Atendiendo al criterio objetivo valorativo que ha sido desarrollado por el H. Consejo de Estado con respecto a la imposición de costas (gastos procesales y agencias en derecho), no se condenará en costas de segunda instancia advirtiendo que no se encuentran acreditadas, toda vez que la parte accionada no incurrió en gastos procesales, ni efectuó actuación en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero: Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Manizales el 24 de septiembre de 2024 dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos promovido por Procuradores Judiciales 1 para Asuntos Administrativos de Manizales contra el municipio de La Dorada.
Segundo: Sin Costas en esta instancia por lo expuesto en precedencia. Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones en el portal web “Samai”.
NOTIFÍQUESE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 07 de 2025. Firmado electrónicamente JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente 17-001-33-39-005-2017-00525-02 Acción Popular 27 Firmado electrónicamente DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Firmado electrónicamente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado