17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN 17001-23-33-000-2023-00083-00 CLASE NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO DEMANDADO MUNICIPIO DE MANIZALES, CONCEJO MUNICIPAL DE MANIZALES.
Procede la Sala Primera de Decisión el Tribunal Administrativo de Caldas a dictar sentencia de primera instancia, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES La parte demandante solicitó: PRIMERA: Que se declare la nulidad y se dejen sin efecto los artículos 14, 15, 16, del Acuerdo Municipal No. (sic)1108 del 27 de diciembre de 2021 “por el cual se conceden unos beneficios tributarios y se dictan otras disposiciones” SEGUNDA: Se ordene a la alcaldía de Manizales que cese cualquier tipo de cobro del Impuesto Predial Unificado en predios urbanos para el periodo comprendido entre el año 2022-2023 y en su lugar presente nuevo proyecto de articulado para el acuerdo municipal demandado para efectos de la actualización del catastro multipropósito, esta vez implementando una fórmula de aumento del impuesto que sea específica, determinada, cuantificable y que responda de forma real y coherente a las realidades fiscales del Municipio (sic) de Manizales.
HECHOS 1. Señaló la parte demandante que, el municipio de Manizales realizó el día 16 de junio de 2021 por intermedio del Gestor Catastral Masora un estudio de “actualización predial” orientado a integrar los avalúos prediales de los inmuebles de la ciudad con el denominado “Catastro Multipropósito”, el cual pretende actualizar la gestión predial del municipio con los respectivos cobros del impuesto según el valor real y actual de la propiedad. 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 2 2.
Con base en el estudio antes mencionado, la alcaldía de Manizales, el 11 de diciembre de 2021, puso a consideración del Concejo Municipal el Proyecto de Acuerdo nro. 069 de 2021 “por el cual se conceden unos beneficios tributarios y se dictan otras disposiciones” con el objetivo de obtener la aprobación de la corporación político-administrativa de la “actualización predial del municipio”. 3.
El Proyecto de Acuerdo nro. 69 del 11 de diciembre de 2021 fue debatido en el Concejo de Manizales el 16 de diciembre de 2021 y el 22 de diciembre del mismo año, y, aprobado pasó a ser Acuerdo Municipal nro. 1108 del 27 de diciembre de 2021, vigente para el año 2022. 4. El Acuerdo nro. 1108 del 27 de diciembre de 2021 establece más bien beneficios e incentivos tributarios, tratando de forma antitécnica y sin unidad de materia dos impuestos distintos como lo son el impuesto predial y el impuesto de delineación urbana, no se explica cómo se conceden unos incentivos y beneficios tributarios sin reunir o definir en el censurado acuerdo los elementos mínimos del tributo, puesto que, afirma la demanda, no existe tarifa ni base gravable del impuesto sobre el cual se pretenden conceder estos beneficios. 5.
El Acuerdo Municipal nro. 1108 de 2021 se encuentra viciado de nulidad por falta de motivación y desviación de poder al ser los artículos 14, 15, 16, violatorios de los topes máximos permitidos por la ley para realizar el incremento del Impuesto Predial con base en la actualización del Catastro Multipropósito. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Invocó como fundamentos de derecho la Ley 44 de 1990, artículo 4 de la Ley 1450 de 2011, Ley 1995 de 2019, Ley 1995 de 2019, Decreto 1983 de 2019;
Decreto 148 de 2020 “Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 79, 80, 81 y 82 de la Ley 1955 de 2019 y se modifica parcialmente el Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1170 de 2015. Como concepto de la violación indicó: Los artículos 15, 16, 17 y 18 del Acuerdo Municipal No. 1108 del 27 de diciembre de 2021, violan el artículo 4 de la ley 1450 del 2011 al determinar los incrementos del impuesto basados exclusivamente en el avaluó catastral producto de la actualización del catastro 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 3 municipal sin tener en cuenta: (i) Los estratos socioeconómicos (ii) Los usos del suelo en el sector urbano (iii) La antigüedad de la formación o actualización del Catastro La determinación del sistema tarifario debe obedecer a criterios diferenciales y progresivos, tomando en consideración factores como (i) los estratos socioeconómicos;
(ii) los usos de suelo en sector urbano, (iii) la antigüedad de la formación o actualización del catastro y con la modificación introducida por la ley 1450 de 2011, el legislador añadió (iv) el rango de área y (v) el avalúo catastral. El Acuerdo Municipal nro. 1108 de 2021, a juicio del demandante, tenía el deber legal de definir los conceptos o los lineamientos mínimos para afectar el valor del avalúo catastral de los predios del municipio producto de la actualización catastral, el articulado demandado solo se limita a tener unos incrementos de referencia para los tipos de bienes inmuebles, sin definir de forma específica, cuáles son las características de un inmueble de destinación residencial/urbano, cuáles son sus condiciones de avaluó, cuál es la tarifa del mercado, si son bienes o no que hacen parte de viviendas de interés social o que no se habían incorporado previamente al catastro o que pueden ser objeto de autoevalúo. La norma soslaya la posibilidad de tener certeza de los elementos que configuraron el avalúo para efectos del incremento del valor del impuesto predial, es tan sencillo como entender que la norma no debe dejar zonas oscuras ni interpretaciones ambiguas que puedan generar inseguridad jurídica y posibiliten un ejercicio desmedido de la facultad impositiva del Ente Territorial.
Finalmente, señala, el articulado del Acuerdo Municipal nro. 1108 del 27 de diciembre de 2021, se encuentra viciado de nulidad absoluta, por carecer de motivación suficiente en cuanto a la determinación de los elementos mínimos del tributo. La base gravable del impuesto predial, claramente es el avalúo catastral, pero no puede abusar de su poder institucional el Estado, para realizar él mismo el estudio de actualización, fijar los valores mediante resolución del gestor catastral, así como las condiciones del barrido catastral y no consultar los límites impuestos en la ley ni tampoco lo que se entiende realmente como las condiciones reales fiscales y económicas del municipio.
En cada factura del año 2022 del impuesto predial unificado, debe haber una fórmula o criterio de avalúo que le permita al usuario entender, por qué razón debe pagar más, cuál es la justificación, los elementos de convicción técnicos, esto como una garantía mínima del respeto al principio de legalidad y de publicidad de los actos administrativos, que la 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 4 norma jamás debe incorporar conceptos vagos o en blanco.
La determinación de un tributo está sujeta a una estricta tipicidad, que concurre en todos los elementos del impuesto. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. MUNICIPIO DE MANIZALES: al responder la demanda esgrimió que se opone a todas y cada una de las pretensiones incoadas en la demanda, por cuanto los actos acusados fueron proferidos en estricto apego a las normas vigentes y con el lleno de los requisitos legales, en acatamiento del debido proceso constitucional y legal.
Como argumentos de defensa esgrimió que, el poder tributario de los municipios se desprende de las facultades del congreso consagradas en el artículo 150 de la carta magna, pero de igual forma los artículos 287, 300, 313 y 338 difiere a las asambleas y concejos distritales y municipales los límites que se imponen, implica esto que, para un impuesto municipal se requiere de una ley previa que autorice su creación y, una vez creado el citado, los municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo como lo consideren necesario, siendo esto una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios.
Lo anterior ha sido ratificado por la Corte Constitucional en sentencia C- 486 de 1993, en la cual se refirió a la asimilación que presenta la carta de 1991 en relación con que la propiedad de los municipios se asemejaba a la de los particulares, y sobre esta base, indicó que, "una vez creado el impuesto, los municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que consideren necesarios para el municipio y la comunidad en general", sin que el Congreso tenga la facultad de "interferir en su administración, ni recortarlo, ni conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni extenderlo, ni trasladarlo a la Nación, salvo el caso de guerra exterior en la última hipótesis".
En síntesis, el impuesto predial es un tributo del orden municipal autorizado por la ley y en cuyo proceso de formación participan los Concejos Municipales reglamentando sus tarifas, de conformidad con los lineamientos y parámetros establecidos por la Ley. En lo que respecta al impuesto predial unificado, el artículo 1 de la Ley 44 de 1990 por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias" 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 5 dispuso que a partir del año de 1990 se fusionaría en un solo impuesto denominado "impuesto predial unificado".
La Ley 44 de 1990 facultó a los concejos municipales para que fijaran las tarifas del impuesto predial unificado, dentro del marco legal que les fija el congreso de la república, previéndose en la referida ley que, la base gravable sería el avalúo catastral o el autoevalúo, y que la tarifa oscilaría entre el 1 por mil y el 16 por mil del respetivo avalúo. Igualmente, la ley estableció tres criterios para fijar las tarifas de manera diferencial y progresiva, como lo son: i) los estratos socioeconómicos, ii) los usos del suelo, en el sector urbano, y iii) la antigüedad de la formación o actualización del catastro.
La Ley 1450 de 2011, cuyo artículo 23 modificó el precitado artículo 4 de la Ley 44 de 1990, variando algunos aspectos relacionados con el impuesto predial y la gestión catastral, como lo es el incremento de la tarifa mínima, la inclusión del rango de área como factor para la fijación de la misma, y su aplicación gradual. Observadas las normas demandadas relacionadas con las tarifas aprobadas mediante el Acuerdo 1108 del 27 de diciembre de 2021, se tiene que, en el mismo se respetan los parámetros establecidos por la normativa vigente, igualmente los criterios diferenciales y de progresividad si se tuvieron en cuenta por cuanto utilizó el criterio del avaluó catastral, la estratificación socioeconómica, el área del suelo, estableciéndose la tarifa de manera equitativa y progresiva, dependiendo el valor del inmueble, evidenciándose que el valor a pagar por concepto de impuesto predial unificado tiene un menor impacto en los estratos más bajos, elevándose progresivamente a los estratos medios y altos, lo que quiere significar que la norma demandada se ajusta plenamente a la normatividad vigente al momento de la expedición del acuerdo acusado.
Como excepciones propuso las que denominó: Inexistencia de violación normativa: La actividad de la administración debe sujetarse en estricto sentido al cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente y aplicable, lo que hace obligatorio el cumplimiento del estatuto tributario, el cual se encuentra vigente. En tanto el acuerdo municipal que creó y fijó los elementos del impuesto predial en el municipio de Manizales está vigente, las pretensiones de la parte actora son improcedentes; 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 6 el acto administrativo demandado se sujetó a la normativa ya referida, se encuentra el municipio frente al cumplimiento de un deber legal.
Ausencia de vicio de nulidad en los actos administrativos que se acusan: fundamento está excepción en el hecho que, los actos fueron expedidos y ajustados a la constitución, a la ley y reglamento, y por la autoridad competente, ello está estructurado en los razonamientos esgrimidos en la parte considerativa del acto demandado y que tienen pleno respaldo probatorio con los documentos obrantes al proceso; sirviendo de sustento a la presente excepción las argumentaciones esgrimidas como considerandos en el acto administrativo atacado, los cuales en aras a la brevedad doy aquí reproducidas.
El acto administrativo aquí demandado no está viciado de nulidad por lo que su vida jurídica debe ser mantenida intacta y por ende declarar probada la presente excepción. Excepción genérica: si al momento de fallar, se encuentra probados hechos que constituyen una excepción, se solicitó sea reconocida de oficio en aplicación de la preceptiva contenida en el art. 306 del Estatuto Procesal Civil, norma ésta que por remisión es dable considerar en el presente asunto.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante: en los alegatos se ratificó lo manifestado en la demanda, esgrimiendo que en el Acuerdo Municipal nro. 1108 de 2021, tenía el deber legal de definir los conceptos o los lineamientos mínimos para afectar el valor del avalúo catastral de los predios del municipio producto de la actualización catastral, pues el articulo acusado únicamente se limita a contemplar unos incrementos de referencia para los tipos de bienes inmuebles, sin definir de forma específica, cuáles son las características de un inmueble de destinación residencial/urbano, cuáles son sus condiciones de avaluó, cuál es la tarifa del mercado, si son bienes o no que hacen parte de viviendas de interés social o que no se habían incorporado previamente al catastro o que pueden ser objeto de autoevaluó. La norma soslaya la posibilidad de tener certeza de los elementos que configuraron el avalúo para efectos del incremento del valor del impuesto predial, es tan sencillo como entender que la norma no debe dejar zonas oscuras ni interpretaciones ambiguas que puedan generar inseguridad jurídica y posibiliten un ejercicio desmedido de la facultad impositiva del Ente Territorial. 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 7 Así como lo definió el Consejo de Estado, la base gravable corresponde al avalúo catastral producto de la actualización del catastro, pero no por ello la administración municipal puede establecer un valor arbitrario o basado en condiciones tarifarias que la entidad misma determine, como presupuesto de la centralidad del catastro y de la necesidad de informar a la población, la obligación de actualización de los valores de los inmuebles de la ciudad, debe estar mediada siempre por criterios de progresividad, proporcionalidad y sostenibilidad.
Que el Concejo Municipal de Manizales excedió los límites de su autonomía impositiva, gravando y regulando de manera indeterminada el impuesto predial unificado, como forma de amortiguar o mitigar los impactos económicos de la expedita, improvisada, antitécnica y desarticulada actualización catastral multipropósito que entró en vigencia para los predios urbanos en el año 2022.
Parte demandada: indicó que el Acuerdo 1108 de 2021 es un acto expedido conforme a los postulados constitucionales, legales y reglamentarios que gobiernan la materia, proviene de autoridad competente y se encuentra dotado de legalidad, en la medida que fue sometido a debates públicos y a control de legalidad ante la Gobernación de Caldas; está debidamente estructurado en los razonamientos esbozados en la parte considerativa del acto demandado, y tiene pleno respaldo probatorio con los documentos obrantes al proceso.
Al consultar el objeto del Acuerdo 1133 de 2022 es posible evidenciar que su finalidad es “conceder unos beneficios tributarios, modificar los Acuerdos 1083 y 1108 de 2021 y dictar otras disposiciones”, cuyo clausulado modifica expresamente el artículo 16 del Acuerdo 1108 de 2021, atacado en este trámite, previendo, además, en su artículo décimo primero, que “cualquier disposición que le sea contraria se entenderá derogada” Por otro lado, indicó que las pretensiones del actor están sustentadas en argumentos especulativos, sin que cumpliera con su deber de allegar los medios de prueba que acrediten que el contenido de las normas demandadas es contrario a la constitución y la ley.
Que contrario a lo afirmado por el actor, una revisión de las normas atacadas y de las piezas documentales obrantes en el plenario, permite afirmar que dichos postulados no tienen el alcance de vulnerar las normas cuya protección se persigue, adicional al hecho que el acuerdo cuestionado no establece criterios para proceder a la determinación del avalúo 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 8 de los predios, por el contrario, se limitan a modificar el Acuerdo 1083 de 2021 en el sentido de incluir unas exoneraciones y beneficios para los predios obligados a cancelar el impuesto predial.
En conclusión, es claro que el Acuerdo 1108 de 2021 se encuentra ajustado a los postulados normativos superiores que regulan el asunto, su iniciativa se ajustó a los postulados normativos que gobiernan el asunto, fue tramitado conforme a las reglas previstas para tal fin y fue sancionado por la autoridad correspondiente. MINISTERIO PÚBLICO En su concepto después de hacer un resumen de las intervenciones realizadas por las partes, indicó que al examinar los artículos 14, 15 y 16 del Acuerdo Municipal 1108 de 2021, bajo las condiciones señaladas en esa disposición y después de confrontar las normas acusadas con el artículo 4 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”, norma que regula el Plan Nacional de Inversiones Públicas para los años 2011-2014, no se observa que los artículos demandados infrinjan las normas legales en que deberían fundarse.
De acuerdo con la valoración de las pruebas recaudadas, no se logra evidenciar que los artículos 14, 15 y 16 del Acuerdo Municipal 1108 de 2021 contravengan la normativa legal que regula el impuesto predial unificado. Así las cosas, no se logró establecer la infracción normativa alegada por el actor, además, el acuerdo municipal bajo estudio no establece criterios para la determinación del avalúo de los predios; el mencionado acuerdo modifica el Acuerdo 1083 de 2021 en el sentido de incluir unas exoneraciones y beneficios para los predios obligados a cancelar el impuesto predial.
En consecuencia, solicitó, se nieguen las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis. 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 9 Problema jurídico.
¿Demostró el actor que, los artículos 14, 15 y 16 del Acuerdo Municipal nro. 1108 de 2021, por medio de los cuales se dictan normas respecto del impuesto predial unificado de Manizales y el porcentaje ambiental, fueron expedidos conforme a la normativa legal que regulan el mencionado impuesto? Lo probado Al cartulario fueron allegadas las siguientes piezas procesales: • Se allegó copia del Acuerdo 1108 de 2021, en el cual se establece en los artículos 14 al 16 que: 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 10 • Se allegó copia del documento denominado Catastro Multipropósito, en el cual se consigna la obligación municipal de actualizar el catastro, la finalidad del mismo, y el cronograma en el cual se adelantará el mismo. • Se allegó copia del contrato interadministrativo celebrado entre el municipio de Manizales y la Asociación de Municipios del Antiplano del Oriente Antioqueño “MASORA”, cuyo objeto era: “CLÁUSULA PRIMERA - OBJETO: "CONTRATAR LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE LA GESTIÓN Y OPERACIÓN CATASTRAL CON ENFOQUE MULTIPROPÓSITO, QUE INCLUYE LA ACTUALIZACIÓN, CONSERVACIÓN Y DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL EN EL MUNICIPIO DE MANIZALES CALDAS EN ZONA URBANA Y RURAL" Marco normativo Respecto del predial unificado el capítulo I de La Ley 44 de 1990 “Por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias”, dispone: ARTÍCULO 1º.- Impuesto Predial Unificado.
A partir del año de 1990, fusiónanse en un solo impuesto denominado "Impuesto Predial Unificado", los siguientes gravámenes: El Impuesto Predial regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986; El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986; 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 11 El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9 de 1989;
La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989. ARTÍCULO 2º.- Administración y recaudo del impuesto. El Impuesto Predial Unificado es un impuesto del orden municipal. La administración, recaudo y control de este tributo corresponde a los respectivos municipios. Los municipios no podrán establecer tributos cuya base gravable sea el avalúo catastral y cuyo cobro se efectúe sobre el universo de predios del municipio, salvo el Impuesto Predial Unificado a que se refiere esta Ley.
ARTÍCULO 3 º.- Base gravable. Las (sic) base gravable del Impuesto Predial Unificado será el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado. ARTÍCULO 4º.- Tarifa del impuesto. La tarifa del Impuesto Predial Unificado, a que se refiere la presente Ley, será fijada por los respectivos concejos y oscilará entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo. Las tarifas deberán establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta: Los estratos socioeconómicos;
Los usos del suelo, en el sector urbano; La antigüedad de la formación o actualización del catastro; A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo Concejo. Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley 9 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
ARTÍCULO 5 º.- Formación parcial. En los municipios donde los predios se hayan formado catastralmente de conformidad con lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, sólo en una parte del municipio, se deberán adoptar en una proporción adecuada tarifas diferenciales más bajas para los predios formados, en relación con los correspondientes no formados.
ARTÍCULO 6 º.- Límites del Impuesto. A partir del año en el cual entre en aplicación la formación catastral de los predios, en los términos de la Ley 14 de 1983, el Impuesto Predial Unificado resultante con base en el nuevo avalúo, no podrá exceder del doble del monto liquidado 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 12 por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, o del impuesto predial, según el caso.
La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios que se incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco se aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada.
ARTÍCULO 7 º.- Destinación del impuesto. Del total del Impuesto Predial Unificado, deberá destinarse por lo menos un diez por ciento (10%) para un fondo de habilitación de vivienda del estrato bajo de la población, que carezca de servicios de acueducto y alcantarillado u otros servicios esenciales y para la adquisición de terrenos destinados a la construcción de vivienda de interés social.
ARTÍCULO 8 º.- Ajuste anual de la base. El valor de los avalúos catastrales, se ajustará anualmente a partir del 1 de enero de cada año, en un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional antes del 31 de octubre del año anterior, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES). El porcentaje de incremento no será inferior al 70% ni superior al 100% del incremento del índice nacional promedio de precios al consumidor, determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para el período comprendido entre el 1 de septiembre del respectivo año y la misma fecha del año anterior.
En el caso de los predios no formados al tenor de lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, el porcentaje de incremento a que se refiere el inciso anterior, podrá ser hasta del 130% del incremento del mencionado índice.
PARÁGRAFO. - Este reajuste no se aplicará a aquellos predios cuyo avalúo catastral haya sido formado o reajustado durante ese año. ARTÍCULO 9º.- Para los efectos de lo dispuesto en la presente Ley, cuando se haga referencia a los municipios, se entenderá incluido el Distrito Especial de Bogotá. Así mismo, cuando se refiera a concejos, se entiende incluido el Concejo del Distrito Especial de Bogotá. [ ] ARTÍCULO 14º.- Base mínima para el autoavalúo. cuenta las adiciones y mejoras, los cultivos y demás elementos que formen PARÁGRAFO.- Los actos administrativos por cuyo efecto las autoridades catastrales fijen, por vía general, el valor del metro cuadrado que se refiere el inciso primero el presente artículo podrán ser revisados a solicitud del contribuyente, en los términos establecidos en el artículo 9 de la Ley 14 de 1983. 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 13 Respecto del concepto de impuesto predial unificado el Consejo de Estado1 ha esgrimido: 30.
El artículo 317 de la Constitución Política establece que solo los municipios tienen la facultad de gravar la propiedad inmueble. El impuesto predial unificado es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces y su recaudo constituye una renta propia de las entidades territoriales. Esto no significa que los elementos esenciales de la obligación tributaria no estén definidos en la ley. [ ] 32.
El sujeto pasivo del impuesto estaba parcialmente determinado en la ley, tal como lo reconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Esto se debe a que la sujeción pasiva no se relaciona de manera exclusiva con la titularidad del derecho de propiedad, pues lo más relevante es la existencia del predio y no las características del sujeto que lo posee o ejerce el dominio.
De otro lado, respecto de los elementos para establecer el impuesto predial unificado el Consejo de Estado en providencia del 26 de septiembre de 20242, esgrimió: Sobre el particular, la Sala ha señalado que para determinar las circunstancias particulares de los predios sujetos al impuesto predial unificado al momento de su causación, es imperativo acudir al catastro como inventario o censo debidamente actualizado y clasificado de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica, dentro del cual se desarrollan los procesos de formación, actualización y conservación catastral.
En ese orden, el avalúo catastral vigente al 01 de enero de cada año es la base gravable del impuesto. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sección ha precisado que si bien Catastro da cuenta de las circunstancias que permiten determinar los elementos del tributo y que, por esa razón, constituye la principal fuente de información a la que se acude para cuantificar el impuesto, también lo es que ante una divergencia entre lo que se reporta y las circunstancias reales que reviste el inmueble al momento de su causación, deben primar las particularidades y características del predio observables al 01 de enero.
En ese sentido, ha enfatizado que la determinación de la carga tributaria sobre los predios debe corresponder a la realidad material, económica y jurídica de los inmuebles, antes que a los registros formales de datos señalados por las entidades facultadas para el 1 Consejo De Estado; Sala De Lo Contencioso Administrativo; Sección Tercera;
Subsección A; Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez; Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre dos mil veinticuatro (2024), expediente 44001334000020140010501 (68.940) 2 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Cuarta; Consejero Ponente: Wilson Ramos Girón; Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024); radicación 25000-23- 37-000-2019-00220-01 (28116) 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 14 efecto.
Solución al problema jurídico Tesis: La Sala defenderá la tesis de que, el actor no demostró que los artículos demandados vulneran los parámetros que sostiene en su demanda. Cuestión Preliminar. Quiere la Sala en primer momento resaltar, que las disposiciones demandadas en nulidad no son las que por primera vez establecieron en el Municipio de Manizales el impuesto predial unificado, sino que se limitaron a modificar en el caso del artículo 14, del acuerdo demandado, el artículo 31 del Acuerdo 1083 de 2021, para el caso de la sobretasa ambiental, y en el caso de los artículos 15 y 16, la tasa, porcentaje y estratificación que se venía aplicando para el año 2021.
Lo anterior, por cuanto las glosas sobre las cuales fundamenta la nulidad se basa en el hecho que, el concejo municipal de Manizales, no cumplió con los parámetros constitucionales y legales al momento de establecer el impuesto predial unificado, aspectos que solo se podrían haber analizado con el acuerdo primogénito que estableció el impuesto predial unificado, y no con los que se limitan a incrementar la tasa, a menos que se demuestre que se vulneran los límites señalados en la ley.
La parte actora sostiene que se debe declarar la nulidad de los artículos 14,15 y 16 del Acuerdo nro. 1108 de 2021 porque establecen un exceso en la tarifa del impuesto predial unificado de Manizales, lo que viola en su rigor normas de orden legal, en especial el artículo 4 de la ley 1450 del 2011, al determinar los incrementos del impuesto basados exclusivamente en el avalúo catastral producto de la actualización del catastro municipal sin tener en cuenta: (i) Los estratos socioeconómicos (ii) Los usos del suelo en el sector urbano (iii) La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
Respecto de este punto de inconformidad de la parte demandante evidencia la Sala al examinar el artículo 14 que regula el porcentaje destinado para el año 2022 y 2023 de lo que recaude el municipio de Manizales del impuesto predial unificado con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, el artículo 15 que establece el porcentaje máximo en el cual se puede incrementar el impuesto predial unificado según la estratificación allí establecida, y el artículo 16 que contempla una exoneración del pago del predial para los estratos 1 a 3, bajo las condiciones señaladas en 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 15 esa disposición respecto de lo establecido artículo 4 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”, norma que regula el Plan Nacional de Inversiones Públicas para los años 2011-2014, que no existe una infracción respecto de esta disposición, sumado a que la parte actora no señala, ni demuestra con claridad en que consiste la vulneración de la norma en cita, que permita a esta Sala hacer un mayor análisis sobre la infracción alegada; debiéndose recordar que esta jurisdicción es rogada, por lo que el análisis del asunto bajo estudio debe estar enmarcado en el concepto de la violación esgrimido en la demanda.
Ahora bien, respecto del cargo alegado frente a la vulneración de los límites del impuesto predial unificado, se tiene que el artículo 6 de la ley 44 de 1990 establece: ARTÍCULO 6º.- Límites del Impuesto. A partir del año en el cual entre en aplicación la formación catastral de los predios, en los términos de la Ley 14 de 1983, el Impuesto Predial Unificado resultante con base en el nuevo avalúo, no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, o del impuesto predial, según el caso.
En este sentido se tiene que los artículos objeto de controversia establecen: 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 16 Conforme a lo anterior de la simple confrontación normativa no es pertinente para demostrar a la sala que se superen los límites establecidos en la normativa alegada como infringida, sumado a que al no contarse con material probatorio que permita hacer un comparativo a fin de establecer si el Impuesto Predial Unificado en los términos en los que se concibió excede del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, en el caso del impuesto predial, o que el avaluó que sirvió de base para establecer el nuevo impuesto es mayor por el doble al liquidado en el año anterior, no puede esta Sala determinar si se excedieron los límites legales al establecer el impuesto predial unificado.
De otro lado, evidencia esta Sala que en virtud del principio de legalidad en materia tributaria, es preciso señalar que el numeral 12 del artículo 150 y el artículo 338 de la Carta Política establecen una reserva especial de ley, de modo que la Constitución le otorga al legislador la facultad de establecer los tributos y a su vez, priva al reglamento de la posibilidad de crear las contribuciones fiscales y de constituir su fuente esencial; además, se prevé la exclusión de la legislación delegada, prevista en el numeral 10 del mismo artículo 150 superior, que le impide al Congreso conferir facultades extraordinarias “para decretar impuestos”.
En este orden de ideas, el legislador tiene competencia para establecer contribuciones y, como esa previsión incluye toda clase de tributos, es evidente que la Constitución no solamente prevé la participación directa de la ley en la regulación de los tributos, sino que, además, hace de ella una fuente esencial en la materia, con facultad para configurar también las contribuciones que afecten la propiedad inmueble.
De lo anterior, se infiere que las corporaciones de representación popular tienen asignadas competencias de orden tributario, precisando que la Constitución Política en el numeral 4 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 17 del artículo 313, les atribuye a los concejos municipales la competencia para votar los tributos y los gastos locales “de conformidad con la Constitución y la ley”.
Así, las normas superiores señalan las condiciones bajo las cuales los concejos municipales deben ejercer sus atribuciones en materia tributaria, con sujeción a la Constitución y la ley. Ahora bien, tratándose de los tributos referentes a la propiedad inmueble, es claro que el artículo 317 de la Constitución preceptúa que sólo los municipios podrán gravar este tipo de propiedad, pero también lo es que la expresión “gravar la propiedad inmueble” no predetermina la clase de gravámenes o de tributos que se le pueden imponer a la propiedad inmueble, lo que justifica la intervención del legislador en la creación o establecimiento de los tributos relativos a la propiedad inmueble, en garantía de los principios constitucionales antes enunciados.
En este sentido y de acuerdo a lo probado en el expediente no le queda más a esta Sala concluir que el Concejo de Manizales expidió el Acuerdo 1108 de 2021 conforme a los postulados normativos superiores que regulan la materia, además de ser una norma dotada de legalidad, en la medida que fue expedido por la autoridad competente del municipio de Manizales, su iniciativa se ajustó a los postulados normativos que gobiernan el asunto, fue tramitado conforme a las reglas previstas para tal fin, y fue sancionado por la autoridad correspondiente.
Conforme a lo anterior, y atendiendo lo probado dentro del cartulario, evidencia esta Sala de Decisión que la parte demandante no logró establecer la infracción normativa alegada en el concepto de la violación. Así las cosas, y sin necesidad de mayores elucubraciones, la Sala negará las pretensiones incoadas por parte del actor. Costas Pese a lo establecido en el artículo 188 del CPACA, reformado por la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas en esta instancia toda vez que en el presente asunto se está ventilando un interés público. 17001-23-33-000-2023-00083-00 Simple Nulidad Sentencia. 021 18 Es por lo expuesto que la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones incoadas dentro del medio de control de nulidad simple que instaura ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO contra el MUNICIPIO DE MANIZALES, CONCEJO MUNICIPAL DE MANIZALES.
SEGUNDO: SIN COSTAS EN ESTA INSTANCIA TERCERO:
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere, y ARCHÍVESE el proceso, previas las anotaciones del caso en SAMAI.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión celebrada el 20 de febrero de 2025, conforme acta nro. 015 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.