REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 7 de febrero de 2025 Asunto: Sentencia de segunda instancia N° 009 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandantes: Gloria Lilleny Londoño Martínez Demandado: Departamento de Caldas Expediente: 17001-3333-003-2019-00076-02 Acta de discusión: 009 de la fecha I. ASUNTO Decide la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas el recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra la sentencia de 11 de septiembre de 2020 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA1 La señora Gloria Lilleny Londoño Martínez, a través de apoderado judicial y por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra del Departamento de Caldas, con el fin de que se acceda a las siguientes: 1.1 PRETENSIONES 1.1.1 Declarar la nulidad del acto administrativo UJ-SED 672 de 21 de septiembre de 2018, suscrito por la directora de la Unidad Jurídica del Departamento de Caldas, mediante el cual negó el reconocimiento de tiempos de servicio para efectos pensionales de la actora. 1.1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, declarar que entre la señora Gloria Lilleny Londoño Martínez y el Departamento de Caldas existió una relación laboral durante el tiempo que duró su vinculación como contratista por medio de contrato u órdenes de prestación de servicios. 1.1.3 Ordenar las cotizaciones para efectos pensionales a la Nación (Ministerio de Educación Nacional – Fomag) por el lapso reconocido. 1.1.4 Ordenar a la entidad demandada que, aplique los reajustes de ley sobre los aportes pensionales, y dar cumplimiento al fallo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 192 y siguientes del CPACA. 1 3ed_c01princip_003demandapdf.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 2 de 18 1.2 FUNDAMENTOS FÁCTICOS 1.2.1 La señora Gloria Lilleny Londoño Martínez prestó sus servicios a través de un contrato de prestación de servicios como docente al municipio de Aguadas (Caldas), de la siguiente manera: Contrato No. 501 7 meses Contrato No. 822 10 meses Contrato No. 511 10 meses 1.2.2 Afirma que estos tiempos de servicios no fueron reconocidos para efectos pensionales, lo que violenta lo preceptuado en los artículos 12, 13 y 53 de la Constitución Política. 1.2.3 Argumenta que, la labor docente tiene intrínseca los elementos que configuran una relación laboral, circunstancia que ha sido reconocida por el Consejo de Estado a través de su jurisprudencia. 1.3 FUNDAMENTOS DE DERECHO Como fundamento de sus pretensiones la parte demandante cita las siguientes disposiciones: - Artículo 53 de la Constitución Política. - Numeral 2, artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Como concepto de violación, señala que la entidad demandada vulneró lo preceptuado en el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, pues no existe diferencia entre los servicios prestados por la accionante y los docentes de planta, lo que, a su juicio, pone en evidencia el deseo de la entidad de evadir las responsabilidades que acarrea su vinculación laboral.
Igualmente, indicó que se vulnera el mandato contenido en el artículo 53 superior, y citó jurisprudencia relacionada, explicando que, entre la entidad demandada y la accionante, se presentaron los elementos que configuran una verdadera relación laboral que fue encubierta mediante un contrato de prestación de servicios.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 Se opuso a las pretensiones de la demanda, indicando que la vinculación de la demandada fue de carácter civil y/o comercial, por lo que no tenía derecho al reconocimiento de lo pretendido. Afirmó que el Departamento de Caldas no vulneró derechos de carácter laboral, puesto que la contratación de la actora se fundamentó en la necesidad del servicio, y que la simple existencia de contratos no deriva en la configuración de un contrato realidad, pues para ello se requiere la configuración de unos elementos, que tampoco se han acreditado en este caso.
Como razones de defensa, explicó, apoyándose en disposiciones normativas y jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la naturaleza y características de los contratos de prestación de servicios, así como los elementos esenciales para la configuración de una relación de carácter laboral. Con ello, indicó que, en el caso concreto, la vinculación a través de contrato de prestación de servicios se encontraba fundamentada en la falta de personal de planta, además que dicha vinculación fue de manera interrumpida, nunca por periodos continuos, y 2 15ed_c01princip_015contestaciondeman.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 3 de 18 tampoco se dieron los elementos de una relación laboral. Formuló como excepciones las que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, aludiendo que en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, al departamento le está vedado asumir obligaciones laborales diferentes a las legalmente previstas o crear cargos;
“No cumplimiento de los requisitos esenciales que regulan un contrato laboral”, en la medida que la demandante se limita a la enunciación de la existencia de unos contratos de prestación de servicios, sin probar las pautas que dan lugar al nacimiento de la relación laboral; “Prescripción”, con base en lo establecido en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y “Buena fe”, bajo el argumento de que ese ente territorial siempre se ha ajustado a la ley al momento de cancelar los emolumentos del sector docente.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 Mediante sentencia de 11 de septiembre de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Calda, accedió a las pretensiones de la demandante, por lo que declaró nulo el acto administrativo demandado, y la existencia de una relación laboral entre las partes por los periodos de vinculación contractual, declarando la prescripción sobre los derechos prestacionales, exceptuando lo relacionado con los aportes al Sistema General de Seguridad Social.
A título de restablecimiento del derecho, condenó a la entidad demandada a tomar el IBC de la demandante dentro de los periodos reconocidos, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por ella y los que se debieron efectuar, cotizar al fondo de pensiones el excedente, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, sumas que deberán ser indexadas.
Como fundamento de su decisión, el juez de primera instancia concluyó que a la demandante le asiste derecho a que se le reconozca la existencia de una relación laboral, pues de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los tiempos laborados por un docente vinculado a través de sucesivas ordenes de prestación de servicios, deben ser tenidos en cuenta para efectos pensionales, en tanto la existencia de una orden de servicios en el sector docente, implícitamente conlleva los elementos esenciales de una relación de trabajo.
En cuanto a la prescripción, determinó que operó frente a los derechos prestacionales, exceptuando lo relacionado con las cotizaciones al sistema general de seguridad social en pensiones, por tratarse de un derecho imprescriptible.
4. RECURSO DE APELACIÓN4 El Departamento de Caldas cuestionó la decisión de primera instancia. Señaló que, en el caso concreto, la utilización de la figura de contrato de prestación de servicios se encuentra ajustada a derecho, en tanto se fundamentó en la necesidad del servicio para superar una situación específica, añadiendo que en el plenario no existe ninguna prueba de la subordinación, elemento medular para la prosperidad de este tipo de pretensiones.
Sobre este aspecto, refirió que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que la coordinación de actividades puede implicar que el contratista deba cumplir algunos horarios, recibir ciertas instrucciones y presentar informes, sin que por ello pueda concluirse que existe subordinación. En el caso de la educación, explica que desde la Ley 115 de 1994 se dispone que esta requiere ser prestada en determinados horarios y espacios, por lo que no es dable pensar que un docente es libre de fijar las horas de sus clases o los 3 24ed_c01princip_024sentenciaprimerai 4 26ed_c01princip_026escritorecursoape Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 4 de 18 contenidos, que están sujetos a vigilancia. Indica que la autonomía del contratista en este caso está dada por los métodos pedagógicos, en los cuales el Estado no interviene.
Por lo anterior, y habida consideración que no se robó el cumplimiento de órdenes continuas, solicita revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la parte actora.
5. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 6 de mayo del 2025 este Tribunal admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y corrió traslado para alegaciones y concepto del Ministerio Público. 5.1 ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1.1 Parte demandante6 Reiteró que, pese a que la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios, el cargo pertenecía a la planta de empleos de la entidad llamada por pasiva y que se reúnen los elementos que configuran una relación laboral, por lo que le asiste derecho a que se le reconozcan las prestaciones sociales de ley durante el tiempo laborado.
En relación con la prescripción, adujo que la misma debe revisarse, pues tratándose de la prescripción de los derechos derivados de un contrato realidad, el Consejo de Estado a través de su jurisprudencia ha resuelto no declararla, o aplicar un término de 5 años. 5.1.2 Parte demandada No intervino en esta etapa7. 5.2 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No intervino en esta etapa8.
III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que en el presente proceso no hay inconveniente de ninguna naturaleza en cuanto a la jurisdicción y competencia de la Corporación para decidir el asunto en segunda instancia (artículos 153 y 243 del CPACA). Se reúne la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada y ambas partes se encuentran representadas por apoderados debidamente constituidos.
En cuanto a que la acción no se haya extinguido por caducidad, encuentra la Sala que el acto administrativo demandado fue notificado el 24 de septiembre de 20189, se presentó solicitud de audiencia de conciliación el 29 de noviembre de 201910, 5 31ed_c02apelaci_002autoadmiteapelaci 6 32ed_c02apelaci_003alegatosconclusio 7 34ed_c02apelaci_005constanciasecreta 8 Ídem. 9 5ed_c01princip_005anexosdemandapdf, Pág. 16 y 17 10 5ed_c01princip_005anexosdemandapdf, Pág. 1 y 2 Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 5 de 18 suspendiendo el término de caducidad por 1 mes y 27 días, la conciliación se declaró fallida el 11 de febrero de 201911, y una vez reanudado dicho lapso, se extendió hasta el 8 de abril de 2019, mientras que la demanda fue presentada el 6 de febrero 201912, es decir, dentro del término de 4 meses previsto en el artículo 164, numeral 2 literal d) del CPACA.
De otra parte, se observa que la demanda se presentó cumpliendo los requisitos de las normas procesales, en especial, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y que el proceso se tramitó en forma legal, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado. En aplicación del artículo 328 del Código General del Proceso, el análisis de la Sala se limitará a los argumentos expuestos por la entidad demandada comoquiera que es apelante único.
Así las cosas, se procede a proferir sentencia de segunda instancia de conformidad con los siguientes:
2. PROBLEMAS JURÍDICOS ¿Se encuentran acreditados los elementos que configuran una relación laboral, en particular el elemento de subordinación, entre la señora Gloria Lilleny Londoño Martínez y el Departamento de Caldas, durante el tiempo que aquella permaneció vinculada como docente mediante órdenes o contratos de prestación de servicios? De resultar afirmativo el anterior cuestionamiento, ha de establecerse si: ¿Hay lugar a reconocer y ordenar el pago de los aportes al sistema de seguridad social a cargo del Departamento de Caldas por dicho lapso de vinculación? 3.
TESIS La Sala Cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas sostendrá que hay lugar a confirmar la sentencia de 11 de septiembre de 2020 adoptada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, comoquiera que está acreditada la subordinación como elemento que determina el vínculo laboral inicialmente suscrito como órdenes de prestación de servicios entre la señora Gloria Lilleny Londoño Martínez y el Departamento de Caldas, en atención al criterio decantado por el Consejo de Estado en asuntos similares13, en los que ha sostenido que este elemento se encuentra inmerso en la labor docente, pues se trata de servidores sometidos a instrucciones e inspección de las autoridades educativas, carecen de autonomía en su labor y se someten al horario y calendario académico fijado por la autoridad respectiva.
4. DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO 4.1 HECHOS PROBADOS De conformidad con los medios probatorios allegados al proceso, se encuentran acreditados los siguientes hechos: 11 5ed_c01princip_005anexosdemandapdf, Pág. 3 y 4 12 2ed_c01princip_002actarepartopdf. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, Radicado: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15);
Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de julio de 2024, Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez, Radicado: 41001-23-33-000- 2019-00421-01 (3189-2022); Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 5 de junio de 2014, Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez, Radicado: 41001-23-33-000-2019-00423-01 (4642-2023).
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 6 de 18 - En relación con los contratos de prestación de servicios CONTRATO OBJETO DEL CONTRATO REMUNERACIÓN Autorización 501 del 17 de abril del 200014 Docente de tiempo completo Autorización No. 511 del 1° de febrero de 200115 Docente de tiempo completo “El pago de los servicios transitorios se hará por medio de reconocimiento mensual (…) y se imputará con cargo al Rubro de Honorarios de la UNIDAD 3 EDUCACIÓN BASICA PRIMERARIA (X) SECUNDARIA Y MEDIA VOCACIONAL del Presupuesto del Situado Fiscal de 2001” Autorización No. 822 del 4 de febrero de 200216 Docente de tiempo completo “El pago de los servicios transitorios se hará por medio de reconocimiento mensual (…) y se imputará con cargo al Rubro de Honorarios de la UNIDAD -3- EDUCACIÓN BASICA PRIMARIA (X) SECUNDARIA Y MEDIA VOCACIONAL del Presupuesto del del Situado Fiscal de 2002.
LA ESCUELA R. ANTONIO GÓMEZ ESTRADA. Autorización No. 184 del 27 de enero de 200317 Docente de tiempo completo “El pago de los servicios transitorios se hará por medio del reconocimiento mensual (…) y se imputará con cargo al Presupuesto del Sistema General de Participaciones- Departamento de Caldas- Sector Educación- Unidad 4” - Copia de petición de 13 de septiembre del 2018, suscrita por la apoderada de la señora Gloria Lilleny Martínez solicitando el reconocimiento de la existencia de una relación laboral por el periodo en el que estuvo vinculada a través del sistema OPS del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Igualmente, solicitó la liquidación, reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales desde la vinculación hasta la suscripción del último contrato18. - Copia del Oficio UJ SED 672 de 21 de septiembre de 2018 suscrito por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, mediante el cual da respuesta negativa a la solicitud mencionada, oficio que fue notificado a la demandante el 24 de septiembre de 2018, conforme a anotación obrante en el mismo documento19. 4.2 EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y EL CONTRATO O VÍNCULO LABORAL La contratación por prestación de servicios con el Estado se ha desarrollado a través del Decreto Ley 222 de 1983, y actualmente, la Ley 80 de 1993, la cual en su artículo 32 dispuso: “3o.
Contrato de Prestación de Servicios. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE EXEQUIBLES188> Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran 14 5ed_c01princip_005anexosdemandapdf, pág. 6. 15 Ídem, pág.7. 16 Ídem, pág.8. 17 Ídem, pág.5. 18 5ed_c01princip_005anexosdemandapdf, págs. 9-12. 19 Ídem, págs. 16-18.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 7 de 18 conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” El contrato de prestación de servicios nace a la vida jurídica como amparo para que las entidades estatales puedan suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento, o labores específicas de las cuales no se puede hacer cargo el personal de planta.
Así lo ha ratificado la jurisprudencia de esta jurisdicción especializada: “El contrato de prestación de servicios tiene como propósito el de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser asumidas por el personal de planta de estas.
Por su parte, como características principales del contrato de prestación de servicios esta la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que este debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual, y estos no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes.
De acuerdo con lo anterior, debe advertirse que la vinculación por contrato de prestación de servicios es de carácter excepcional, a través de la cual no pueden desempeñarse funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público. Ello con el fin de evitar el abuso de dicha figura y como medida de protección de la relación laboral, en tanto que, a través de la misma, se pueden ocultar verdaderas relaciones laborales y la desnaturalización del contrato estatal.” 20 Se determina entonces, que el contrato de prestación de servicios es un tipo excepcional de vinculación a entidades públicas, cuando estas no cuentan con el personal de planta para cumplir con fines esenciales de la administración, es decir, en todos aquellos casos donde se sale del ejercicio ordinario de las labores constitucionales y legales asignadas a la entidad pública (artículo 122 de la Constitución Política21).
Al analizar la constitucionalidad de esta norma, la Corte Constitucional determinó, entre otros aspectos, las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, en los siguientes términos: "( ) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales –contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 15 de noviembre de 2018, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, Radicado: 25000-2342-000-2014-00759-01(4967-15). 21 "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(Inc. 1º)… " Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 8 de 18 el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.”22 Lo anterior significa que, el contrato de prestación de servicios puede desvirtuarse cuando se demuestra la característica propia del contrato laboral, cual es la subordinación y/o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
La relación de trabajo se encuentra constituida por tres elementos esenciales a saber, la subordinación y/o dependencia por parte del trabajador frente al empleador, la prestación personal de un servicio y la remuneración o contraprestación al servicio prestado. A su turno, sobre las características del contrato de prestación de servicios, el Consejo de Estado estableció: “El contrato de prestación de servicios no genera retribución distinta que los honorarios en él pactados, la entidad estatal lo celebra en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser desarrollada por personas vinculadas a la entidad o cuando requiere de conocimientos especializados para lo cual se han establecido las siguientes características: - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. - El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad. - La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. - El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. - La vigencia del contrato es temporal.
Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. - La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica”.23 Siguiendo lo anterior, el contrato de prestación de servicios concede a quien lo suscribe, la facultad de desempeñar las actividades contratadas, atendiendo al principio de discrecionalidad en su desarrollo, y la vinculación bajo esa modalidad tiene un carácter temporal y no continuo o indefinido, pues, si la necesidad lo aconseja, es deber de la entidad pública efectuar las apropiaciones necesarias para incluir el empleo en la respectiva planta de personal.
Como lo prevé el artículo 7 del Decreto 1950 de 197324 "en ningún caso podrán 22 Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. MP. Dr. Hernando Herrera Vergara. 23 Consejo De Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “A”. Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón Bogotá., ocho (8) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 08001-23-31-000-2001-02100- 01(1078-09) 24 Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.7 del Decreto Único Reglamentario 1083 de 2015.
Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1083 de 2015 Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 9 de 18 celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto (…) la función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad".
De otra parte, en cuanto al contrato laboral o de trabajo, el artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo lo definió en los siguientes términos: “ARTICULO 22. DEFINICIÓN. 1. Contrato de trabajo es aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona, natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración. 2.
Quien presta el servicio se denomina trabajador, quien lo recibe y remunera, empleador, y la remuneración, cualquiera que sea su forma, salario.” En concordancia con esta definición de contrato laboral, la Corte Constitucional se pronunció sobre su alcance y características, delimitándolo así: "(…) el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere de la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contrata bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esa naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente, sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horarios de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho a prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente."25 Dado lo anterior, se tiene que los tres elementos constitutivos de la relación laboral son la realización de manera personal de las labores para las cuales fue contratado, la continuada subordinación o dependencia del trabajador frente al empleador, que confiere a éste último el derecho de exigir el acatamiento de órdenes y el cumplimiento de reglamentos, que deben ser observados durante todo el tiempo de duración del contrato, y la remuneración económica como compensación por la labor desarrollada; en consecuencia, y al tenor de la providencia transcrita, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado al demostrarse la existencia de éstos tres elementos, facultando al contratista para exigir el pago de 25 Corte Constitucional, Sentencia T-523 del veintitrés (23) de septiembre mil novecientos noventa y ocho (1998), Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 10 de 18 las prestaciones sociales a que tiene derecho, en atención al principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo. 4.3 PRINCIPIO DE LA PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES “CONTRATO REALIDAD” Este principio tiene como fundamento el artículo 53 Constitucional y hace alusión a que, ante un contrato que no se definió, ni se formalizó, la ley considera que existe por la naturaleza misma de las actividades desarrolladas por el trabajador; independientemente de la figura que se utilice, si en el fondo del asunto, en la realidad se dan las condiciones propias de un contrato de trabajo, primará la realidad de este tipo de vínculo frente a cualquier formalidad acordada entre las partes; de allí la denominación de contrato realidad.
No importa cómo sea llamado el contrato, pero si la realidad indica que es un contrato de trabajo, así será considerado por la ley. Asimismo, es importante mencionar el régimen jurídico de vinculación con entidades del Estado, los cuales se dividen en tres: I. los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); II. los trabajadores oficiales (relación contractual laboral); y III. los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal).
Por cuanto si el vínculo se desdibuja corresponderá al juez administrativo determinar si las funciones ejercidas por el contratista corresponden a un contrato de trabajo con un cargo de empleado público o servidor público. Al respecto, en sentencia de unificación 448 de 2016 la Corte Constitucional consideró: “Con base en lo expuesto, se puede concluir que existen situaciones, en materia laboral, en las cuales la realidad no siempre coincide con lo consignado en un contrato o con lo pactado verbalmente, pues puede ocurrir que, aunque formalmente se señale que se trata de una determinada relación, en verdad se trate de otra totalmente distinta.
Así, es habitual que ocurra que un contrato de prestación de servicios en verdad no lo sea, pudiéndose así, con observancia de los requisitos ya mencionados, proceder a declarar la existencia de un contrato laboral. Sin embargo, es importante precisar que al convertirse el contrato de prestación de servicios en un contrato realidad, ello no implica que se constituya un vínculo legal y reglamentario entre las partes porque no se dan los presupuestos del acto de nombramiento o elección y su correspondiente posesión194, y por ende, tampoco provoca el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir.”26 De acuerdo con el precedente de la Corte Constitucional en el evento de encontrarse probada la existencia de una verdadera relación laboral, procede la condena al pago de las prestaciones sociales con base en los honorarios pactados, lo cual incluye además las cotizaciones al sistema de seguridad social integral.
Así mismo, es del caso indicar, que en los casos en los cuales se demuestra la existencia de una relación laboral derivada de la suscripción de contratos de prestación de servicios con entidades estatales, no hay lugar a que la persona que logre probar dicha relación sea colocada en la misma situación legal y reglamentaria en la que pueda encontrarse otra persona que desempeña una actividad similar como servidor público.
Si bien es cierto, en aplicación del artículo 53 de la Constitución Política es posible el reconocimiento de las prestaciones sociales al 26 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-448 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 11 de 18 contratista, también lo es que no es viable conferir el estatus de empleado público como consecuencia de tal situación. En igual sentido se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de unificación CE- SUJ2 No. 5 de 25 de agosto de 201627, en la cual se decantaron los elementos necesarios para predicar la existencia de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades: 1.
La existencia de una actividad o servicio prestado en forma personal. 2. El reconocimiento de una remuneración como contraprestación (salario). 3. La subordinación o dependencia, que corresponde a “la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo”. 4.
La permanencia, es decir, “que la labor sea inherente a la entidad”. 5. La equidad o similitud, que “es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta”. Establecidos los requisitos anteriores, sostiene el Consejo de Estado que “por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.”28 Así mismo, las reglas jurisprudenciales definidas en dicha sentencia son: “1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en 27 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia de veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 23001-23-33- 000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. Actor: Lucinda María Cordero Causil. Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) Cfr. Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección 'B’, Consejero Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02195-01(1149-15) 28 Ibíd. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 12 de 18 pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.”29 Con base en lo anterior, y en caso de que se acredite la existencia de la relación laboral, cabe resaltar que procede consecuentemente el restablecimiento del derecho con lo cual el Consejo de Estado unifica su criterio para indicar que no se trata de una reparación integral, y que por lo tanto lo que procede es la condena al pago de prestaciones sociales legales tomando como base los honorarios, lo cual incluirá no solamente las prestaciones sociales que se pagan directamente sino también las cotizaciones a la seguridad social en pensiones, así incluso no se hayan solicitado.
Con lo cual se excluyen pretensiones de reintegro, de pago de salarios o emolumentos equivalentes como las horas extras o trabajo suplementario, de pago de prestaciones sociales extralegales o convencionales, tampoco procede el pago de sanciones moratorias, ni hay lugar a devolución de pagos por concepto de retención en la fuente30. Finalmente, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de fecha 9 de septiembre de 202131 en materia de “contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud”, que fijó las siguientes reglas judiciales sobre la temporalidad, el término de solución de continuidad entre contratos y la posibilidad de devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: “PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre 29 Ibíd. 30 Ibíd. Cfr. CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Sentencia de 6 de octubre de 2016 SE: 107. Radicación número: 68001-23-31-000- 2009-00146-01(1773-15). Actor: Jhon Gerardo Giraldo Rubio. Demandado: Ministerio del Interior y de Justicia – Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) En Supresión. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia de seis (6) de octubre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 66001-23-33-000-2013-00091-01(0237-14). Actor: Miguel Ángel Castaño Gallego. Demandado: Municipio de Pereira – Secretaría de Educación Municipal. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-448 de 2016. 31 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. CP Rafael Francisco Suárez Vargas.
Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 13 de 18 la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” La anterior decisión fue objeto de aclaración mediante providencia de 11 de noviembre de 2021, en la que se sostuvo: “Por lo anterior, es del caso aclarar que esta corporación en ningún momento ha pretendido desestimular la utilización de este tipo de contratos; por el contrario, lo considera un importante instrumento de gestión pública que apunta, fundamentalmente, a la solución y atención de determinadas necesidades de las diferentes entidades y organismos de la Administración. Sin embargo, como se dijo en la sentencia de unificación, lo que se busca es neutralizar la práctica extendida al interior de algunas entidades de utilizar, indebidamente, este tipo de contratos para burlar los derechos salariales y prestacionales de quienes, en realidad, más que contratistas autónomos e independientes, son verdaderos servidores del Estado, sometidos a un régimen de subordinación y dependencia que es de suyo contrario a los propósitos que tuvo el legislador al consagrar este tipo de contratos como estatales, de los cuales, en estricto rigor y cuando son celebrados conforme a la ley, no surge ninguna relación de naturaleza laboral.
(…) Lo anterior quiere significar que, si no están dados los presupuestos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, no puede hablarse de una relación laboral encubierta. Por lo tanto, el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales.”32 Así las cosas, deben revisarse las condiciones bajo las cuales se prestaron los servicios en aras de esclarecer bajo el análisis probatorio pertinente, la verdadera naturaleza de la relación existente entre las partes, para no adoptar conceptos que, de manera formal y restrictiva, homogenicen las causas propuestas ante esta jurisdicción, en detrimento del análisis sustancial particular que amerita cada caso. 4.4 LA CARGA DE LA PRUEBA Uno de los principios generales del derecho probatorio, se encuentra consagrado en el artículo 16733 del CGP, según el cual corresponde a las partes la carga de la 32 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda.
Providencia de 11 de noviembre de 2021. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro 33 Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 14 de 18 prueba.
Tratándose de contratos de prestación de servicios, cuando el contratista alegue que durante la ejecución su vínculo con la entidad se convirtió en una verdadera relación de trabajo, en aplicación del principio de la primacía de la realidad frente a las formalidades propias de la contratación, le corresponde demostrar que durante la relación se dieron los elementos propios de la relación laboral ya enunciados, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación, así como los elementos de permanencia, equidad o similitud.
En tal sentido, corresponde a la parte demandante allegar al proceso las pruebas que demuestren los requisitos decantados en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, para la prosperidad de sus pretensiones34 Bajo las anteriores consideraciones preliminares, se efectuará el examen probatorio pertinente en aras de esclarecer el asunto demandado. 4.5 CASO CONCRETO De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente y teniendo como base la legislación y jurisprudencia citada en esta providencia, debe esta Sala determinar si concurren los elementos constitutivos de una relación laboral y, por ende, si se logró desnaturalizar en el caso concreto la relación contractual de prestación de servicios pactada inicialmente entre las partes, por el lapso durante el cual la accionante prestó sus servicios docentes a la entidad territorial.
Resulta oportuno anotar que no son objeto de disenso los elementos relacionados con la prestación personal del servicio, el desempeño de labores inherentes a la entidad y la remuneración, por cuanto es claro que la parte actora fue contratada por el Departamento de Caldas como docente de tiempo completo, lo que implica que fue quien prestó el servicio y, de otro lado, que en las autorizaciones de prestación de servicios se estipuló un pago de carácter mensual con cargo en los recursos presupuestales de la entidad territorial, aspectos que, por lo demás, no fueron objeto de apelación frente a la sentencia de primera instancia. Tampoco es objeto de discusión que las tareas desarrolladas por el accionante tuvieron equidad o similitud a las de los servidores públicos vinculados a la entidad demandada, por cuanto, además de que tampoco fue un punto materia de apelación, cabe concluir que, de acuerdo con la función que desarrolló la demandante, esto es, docente de tiempo completo, la señora Gloria Lilleny Londoño Martínez se encontraba sujeta al cumplimiento de las obligaciones inherentes a la actividad docente, incluso, en las autorizaciones de prestación de servicios se indica que actuaba en remplazo de una docente que fue trasladada.
Por ende, el punto que marca el litigio en esta oportunidad, es la existencia o no de subordinación o dependencia en el caso concreto, elemento que como se señaló con suficiencia, debe trascender de la simple relación de coordinación entre quienes suscriben un contrato para lograr el cumplimiento del objeto contractual pactado, y los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. 34 Cfr. CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero ponente: Nubia Margoth Peña Garzón (E). Sentencia de veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-15- 000-2019-03061-00(AC). Actor: Luis Hortencio Peralta Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre. Sección segunda. Subsección “A”.
Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia de once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 05001-23-33-000-2012-00726-01(1358-16). Actor: Demandante: Edison Rivera y otros. Demandado: Ministerio de Trabajo y Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 15 de 18 que además, en el caso concreto fue materia de la impugnación presentada por el Departamento de Caldas, quien aludió que la parte actora no cumplió con la carga probatoria para acreditar la existencia de este elemento en el caso específico de la señora Gloria Lilleny Londoño Martínez.
En el fallo de primera instancia, el funcionario judicial consideró que la existencia de una orden de prestación de servicios para ejecutar la labor docente configura implícitamente los tres elementos propios de una relación de carácter laboral, para lo cual se apoyó en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular. En este punto, esta Sala considera oportuno indicar, en armonía con lo expuesto por el juez de primera instancia, que el máximo tribunal de esta jurisdicción en asuntos similares al presente35, en los que se controvierte la existencia de un contrato realidad en tratándose de la actividad docente, ha sostenido que la subordinación y dependencia son inherentes a dicha labor, de modo que la vinculación por medio de contratos de prestación de servicios no desvirtúa la existencia de dichos elementos, criterio que también extendió al elemento de prestación personal del servicio.
Siguiendo esta línea, en reciente sentencia de 23 de octubre de 2024 indicó que, pese a que se celebren contratos de prestación de servicios, hay actividades en las que, de acuerdo con su naturaleza y a las obligaciones a cargo del contratista, se presume la existencia de la subordinación y, por tanto, de un contrato de trabajo, lo que ocurre precisamente con las relaciones entre la administración pública con quien ejerce funciones de docente.
Precisamente apuntó el Alto Tribunal: “En ese sentido, para conceptualizar la naturaleza de la labor en comento, debe decirse que el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 define como docente a quien ejerce la profesión de educador, esto es, “…el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo”.
Además, en el decreto en cita se les imponen ciertas obligaciones y prohibiciones a los docentes, dentro de las que se encuentran: (i) “Cumplir las órdenes inherentes a sus cargos que les impartan sus superiores jerárquicos”, (ii) “Cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo” y (iii) no “…abandonar o suspender sus labores injustificadamente o sin autorización previa”.
A su vez, en el artículo 104 de la Ley 115 de 1994 (General de Educación) dispuso nuevamente que por educador se entiende “(…) es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos ”. y que el servicio educativo al ser público y de responsabilidad a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, se encuentra debidamente reglamentado por el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Educación, en coordinación con las secretarías de educación 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, Radicado: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15);
Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de julio de 2024, Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez, Radicado: 41001-23-33-000- 2019-00421-01 (3189-2022); Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 5 de junio de 2024, Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez, Radicado: 41001-23-33-000-2019-00423-01 (4642-2023);
Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 24 de octubre del 2012, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, Radicado: 68001-23- 31-000-2003-02568-01(1201-12). Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 16 de 18 departamental, municipal y distrital.
De ese modo, es de colegir que los docentes no son autónomos en el desarrollo de sus funciones, pues se encuentran sometidos de forma recurrente a las directrices que realicen las autoridades educativas, a partir de las reglamentaciones expedidas para la prestación del servicio de educación de parte del Gobierno Nacional – Ministerio de Educación y las Secretarías de educación departamentales, municipales y distritales.
Situación que se evidencia, entre otros asuntos, en que constantemente los docentes están sujetos a inspección y vigilancia de sus superiores, tales como los gobernadores y alcaldes municipales, a través de las Secretarías de educación o los directores de núcleo municipal47” 36. En resumen, la jurisprudencia del supremo tribunal de esta jurisdicción, ha considerado que la labor docente de quien es vinculado a través de contratos de prestación de servicios, se presta de manera personal y subordinada, en razón a que “ (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen”.37 Igualmente, en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, se ha indicado que los docentes vinculados a través de contratos de prestación de servicios (docentes-contratistas) son objeto de protección especial por el Estado38.
Teniendo en cuenta lo expuesto y en particular, las órdenes de prestación de servicios suscritas entre el Departamento de Caldas y la demandante Gloria Lilleny Londoño Martínez para que esta prestara sus servicios en el cargo de docente de tiempo completo, encuentra esta Sala que está acreditado el elemento de subordinación, tomando como base la hermenéutica jurisprudencial recién referida, que señala que la ejecución de la actividad educativa por parte de la demandante implicó la prestación de sus servicios de manera personal y directa, sin independencia en el cumplimiento de su labor, pues la misma se encontraba sujeta al cumplimento de las directrices y obligaciones inherentes a este servicio público y al cumplimiento del calendario académico fijado, en tanto su cargo revestía el carácter de docente de tiempo completo.
Cabe anotar que además de la interpretación del Consejo de Estado sobre ese particular, la parte demandada no allegó ningún elemento probatorio que permitiera desvirtuar la existencia de este elemento, o que permitiera determinar con claridad que la accionante Londoño Martínez no estuvo subordinada durante su ejercicio docente, o gozaba de plena autonomía en la labor desarrollada y en los horarios en los que la ejecutó. Finalmente, se anota que la parte demandante en el escrito de alegatos de conclusión en segunda instancia solicitó se revisara la prescripción decretada en primera instancia respecto del reconocimiento de las prestaciones sociales.
Al respecto, encuentra esta Sala que la parte actora dejó fenecer la oportunidad legal para discutir este argumento, pues no apeló el fallo de primera instancia, motivo por 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 23 de octubre de 2024, Consejero Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicado: 41001-23-33-000-2019-00173-01 (5476-2023) 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, Radicado: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16. 38 Ibíd. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 17 de 18 el cual, en virtud del principio de preclusión, no será objeto de pronunciamiento en esta instancia. Sin perjuicio de lo anterior, tampoco se advierte que la decisión de primera instancia sobre el particular carezca de fundamento legal, teniendo en cuenta que la ocurrencia de la prescripción es palmaria, pues el último vínculo contractual data de 2003 y la reclamación del reconocimiento prestacional se hizo en 2018, de acuerdo con lo narrado en el recuento probatorio. 5.
CONCLUSIÓN En mérito de lo expuesto, esta Sala de decisión confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la existencia de una verdadera relación laboral entre la señora Gloria Lilleny Londoño Martínez y el Departamento de Caldas - Secretaría de Educación, teniendo en cuenta la específica labor desarrollada por la demandante como docente, de la cual se ha considerado más que probado el elemento de subordinación por la jurisprudencia del Consejo de Estado, atendiendo a las características propias de esta función, trasladando la carga de desvirtuar su configuración a la entidad demandada.
Y que, a título de restablecimiento del derecho en virtud del fenómeno de la prescripción extintiva, únicamente ordenó que se tuviera en cuenta los servicios prestados para efectos pensionales, dada su naturaleza imprescriptible.
6. SOBRE LA CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De conformidad con los artículos 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP, teniendo en cuenta el criterio objetivo valorativo del Consejo de Estado39, no se impondrá condena en costas ni agencias en derecho en esta instancia, teniendo en cuenta que, aunque habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la parte demandante, el escrito de apelación estaba razonablemente fundamentado.
En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 11 de septiembre de 2020 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, conforme a las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: No condenar en costas ni agencias en derecho en esta instancia, por las consideraciones expuestas. 39 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado N° 25000234200020130467601 (2686-2014). Reiterada por la Sección Segunda el 22 de marzo de 2018.
Consejero Ponente: William Hernández Gómez, radicado Nº 08001233300020140056501.“(…) el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente deben aparecer causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación solamente objetiva sobre el particular, que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, pues se exige una valoración de la conducta”.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3333-003-2019-00076-02 18 de 18 TERCERO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04.
Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 009 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx