REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 7 de febrero de 2025 Asunto: Sentencia de primera instancia N° 008 Medio de control: Popular Demandantes: Sandra Lucero Giraldo García. Demandado: Invías Llamados en garantía: Municipio de Manizales, CSS Constructores S.A., TPF Getinsa Euroestudios Colombia y CB Ingenieros S.A.S. Expediente: 17001-2333-000-2023-00059-00 Acta de discusión: 009 de la fecha I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas para el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos o acción popular, sin que se observen causales de nulidad y cumplidos los presupuestos procesales de la acción, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará la sentencia de primera instancia que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 Solicita la parte demandante se declare que las autoridades demandadas están vulnerando los derechos consagrados en los literales d) y l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, referidos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
En consecuencia, pide que se ordene al Invías brindar una solución basada en criterios técnicos y de seguridad que permita establecer una respuesta a las problemáticas de movilidad del sector, que contengan la habilitación de entrada al barrio Estambul. 1.1 FUNDAMENTO FÁCTICO 1.1.1 En el 2015, el Invías adjudicó al Consorcio CSS Constructores S.A. la rehabilitación de la vía Honda – Manizales, que incluye la reparación de sectores críticos, y la interventoría fue adjudicada al Consorcio Vías para la Equidad.
En el 116ed_c01principal_003accionespopularespdf. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 2 de 16 marco de este proyecto, se ha visto afectada la comunidad del barrio Estambul, pues no se contempla un ingreso al sector, por lo que la comunidad debe recorrer distancias de varios kilómetros para hacer el retorno, pese a que antes de ejecutar el proyecto el barrio sí contaba con un ingreso. 1.1.2 Argumenta que llevaron a cabo un encuentro con el Invías el 10 de mayo de 2022 y posteriormente presentaron un derecho de petición a dicho instituto, no obstante, la entidad argumenta que no existe inconveniente para el ingreso al barrio, pues quienes hacen tránsito en el sentido La Uribe – Terminal pueden hacerlo directamente, y quienes transitan en sentido contrario, deben hacerlo yendo hasta el retorno ubicado en el sector de La Uribe.
Explica que, en las reuniones, se hizo alusión a las dificultades que presenta el ingreso de vehículos de emergencia, lo que motivo la muerte de una persona de ese sector. 1.1.3 Finalmente, menciona que lo anterior ha derivado en numerosas dificultades de movilidad, aunadas a que en varias oportunidades los taxistas se niegan a ir a ese sitio por lo lejano del retorno. 1.2 FUNDAMENTO JURÍDICO Como fundamento jurídico de las pretensiones elevadas, se remite a la Ley 472 de 1998, y refiere que los derechos colectivos vulnerados son: - El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público (literal d); - El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (literal l).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. INVÍAS2 Se opuso a las pretensiones de la parte demandante, explicando que el proyecto vial busca mejorar la movilidad y la seguridad, que está siendo construido con criterios técnicos y fue socializado con la comunidad, incluida la del barrio Estambul, además, cuenta con retornos y puentes que permiten el tránsito seguro y cómodo para los habitantes del sector.
Agrega que según las verificaciones hechas en campo y calculado a una velocidad crítica, el tiempo de ingreso al barrio es de máximo 6 minutos y el desplazamiento hasta el retorno es de 700 metros. Explica que no se ha cerrado el acceso al barrio Estambul, y que lo que había antes era una demarcación de doble línea horizontal que impedía el giro a la izquierda, por lo que la maniobra que realizaban la mayoría de los carros consistía en una infracción a las normas de tránsito.
Cuestiona la afirmación sobre la vulneración de los derechos colectivos, mencionando que el proyecto implicó pasar de una vía de 2 carriles a una de 4 carriles, con la construcción de un puente peatonal que garantiza la movilidad de forma segura para los actores viales, tanto vehículos como peatones. Así mismo, aclara que con la construcción de la doble calzada los tiempos de desplazamiento y acceso a ese sector fueron disminuidos.
Con base en los anteriores raciocinios, planteó como excepciones las denominadas “inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías”, “efectivo cumplimiento de las funciones asignadas al Instituto Nacional de Vías”, “carencia de prueba de la vulneración o amenaza de derechos colectivos respecto del Instituto Nacional de Vías”, y la “Genérica”. 2 21ED_C01Principal_008CONTESTACIONDEMANDAINVIASPDF(.pdf) NroActua 24.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 3 de 16
3. CONTESTACIÓN LLAMADOS EN GARANTÍA 3.1 CSS CONSTRUCTORES S.A.3 Expresa su acuerdo con los puntos expuestos por el Invías en la contestación de la demanda, a los cuales manifiesta que se adhiere por economía procesal. Sostiene que los diseños con base en los cuales se construyó la obra no contemplaron un giro a la izquierda para el ingreso al barrio Estambul, justamente por el riesgo que ello implica, pues se trata de un giro prohibido, y por ello, la maniobra de ingreso que la parte demandante califica de “tradicional” representa una infracción de las normas de seguridad vial.
Considera que un giro ilegal no puede ser motivo de reivindicación de derechos, y que el separador que se instaló en ese sitio, lejos de vulnerar las prerrogativas de orden colectivo, garantiza la seguridad. En todo caso, opina que en caso de hallarse vulnerado algún derecho colectivo, ello sería responsabilidad del Invías, quien efectuó los diseños con base en los cuales se ejecutaron las obras, y respecto de los cuales el contratista tuvo nulo poder de decisión. Respecto al llamamiento que le fue formulado por el Invías, explica que no tiene vocación de prosperidad, porque cumplió a cabalidad las estipulaciones contractuales y términos de construcción de la vía. 3.2 MUNICIPIO DE MANIZALES4 Indica que el único punto sobre el cual podría tener alguna incidencia ese ente territorial es el relacionado con la supuesta falta de prestación del servicio de transporte público por algunos taxistas, afirmación que está desprovista de cualquier prueba, a tal punto que, una vez indagada la Secretaría de Movilidad del ente territorial, se certificó que no ha recibido quejas por este punto.
Como excepciones, planteó las de “moralidad administrativa”, basada en que no existen omisiones en el cumplimiento de sus funciones ni en la protección de la comunidad; “carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos”, pues la parte actora no cumplió con la carga que en este sentido le impone la ley; “competencia del Invías para la solución de la problemática – falta de legitimación en la causa por pasiva por parte del municipio de Manizales”, pues cualquier acción tendiente a la modificación de acceso al barrio Estambul iría en contra del propietario de la vía;
“ausencia de transgresión de los derechos colectivos”, frente a la cual alude que no existen reproches del accionante frente a la conducta del municipio; y la “genérica”. 3.3 TPF GETINSA EUROESTUDIOS COLOMBIA Y CB INGENIEROS S.A.S.5 Ambas firmas son integrantes del Consorcio Vías para la Equidad, interventor de la obra, y allegaron idénticos escritos de contestación. Reproducen los argumentos de contestación del Invías, aludiendo que no es cierto que con la construcción de las obras se haya modificado el ingreso al barrio Estambul, y que la maniobra que algunas personas hacían antes de la construcción de la obra implica una infracción de tránsito.
Por lo anterior, solicitan negar las pretensiones de la parte demandante, aludiendo a la falta de fundamento de los planteamientos de la parte actora. 3 3_memorialweb_contestaciondemanda y 9_MemorialWeb_ContestaciOnllamamientoengarantIa(.pdf) NroActua 23. 4 34ED_C01Principal_021CONTESTACIONLLAMAMIENTOGARANTIAMUNICIPIOMANIZALESPDF(.pdf) NroActua 24 5 35ED_C01Principal_022CONTESTACIONLLAMAMIENTOGARANTIATPFGETINSAPDF(.pdf) NroActua 24 0 y 36ED_C01Principal_023CONTESTACIONLLAMAMIENTOGARANTIACBINGENIEROSPDF(.pdf) NroActua 24 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 4 de 16 Propusieron como excepciones las de “ausencia de legitimación en la causa por pasiva”, porque además de no existir vulneración de los derechos colectivos, en su caso han cumplido a cabalidad con el objeto del contrato de interventoría;
“ausencia de vulneración de los derechos colectivos alegados”, ratificando que no hubo modificación de las condiciones de acceso al barrio Estambul; “ausencia de prueba de la vulneración de los derechos colectivos invocados”, ante la falta de acreditación de la afectación de prerrogativas de orden colectivo; y la “genérica”.
4. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante auto de 23 de abril de 20236 se admitió la demanda de la referencia, decisión notificada a los demandados el 28 de abril de la misma anualidad7. En decisión del 10 de agosto de 20238 se tuvo por contestada la demanda de manera oportuna por el Invías, mientras que el 25 de octubre del mismo año se admitieron los llamamientos en garantía que formuló la demandada9, decisión notificada a los llamados el 26 de octubre siguiente10.
El 20 de marzo de 202411 se resolvió el recurso de reposición interpuesto por CSS Constructores S.A. contra la decisión de admitir los llamamientos en garantía, confirmándola en su integridad. Luego, el 23 de mayo de 2024, se convocó a la audiencia de pacto de cumplimiento12, que se llevó a cabo el 10 de julio de 202413, siendo declarada fallida14.
Con auto de 9 de octubre de 2024 fueron decretadas pruebas15, y el 31 de octubre de la misma anualidad se corrió traslado para alegatos de conclusión16.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1 PARTE DEMANDANTE17 Aun cuando acepta que las obras viales se efectuaron para mejorar las condiciones del carreteable, indica que esa vía tiene una tradición y unas costumbres que datan de más de 40 años y que no pueden ser ignoradas, y que a pesar de que se menciona una reunión con la comunidad, no hay evidencia certificada de que se haya aceptado el diseño de la vía sin ingresos a los barrios, pues considera que los retornos son desproporcionados, y la prueba testimonial demostró que existe la posibilidad de construir los accesos pretendidos.
Acota que no es cierto que exista un puente peatonal para el acceso y que en la comunidad existen personas mayores y discapacitadas que se perjudican al tratar de acceder al servicio de transporte. 5.2 INVÍAS18 En consonancia con lo expuesto en el escrito de contestación de la demanda, manifiesta que con la ejecución de obras en el tramo vial objeto de esta acción 6 18ED_C01Principal_005AUTOADMITEACCIONPDF(.pdf) NroActua 24 7 19ED_C01Principal_006CONSTANCIANOTIFICACIONELECTRONICAPDF(.pdf) NroActua 24 8 24ED_C01Principal_011AUTOTIENECONTESTADADEMANDAPDF(.pdf) NroActua 24 9 28ED_C01Principal_015AUTOADMITEDEMANDALLAMAMIENTOGARANTIAPDF(.pdf) NroActua 24 10 29ED_C01Principal_016CONSTANCIANOTIFICACIONESTADOPDF(.pdf) NroActua 24 11 1autoresuelver_resuelver_017resuelvereposicio 12 44Auto fija fecha_CITA PACTO_00026Citapactocumpli(.pdf) NroActua 26 13 67Acta audiencia_Acta_20230005900ACTApacto(.pdf) NroActua 42 14 20ED_C01PRIMERA_019ACTAAUDIENCIAPACT(.pdf) NroActua 30 15 69Autoabreproce_ABREAPRU_00044DecretaPruebasp(.pdf) NroActua 44 16 76Actaaudiencia_Acuse_098ActaAudienciaPrue(.pdf) NroActua 51 17 81_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSION(.pdf) NroActua 56 18 76_memorialweb_alegatos-alegatosconclusionap Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 5 de 16 popular se redujeron los tiempos de desplazamiento al pasar de 2 a 4 carriles, además de lo cual se construyó un puente peatonal que garantiza el tránsito de seguro de un lado a otro del tramo vial.
Añade que, con la ejecución de los trabajos contrario a lo manifestado por la parte demandante, se protege el derecho al goce del espacio público en unas condiciones técnicas, pues se trata de trabajos efectuados por profesionales en la ingeniería civil, y se previenen los accidentes. Además, indica nuevamente que el giro a la izquierda para ingresar al barrio estaba prohibido, y hacerlo implicaba infringir las normas de tránsito. 5.3 TPF GETINSA EUROESTUDIOS COLOMBIA Y CB INGENIEROS S.A.S.19 Plantean que no existe vulneración alguna de los derechos e intereses colectivos y que, en caso de hallarse probada, no es imputable a esas sociedades, que se limitaron a cumplir con el objeto de la interventoría para la cual fueron contratadas.
También mencionan que, al contrario de lo señalado en la demanda, las obras ejecutadas en el marco del contrato han garantizado una mejora y beneficios para la comunidad, pues se ha buscado una mejora en materia de infraestructura, haciéndola más segura, mejorando la movilidad y reduciendo los tiempos de desplazamientos de la comunidad, haciendo más productiva y eficiente la actividad económica de todos los usuarios de la vía. Finalmente, insisten en la falta de legitimación en la causa por pasiva y en la ausencia de vulneración de los derechos colectivos invocados. 5.4 MUNICIPIO DE MANIZALES20 Argumenta que en el expediente no existe prueba de que los taxistas se hayan opuesto o negado a prestar el servicio hacia ese sector, y es ese el único punto de la acción popular en el que podría tener competencia, por lo que ratifica que carece de legitimación en la causa por pasiva, además de que no ha vulnerado prerrogativas de orden colectivo.
Concluye que no existen omisiones de la entidad territorial y que no puede tenerse entonces como vulnerador de derecho fundamental colectivo alguno, por lo que es ajeno a posibles cumplimientos de “reapertura” del “separador central de la autopista”, lo que conlleva a que se le exonere de responsabilidad en este caso.
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No intervino en esta etapa21. III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Es competente el Tribunal para conocer el asunto de la referencia, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con los artículos 144 y 152 numeral 14 del CPACA, atendiendo para ello la naturaleza del medio de control propuesto y la de la entidad demandada en estas diligencias.
No existe inconveniente alguno en cuanto a la legitimación en la causa de las partes en el proceso, tanto en su extremo activo como pasivo de la Litis. 19 77_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 53 y 78_MemorialWeb_Alegatos- ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 54 20 79_MemorialWeb_Alegatos-2023059ALEGATOSDE(.pdf) NroActua 55 21 83AlDespachopar_AlDespacho_104ConstanciaSecreta(.pdf) NroActua 57 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 6 de 16 E igualmente se acreditó el requisito de procedibilidad contenido en el artículo 161 Nº4 en consonancia con el artículo 144 de la Ley 1437 de 201122.
Definido lo anterior, es procedente entrar a dictar sentencia con fundamento en el siguiente:
2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Existe vulneración de los derechos colectivos consagrados en los literales d) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 199823, por parte de la accionada, en relación con las obras de remodelación adelantadas en la vía Honda-Manizales, sector del barrio Estambul, por la forma en la que quedó configurado el acceso al barrio?
3. TESIS DEL TRIBUNAL La Sala Cuarta de Decisión sostendrá que en el presente asunto no se presentó vulneración, riesgo o amenaza a los derechos colectivos contenidos en los literales d) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, pues no se acreditó que las condiciones de ingreso al barrio Estambul de Manizales hayan sido modificadas por la ejecución de las obras de construcción de la doble calzada Honda – Manizales en el tramo La Fuente - Estación Uribe.
Por el contrario, se demostró que la forma en la cual presuntamente ingresaban algunos residentes en el sector antes de la construcción de las obras representaba no solo una infracción a las normas de tránsito, sino un alto riesgo para su seguridad y la de los demás conductores, transeúntes, pasajeros y peatones, que fue corregida y conjurada con la refacción de la vía. De otro lado, tampoco fue acreditado que algunos conductores de servicio público se nieguen a prestar su servicio en esa zona por las condiciones en las que quedó la vía, lo cual no pasó de ser una afirmación de la parte demandante sin soporte probatorio.
4. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO 4.1 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal elevado a rango constitucional con trámite preferencial, por medio del cual cualquier persona natural o jurídica, puede demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio público, la seguridad y la salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, tendiente a evitar un daño contingente, hacer cesar alguna amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Ahora, como con la acción popular se busca obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva, la misma procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que violen o amenacen esa clase de derechos; en ese sentido el daño a un derecho o interés colectivo puede corresponder a una lesión y aún a una amenaza, originada en hechos objetivamente verificables (Artículo 9 de la Ley 472 de 1998). 22 20ed_c01principal_007constanciapdf. 23 d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 7 de 16 El Consejo de Estado ha destacado que la acción popular es una acción principal, que específicamente se orienta a la protección y restablecimiento de los derechos colectivos, y pese a la existencia de otros medios de defensa, no deviene improcedente.
Ahora bien, corresponde al juez popular “analizar con detenimiento la finalidad pretendida por el actor y/o sus coadyuvantes, para que no se sustituya la acción ordinaria por la popular, cuyo único propósito es la protección de los derechos e intereses colectivos.”24 Y explica que, “Si bien, la Acción Popular no resulta improcedente por la existencia de otros medios de defensa judicial, tampoco se ha querido con ella instituir un sistema paralelo, que desconozca las acciones judiciales ordinarias, con mayor razón cuando éstas protegen adecuada y oportunamente la supremacía de la Constitución.”25 Para mayor ilustración refiérase que la Corte Constitucional26, analizó la acción popular indicando que “se trata de una acción encaminada a la protección de los derechos colectivos de la comunidad, razón por la cual puede ser promovida por cualquier persona a nombre de aquella cuando se presente un daño o una amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los establecidos por la ley para el efecto”.
En ese orden de ideas, la acción popular procede contra una acción u omisión de las autoridades o de los particulares, debiendo verificarse en todo caso que dicha actuación produzca una afectación a los derechos e intereses colectivos., entendidos como aquellos derechos e intereses que pertenecen a todos los miembros de una comunidad, sin embargo, ninguno individualmente considerado puede apropiarse de dichos derechos con exclusión de los demás. De la lectura de la demanda claramente los derechos cuya protección se depreca son de carácter colectivo y se encuentran contenidos en los literales a) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. - El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público (literal d); - El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (literal l).
En virtud de lo expuesto, se considera que la acción popular es procedente en este caso. Ahora, como supuestos sustanciales para su procedencia, se tienen los siguientes: i) Una acción u omisión de la parte demandada, ii) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos e intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la 24 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero ponente: Enrique Gil Botero. Bogotá D. C., febrero veintiuno de dos mil siete (2007). Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00355-01(AP). Actor: Mauricio Rodríguez Echeverry. Demandado: Ministerio de la Protección Social y otros. Referencia: Acción Popular -Apelación de Sentencia. Sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 31 de mayo de 2002.
Radicación número: 25000-23- 24-000-1999-9001-01(AP-300), actor: Contraloría General de la República, demandado: Nación-Ministerio de Transporte y sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. Dragacol S.A. 25 Ibídem 26 CORTE CONSTITUCIONAL. Magistrado Ponente: Dr. Juan Carlos Henao Pérez. Auto 197 de mayo 27 de 2009.
Referencia: expediente ICC-1424. Conflicto de Competencia entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de la Estrella Antioquia y el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 8 de 16 actividad humana, y iii) La relación de causalidad entre la acción, la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.27 4.2 ANÁLISIS DE RESPONSABILIDAD 4.2.1 Daño Conforme ya se anotó, la parte actora alega la vulneración de los derechos de orden colectivo al goce del espacio público, y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Con relación al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, el Consejo de Estado ha precisado que “De conformidad con lo normado en los artículos 82, 88 y 102 de la Constitución Política, es un deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En lo atinente a la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, debe ser regulado por las autoridades a través del ordenamiento territorial, entre otros”28. A su turno, el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 define el espacio público: “Entiendese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
Finalmente, la Corte Constitucional ha complementado esta conceptualización, indicando que la noción de espacio público trasciende a los bienes de uso público: “(…) extiende el alcance del concepto a todos aquellos bienes inmuebles públicos, que, al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva.
En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público, es su afectación al interés general y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad 27 Consejo de Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera - Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. - Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014) - Radicación número: 25000-23-24-000- 2011-00573-01(AP) - Actor: Luis Fernando López Peralta - Demandado: Municipio de Soacha - Cundinamarca y otro 28 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, sentencia de 13 de junio de 2019, Radicación número: 76001-23-33-000-2017-01201-01(AP), Actor: Defensoría del Pueblo, Accionado: Municipio de Santiago de Cali y Otros.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 9 de 16 (…) Tomando en consideración las precisiones anteriores, pueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio público, entre otros los siguientes: a- Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), - como por ejemplo las calles, plazas, puentes y caminos”29.
Por otra parte, respecto del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el mismo órgano ha establecido que mediante este derecho “(…) pretende garantizar que la sociedad no esté expuesta a padecer posibles o inminentes alteraciones de las condiciones normales de vida o daños graves causados ‘por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción accidental del hombre, que demanden acciones preventivas, restablecedoras, de carácter humanitario o social, constituyéndose en un derecho de naturaleza eminentemente preventiva’.” 30 Así mismo, el derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente encuentra una profunda relación con el modelo de Estado Social de Derecho, al proveer a las autoridades de mecanismos para salvaguardar los derechos de los asociados ante la materialización de riesgos que la ciencia permita anticipar.
El Consejo de Estado explicó este vínculo en los siguientes términos: “(…) La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. […] En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. […] Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012, como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. […] En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende por que las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos”31.
Definido lo anterior, sobre la presunta afectación de los derechos colectivos, en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - En primer lugar, con la demanda fue aportado el Oficio DT-CAL 44099 de 2 de agosto de 202232, suscrito por el director territorial Caldas del Invías, Julio 29 Corte Constitucional, sentencia SU-360 de 1999.
M.P. Alejandro Martínez Caballero. 30 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 11 de junio de 2004, Rad. 01423-01. M.P. Ligia López Díaz, Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009. Rad. Exp. 03002-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de marzo de 2021, Consejero Ponente: Hernando Sánchez, (Exp. 66001-33-31-003-2009-00225-01). 32 16ed_c01principal_003accionespopularespdf, págs. 6-7.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 10 de 16 Enrique Guevara Jaramillo, dirigido a la accionante y del cual se destaca lo siguiente: “El acceso al Barrio Estambul no se encuentra cerrado, se recuerda que el acceso al mismo, para los vehículos que transitan en sentido terminal - La Uribe, se debe realizar haciendo el retorno en la estación Uribe; por consiguiente, los vehículos que transitan en sentido La Uribe- terminal no tienen inconveniente alguno para su ingreso al barrio en mención. Importante resaltar entonces que, antes de haberse efectuado el proyecto, consistía en un trazado de una calzada con dos carriles, lo cual por esta naturaleza inadmitía bajo todo concepto realizar el giro izquierdo sentido La Fuente - Uribe, para realizar el ingreso al barrio Estambul.
Si bien los habitantes acostumbraban realizar esta maniobra, es de resaltar que se estaba cometiendo una infracción. De otra parte, se enfatiza que el ingreso al Barrio Estambul está garantizado bajo las normas técnicas y de seguridad vial, correspondiendo a realizar un recorrido que se logra acometer en un tiempo máximo de 5 minutos.
Así pues, insistimos en lo dicho con relación a que el contrato está garantizando de manera segura y con el cumplimiento de las normas, el ingreso de los vehículos al barrio Estambul”. - En similares términos, el mismo funcionario le informó a la comunidad que con el nuevo proyecto vial, el ingreso al barrio Estambul debería hacerse el retorno en el sector de La Uribe, tal como quedó consignado en el acta de socialización llevada a cabo el 25 de agosto de 202033. - Dentro de las conclusiones de la revisión y validación de los estudios y diseños del tramo Estación Uribe-La Fuente34, elaborado por el ingeniero Jorge Fandiño, se indica que “(…) Se realizó el diseño de los retornos denominados Estambul y Nogales, cuya localización fue concertada con el Instituto Nacional de Vías INVÍAS territorial Caldas, en visitas técnicas realizadas por este Contratista, la Interventoría y el INVÍAS (…) El diseño de los retornos cumple con los parámetros mínimos de diseño geométrico indicados en el Manual de Diseño Geométrico INVÍAS 2008”. - Las maniobras para el ingreso y salida del barrio Estambul con las obras ejecutadas también se documentan en el Oficio GRC-TEC-CSS-0044-2023 de 9 de mayo de 2023 35, dirigido por la sociedad Grandes Consultores Constructores GRACO S.A.S. a CSS Constructores, ejecutor del proyecto.
En lo pertinente se señala lo siguiente: “Maniobras de ingreso y salida Barrio Estambul La maniobra de ingreso al barrio Estambul en el escenario de estar circulando en la calzada izquierda tiene una longitud 1.7 Km, la cual se realiza tomando la Intersección a desnivel la Uribe, donde se hace el movimiento de retorno en la intersección para tomar la calzada derecha, y proceder a ingresar al barrio Estambul.
Ver figura 1. 33 Ídem, pág. 21 34 21ED_C01Principal_008CONTESTACIONDEMANDAINVIASPDF(.pdf) NroActua 24, pág. 89. 35 3_memorialweb_anexocontestaciondemanda. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 11 de 16 La maniobra de salida del barrio Estambul para tomar la avenida centenario, mediante el ramal de enlace de la carretera panamericana tiene una longitud 2.1 Km, la cual se realiza circulando por la calzada derecha, hasta llegar al retorno nogales (En construcción) y realizar el movimiento de retorno para tomar la calzada izquierda, y continuar circulando hasta llegar al ramal de enlace donde se ingresa la avenida centenario.
Ver figura 2. (…) CONCEPTO ESPECIALISTA TRÁNSITO La norma de diseño geométrico no tiene ninguna exigencia en relación a la distancia máxima entre retornos o algo similar. De manera de discernimiento se analiza que son suficientes los retornos construidos, considerando que es una longitud menor a 4 Km, en promedio se puede decir que hay un retorno a menos de 1Km; al igual que en cuanto a la ubicación de estos, corresponde a las zonas más pobladas. - Mediante Oficio SMM3618 de 20 de noviembre de 202336, suscrito por el secretario de movilidad de Manizales, se hace constar que “No se han recibido, por parte de los usuarios, quejas sobre la mala o ausente prestación del servicio de transporte hasta el barrio Estambul y aledaños”, añadiendo más delante que “(…) los habitantes de los sectores correspondientes a la vía panamericana entre la estación Uribe y San Marcel, una vez toda la solución vial esté terminada y entregada, gozaran de uno de los circuitos viales más rápidos, lo que conllevara a una eficiencia en la prestación del servicio de transporte público”. - Prueba Testimonial Fue recibida la declaración del ingeniero civil Andrés Felipe Trujillo Cárdenas, residente de obra de CSS Constructores.
Relató que en ese sector se construyó la 36 34ed_c01principal_021contestacionllamamientogarantiamunicipiomanizalespdf, pág. 12. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 12 de 16 doble calzada entre el Km 23+800 al 26+800, había un tramo construido en la entrada del barrio Estambul, donde existía una calzada con dos carriles y una línea separadora amarilla en el centro, lo que indica que el giro a la izquierda para ingresar al barrio era prohibido.
Lo que hicieron fue construir la doble calzada con un retorno en el barrio Nogales, más o menos en el kilómetro 25, el otro retorno es en la Estación Uribe que es en el km 23+500, además, se realizó la instalación de un puente peatonal en el barrio Estambul y otro en el barrio Panamericana. Explica que la entrada al barrio Estambul se ubica en el km 24+250, el retorno de Nogales en el Km 25, es decir, aproximadamente a 750 metros, y el de la estación Uribe en el km 23+500, es decir, a 700 metros, y que en una vía nacional deben existir retornos cada 5 km.
Insiste que antes de la obra existía una señalización tipo doble línea amarilla en la vía, lo que impedía hacer el giro a la izquierda para ingresar al barrio Estambul y por ende, desde antes de la construcción de la obra quienes iban a ingresar al barrio tenían que ir al sector de la Estación Uribe para hacer el retorno, por lo que considera que la obra no generó ningún perjuicio ni afectación. Anota que el proyecto mejoró las condiciones de movilidad, pues se pasó de tener un solo carril a 4 calzadas, 2 para cada sentido, reduciendo considerablemente el tiempo de trayectos.
Agrega que de realizarse un acceso al barrio Estambul rompiendo el separador se generarían afectaciones, pues el ingreso al barrio queda sobre una curva, por lo que el carro que cruza no podría ver los vehículos que vienen por la otra calzada, generando riesgos de seguridad, además, la vía en ese sector es a desnivel, por lo que hacer ese tipo de obra ocuparía uno de los carriles de la calzada.
Y preguntado por la accionante sobre la opción de construir otro ingreso al barrio con semaforización, indicó que eso cambiaría las condiciones de la vía, pues se trata de la carretera Panamericana, donde el tráfico de los vehículos debe ser fluido, lo que sería más complejo. En cuanto a la seguridad de los peatones, mencionó que construyeron un puente peatonal y un paso para discapacitados señalizado, al frente del barrio Estambul.
A partir de lo anterior, una vez efectuado el recuento probatorio, resulta claro que no está probada la afectación, riesgo o amenaza a las prerrogativas colectivas invocadas como vulneradas, y más aún, los elementos acreditados permiten concluir, por el contrario, que las obras ejecutadas en el sector del barrio Estambul garantizan de forma adecuada y segura la movilidad de vehículos y peatones por ese sitio.
Cabe recordar que en la demanda se expuso que antes de la construcción de las obras existía un ingreso al barrio Estambul y que una vez culminados los trabajos, quienes van a ingresar al barrio deben transitar varios kilómetros para hacer el retorno en la estación Uribe, pues con la instalación del separador en la vía, se impidió hacer el giro a la izquierda para entrar al barrio.
Sobre este punto, en el plenario quedó acreditado con suficiencia que lo que existía antes de la actual doble calzada era una vía de una sola calzada con 2 carriles de flujos vehiculares opuestos, separados por una doble línea amarilla, que reglamentariamente impide hacer el giro a la izquierda, en este caso para quienes iban a ingresar al barrio Estambul, tal como lo denota el registro fotográfico aportado por el Invías con la contestación de la demanda37: 37 33ed_c01principal_020contestaciondemandainviaspdf, pág. 7.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 13 de 16 Este punto permite aclarar varios aspectos. De un lado, que la maniobra pretendida por la parte actora implica una infracción a la normativa de tránsito, que como acertadamente lo anotan la entidad demandada y las llamadas en garantía, no puede ser fuente de protección de derechos, pues, por el contrario, garantizar que se cumpla esa norma permite mantener las condiciones seguras para los usuarios de la vía. En efecto, el artículo 110 de la Ley 769 de 2002 establece en su parágrafo 1° que “Las marcas sobre el pavimento constituyen señales de tránsito horizontales.
Y sus indicaciones deberán acatarse”. Entre tanto, la Resolución 20223040045295 de 2022 “Por medio del cual se expide la Resolución Única Compilatoria en materia de Tránsito del Ministerio de Transporte”, dispone en lo pertinente: “Artículo 8.1.1 Objeto. El presente capítulo tiene por objeto adoptar el "Manual de Señalización Vial- Dispositivos Uniformes para la Regulación del Tránsito en Calles, Carreteras y Ciclorrutas de Colombia", contenido en el Anexo 68, el cual forma parte de la presente resolución. Artículo 8.1.2 Ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente capítulo son aplicables en todo el territorio nacional, para calles, carreteras, ciclorrutas, pasos a nivel de estas con las vías férreas o cuando se desarrollen obras o eventos que afecten el tránsito sobre las mismas.
Artículo 8.1.3. Responsabilidad de aplicación. Toda entidad pública o persona natural o jurídica que desarrolle la actividad de señalización vial deberá ceñirse estrictamente a lo establecido en el citado Manual.”. A su turno, el Manual de Señalización Vial38 contempla en su numeral 3.8 las líneas longitudinales, respecto de las cuales, en lo pertinente, precisa que “Las líneas centrales continuas no pueden ser traspasadas para efectuar maniobras de adelantamiento o giros hacia la izquierda” (Destacado del Tribunal), conforme se indica en la siguiente figura: 38 https://web.mintransporte.gov.co/jspui/handle/001/10486 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 14 de 16 Volviendo sobre este punto, la construcción de las obras de doble calzada sobre la vía Honda - Manizales en el tramo La Fuente – Estación Uribe, y específicamente en el ingreso al barrio Estambul, lejos de significar la afectación de las prerrogativas colectivas, las garantizan, pues permiten que quienes van a hacer el ingreso al barrio en mención lo realicen de manera técnica y segura, yendo hasta un retorno que se ubica solo aproximadamente a 700 metros, sin cruzar hacia la izquierda, como al parecer se hacía antes de los trabajos de remodelación de la vía, no solo con plena inobservancia de las normas de tránsito, sino generando riesgos para peatones, conductores y transeúntes.
En línea con lo anterior, tampoco es cierto que las condiciones de ingreso al barrio Estambul hayan sido alteradas o modificadas con las obras viales, pues tal como lo señalan las normas de tránsito y lo ratificó la prueba testimonial recaudada, antes de la construcción de la doble calzada, quienes iban a ingresar al barrio tenían la obligación de desplazarse y hacer el retorno en la estación Uribe, tal como ocurre en la actualidad, pues lo contrario, como se ha dicho con suficiencia, representaba infringir la norma de tránsito.
De ahí que la afirmación de la parte actora sobre la variación de las condiciones de ingreso al sector tampoco resulte ajustada a la realidad. La demandante también afirmó que con la remodelación de la vía se generaron dificultades en el ingreso al barrio Estambul incluso para los vehículos de emergencia, lo que, según sus aseveraciones, condujo a la muerte de una persona de esa zona de la ciudad.
Sobre este punto, basta afirmar que al igual que ocurre con las demás manifestaciones sobre la presunta vulneración de derechos colectivos, cae en el vacío, por el nulo referente probatorio con el que cuenta en el expediente. Por lo demás, los medios de prueba recaudados revelan no solo la ampliación de la vía en condiciones técnicas de seguridad, sino la construcción de un puente peatonal de ingreso al barrio Estambul, lo que habla por sí mismo del mejoramiento de las condiciones de seguridad en el tránsito de las personas que residen o se dirigen a ese sitio.
Lo propio ha de concluirse de la aseveración según la cual los vehículos de servicio público se niegan a llevar a los pasajeros hacia esa zona, y que ello se debe a la extensión del recorrido para ingresar al barrio Estambul con la instalación del retorno en la Estación Uribe. Ni lo uno ni lo otro fue probado en el proceso, incluso, la Secretaría de Movilidad aseveró que no ha recibido quejas sobre el particular, además de que, como se anotó, las condiciones reglamentarias de acceso al barrio no fueron objeto de modificación con la ejecución de las obras viales.
Cabe recordar que, con base en lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, la carga de la prueba incumbe al actor popular, y en este caso, ninguno de los supuestos de hecho en los que se basa la demanda cuentan con el mínimo soporte probatorio, que tampoco fue solicitado por la accionante. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 15 de 16 Más aún, si algo logró acreditarse a lo largo del proceso es que, producto de las obras viales contratadas por el Invías, la seguridad de peatones, pasajeros y conductores se garantiza en mayor medida, pues el ingreso al barrio Estambul se hace actualmente de manera técnica, girando hacia el costado derecho de la vía luego de hacer un retorno ubicado a 700 metros de la entrada al barrio, sin poner en riesgo la vida e integridad de las personas al evitar las maniobras que podían realizarse antes de la remodelación de la vía, en especial el giro a la izquierda, que además se encuentra prohibido por las normas de tránsito.
En otros términos, lejos de advertir una amenaza o riesgo para los derechos colectivos, las obras ejecutadas conducen a su plena garantía. Por ende, al no evidenciarse daño ni amenaza, está llamada a prosperar la excepción de “carencia de prueba de la vulneración o amenaza de derechos colectivos respecto del Instituto Nacional de Vías”, propuesta por el instituto demandado, y ante dicha prosperidad, resulta inane ocuparse de los demás puntos de análisis y de las pretensiones de los llamamientos en garantía. No obstante, a modo de complemento, resulta oportuno anotar que, si bien no prosperan las pretensiones de la parte actora, por lo que no hay lugar a entrar a hacer análisis alguno de imputación a cargo de la entidad demandada y las llamadas en garantía, se advierte que el Municipio de Manizales fue llamado en garantía por el Invías, llamamiento que en su momento fue admitido por el magistrado sustanciador del proceso.
Sin embargo, en función de los requisitos establecidos en los artículos 225 del CPACA y 64 del CGP, no existía una verdadera legitimación del Instituto Nacional de Vías para convocar al proceso al Municipio de Manizales, por lo menos al amparo de un llamamiento en garantía, pues no se acreditó un vínculo legal o contractual en virtud del cual el instituto llamante hubiera podido exigir de la entidad territorial el reembolso del pago que hubiera debido hacer como consecuencia de una eventual sentencia adversa a sus intereses, y si el llamamiento se fundamenta en la calidad de autoridad de tránsito que ostentan los municipios en el territorio de su jurisdicción, ello se perfila más como un argumento de defensa o de falta de legitimación, y no como una razón que permita sustentar un llamamiento en garantía. 5.
CONCLUSIÓN Verificado el material probatorio, no existe vulneración de los derechos colectivos consagrados en los literales d) y l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, en la medida que no fueron aportados elementos que conlleven a determinar que la construcción de las obras de ampliación y remodelación de la doble calzada Manizales - Honda en el sector del ingreso al barrio Estambul, desmejoraron las condiciones de acceso a esa zona de la ciudad.
Por el contrario, las pruebas permiten establecer que el ingreso se hace en condiciones técnicas y seguras de movilidad, y que los tiempos de desplazamiento son razonables. 6. COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De acuerdo con lo establecido en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y la providencia de unificación proferida en Sala Plena por el Consejo de Estado del 6 de agosto de 201939, es procedente la condena en costas procesales y agencias en derecho conforme las normas del CGP en favor del actor popular y a cargo de la 39 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial No. 27. Magistrada: Rocío Araújo Oñate. 6 de agosto de 2019. Ref: Mecanismo de revisión eventual. Acción Popular. Rad.: 15001-3333-007-2017- 00036-01. Demandante: Yesid Figueroa García. Demandado: Municipio de Tunja. Temas: Acción popular. Costas procesales. Agencias en derecho.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2023-00059-00 16 de 16 parte demandada, siempre que la sentencia resulte favorable a las pretensiones que protejan los intereses y derechos colectivos, y que se encuentren debidamente probadas, situación que no se configura en la presente acción constitucional, porque las pretensiones de la parte actora no prosperan, por lo tanto, conforme el artículo 365 numeral 5 del CGP no habrá lugar a imponer condena por dicho concepto.
En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de “carencia de prueba de la vulneración o amenaza de derechos colectivos respecto del Instituto Nacional de Vías”, propuesta por el instituto demandado.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la parte actora, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: No condenar en costas ni agencias en derecho, por las razones expuestas.
CUARTO: En cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, a través de la Secretaría, enviar copia de la demanda y la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo. Igualmente, se autoriza la expedición de copias con destino a las partes que han venido actuando.
QUINTO: En firme la sentencia, y verificado su cumplimiento, archivar el expediente, previa anotación en la base de datos del despacho 04 de este Tribunal y en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 009 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx