1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: Controversias contractuales Radicación: 17 001 33 33 003 2017 00472 01 Demandante: María Elena Zapata Jaramillo Demandado: E.S.E. Hospital San José de Viterbo Providencia: Sentencia No. 024 Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el fallo que negó las pretensiones, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el 16 de septiembre de 2021.
I. Antecedentes 1. Declaraciones y condenas. La demandante solicita que se hagan las siguientes declaraciones: 1.1. Se declare la nulidad de la Resolución No. 079 del 26 de mayo de 2016, suscrita por la gerente de la E.S.E. Hospital San José de Viterbo. 1.2. Se declare la nulidad de la Resolución No. 114 del 28 de julio de 2016, por medio de la cual se confirma la resolución No. 79 del 26 de mayo de 2016. 1.3.
Dejar sin efectos el acta de liquidación del contrato de suministros No. 002- 2016. 1.4. Declarar el incumplimiento del contrato de suministro No. 002 de 2016. 1.5. Ordenar cancelar a favor de la demandante la suma de $17.305.500, por concepto de perjuicios con ocasión de la falta de ejecución del contrato para la vigencia del 1° de junio al 31 de diciembre de 2016, suma que deberá actualizarse a la fecha de ejecutoria de la sentencia. 1.6.
Por los intereses que se generen a partir de la fecha de ejecutoria. 2 1.7. Condenar en costas a la E.S.E. Hospital San José de Viterbo. 2. Hechos. Los hechos de la demanda pueden resumirse en los siguientes: - La señora María Elena Zapata Jaramillo ha contratado desde el año 2000 el suministro de alimentos para pacientes, personal médico y de enfermería con el Hospital San José de Viterbo, lo cual realizó de manera ininterrumpida hasta el mes de mayo de 2016. - Señala que, en el año 2016, suscribió con la demandada el contrato de suministros No. 002-2016 con vigencia del 1° de enero de 2016 al 31 de diciembre de 2016, por valor de $33.000.000. - Refiere que a través de la Resolución No. 079 del 26 de mayo de 2016, la gerente del ente hospitalario terminó unilateralmente el contrato de suministro, alegando el incumplimiento de las obligaciones, falta de condiciones de higiene para la preparación y manipulación de alimentos, falta de certificado médico y carnet para manipular alimentos, incumplimiento del plan de mejoramiento e incumplimiento del menú. - Expone que, en la mencionada resolución, la entidad resolvió liquidar el contrato, ordenando pagar los valores causados a la fecha y anularse el valor restante, por lo que las actividades las cumplió hasta el 30 de mayo de 2016. - Indica que interpuso recurso de reposición en contra la Resolución 079, siendo esta resuelta mediante el acto administrativo No. 114 del 28 de julio de 2016, la cual confirmó en su integridad el acto recurrido. - Finalmente, manifiesta que el 15 de septiembre de 2016, se suscribió acta de liquidación del contrato, documento que fue firmado por la contratista al verse en la necesidad de obtener el pago de los meses de abril y mayo que le adeudaba la entidad demandante. 3.
Contestación de la demanda (Documento 007 del cuaderno de primera instancia). La E.S.E. San José de Viterbo, actuando a través de apoderado judicial contesta la demanda, mediante la cual se pronuncia frente a los hechos y solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. Indica que no existe fundamento jurídico, ni fáctico que conlleve a que el ente hospitalario haya incurrido en alguna irregularidad en la expedición de los actos administrativos, pues señala que fueron proferidos en atención al incumplimiento contractual de la contratista.
Igualmente, manifiesta que el acta de liquidación se expidió de forma libre y voluntaria entre las partes. 3 4. Sentencia de primera instancia (Documento 025 del cuaderno de primera instancia) El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia 150 del 16 de septiembre de 2021 declaró probadas las excepciones denominadas “Inexistencia de obligación de pagar sumas de dinero por servicios no prestados”, “incumplimiento del contrato por una de las partes”, y “legalidad de terminación unilateral del contrato”.
Para fundamentar la decisión, señaló que de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, es posible la terminación unilateral de los contratos de suministro, cláusula que fue pactada por las partes en el contrato No. 002- 2016 y que después de un seguimiento y varios requerimientos realizados a la señora María Elena Zapata Jaramillo, esta incumplió con sus obligaciones contractuales y los planes de mejoramiento propuestos, lo que ocasionó la terminación unilateral del contrato de suministro suscrito con la ESE Hospital San José, terminación que además estaba pactada en el contrato, en el parágrafo de la cláusula tercera; por lo cual, el Juez concluye que no se encontró probada la existencia de una falsa motivación en el acto administrativo.
Por lo anterior, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. 5. Recurso de apelación. Demandante (Documento 013) El apoderado judicial de la parte demandante interpone recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, argumentando que el fallo no responde integralmente a los argumentos planteados en el escrito de demanda, las pruebas y las alegaciones, por cuanto existen referencias fundamentales que no fueron tenidos en cuenta para demostrar la falta de objetividad que llevó a la gerencia de la E.S.E. Hospital San José de Viterbo, para dar por terminada una relación contractual, cuya actividad venía ejecutándose desde el año 2000 y sobre la cual nunca existió reparo alguno. Señala que en los estudios previos de conveniencia y oportunidad se plantean aspectos concretos como son, el suministro de alimentos mediante minutas, tal como se demostró, nunca eran cumplidas por parte de la E.S.E., pues de acuerdo con la narrativa de los testigos, a la hoy demandante le correspondía realizar un recorrido por la sede del hospital para conocer cuál era la cantidad y tipo de alimentos que debía proporcionar.
Expone que, dentro del análisis de riesgo del contrato, se determinó que existiría incumplimiento ante “una o varias obligaciones adquiridas previo informe del supervisor”, constancias que señala que brillan por su ausencia y como elemento esencial para definir el derecho a la defensa y contradicción de la contratista, pues son reglas del contrato que no se dieron. 4 Adicionalmente, indicó que lo alegado por la entidad demanda es un presunto incumplimiento y así erradamente considera el a quo, pues manifiesta que la ESE no obró en debida forma, ya que de manera taxativa no se encuentra enlistada en las causales para la terminación unilateral, por lo que debía haberse procedido con la aplicación del régimen sancionatorio contractual, como potestad excepcional de caducidad, al tenerse como una sanción cuando el contratista ha incurrido en una de sus obligaciones, en el marco de lo expuesto en el artículo 18 de Ley 80 de 1983, situación no diferenciada por el operador judicial y que de contera conlleva a que la decisión adoptada adolezca de un análisis de las situación fáctica y jurídica del caso en concreto.
Argumenta que, en el presente asunto hubo una violación al debido proceso, pues el hospital al dar por terminada la relación contractual por un presunto incumplimiento, sería del caso aplicar la figura de la caducidad, mediante el procedimiento aplicable en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Finalmente, arguyó que no era procedente la condena en costas impuestas en primera instancia y además solicitó que se revoque la sentencia dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de esta municipalidad y se declare el incumplimiento contractual por parte de la E.S.E. Hospital San José de Viterbo. 6.
Actuación de segunda instancia. Según constancia secretarial obrante en el archivo 020 del cuaderno de segunda instancia, las partes guardaron silencio. I. Consideraciones de la Sala 1. Problema jurídico a resolver Corresponde al Tribunal en esta instancia, de acuerdo con los fundamentos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, determinar si se debe declarar la nulidad de los actos administrativos demandados por los cargos formulados por la parte demandante o si, por el contrario, la actuación realizada por la entidad demanda se encuentra ajustada a derecho, por haber un incumplimiento contractual y dicha causal fue establecida en contrato.
Para el estudio de lo anterior y teniendo en cuenta que la entidad demandada es una empresa social del estado, este Tribunal analizará (i) Regímenes exceptuados del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y (ii) la terminación unilateral del contrato. 2. Marco normativo y jurisprudencial. 2.1. Régimen de contratación de las ESES.
Las Empresas Sociales del Estado prestan servicios de salud como servicio público 5 a cargo del estado. Claro lo anterior, dichas entidades tienen un régimen de contratación que se rigen por el derecho privado (numeral 6 del artículo 194 de la Ley 100 de 1993); sin embargo, tienen algunas excepciones, las cuales se deben de acatar a la hora de contratar, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007.
Veamos: - Deben aplicar los principios de la función administrativa y la sostenibilidad fiscal. - El régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar debe seguir el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. - Están exentas de someterse a los procedimientos de selección regulados por el Estatuto General de Contratación. Frente a lo anterior, el Consejo de Estado dejó dicho1: “[L]as entidades estatales a las cuales se les conservó el régimen contractual de derecho privado -entre ellas las Empresas Sociales del Estado-, y por tanto mantuvieron la exclusión de la Ley 80, quedaron limitadas por la nueva filosofía fiscalizadora de la conveniencia de mantener esa exclusión. El artículo 13 reaccionó, exigiendo que las entidades excluidas de la Ley 80 apliquen en la actividad contractual: i) los principios de la función administrativa, ii) los principios de la gestión fiscal y iii) el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
El último aspecto destacado atrás significa que a partir de la Ley 1150 las entidades no regidas por la Ley 80 tienen claridad (…) sobre la mezcla de ordenamientos jurídicos que deben realizar para celebrar los contratos estatales. Sin embargo, antes de expedirse aquella ley la obligación ya existía, pero fue la doctrina, los órganos de control y los operadores jurídicos comunes quienes reclamaban -pero en forma dispersa y desordenada- que en esas instituciones también se debían aplicar los principios constitucionales, sólo que no hubo conclusiones al respecto.
El art. 13 desmaterializó la discusión, de ahí que la resistencia ilustrada, pero inconstitucional, que ejercían algunas entidades excluidas de la Ley 80 desapareció, porque el legislador se apropió de la controversia, y la decidió. El resultado que produjo esta combinación de normas de derecho privado con principios constitucionales es lo que experimentan las entidades excluidas, porque la pureza del derecho privado no la pueden aplicar, so pena de trasgredir los principios constitucionales.
No obstante, esto tampoco significa que el régimen contractual de esas entidades haya pasado a ser la Ley 80, porque de ninguna manera se dispuso algo semejante.” Teniendo en cuenta la jurisprudencia vista en precedencia, se concluye que, las entidades con régimen especial deben observar y respetar los principios constitucionales de la función administrativa, razón por la cual es necesario que armonicen su aplicación conforme a su régimen legal, sin que por ello se desnaturalice la actividad comercial, industrial o financiera.
De modo que las entidades sometidas a regímenes especiales deben regular los procedimientos en sus manuales de contratación y establecer mecanismos que garanticen la aplicación de lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007. 1Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de abril de 2014 (exp. 25.801). 6 Ahora, en cuanto a las cláusulas exorbitantes que pactan las entidades excluidas del Estatuto de Contratación de la Administración Pública, el máximo órgano de cierre de esta jurisdicción2 señaló que: “1.
Inicialmente, la jurisprudencia consideró que a una entidad regida por el derecho privado no le era dado pactar cláusulas unilaterales, pues no tenía habilitación legal, una línea que dejaba en evidencia la consolidación de una posición jurisprudencial que rechazaba, por falta de competencia, el pacto y ejecución de cláusulas excepcionales, exorbitantes o unilaterales en contratos regidos por el derecho común. No obstante, con posterioridad, en reconocimiento de los efectivos alcances que tiene la autonomía dispositiva o negocial, propia de las normas de derecho privado, la anterior posición ha cedido terreno a otra perspectiva que concluye que en los contratos estatales que no se rigen por la Ley 80 de 1993, «el pacto de cláusulas accidentales mediante las cuales se prevé el ejercicio de facultades tales como la terminación unilateral o la liquidación unilateral, entre otros se funda primordialmente de la autonomía dispositiva [por lo que] resulta viable que las partes del contrato puedan pactar cláusulas accidentales que impliquen la utilización de mecanismos tales como la cláusula penal, la imposición de multas, la terminación unilateral o la liquidación unilateral del contrato, entre otros, siempre y cuando que esas estipulaciones no vayan en contra de normas imperativas, de las buenas costumbres, del principio de buena fe objetiva, ni mucho menos que comporten un ejercicio abusivo de un derecho, ni contraría el orden público». 2.
El cambio de concepción ha significado entonces el pasar de entender que las entidades estatales exceptuadas del Estatuto Contractual no podían pactar cláusulas unilaterales, pues no contaban con la habilitación legal para hacerlo, a un entendimiento que, por el contrario, considera que, al igual que los privados, la habilitación deviene de la propia autonomía contractual. 3.
De esta manera, cuando una entidad estatal, regida por derecho privado, pacta una cláusula que confiere una facultad unilateral, al igual que ocurre con los privados, no debe entenderse nada diferente a que, en igual sentido, está habilitada para acudir a este tipo de pactos. Lo anterior pues, cada vez será más difícil entender cómo, aunque los privados puedan pactar este tipo de cláusulas, cuando la Administración se comporta como un privado más, ella no pueda celebrar estos mismos acuerdos.” Como corolario de lo expuesto, la jurisprudencia ha venido conciliando la aplicación del derecho privado con los principios de la función administrativa en los contratos que celebran las entidades exceptuadas de la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, lo cual implica tener en cuenta el régimen especial de la entidad exceptuada y hacer un ejercicio de adecuación, armonización e interpretación normativas que respete la esencia de cada principio constitucional de la función administrativa y del control fiscal, sin dejar de lado las inhabilidades e incompatibilidades. 2.2.
Contrato estatal por terminación unilateral. La Sala considera importante efectuar algunas precisiones sobre la terminación unilateral de los contratos estatales, según que la misma sea el resultado del ejercicio 2Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 19 de junio de 2019, rad. 85001-23-31-001-2008-00076-01(39800). 7 de una prerrogativa excepcional o bien porque así lo hubieren pactado las partes en las cláusulas del contrato.
En este sentido, son diversos los efectos jurídicos que se derivan de la terminación unilateral regida por la Ley 80 de 1993, de aquellos que devienen de una cláusula de terminación unilateral, pactada espontánea y libremente por las partes, aplicable a aquellos contratos regidos por el Derecho civil o comercial, según voces del artículo 13 de la Ley 80 de 1993.
Al respecto, el Consejo de Estado indicó3: “( ) De otro lado, a propósito de la terminación del contrato, entendiendo que esa figura no es más que la finalización o extinción de la vigencia de un determinado vínculo obligacional, según los lineamientos que al respecto ha trazado la doctrina13, resulta perfectamente posible distinguir entre modos normales y modos anormales de terminación de los contratos.
En la primera categoría, esto es entre los modos normales de terminación de los contratos de la Administración, suelen y pueden incluirse las siguientes causales: a).- cumplimiento del objeto; b).- vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; c).- terminación o vencimiento del plazo extintivo convenido para la ejecución del objeto del contrato y d).- acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes.
Los modos anormales de terminación de los contratos de la Administración se configuran, a su turno, por: a).- desaparición sobreviniente del objeto o imposibilidad de ejecución del objeto contratado; b).- terminación unilateral propiamente dicha; c).- declaratoria de caducidad administrativa del contrato; d).- terminación unilateral del contrato por violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades; e).- desistimiento -o renuncia-, del contratista por la modificación unilateral del contrato en cuantía que afecte más del 20% del valor original del mismo; f).- declaratoria judicial de terminación del contrato; y h).- declaratoria judicial de nulidad del contrato.
Además se encuentra, como causal de terminación de los contratos de la Administración, el mutuo consentimiento de las partes, la cual se ubica en un estadio intermedio, puesto que no corresponde exactamente a los modos normales de terminación del contrato –puesto que al momento de su celebración las partes no querían ni preveían esa forma de finalización anticipada–, como tampoco corresponde en su totalidad a los modos de terminación anormal, dado que está operando la voluntad conjunta de las partes y ello forma parte esencial del nacimiento y del discurrir normal de todo contrato (artículo 1602 C.C.).
A esa manera de agrupar las causales de terminación de los contratos ya se había referido esta Corporación, según lo refleja la Sentencia fechada en mayo 11 de 19904, en la cual se afirmó: “Además, los contratos administrativos pueden terminar normal o anormalmente. En el primer evento, por el 3Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,9 de mayo de 2012, radicación No.05- 85001-23-31- 000-2000-00198-01(20968), C.P: Mauricio Fajardo Gómez. 4Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de mayo 11 de 1990, expediente 5335. Magistrado Ponente, doctor Carlos Betancur Jaramillo. 8 cumplimiento del objeto en la forma y el tiempo debidos. En el segundo, por caducidad o terminación unilateral, o por vencimiento del plazo antes del cumplimiento del objeto convenido.
“Terminado normal o anormalmente un contrato, en especial en los contratos de suministro, obra pública o prestación de servicios, procederá su liquidación, en los términos señalados en el mismo contrato. Liquidación que podrá hacerse de común acuerdo, o en forma unilateral, en caso contrario, por la entidad pública contratante y mediante resolución motivada”.
(…) Ahora bien, dado que en las normas que rigen la contratación estatal la terminación unilateral se ha previsto como una potestad excepcional a favor de las Entidades Estatales Contratantes, se impone la necesidad de examinar si en aquellos contratos a cuya celebración ha concurrido la Administración Pública y que deban regirse por las disposiciones del Derecho Civil o del Derecho Comercial, según el caso, en virtud de lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 80, las partes del respectivo contrato tendrían la posibilidad de convenir válidamente, por vía contractual, la potestad de terminación unilateral a favor de una o las dos partes del respectivo vínculo obligacional.” Igualmente, a manera de ejemplo; y, en cuando a las entidades excluidas de la aplicación de la ley 80 de 1993 el alto tribunal de lo Contencioso Administrativo señaló que5: “( )las facultades unilaterales que se pueden pactar en los contratos regidos por el derecho privado y de las potestades excepcionales con las que cuentan las entidades regidas por el EGCAP, se debe advertir que la Ley 142 de 1994 contiene una particularidad de significativa observancia que se encuentra a mitad de camino entre ambas realidades.
El inciso segundo del artículo 31 señala: “Las comisiones de regulación podrán hacer obligatoria la inclusión, en ciertos tipos de contratos de cualquier empresa de servicios públicos, de cláusulas exorbitantes y podrán facultar, previa consulta expresa, que se incluyan en los demás. Cuando la inclusión sea forzosa, todo lo relativo a tales cláusulas se regirá, en cuanto sea pertinente, por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, y los actos en los que se ejerciten esas facultades estarán sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa”.
Esto pone de presente que las actuaciones unilaterales de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, además de los pactos contractuales, pueden traer causa del ejercicio de una facultad excepcional originada en los artículos 14 al 18 del Estatuto Contractual, lo que permite identificar, para ese caso concreto, una actuación de una entidad habilitada legalmente para expedir los actos administrativos en los que se ejercita esa facultad, cuyo control debe hacerse por la vía de los recursos administrativos y contencioso-administrativos que procedan.” 4.
Pruebas ✓ Estudio previo para la contratación del suministro de alimentos a los pacientes hospitalizados, al médico de urgencias y a los residentes de la ESE Hospital San José de Viterbo Caldas (Fls. 4 y 5 del documento 5 Sentencia del 23 de noviembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección B. Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata.
Número de radicado 05001-23-31-000-2011-01824-01 (66700) 9 “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Contrato de suministros No. 002-2016 celebrado entre la ESE Hospital San José y la señora María Elena Zapata (Fls. 6 a 9 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Resolución No. 079 del 26 de mayo de 2016 por medio de la cual se declara la terminación unilateral del contrato No. 002-2016 y se ordena su liquidación (Fls 10 a 12 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Recurso de reposición frente a la Resolución No. 079 (Fls. 13 a 17 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Resolución No. 114 del 28 de julio de 2016 por medio de la cual se confirma la resolución No. 079 (Fls. 18 a 22 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Memorial donde la contratista informa las obras a realizar en virtud del plan de mejoramiento (Fl. 23 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Oficio 202-03-011 del 8 de abril de 2016, por medio del cual se le solicita a la contratista la presentación del pago de la seguridad social y el registro en cámara y comercio (Fl. 24 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Oficio 210-04-059 del 6 de mayo de 2016, donde se informa a la contratista sobre el incumplimiento del contrato (Fl. 25 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Respuesta a los oficios 202-03-011 y 210-04-059 (Fls. 26 a 28 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Certificado de cámara de comercio de la señora María Elena Zapata Jaramillo (Fl. 29 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Planilla de pagos de seguridad social de la demandante de los meses de abril y mayo de 2016 (Fls. 30 a 32 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Oficio 210-04-59 del 19 de mayo de 2016 por medio del cual se requiere certificado de idoneidad sanitaria y comprobante de pago de la seguridad social del mes de abril de 2016 (Fl. 33 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Acta de liquidación del contrato de suministros 002-2016 celebrado entre la E.S.E. Hospital San José y María Elena Zapata Jaramillo (Fls. 40 y 41 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Certificado de disponibilidad presupuestal No. 000018 del 1° de enero de 2016 para atender los pagos del contrato de suministros No. 02-2016 (Fl. 45 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). 10 ✓ Orden de pago No. 000627 del 30 de abril de 2016 y No. 000765 del 31 de mayo de 2016 para el contrato de suministros No. 002-2016 (Fls. 46 a 47 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Comprobante de egreso No. 000959 del 14 de septiembre de 2016 por valor de $6.071.780 (Fl. 48 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Contratos de suministros de vigencias anteriores celebrados entre la ESE Hospital Son José de Viterbo y la señora María Elena Zapata Jaramillo (Fls. 71 a 137 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Oficio del 7 de mayo de 2016, donde el técnico de salud ambiental del Hospital informa sobre el incumplimiento del plan de mejoramiento por parte de la contratista (Fl. 192 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Memorial de fecha del 14 de mayo de 2016, suscrito por tres profesionales de la salud, en el que informan sobre condiciones higiénicas no óptimas e incumplimiento de las características del menú requerido por los pacientes (Fl. 193 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Lista de chequeo para verificación del buen funcionamiento de servicios tercerizados al restaurante de la señora María Elena Zapata realizada el 26 de febrero de 2016 (Fls. 194 a 198 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Actas de inspección Sanitaria realizadas al restaurante “El Balcón” de la señora María Elena Zapata (Fls. 199 a 207 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”). ✓ Testimonios rendidos por María Estrella Sánchez Escobar, Martha Lucía Toro Arroyave y María Luisa Baena Pérez. 4.
Del caso en concreto. La parte actora presenta recurso de apelación, bajo el argumento de que la causal que motivó el acto administrativo por medio del cual se dio terminación unilateral del contrato por parte de la E.S.E Hospital San José de Viterbo no se encuentra enlistada dentro de las causales establecidas en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 y en razón a ello, manifiesta que la entidad debía de agotar el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.
Para resolver lo anterior, esta Sala encuentra probado dentro del proceso de la referencia que: - El Hospital San José de Viterbo y la señora María Elena Zapata suscribieron el contrato de suministro No. 002-2016, el cual tenía como fecha de inicio el 1° de enero de 2016 y fecha de finalización el 31 de diciembre de 2016, observándose que las obligaciones del contratista son las siguientes: 11 “CLÁUSULA SEGUNDA – OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: 1.
Garantizar que el servicio de suministro de alimentos será permanente, que no se interrumpirá bajo ninguna circunstancia, y que será prestado de conformidad con lo estipulado en el contrato. 2. Suministrar todos los servicios de comidas adicionales que fueren requeridos oportunamente por el CONTRATANTE. 3. Seleccionar personal altamente calificado e idóneo que necesite para la correcta prestación del servicio de restaurante, a quienes dotará de uniformes, elementos de protección personal y los elementos exigidos, de conformidad con las normas pertinentes y las exigencias del servicio. 4.
Comunicar de manera inmediata cualquier novedad o anomalía durante la ejecución del contrato, al respectivo funcionario encargado de la interventoría o supervisión. 5. Acatar las recomendaciones que durante el desarrollo del contrato le imparta el CONTRATANTE, a través de los funcionarios que ejercerán el control de ejecución. 6. Garantizar que los proveedores sean idóneos para el suministro de las materias primas, motivo por el cual no se podrán presentar más de 2 quejas por parte del CONTRATANTE. 7.
Proporcionar los servicios cumpliendo lo requerido en las minutas (de acuerdo con las dietas de cada paciente) considerando el número y gramajes de los componentes establecidos en ellas. 8. No reincidir en las faltas que hayan ocasionado llamados de atención. 9. Garantizar las óptimas condiciones de las materias primas con las que se preparan los alimentos; el incumplimiento, especialmente de este numeral, será causal de terminación del contrato. 10.
Suministrar por su cuenta, todos y cada uno de los insumos e ingredientes necesarios para la preparación de los menús, los cuales deberán ser de la mejor calidad. 11. Prestar por su cuenta y riesgo la supervisión e implementación de controles para verificar la perfecta prestación del servicio de restaurante. 12. Garantizar la variedad, calidad y cantidad de los elementos contemplados en los menús, acorde con los requerimientos del CONTRATANTE. 13.
Cumplir con todas las medidas de bioseguridad al momento de suministrar los alimentos tanto a los pacientes como al personal médico en las instalaciones de la ESE.
PARÁGRAFO: El incumplimiento de cualquiera de los anteriores literales será motivo de incumplimiento del contrato y dará lugar a su terminación.” (Subrayado por esta Sala). - Teniendo en cuenta lo establecido en el contrato, la entidad hospitalaria procedió a realizar visitas y requerimientos a la parte actora, entre estas: (i) Obra formato denominado lista de chequeo, en el cual se observa que el 26 de febrero de 2016, el personal de la ESE realizó visita al restaurante denominado “BALCON PAISA”, sitio en el cual preparaba y se manipulaba los alimentos, evidenciándose que en la mayoría de los requerimientos la señora María Elena no cumplía con los aspectos generales para el manejo de alimentos.
Como prueba de lo anterior, se adjunta imagen (visible en el folio 194 y s.s. del documento 01ExpedienteEscaneadoCompleto). 12 (ii) El mismo 26 de febrero, la Dirección Territorial de Salud de Caldas realizó visita al restaurante Balcón Paisa y mediante acta No. 001, dio como concepto sanitario “FAVORABLE CON REQUERIMIENTOS”; en razón a ello, formuló un plan de mejoramiento, contando la señora María Elena con un plazo de 30 días para su cumplimiento (Fls. 200 y s.s. del documento 01PrinExpedienteEscaneado).
(iii) El día 2 de marzo de 2016 la contratista presentó escrito al hospital, en el cual le indica que procederá a realizar los planes de mejora (Fl. 190 del documento 01PrinExpedienteEscaneado). (iv) A través de los oficios Nos. 202-03-011 del 8 de abril de 2016 y 210-04- 059 del 6 de mayo de 2016, la entidad hospitalaria le solicitó a la contratista la presentación del pago de la seguridad social, el registro en cámara y comercio y le informa que ha incumplido con el plan de mejoramiento para otorgarle el concepto favorable de idoneidad sanitaria (Fls. 24 y 25 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”).
(v) En respuesta a los oficios 202-03-011 y 210-04-059, el 12 de mayo de 2016 la demandante señala que aporta las constancias de pago a la seguridad social y el certificado de existencia y representación legal. Respecto al plan de mejoramiento, expone que atendió las sugerencias higiénicas, sanitarias y de infraestructura (Fls. 26 a 28 del documento “01ExpedienteEscaneadoCompleto”).
(vi) Nuevamente, el 12 de mayo de 2016, la Dirección Territorial de Salud de Caldas efectuó inspección al restaurante Balcón Paisa, en el cual dejó 13 como concepto “FAVORABLE CON REQUERIMIENTOS”; bajo el argumento que el establecimiento no cumplía con limpieza y desinfección, control de plagas, abastecimiento de agua potable y desechos sólidos.
Adicionalmente, se evidencia que dicha acta la Dirección de Salud dejó señalado que en el mes de abril de 2016 también habían realizado visita, la cual tuvo concepto favorable con requerimientos. (vii) Mediante documento de fecha 14 de mayo de 2016, las profesionales en salud del Hospital - Vanesa Palacio Guerrero, Natalia Valencia Sánchez y Jenifer Vélez Restrepo, informan las condiciones higiénicas no óptimas e incumplimiento del menú; situación que señalan que ya había sido expuesta de manera verbal por el personal médico, el cual fue puesto en conocimiento de la contratista a través de oficio del 19 de mayo de 2016 (Fl. 33).
Tal y como quedó demostrado en precedencia, se logra apreciar que de manera reiterada la contratista incumplió con sus obligaciones contractuales, pues no sólo incumplió con las medidas de salubridad, sino que también incumplió con los gramajes de los componentes requeridos por los pacientes hospitalizados y los pagos a la seguridad social; situaciones que fueron puestas en conocimiento de la señora María Helena; sin embargo, pese a ello, la demandante no cumplió a cabalidad con su responsabilidad como contratista, máxime cuando dentro de sus obligaciones era proveer alimentos a personas con condiciones especiales de salud.
Adicionalmente, esta Corporación advierte que, una vez revisada la Resolución No. 079 del 26 de mayo de 2016 por medio de la cual se declaró la terminación unilateral del contrato No. 002-2016 y se ordenó su liquidación, se evidencia que el Hospital San José de Viterbo motivó el acto administrativo en razón al incumplimiento de la contratista en las obligaciones establecidas, indicando en dicho contrato se establecieron dos causales de terminación unilateral, la primera es en virtud de lo dispuesto en el parágrafo de la cláusula segunda en la que se estipuló “PARÁGRAFO: El incumplimiento de cualquiera de los anteriores literales será motivo de incumplimiento del contrato y dará lugar a su terminación”.
Y como segunda causal de terminación unilateral, refirió que en la cláusula décimo tercera del contrato, se establecieron cláusulas exorbitantes, conforme a lo dispuesto en los artículos 15, 16 y 17 de la Ley 80 de 1993. En virtud de lo anterior, se logra apreciar que si bien es cierto que la entidad estatal motivó la terminación del acto administrativo en virtud de lo establecido en los artículos 15, 16 y 17 de la Ley 80, y que revisadas las causales de terminación unilateral establecidas en el artículo 17 del referido estatuto, ninguna se enmarca dentro de la causal de incumplimiento; también lo es que dentro del acápite denominado “obligaciones de la contratista” las partes estipularon en el parágrafo de dicho anunciado que “El incumplimiento de cualquiera de los anteriores literales será motivo de incumplimiento del contrato y dará lugar a su terminación.” 14 Así las cosas, se concluye que las partes establecieron en el contrato que, en el evento en el que la contratista no cumpliera con cualquiera de sus obligaciones contractuales la entidad podía dar por terminado el contrato de manera unilateral y que siendo el hospital una entidad de régimen especial y que en razón a ello se encuentra regida por el derecho privado, lo que se estipulara en el contrato era ley para los contratantes, como lo dispone el artículo 1602 del Código Civil.
Frente a lo anterior, el Consejo de Estado expuso6: “(…) podría sostenerse que en el ámbito del Derecho Privado, la terminación de un contrato por decisión unilateral de uno de los contratantes según estipulación convenida y autorizada dentro del propio contrato o en algunos casos incluso prevista en la propia ley, en cuanto corresponda a una estipulación que no contraríe normas imperativas, tampoco resultaría contraria con el principio, aun vigente, de que los contratos válidamente celebrados constituyen una ley para dichos contratantes y, por tanto, al ejercerse dicha facultad de terminación unilateral se pondría fin al contrato sin necesidad de acudir a la intervención de una autoridad judicial o a la aplicación de alguno de los mecanismos alternativos de Administración de Justicia, camino al que, por el contrario, obligatoriamente deberán acudir los interesados cuando se presente una disputa, diferencia o conflicto entre las partes del contrato.
Al respecto la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, ha precisado: “La falta de enunciación expresa en el Código Civil dentro de los modos extintivos, no es escollo ni argumentación plausible para descartar la terminación unilateral, por cuanto como quedó sentado, la ley la consagra en numerosas hipótesis y contratos de derecho privado, sin concernir sólo a los estatales.
Inclusive, la figura existe en el derecho privado, antes de su plasmación en la contratación estatal, y no es extraña la locución, pues utiliza el vocablo “terminación” (artículo 870, C. de Co), “dar por terminado el contrato” (art. 973, C. de Co), justas causas “para dar por terminado unilateralmente el contrato de agencia comercial” (art. 1325, C. de Co).” En tal contexto, no le asiste razón a la parte actora, toda vez que, se itera, las partes acordaron que por cualquier causal de incumplimiento de la contratista se podía dar por terminado unilateralmente el contrato; situación que conllevaba a que no se tuviera 6Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,9 de mayo de 2012, radicación No.05- 85001-23-31- 000-2000-00198-01(20968), C.P: Mauricio Fajardo Gómez. 15 que agotar el trámite establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, máxime cuando la entidad hospitalaria no tiene que aplicar el Estatuto de Contratación Estatal.
En consecuencia, se confirmará la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de esta municipalidad. 5. Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado7 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. Ahora bien, comoquiera que no se observa prueba que acredite la generación de gastos ni agencias en derecho en esta instancia, toda vez que ninguna de las partes intervino en la segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el 16 de septiembre de 2021, dentro del asunto de la referencia. Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en SAMAI. 7Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,12 de abril de 2018, radicación No.05- 001-23-33-000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez 16 Discutido y aprobada en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha.
Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.