SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Antioquia

PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Generalidades / CONFLICTO DE INTERÉS - Interés moral – Síntesis del caso: S.A.M.C. solicitó la pérdida de investidura de J.A.O.Z., concejal del municipio de Yarumal, Antioquia, para el período 2024-2027. La solicitud se basó en la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses, específicamente por participar en la votación y aprobación de un homenaje a su padre, Javier de Jesús Orrego Arango, sin declarar su impedimento, lo cual está regulado por el artículo 55 de la ley 136 de 1994 y el artículo 48 de la ley 617 de 2000.

Extracto: (…) Corresponde a la Sala establecer si el concejal demandado incurrió en causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses, al participar en la discusión y aprobación del homenaje propuesto a J.D.J.O.A., el cual se concretó a través de la resolución 39, de 29 de noviembre de 2024, pues, según el accionante, le asiste un interés directo en el asunto, comoquiera que el homenajeado es padre del concejal.

( ) La pérdida de investidura es una acción constitucional establecida en el artículo 183 Superior y desarrollada por las leyes 136 de 1994, 617 de 2000, 1881 de 2018[1] y la ley 2200 de 2022, cuyo objeto es moralizar y legitimar las instituciones de representación popular, a través de la imposición de una sanción jurisdiccional al servidor público elegido popularmente para integrar una corporación pública respecto del cual se demuestre, luego del agotamiento del debido proceso, que incurrió en ciertas conductas que van en desdoro de la dignidad que ostenta y, que, por ende, contrarían el código ético asociado a la misma, conductas todas ellas preestablecidas en la Constitución o en la ley, en cumplimiento de los principios de taxatividad, legalidad, aplicación restrictiva y debido proceso que rigen este mecanismo constitucional.

( ) El artículo 55 de la ley 136 de 1994 dice que los concejales perderán su investidura, entre otras causales, por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses (numeral 2). (…) En ese sentido, cuando el concejal o el diputado considere que tiene un interés directo en un asunto porque lo afecte a él o a uno de sus parientes en los grados definidos en el ordenamiento jurídico, tiene el deber de manifestar su impedimento para que el mismo sea resuelto, so pena incurrir en dicha causal de pérdida de investidura.

( ) La causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses tiene como propósito sancionar con dicha consecuencia jurídica a quien siendo elegido popularmente para integrar las corporaciones públicas pretenda, con determinadas actuaciones o decisiones, lucrarse u obtener beneficios de cualquier índole, ventajas o privilegios personales, para sí o para los parientes indicados en la respectivas normas o para sus socios, en detrimento de la comunidad y del interés general que debe guiar el ejercicio de sus funciones.

( ) Asimismo, ha señalado que es indiferente para la configuración de la causal que la participación tenga lugar únicamente durante la etapa de discusión o en la etapa de votación, en la medida en que la sola participación en cualquiera de estas etapas estructuras conflicto de intereses y, en consecuencia, la causal de pérdida de investidura.

( ) Ahora, el Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, ha considerado que interés es aquel beneficio de tipo patrimonial o moral que puede derivarse de la función del servidor público. Asimismo, ha dicho que el conflicto de intereses de índole moral no está completamente definido, pero ello no significa que no exista o que no pueda presentarse, incluso, ambos intereses pueden coexistir.

( ) En conclusión, el conflicto de intereses se presenta cuando el concejal tiene interés directo, de cualquier índole (económico, moral, etc.) en un asunto que se encuentra conociendo en ejercicio de su función, bien porque lo afecta de forma personal o afecta a su cónyuge o a sus parientes en los grados y líneas indicados en la norma o a sus socios y plantea un enfrentamiento entre su interés personal y el interés general que debe guiar el ejercicio de sus funciones, lo que lo obliga a manifestar su impedimento para que sea resuelto, so pena de incurrir en la causal.

( ) En ese sentido, los homenajes generan o provechos o beneficios morales para quien es sujeto de este, en la medida en que ese tipo de conmemoraciones están orientadas a preservar su memoria, enaltecer su nombre y destacar sus condiciones personales y morales, lo que redunda en la promoción de valores como el respeto, la admiración, la honra y la gratitud, en aras de inspirar a otros a adoptar dichos valores, como bien lo señaló el concejal J.H.P.H., al presentar la propuesta del homenaje.

En una palabra, destaca las virtudes morales de una persona para ponerla de ejemplo de conducta (reglas de conducta moral) para las generaciones presentes y futuras. ( ) En conclusión, el concejal demandado incurrió en violación del conflicto de intereses (conducta típica), porque en el ejercicio de su cargo, y en provecho moral de un familiar suyo, específicamente, de su padre, participó en una proposición de homenaje que exaltaba sus virtudes (conducta antijurídica) y, en lugar de manifestar su impedimento, con miras a que fuera separado del conocimiento del asunto votó positivamente la proposición y la aprobó a través de una resolución, actuando así con culpa (culpa grave) y aunque el beneficio haya sido solamente moral, no por esa razón deja de ser grave y trascendente y esa falta de transparencia en su actuar debe ser sancionada con la pérdida de su investidura de concejal.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PLENA Magistrado ponente: Daniel Montero Betancur Medellín, D.E., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicado 05001 23 33 000 2025 00017 00 Accionante Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Accionado Javier Alberto Orrego Zuluaga Naturaleza Pérdida de investidura Instancia Primera Decisión Concede pretensiones Providencia Sentencia 28 de 2025 Asunto Causal consagrada en el artículo 55 (numeral 2) de la ley 136 de 1994 y en el artículo 48 (numeral 1) de la ley 617 de 2000/ conflicto de intereses/ interés moral Acta de Sala 7 de 2025 La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia decide la solicitud de pérdida de investidura formulada por Sergio Alejandro Mesa Cárdenas contra Javier Alberto Orrego Zuluaga, en su condición de concejal del municipio de Yarumal (Antioquia), por el período constitucional 2024-2027.

I.

ANTECEDENTES I. 1. La solicitud. I. 1.1. Las pretensiones. El accionante solicita que se decrete la pérdida de investidura del concejal demandado por haber incurrido en la causal consagrada en el artículo 55 (numeral 2) de la ley 136 de 1994, esto es, violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses.

I. 1.2. Los fundamentos fácticos. 1. El 29 de octubre de 2023, Javier Alberto Orrego Zuluaga fue elegido concejal del municipio de Yarumal, Antioquia, para el período 2024- 2027. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 3 2. El 29 de diciembre de 2023, el demandado, como persona natural, presentó la declaración juramentada de bienes y rentas y actividad económica privada, en la cual relacionó como parientes dentro del primer grado de consanguinidad a las siguientes personas: 3.

El 2 de enero de 2024, Javier Alberto Orrego Zuluaga tomó posesión del cargo de concejal de Yarumal y, durante la vigencia fiscal de ese año, fungió como presidente de la Corporación. 4. Javier de Jesús Orrego Arango, padre del demandado, fue alcalde del municipio de Yarumal para el período 1995-1997 y concejal del mismo municipio para los períodos 2004-2007 y 2008-2011. 5.

En sesión del Concejo de Yarumal, de 25 de noviembre de 2024, por proposición del concejal Jaime Humberto Pulgarín Henao, se puso en consideración de la plenaria la posibilidad de realizar un homenaje al exalcalde y exconcejal Javier de Jesús Orrego Arango, propuesta que fue aprobada por unanimidad de los integrantes del Concejo, en cuya votación participó el demandado, pues no se advierte en el video de la sesión y en el acta de la misma que este último haya manifestado su impedimento con fundamento en un conflicto de intereses, como lo dispone el artículo 70 de la ley 136 de 1994. 6.

Mediante la resolución 39, de 29 de noviembre de 2024, el Concejo de Yarumal resolvió hacer público el reconocimiento de Javier de Jesús Orrego Arango, por su trabajo en la formación de varias generaciones de jóvenes, líderes comunales, políticos y personas de bien en el municipio y poner su meritoria trayectoria como ejemplo de servicio.

La resolución descrita fue suscrita, entre otros concejales, por Javier Alberto Orrego Zuluaga, en calidad de presidente del Concejo. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 4 7. En el acta 85 de la sesión del Concejo de Yarumal, celebrada el 29 de noviembre de 2024, se señaló lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 9 de la demanda): “QUINTO: Homenaje al Señor JAVIER DE JESUS ORREGO ARANGO, se inició con la lectura de la Resolución 039 del 29 de noviembre de 2024: ‘POR MEDIO DE LA CUAL SE RINDE UN HOMENAJE Y SE HACE UN RECONOCIMIENTO’, donde se hace un sentido homenaje al señor Javier Orrego Arango, por los servicios que ha prestado en el municipio de Yarumal, como educador, líder comunal, alcalde y concejal en varias ocasiones, después de leída la resolución, procedió el señor Presidente Javier Alberto Orrego Zuloaga, a imponerle la condecoración con la hoja de Yarumo Plateado, máximo galardón que otorga el Concejo Municipal de Yarumal, a continuación se dirigió a los presentes el homenajeado, dando los agradecimientos por haberlo tenido en cuenta para tan maravilloso homenaje, el señor Presidente concedió la palabra al concejal Virgilio Orlando Vélez Aristizábal, al concejal Jaime Humberto Pulgarin Henao, a su hijo Juan Esteban Orrego, a quien fuera uno de sus estudiantes en el CENA Juan Carlos Arboleda y Edwin Villegas, Lucelly Osorio amiga de campañas, Doctora Aurora Galeano, fundadora y compañera del colegio CENA, y Javier Alberto Orrego Zuloaga en calidad de hijo, se presentó un video donde su hija envió un corto saludo, en cada una de las intervenciones resaltaron y reconocieron la labor de don Javier Orrego, contaron anécdotas, hicieron un breve recuento de los momentos vividos en su compañía, destacaron que fue una vida llena de dedicación, esfuerzo y amor por la comunidad de nuestro municipio, cuyo único objetivo fue servir, sus logros que obtuvo en cada una de las instituciones que lideró”.

El demandante afirma que Juan Esteban Orrego coincide con uno de los nombres que relacionó el demandado en la declaración juramentada como parientes dentro del primer grado de consanguinidad. I. 1.3. La causal de pérdida de investidura invocada. Invocó1 la “… violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses”, la cual está establecida en el numeral 2, del artículo 55, de la ley 136 de 1994 y en el numeral 1, del artículo 48, de la ley 617 de 2000.

Para respaldar sus planteamientos, el accionante refirió lo dispuesto en el artículo 70 de la ley 136 de 1994, el cual establece que cuando para los concejales exista un interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, deberá declararse impedido para participar en los debates o en las votaciones respectivas.

Dijo que el demandado es hijo de Javier de Jesús Orrego Arango, de manera que debió manifestar su impedimento para participar en el debate y aprobación del homenaje a su padre, pues es evidente que le asiste un conflicto de intereses, pero, como no lo hizo, se configuró la causal de pérdida de investidura invocada. 1 Archivo denominado “002.

Demanda”. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 5 Citó una sentencia del Consejo de Estado, en la cual se señala que el conflicto de intereses se configura cuando el congresista tiene un interés directo en la decisión objeto de estudio, porque le afecta de alguna manera o afecta a su cónyuge, compañero permanente, parientes o socios y, en esos casos, debe manifestar su impedimento, pues, de lo contrario, se incurre en la causal.

Ese interés debe ser particular, porque si se trata de un interés general todos los congresistas estarían en una situación de conflicto de intereses. En la misma providencia se indicó que el interés consiste en el provecho, conveniencia o utilidad que, según las circunstancias, favorezca al congresista o a los suyos, es decir, no se configura el conflicto de intereses cuando el congresista apoye o patrocine un proyecto que, de alguna manera, le genere un perjuicio o haga más gravosa su situación o la de los suyos, comoquiera que nadie tendría un interés en su propio perjuicio.

Adujo que el Departamento Administrativo de la Función Pública, en la guía de administración pública, realiza un análisis del conflicto de intereses de los servidores públicos y consideró lo siguiente (se trascribe textualmente, como aparece a folio 13 de la demanda): “Acorde con lo expresado por Consejo de Estado, el conflicto de intereses únicamente podrá darse cuando se pretenda con su actuación otorgar favores o ventajas personales para sí o sus parientes, que no se les reconocen a los demás. El constituyente quiso evitar, al prever la ocurrencia del conflicto de intereses, que con su accionar haga prevalecer su interés personal o familiar sobre el general que debe acatar y promover.

Busca acabar con las ventajas personales distintas a las que se predican de la generalidad. “En este orden de ideas, se considera que el servidor público que tenga interés particular y directo en una decisión, o lo tuviere su cónyuge, compañero o compañera permanente, o algunos de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho, deberá declararse impedido para actuar”.

I. 2. El trámite procesal. La solicitud fue presentada el 15 de enero de 20252 y le correspondió, por reparto, al despacho del magistrado ponente, quien, mediante auto de 22 de enero de 20253, admitió la demanda contra Javier Alberto Orrego Zuluaga, que fue notificado personalmente4 en la forma dispuesta por los artículos 197 a 199 del 2 Archivo denominado “001.

CorreoRepartoDemanda”. 3 En auto de 15 de enero de 2025 se inadmitió la demanda, la cual fue subsanada el 20 de enero de 2025. 4 Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con el artículo 205 ibídem. I. 2.1. La oposición a la solicitud.

La parte demandada5, por conducto de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de la pretensión de la demanda, comoquiera que, en su criterio, no se configura ninguna causal de pérdida de investidura y, en cuanto a los hechos, aceptó algunos como ciertos y afirmó que otros no constituyen hechos. Indicó que Javier de Jesús Orrego Arango, padre del demandado, nació el 4 de diciembre de 1924 y, desde muy joven, se dedicó a la docencia y a trabajar por mejorar la educación y la formación de los jóvenes del municipio de Yarumal.

Cuando se retiró de la docencia, fue elegido alcalde para el período de 1995-1997 y concejal en los períodos 2004-2007 y 2008-2011; por esa labor, el Concejo de Yarumal decidió rendirle un homenaje y, en el mismo, el demandado no se sustrajo de aplaudir, circunstancia que no le genera a este último consecuencias adversas, ni ventajas políticas.

Resaltó que el padre del demandado vive hace más de 10 años en la vereda Campo Alegre, municipio de Cisneros, Antioquia, donde está disfrutando de su retiro, de manera que el homenaje no les genera a él y a su hijo beneficio, rédito o ventaja alguna. Afirmó que la expedición de la resolución 39, de 29 de noviembre de 2024, por medio de la cual se rinde un homenaje y se hace un reconocimiento con la hoja de yarumo plateado Javier de Jesús Orrego Arango no genera un beneficio recíproco para los intereses de los parientes consanguíneos del demandado.

Precisó que en la sesión del concejo del 25 de noviembre de 2024 se presentó una propuesta para exaltar el itinerario de un ciudadano ejemplar, modelo de la comunidad, pero dicha propuesta no surtió debate, pues no se trataba de aquellos trámites que se deben adelantar para aprobar un proyecto de acuerdo. Dijo que la presentación de un homenaje no está regulada como una conducta prohibida o sancionada dentro del régimen de conflicto de intereses, de manera 5 Archivo denominado “009.1 ContestacionDemandaJavierOrregoZuluaga”.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 7 que no se configura la causal de pérdida de investidura invocada por el demandante, sencillamente, porque no existe un precepto legal que obligue al concejal a manifestar su impedimento en relación con la proposición del homenaje a su padre, máxime que esta circunstancia no afecta la imparcialidad del concejal, porque los homenajes son actos protocolarios que no inciden en decisiones de carácter político o administrativo en las que participe el concejal.

Propuso como excepciones las que denominó: i) “Inexistencia de configuración de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses” y ii) “Presupuestos para su configuración”. En cuanto a la primera, adujo que, a juicio del demandante, el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga incurrió en la violación del régimen de conflicto de intereses, causal de pérdida de investidura prevista los artículos 55 (numeral 2) de la ley 136 de 1994 y 48 (numeral 1) de la ley 617 de 2000.

Explicó que la causal de pérdida de investidura mencionada desarrolló el artículo 133 de la Constitución, el cual establece que el interés general debe prevalecer y que los miembros de las corporaciones de elección popular deben actuar como representantes del pueblo, garantizando la justicia y el bien común. En ese sentido, el objeto de la causal es sancionar a los miembros de las corporaciones de elección popular que pretendan aprovecharse de sus decisiones para obtener beneficios, ventajas o privilegios personales, en perjuicio de la comunidad y en contra del interés general que debe primar en el ejercicio de sus funciones.

En relación con el segundo enunciado, dijo que el conflicto de intereses se configura cuando el concejal tiene un interés directo en el asunto que está bajo su conocimiento, porque le genera beneficio o porque lo afecta a él o a sus parientes dentro de los grados de consanguinidad, afinidad o civil, establecidos en la ley, o a sus socios, es decir, el asunto que se somete al conocimiento del concejal debe producir un conflicto entre su interés personal y el general o común, de manera que, en esa situación, el concejal tiene la obligación de manifestar su impedimento, so pena de incurrir en la causal de pérdida de investidura.

Transcribió apartes de la sentencia de 3 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso con radicado 25000 23 15 000 2019 00212 01. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 8 Dijo que, a diferencia de los congresistas, cuyo régimen de conflicto de intereses está establecido en la ley 5 de 1992, los concejales se rigen por disposiciones más generales, las cuales no abordan de manera exhaustiva el régimen de conflicto de intereses, a saber: el artículo 70 de la ley 136 de 1994 establece que los concejales deben abstenerse de participar en debates o en votaciones cuando les asista un interés directo, particular o privado que comprometa su imparcialidad; sin embargo, esta disposición no detalla los parámetros de los conflictos de intereses respecto de los concejales, de manera que este tipo de asuntos debe interpretarse en armonía con los principios constitucionales de transparencia, prevalencia del interés general y la moralidad administrativa.

Transcribió lo dispuesto en el artículo 286 de la ley 2 de 1992 y algunos apartes doctrinarios. Adujo que, en criterio del demandante, el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga debió abstenerse de intervenir en la proposición presentada por el concejal Jaime Humberto Pulgarín Henao que tenía como fin condecorar a Javier de Jesús Orrego Arango, padre del demandado, de modo que, ante la falta de manifestación de impedimento frente al asunto, se configuró la causal de pérdida de investidura; no obstante, para que la causal se configure se debe demostrar de forma clara y objetiva la existencia de un conflicto de intereses real y no hipotético, además del elemento subjetivo.

Dijo que, en este asunto, el demandante no explicó con suficiencia los elementos necesarios para acreditar que la participación del concejal en la proposición afectó directamente al bien común o al interés general, ni que con ella pretendía obtener un beneficio personal concreto para él o para sus familiares. Además de lo anterior, se debía valorar la conducta del concejal para determinar si su participación en la discusión y en la votación de un acto simbólico, como un homenaje, se ubica en las situaciones establecidas en el artículo 70 de la ley 136 de 1994, por lo que era fundamental establecer si la naturaleza de la decisión puede generar beneficios personales directos al concejal o si corresponde a un acto protocolario que no compromete su imparcialidad.

Precisó que las funciones administrativas de las corporaciones públicas territoriales comprenden la ejecución y la gestión de asuntos de carácter público, los cuales están orientados a la implementación y el desarrollo de las políticas públicas dentro de la respectiva división administrativa del Estado, de manera que las decisiones Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 9 que se tomen a ese respecto producen efectos directos en al bienestar colectivo y del municipio.

Resaltó que los actos simbólicos o protocolarios no se ubican en las categorías de la función administrativa, pues estos actos son simplemente de carácter representativo y conmemorativo y su objeto es reconocer los logros, conmemorar hechos o rendir algún tipo de tributo a las personas, pero, en estricto sentido, no producen efectos jurídicos, de manera que no están sujetos a las restricciones propias de los actos administrativos, porque no implican la toma de decisiones vinculantes para el manejo de recursos o políticas públicas y, además, no afectan los intereses de los ciudadanos, ni generan beneficios materiales o económicos personales para los concejales.

Adujo que el Consejo de Estado, en la sentencia de 19 de octubre de 2019, proferida dentro del proceso con radicado 11001-03-24-000-2009-00014-00, dijo que las leyes que decretan homenajes tienen una naturaleza jurídica particular, porque producen efectos particulares, sin contenido normativo de carácter abstracto y no crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas objetivas y generales.

Insistió en que la participación en la discusión o votación de un homenaje no compromete la imparcialidad del concejal y no genera beneficios personales indebidos. Dijo que el demandante no se pronunció respecto a la presunta configuración del elemento subjetivo, pero, pese a ello, es claro que no se configuran los elementos de la causal de pérdida de investidura.

I. 2.3. La etapa probatoria. Por auto de 4 de febrero de 20256 se abrió a pruebas el proceso de la referencia, providencia en la se incorporaron los documentos aportados con la demanda y con la contestación. Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 de la ley 1881 de 2018, y teniendo en cuenta que no había pruebas pendientes por practicar, se fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia pública. 6 Archivo denominado “011.

AutoAbrePruebas”. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 10 I. 2.4. La audiencia pública. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 12 de la ley 1881 de 2018, el 11 de febrero de 2025, se llevó a cabo la audiencia pública en la que intervino el solicitante, el representante del Ministerio Público y el apoderado del concejal.

I. 2.4.1- El accionante7 reiteró los planteamientos consignados en el escrito de demanda, atinentes a que, en su opinión, se hallan configurados los presupuestos para decretar la pérdida de investidura del concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga, por las siguientes razones: La primera es que se demostró que existe un parentesco de consanguinidad entre el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga y Javier de Jesús Orrego Arango.

La segunda es que, según lo establecido en el artículo 6 del acuerdo 12 de 2020, entre las decisiones que toma el concejo están las que se adoptan mediante proposiciones y, en este asunto, el homenaje de Javier de Jesús Orrego Arango fue votado vía proposición. Citó lo establecido en el artículo 85 del reglamento del Concejo, que establece las reglas para las votaciones y se menciona el conflicto de intereses, de manera que, en su criterio, el concejal demandado, en calidad de presidente de la corporación para la fecha de los hechos, conocía el procedimiento para las manifestaciones de impedimento de los concejales.

Mencionó los requisitos para la configuración de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses y citó algunas providencias del Consejo de Estado, en las que se indica que se trasgrede el conflicto de intereses cuando un concejal, estando incurso en alguna de las causales de impedimento, conoce y decide un asunto, desconociendo que tiene el deber de manifestarlo.

Afirmó que el asunto no se refiere a las leyes de honores, sino a determinar si existió un conflicto de intereses y analizar si la conducta del demandado fue dolosa o gravemente culposa. 7 Record. 08:56 min a 20:38 min. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 11 Resaltó que el demandado, previo a ser concejal, ocupó el cargo de director de Bienestar Social, conocía las inhabilidades, incompatibilidades y los conflictos de intereses en que incurren los funcionarios y servidores públicos, por lo que su comportamiento resultó contrario al ordenamiento jurídico, en la medida en que actuó de forma negligente al no manifestar su impedimento respecto a la condecoración de su padre, máxime que el demandado tiene aspiraciones políticas y, por ende, el homenaje a su padre le genera un beneficio en su carrera política.

I. 2.4.2- El agente del Ministerio Público8, luego se referirse a lo manifestado por las partes en la demanda y en la contestación de la demanda, señaló que el problema jurídico de este asunto se contrae a determinar si Javier Alberto Orrego Zuluaga, concejal del municipio de Yarumal para el período constitucional 2024 - 2027, incurrió en conductas de las que se pueda predicar la violación del régimen de conflicto de intereses que rige para los concejales, específicamente, a la establecida en los artículos 55 (numeral 2) de la ley 136 de 1994 y 48 (numeral 1) de la ley 617 de 2000, al haber participado en el debate y en la votación de la proposición de homenaje a su padre, sin manifestar su impedimento.

Posteriormente, se refirió a la jurisprudencia que desarrolla el proceso especial de pérdida de investidura y precisó que el objeto de este tipo de procesos es garantizar la moralidad y el comportamiento ético de quienes acceden al poder político a través del voto popular, de manera que su propósito es ético, comoquiera que las causales de pérdida de investidura constituyen un código positivo de conducta de quienes ejercen la representación del pueblo.

Indicó que, como la pérdida de investidura implica para el sancionado una inhabilidad permanente para ocupar cargos de elección popular, deben cumplirse los principios y garantías del debido proceso en materia sancionatoria, entre ellos, los principios de legalidad de la falta y de la sanción. En ese sentido, el legislador estableció unas causales específicas que implican la pérdida de investidura de concejales, específicamente, en los artículos 55 de la ley 136 de 1994 y 48 de la ley 617 de 2000, normas que, en estricto sentido, no disponen el régimen de conflicto de intereses de los concejales; por ende, es necesario remitirse a lo establecido en el artículo 70 de la ley 137 de 1994, disposición que define el conflicto de intereses. 8 Record. 22:40 min a 42:20 min.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 12 Explicó que, según lo expresado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, para que se configure la causal de pérdida de investidura, se deben cumplir los siguientes presupuestos: 1. Que exista un interés directo, particular y actual del concejal en la decisión de un asunto que lo afecte a él o a su cónyuge o compañero permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil.

El interés no fue calificado por el legislador, por lo que puede ser moral o económico. 2. Que el concejal, pese a tener un interés en la decisión, no manifieste su impedimento o no haya sido separado del asunto mediante recusación. 3. Que el concejal participe en los debates o vote en una decisión de la corporación, mesa directiva o comisión que integra. 4.

Que la participación del concejal se haya producido en relación con el trámite de la respectiva norma o de cualquier otro asunto sometido a su conocimiento. Precisó que, en este asunto, se acreditó: 1. Que Javier Alberto Orrego Zuluaga fue elegido concejal del municipio de Yarumal, para el período Constitucional 2024-2027. 2. Que Javier de Jesús Orrego Arango es padre del concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga. 3.

Que, según el acta 81, de la sesión ordinaria del concejo celebrada el 25 de noviembre de 2024, para esa fecha, el demandado fungía como presidente del Concejo. Asimismo, evidenció que, en dicha fecha, el concejal Jaime Humberto Pulgarín Henao propuso hacerle un homenaje a Javier de Jesús Orrego Arango, para lo cual resaltó la labor realizada por este último, propuesta que fue sometida a votación y aprobada por unanimidad. 4.

Que en el acta 85, de 29 de noviembre de 2024, se describió lo sucedido en la sesión ordinaria del Concejo de Yarumal, en la cual se incluyó el homenaje de Javier de Jesús Orrego Arango y la lectura de la resolución 29, de la misma fecha. 5. Que, mediante la resolución 39, de 29 de noviembre de 2024, se rindió un homenaje a Javier de Jesús Orrego Arango por su trabajo en la formación de varias generaciones de jóvenes, líderes comunales, políticos y personas de bien del municipio de Yarumal.

La resolución fue suscrita por el demandado, en calidad de presidente del Concejo de Yarumal. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 13 Dijo que resulta claro que el demandado es sujeto pasivo de la demanda, en la medida en que se acreditó su calidad de concejal. Señaló que el interés directo es indeterminado, por lo que debe analizarse razonablemente y bajo dos factores, el primero es el objetivo (vínculo de consanguinidad) y el segundo es el subjetivo de la conducta reprochada.

Adujo que el elemento objetivo fue debidamente acreditado, comoquiera que se demostró el parentesco en primer grado de consanguinidad de Javier de Jesús Orrego Arango (homenajeado) y el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga; incluso, fue el demandado quien aportó su registro civil de nacimiento. En relación con el elemento subjetivo, afirmó que no se advierte un interés directo, real, particular y actual del concejal en el asunto que lo afecte de alguna manera o a su padre, en la medida en que la decisión no resultó en un beneficio especial, particular y concreto para el familiar del concejal, no se comprometió la integridad del interés general perseguido, ni se percibe una contradicción entre el interés particular y el interés público que debe guiar la conducta de los miembros de la corporación municipal y tampoco se evidencia un aprovechamiento personal de la investidura por parte del concejal.

En ese sentido, no se acreditó que se configurara un interés privado, pues no se aportaron elementos de prueba al proceso que demuestren que se obtuvieron o surgieron “… ventajas o provechos representados en derechos subjetivos, o en ventajas de tipo reparativo positivo (como indemnización por daños o detrimento de derechos) o negativo (reparación de gastos), o de tipo enriquecedor (como ganancias, utilidades, provechos, derechos, etc.), o cuando se refieren a la simple exoneración de desventajas (exoneración de obligaciones, cargas, etc)9”.

En el juicio de pérdida de investidura se impone una sanción a perpetuidad, razón por la cual debe tenerse en cuenta que la proposición para rendir homenaje al padre del concejal demandado fue aprobada por unanimidad, de manera que el voto del concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga no fue determinante para la decisión adoptada por la plenaria del concejo municipal. 9 Definición de la Sala de Servicio y Consulta Civil del Consejo de Estado, en concepto de 28 de abril de 2004, para la configuración del conflicto de intereses.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 14 Además, la parte demandante no aportó pruebas suficientes para acreditar el elemento subjetivo, pues su razonamiento se basó en el vínculo de consanguinidad entre el concejal y su padre, así como en la falta de presentación del impedimento en el trámite de proposición, aspectos que no son suficientes para decretar la pérdida de investidura por conflicto de interés, máxime que, según el Consejo de Estado, en los procesos de pérdida de investidura la carga de la prueba está a cargo de la parte demandante.

Dijo que resulta inocuo pronunciarse frente a los demás supuestos necesarios para la configuración de causal de pérdida de investidura, comoquiera que los requisitos son confluyentes, de manera que, si no se acredita uno, se desvirtúa la causal. Por lo anterior, solicitó negar las pretensiones de la demanda. I. 2.3.2- El apoderado de la parte demandada10 manifestó que, en criterio del demandante, el concejal Orrego Zuluaga quebrantó el régimen de conflicto de intereses, al no manifestar su impedimento para votar afirmativamente una proposición hecha en el Concejo de Yarumal, consistente en conferir, en vida, un reconocimiento al dirigente social y político Javier de Jesús Orrego Arango, padre del demandado; sin embargo, el demandante no aportó, siquiera, prueba sumaria que acredite un beneficio o un interés directo del demandado o de su padre o algún rédito electoral hipotético o ventaja económica o interés concreto.

Dijo que no advierte que el voto afirmativo en una proposición en la que no hubo un debate propio de un proyecto de acuerdo favorezca al concejal o alguno de sus parientes consanguíneos; incluso, la argumentación del demandante se fundamenta en un aparte de una providencia del Consejo de Estado, en la cual se indica que el interés consiste en el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas las circunstancias, derivaría al congresistas o a las suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto, pero, en estricto sentido, la argumentación carece de un fundamento robusto.

Afirmó que el actor desconoció que no todo interés es constitutivo de pérdida de investidura, pues, según el Consejo de Estado, el interés debe ser particular, real y directo, lo que significa que debe surgir automáticamente del cumplimiento de la función constitucional o legal encomendada al concejal y que recaiga en el concejal o en las personas cercanas a él. 10 Record. 43:05 min a 42:20 min.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 15 En todo caso, la iniciativa del concejal Jaime Humberto Pulgarín Henao no sufrió debate, simplemente consistió en un voto de aplauso ciudadano, en pro de reconocer el itinerario del padre del concejal demandado. En ese sentido, el voto del concejal Orrego Zuluaga no fue irregular o lesivo a los bienes jurídicos que protege el medio de control, que, si bien es un instrumento de control político, también tiene unos límites que protegen al elegido (derecho al sufragio pasivo).

Resaltó que el artículo 1 de la ley 1881 de 2018 establece “El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva”, artículo modificado por la ley 2003 de 2019, en el sentido de establecer que la culpa debe ser clasificada como grave. Dijo que se debe determinar si el concejal obró con dolo o culpa grave, al dar positivo su voto frente a una proposición de su homólogo, aplaudida por unanimidad del Concejo, orientada a honrar, en vida, el itinerario del dirigente campesino, docente y político Javier de Jesús Orrego Arango, padre del demandado, o le otorgó al demandado lucro económico, redito profesional o validación política.

Citó la sentencia de unificación 424 de agosto de 2016, proferida por el Consejo de Estado, en la cual se indica que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura comporta un reproche ético a un funcionario, en aras de defender la dignidad del cargo que ocupa. Asimismo, leyó el siguiente aparte de la sentencia en mención: “uno de los avances legislativos que se reflejan en la ley 1881 de 2018 consiste en las positivas del principio de culpabilidad en el medio de control de pérdida de investidura”.

Dijo que el análisis del elemento subjetivo o de la culpabilidad (dolo o la culpa grave) del acusado es relevante, de manera que el juez debe analizar, con fundamento en las pruebas obrantes en el expediente y el caso en concreto, las circunstancias de la comisión de la conducta y el grado de culpabilidad. Consideró que la actuación del concejal fue conforme a derecho.

Por lo anterior, solicitó negar las pretensiones de la demanda, pues tal y como lo manifestó el representante del Ministerio Público, se deben acreditar todos los supuestos para que se configure la causal de pérdida de investidura. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 16 II.-CONSIDERACIONES DE LA SALA PLENA II. 1.

La competencia. El Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para conocer de este asunto, en primera instancia, de conformidad con lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 48 de la ley 617 de 2000 y en el artículo 152 (numeral 13) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que se ha deprecado la pérdida de investidura de un concejal del municipio de Yarumal, Antioquia.

II. 2. La oportunidad del medio de control. El artículo 6 de la ley 1881 de 2018, aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el artículo 22 de esta misma ley y de la remisión efectuada por el artículo 55 de la ley 136 de 1994, establece que la demanda deberá presentarse dentro del plazo de cinco (5) años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia del hecho generador, so pena de que opere la caducidad.

Teniendo en cuenta que el hecho generador que se aduce en la solicitud es la participación del concejal en la discusión y aprobación de un homenaje a su Javier de Jesús Orrego Arango, el cual se efectuó entre el 25 y el 29 de noviembre de 2024, la petición de pérdida de investidura fue interpuesta oportunamente, en tanto esta se promovió el 15 de enero de 202511.

II. 3.- De las excepciones. La exceptio no se trata de un medio de defensa constitutivo de una oposición simple, que se reduzca a negar los supuestos de hecho que arguye el demandante como fundamento de las pretensiones procesales, pues, de ser así, pasa a constituir o ser solo una razón de la defensa tendiente a refutar uno de los hechos dados a conocer por la parte demandante y que, por consiguiente, debe ser analizada al momento de resolver el fondo del asunto.

La excepción constituye un medio de defensa cualificado que está orientado a atacar la base o el nacimiento de la pretensión procesal, a través de elementos que la destruyan, la dilaten o la modifiquen. 11 Archivo denominado “001. CorreoRepartoDemanda”. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 17 De hecho, cuando el demandado propone un medio exceptivo, la mayoría de las veces acepta algunos de los supuestos fácticos aducidos por el demandante, no los niega, como sucede cuando se arguye una razón de la defensa; pero, al excepcionar está exponiendo una nueva circunstancia encaminada a arremeter contra la pretensión del demandante, por una razón distinta12, como cuando se invoca la prescripción, por vía de ejemplo, en la cual se acepta que la contraparte tuvo el derecho, solo que se extinguió por el paso del tiempo.

En este caso, el concejal demandado, a través de su apoderado, planteó como excepciones de fondo las que denominó: “… Inexistencia de configuración de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses” y “…Presupuestos para su configuración”; sin embargo, en sentir de la Sala, por su contenido, tales medios de defensa no tienen la connotación de medios exceptivos, pues se trata de razones de la defensa que no van más allá de negar los supuestos de hecho endilgados para la estructuración de la causal, que son propios de una oposición simple y no de una oposición cualificada a través de la aducción de hechos nuevos, desconocidos hasta antes en el proceso, que tiendan a dilatar, modificar o destruir la base de la pretensión procesal que es lo que se presenta cuando se formula la exceptio; por consiguiente, tales los supuestos serán analizados dentro del contexto de la causal de pérdida de investidura y no hará pronunciamiento sobre las excepciones en la parte resolutiva de la sentencia, pues el contenido de los enunciados carecen de tal connotación. Es de precisar que, si bien la parte demandada afirmó que la demanda debió ser inadmitida por inepta, en la medida en que, en su criterio, es insuficiente la argumentación del demandante, lo cierto es que tal manifestación fue simplemente enunciativa, dado que no tiene contenido que la sustente.

Por sustracción de materia, no se hará pronunciamiento adicional al respecto. II. 4.- El problema jurídico. 12 Para ilustrar lo dicho, resulta pertinente tomar como referente la excepción de cosa juzgada pues, al proponer el demandado tal medio exceptivo, está aceptando implícitamente que el litigio por los mismos hechos surgió con anterioridad, guardando identidad de partes, de causa y de objeto; pero, además, está dando a conocer un hecho desconocido o inadvertido hasta ese momento, que el demandante no expuso en su escrito de demanda y que consiste en que la controversia sometida a la decisión del juez fue definida en otro proceso, es decir, acepta que el pleito surgió, excepto que ya fue objeto de juzgamiento y, por ende, la pretensión procesal formulada por el demandante queda destruida de manera definitiva (excepción perentoria definitiva) y el juez no puede entrar a analizar el fondo de la controversia.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 18 Consiste en establecer si el concejal demandado incurrió en causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses, al participar en la discusión y aprobación del homenaje propuesto a Javier de Jesús Orrego Arango, el cual se concretó a través de la resolución 39, de 29 de noviembre de 2024, pues, según el accionante, le asiste un interés directo en el asunto, comoquiera que el homenajeado es padre del concejal.

II. 5. El recaudo probatorio: Dentro del proceso fueron recaudados los siguientes medios de prueba: 5.1. Copia del registro civil de nacimiento de Javier Alberto Orrego Zuluaga13, en el cual se acredita que su progenitor es Javier de Jesús Orrego Arango. 5.2. Copia del registro civil de nacimiento de Javier de Jesús Orrego Arango14, en el cual se indica que nació el 4 de diciembre de 1944. 5.3.

Copia del formulario único de declaración juramentada de bienes y rentas y actividad económica privada15, en el cual Javier Alberto Orrego Zuluaga relaciona a las siguientes personas como parientes en el primer grado de consanguinidad: Javier Orrego Arango (padre), Gladys Zuluaga Palacio (madre), Juan Esteban, Carlos Mario, Sandra Milena Orrego Zuluaga (hermanos) y Simón Orrego Osorio (hijo). 5.4.

Copia del formulario E-27, de 1° de noviembre de 202316, expedido por los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal, en la cual declararon que Javier Alberto Orrego Zuluaga fue elegido concejal del municipio de Yarumal, para el período constitucional 2024-2027 (movimiento Yarumal nos une). 5.5. Video de la sesión ordinaria, de 25 de noviembre de 202417, del Concejo de Yarumal, en la cual, entre otras cosas, el concejal Jaime Humberto Pulgarín Henao propuso realizarle un homenaje o una conmemoración a Javier de Jesús Orrego Arango, como ciudadano ejemplar, para lo cual leyó la hoja de vida de este. 13 Fls. 28 y 29 achivo denominado “009.1 ContestacionDemandaJavierOrregoZuluaga”. 14 Fls. 30 y 31 achivo denominado “009.1 ContestacionDemandaJavierOrregoZuluaga”. 15 Archivo denominado “002.

Demanda”. 16 Fl. 2 del archivo denominado “005.1 SubsanacionDemanda”. 17 https://www.youtube.com/watch?v=L-BE6iTWZYk&t=2335s Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 19 El presidente del concejo de Yarumal, Javier Alberto Orrego Zuluaga, puso a consideración de los concejales asistentes la propuesta descrita, la cual fue aprobada por 12 votos (récord. 36:54 min a 44:40 min).

La trasmisión de la sesión descrita se realizó al través del canal de YouTube del Concejo de Yarumal, fue relacionada como prueba de la demanda y fue decretada como tal por este Tribunal en la oportunidad pertinente, de manera que no cabe duda de que se trata de la copia fidedigna de esta. 5.6. Copia del acta 81, de 25 de noviembre de 2024, de la sesión ordinaria del Concejo de Yarumal, en cuyo ordinal noveno se indica que el concejal Jaime Humberto Pulgarín Henao propuso realizarle un homenaje a Javier de Jesús Orrego Arango, propuesta que fue aprobada por unanimidad de los concejales que participaron en dicha sesión. Es de precisar que, en el ordinal segundo del acta descrita, se indicó que estaba presente, entre otros concejales, Javier Alberto Orrego Zuluaga (fls. 17 a 24 del archivo denominado “002.

Demanda”). 5.7. Copia de la resolución 39, de 29 de noviembre de 2024, “Por medio de la cual se rinde un homenaje y se hace un reconocimiento”, expedida por el Concejo de Yarumal, en cuya parte resolutiva se dispuso lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folios 25 y 26 de la demanda): “ARTICULO PRIMERO. Hacer público reconocimiento al Señor JAVIER DE JESUS ORREGO ARANGO, por su trabajo en la formación de varias generaciones de jóvenes, líderes comunales, políticos y personas de bien en nuestro Municipio.

“ARTICULO SEGUNDO. poner su meritoria trayectoria como ejemplo de servicio ante las generaciones presentes y futuras. “ARTICULO TERCERO. Comunicarle esta decisión personalmente en sesión ordinaria del Honorable Concejo Municipal y hacerle entrega de la misma en nota de estilo. “…”. La resolución fue suscrita por el presidente (demandado) y los vicepresidentes primero y segundo. 5.8.

Video de la sesión ordinaria, de 29 de noviembre de 202418, del Concejo de Yarumal, en la cual se advierte que se leyó la resolución 39 de la misma fecha, se rindió el homenaje a Javier de Jesús Orrego Arango, a quien se le entregó, por 18 https://www.youtube.com/watch?v=LVKlUOdwhzM&t=532s Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 20 parte del concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga, la hoja de yarumo plateado, y, entre otras cosas, se escucharon las palabras de homenajeado.

La trasmisión de la sesión descrita se realizó al través del canal de YouTube del Concejo de Yarumal, fue relacionada como prueba de la demanda y fue decretada como tal por este Tribunal en la oportunidad pertinente, de manera que no cabe duda de que se trata de la copia fidedigna de esta. 5.9. Copia del acta 85, de 29 de noviembre de 202419, de la sesión ordinaria del Concejo de Yarumal, en cuyo ordinal quinto se indica que, en la fecha, se leyó la resolución descrita en el numeral anterior y, posteriormente, el presidente del concejo, Javier Alberto Orrego Zuluaga condecoró a Javier de Jesús Orrego Arango con la hoja de yarumo plateado. 5.10.

Copia de la certificación de 18 de enero de 202520, expedida por la alcaldesa del municipio de Yarumal, en la cual certifica que Javier de Jesús Orrego Arango tiene su residencia en la vereda Campo Alegre (Cisneros) desde hace 10 años. II. 6. Los fundamentos normativos. Para resolver las pretensiones de desinvestidura, la Sala se referirá a los siguientes temas: 1) las generalidades de la pérdida de investidura como medio de control, 2) la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses contemplado en el artículo 55 (numeral 2) de la ley 136 de 1994 y en el artículo 48 (numeral 1) de la ley 617 de 2000 y 3) análisis de la Sala en relación con el concejal demandado.

II. 6.1 Las generalidades de la pérdida de investidura. La pérdida de investidura es una acción constitucional establecida en el artículo 183 Superior y desarrollada por las leyes 136 de 1994, 617 de 2000, 1881 de 201821 y la ley 2200 de 2022, cuyo objeto es moralizar y legitimar las instituciones de representación popular, a través de la imposición de una sanción jurisdiccional al servidor público elegido popularmente para integrar una corporación pública respecto del cual se demuestre, luego del agotamiento del debido proceso, que 19 Fls. 21 a 24 achivo denominado “002.

Demanda”. 20 Fl. 33 achivo denominado “009.1 ContestacionDemandaJavierOrregoZuluaga”. 21 Que derogó la ley 144 de 1994. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 21 incurrió en ciertas conductas que van en desdoro de la dignidad que ostenta y, que, por ende, contrarían el código ético asociado a la misma, conductas todas ellas preestablecidas en la Constitución o en la ley, en cumplimiento de los principios de taxatividad, legalidad, aplicación restrictiva y debido proceso que rigen este mecanismo constitucional22.

Para ahondar en las características propias de este medio de control de tipo sancionatorio se puede consultar, entre otras sentencias, la SU 379 de 2019, proferida por la Corte Constitucional. Es importante precisar que, al tratarse de un proceso sancionatorio, que comprende un juicio de reproche ético, el juez debe determinar la materialidad de la conducta, lo que implica analizar tanto el elemento objetivo como el elemento subjetivo de la responsabilidad.

El primero consistirá en verificar el acaecimiento del supuesto de hecho de la causal, mientras que el segundo estará destinado a comprobar si la conducta transgresora del ordenamiento jurídico se produjo con culpa o dolo, pues, de lo contrario, la pérdida de investidura no podrá abrirse paso. Este último elemento, el subjetivo, es uno de los más importantes elementos diferenciadores entre la institución de pérdida de investidura y la nulidad electoral, pues en esta última basta con que se presenten los elementos objetivos de la causal para que se declare la nulidad del acto de elección23.

Eso tiene su razón de ser en que el artículo 29 de la Constitución Política proscribe la responsabilidad objetiva en el ejercicio del ius puniendi del Estado e, incluso, la Corte Constitucional ha sido enfática en que incurre en vía de hecho, por defecto sustantivo, la sentencia que decide una solicitud de pérdida de investidura sin haber realizado el juicio de responsabilidad subjetivo o culpabilístico de los demandados24, trátese de causales objetivas (v.gr. no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras) o subjetivas (v.gr. tráfico de influencias o indebida destinación de dineros públicos) y la pérdida de investidura se traduce en una sanción disciplinaria de especiales características, de efectos equivalentes a la destitución de los altos funcionarios del Estado25, de modo que su declaración es una expresión del poder punitivo del Estado que, por lo mismo, debe tener en consideración el aspecto subjetivo como elemento del injusto penal. 22 Corte Constitucional: sentencias C-207 de 2003 y sentencia SU 264 de 2015. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de septiembre de 2016, radicado: 11001 03 15 000 2014 03886 00 (PI). 24 Sentencia SU-424 de 2016. 25 Corte Constitucional: sentencia C-473 de 1997.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 22 En jurisprudencia reciente26, la Sala Plena del Consejo de Estado ha expuesto el trasfondo filosófico que esta valoración conlleva y ha tomado postura al respecto. Esta Sala retomará el tema al momento de analizar el elemento subjetivo en este asunto. II. 6.2. Análisis de la causal de pérdida de investidura.

La Constitución Política reguló, en algunos aspectos, la pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, pero asignó al legislador la potestad para establecer, a través de la ley, el procedimiento para surtir el debido proceso, así como la facultad de fijar las causales de pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular distintas al Congreso de la República, esto es, asambleas departamentales y concejos municipales y distritales (artículos 299 y 312 de la Constitución Política de 1991).

El artículo 55 de la ley 136 de 1994 dice que los concejales perderán su investidura, entre otras causales, por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses (numeral 2). El artículo 70 ibídem precisa que, cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o, de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.

Asimismo, dispone que los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada que será de público conocimiento y añade la norma que cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella. 26 Sentencias de 19 y 20 de febrero de 2019, con radicación número: 11001-03-15-000-2018-02417-00 y 11001- 03-15-000-2018-03883-00, respectivamente.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 23 Por su parte, el artículo 48 (numeral 1) de la ley 617 de 2000 reafirma como causal de pérdida de investidura de los concejales municipales y distritales la violación al régimen de inhabilidades o del conflicto de intereses, pero añade que no se configura dicha causal cuando el asunto afecte al concejal o diputado en las mismas condiciones que a la ciudadanía en general, sencillamente, porque se trataría de un asunto de interés general.

En ese sentido, cuando el concejal o el diputado considere que tiene un interés directo en un asunto porque lo afecte a él o a uno de sus parientes en los grados definidos en el ordenamiento jurídico, tiene el deber de manifestar su impedimento para que el mismo sea resuelto, so pena incurrir en dicha causal de pérdida de investidura.

La Sala Plena del H. Consejo de Estado ha definido el conflicto de intereses “… como aquella conducta en que incurre un servidor público, contraria a la función pública, en la que, movido por un interés particular prevalente o ausente del interés general, sin declararse impedido, toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública.

Por ello la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste debo declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial”27. La causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses tiene como propósito sancionar con dicha consecuencia jurídica a quien siendo elegido popularmente para integrar las corporaciones públicas pretenda, con determinadas actuaciones o decisiones, lucrarse u obtener beneficios de cualquier índole, ventajas o privilegios personales, para sí o para los parientes indicados en la respectivas normas o para sus socios, en detrimento de la comunidad y del interés general que debe guiar el ejercicio de sus funciones.

La Sección Primera del H. Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre la causal de pérdida investidura por violación al régimen de conflicto intereses y ha señalado que “… sólo se configura con un interés directo, particular y concreto, … en el asunto objeto de estudio, frente el cual tiene poder 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de noviembre de 2017, exp. 11001032500020050006800(IJ).

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 24 de decisión, en razón de sus funciones …” y añadió que “… la Sala Plena ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que le asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio”28.

Asimismo, ha señalado que es indiferente para la configuración de la causal que la participación tenga lugar únicamente durante la etapa de discusión o en la etapa de votación, en la medida en que la sola participación en cualquiera de estas etapas estructuras conflicto de intereses y, en consecuencia, la causal de pérdida de investidura29.

En ese sentido, los requisitos que deben concurrir necesariamente para la estructuración del elemento objetivo de la causal de pérdida investidura por violación al régimen de conflicto intereses son los siguientes: i) la calidad de concejal que, hoy día, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha llamado “condición habilitante”30 ii) la concurrencia de un interés directo, particular, actual o inmediato en cabeza del concejal o de su cónyuge, compañera o compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios derecho o de hecho, en un asunto que el concejal conozca en razón de sus funciones constitucionales y legales, iii) haber conformado el quorum o haber participado el concejal en el debate o votación del asunto, sin manifestar su impedimento, o la circunstancia de no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación en un asunto de su conocimiento funcional, cualquiera sea su naturaleza pero que, conforme al ordenamiento jurídico, sea de su competencia31.

Es de anotar que, en cuanto al segundo de los requisitos mencionados, esto es, la concurrencia de un interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza del concejal o su círculo familiar o cercano, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado32 ha señalado que se estructura cuando se advierte: ii a) la existencia de un interés 28 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de septiembre de 2024, exp. 050012333000202400237- 01, citando la sentencia de 14 de marzo de 2007 proferida por la misma Sección Primera, exp. 680012315000200600063-01. 29 Ibídem. 30 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de septiembre de 2024, exp. 050012333000202400237- 01. 31 Al respecto, entre otras sentencias, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala especial de Decisión 16, exp. 11001-03-15-000-2016-02279-00 (PI) y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala especial de Decisión 6, exp. 11001-03-15-000-2019-02830-00 y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de septiembre de 2024, exp. 050012333000202400237-01. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: sentencia de 18 de febrero de 2021, exp. 85001-23-33-000-2020-00012-02 (PI).

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 25 particular, incluso moral, en la deliberación o decisión de un tema específico a cargo de la corporación de elección popular. A este respecto, la Sala de consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, en concepto de 28 de abril de 2004, dijo, citando a Messineo, que ese interés privado existe cuando hay exigencia para la satisfacción de necesidades humanas, lo cual acontece cuando surgen “… ventajas o provechos representados en derechos subjetivos, o en ventajas de tipo reparativo positivo (como indemnización por daños o detrimento de derechos) o negativo (reparación de gastos) o de tipo enriquecedor (como ganancias, utilidades, provechos, derechos, etc.), o cuando se refieren a la simple exoneración de desventajas (exoneración de obligaciones, cargas, etc) ”, ii b) que, efectivamente, el corporado participe en la deliberación o decisión de ese tema específico, ii c) que ese interés sea directo y real, es decir, que no sea eventual o hipotético, ii d) que el interés sea actual y ii e) que el beneficio recibido no sea general, sino particular, de forma inequívoca.

Para ejemplificar tal supuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha dicho que el interés puede ser individual o colectivo, “… referido en el primer caso, por ej. a la propiedad particular y, en el segundo, al interés común de los propietarios de una urbanización …”33. Ahora, el Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia34, ha considerado que interés es aquel beneficio de tipo patrimonial o moral que puede derivarse de la función del servidor público.

Asimismo, ha dicho que el conflicto de intereses de índole moral no está completamente definido, pero ello no significa que no exista o que no pueda presentarse, incluso, ambos intereses pueden coexistir. El jurista argentino Agustín Gordillo35 señala que el interés moral es “… tomado en sentido psicológico, subjetivo o valorativo, por oposición a ‘interés material’ y por ello comprende los casos de intereses de orden moral o religioso, intelectual, filosófico, artístico, etc.

Incluye también el interés en hacer respetar una situación, una prerrogativa, o un rango honorable, como un nombramiento o una mención honorífica. Desde luego, en todos los casos se requiere que el interés en cuestión sea reconocido como valioso y digno de ser defendido. La apreciación del interés debe hacerse desde el punto de vista del recurrente.

Cabrá dar mayor amplitud al concepto de ‘interés artístico’, cuando se trate de un artista, de profesión o vocacional; de ‘interés intelectual’, cuando se trate de un estudioso, etc. Lo que para un creyente puede ser de suma importancia y conferirle legitimación para 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: concepto de 28 de abril de 2004. 34 Consejo de Estado, sentencias de 15 de octubre de 2024 (radicado 11001-03-15-000-2024-03204-00) y 6 de diciembre de 2024 (radicado 11 001 03 15 000 2024 05297 00). 35 GORDILLO, Agustín: “La defensa del usuario y del administrado”, capitulo IV, el interés puede ser patrimonial o moral, pág. 190 y 191.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 26 accionar puede no tenerla para un no creyente, el cual podrá entonces en igual situación carecer de interés tutelable”. Es de precisar que el artículo 286 (parágrafo 1) de la ley 5 de 1992, modificado por el artículo 1 de la ley 2003 de 2019, es la única norma en el ordenamiento jurídico que define el conflicto de interés moral como aquel “ que presentan los congresistas cuando por razones de conciencia se quieran apartar de la discusión o votación del proyecto”.

Por su parte, la Corte Suprema de Justicia36 ha definido la expresión interés como la “… expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa su separación del proceso”.

La Corte Constitucional, en auto 178A de 21 de febrero de 2022, delimitó la noción de interés moral, en el sentido de señalar que se estructura cuando la afectación obedece a resultados no económicos que se desprenden de la determinación acogida. Es decir, por oposición al interés económico, existe interés moral cuando el provecho no es patrimonial, sino de índole extrapatrimonial, pero que, de igual forma, invade la esfera subjetiva al punto de alterar la imparcialidad.

“[El interés es directo] si el juzgador obtiene una ventaja o provecho, ya sea de tipo patrimonial -cuando con la decisión puede producirse resultados positivos o negativos en el patrimonio del magistrado o de su núcleo familiar-, o de carácter moral -cuando la afectación del magistrado obedece a los resultados no económicos que se desprenden de la determinación acogida-.

Esto implica demostrar que existe una coincidencia entre el objeto de la decisión y el interés real -que no basado en simples supuestos o generalidades- del magistrado potencialmente afectado, pues «cuando el interés es indirecto, marginal o accesorio, y no coincide con el objeto de la decisión judicial, no se configura la causal»”. Pero, no cualquier interés de orden moral tiene la capacidad de afectar la esfera subjetiva, pues podría caerse en el error de admitir que un interés que redunde en provecho de tipo filosófico, intelectual o social, de manera general, pueda entenderse capaz de alterar la imparcialidad que debe preceder el servicio público. 36 Corte Suprema de Justicia AP, 17 jun. 1998.

Reiterado en: CSP AP, 10 ago. 2005, rad. 23968; CSP AP, 13 ago. 2005, rad. 23903; CSP AP, 29 ago. 2013, rad. 68461; y CSP AP, 27 abr. 2016, rad. 47849. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 27 Para que se predique el interés moral “debe acreditarse con absoluta claridad la afectación de su fuero interno, o en otras palabras, de su capacidad subjetiva”, de tal suerte que “la razón moral [desplaza] de manera absoluta el razonamiento …” imparcial37.

En ese sentido, el interés moral no equivale, por ejemplo, a que el servidor tenga y defienda una convicción o una opinión general respecto a un tema, pues, como todo ciudadano, puede tener creencias que lo definan como persona, y pretender que los servidores estén aislados política y filosóficamente de los temas de actualidad del país afectaría la pluralidad en la conformación de los cargos públicos38.

El interés moral debe ser de tal gravedad que implique una situación actual, directa que tenga la magnitud afectar su juicio, como cuando el provecho redunda, por ejemplo, en una prerrogativa particular que sin tener trasfondo económico realmente le afecte positiva o negativamente al servidor a su círculo cercano, como, por ejemplo, una distinción o mención especial u honorífica, un nombramiento (en el cual puede converger el interés patrimonial y moral), un premio, etc.

En conclusión, el conflicto de intereses se presenta cuando el concejal tiene interés directo, de cualquier índole (económico, moral, etc.) en un asunto que se encuentra conociendo en ejercicio de su función, bien porque lo afecta de forma personal o afecta a su cónyuge o a sus parientes en los grados y líneas indicados en la norma o a sus socios y plantea un enfrentamiento entre su interés personal y el interés general que debe guiar el ejercicio de sus funciones, lo que lo obliga a manifestar su impedimento para que sea resuelto, so pena de incurrir en la causal.

Siguiendo el derrotero trazado por la Sala Plena de antaño, la Sección Primera del H. Consejo de Estado39 se ha pronunciado en relación con el conflicto de intereses de los concejales, para precisar que la causal “… solo se configura con un interés directo, particular y concreto … en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión en razón de sus funciones …” y añade que la Sala Plena de dicha corporación ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que 37 Corte Constitucional, auto 16 de 2009. 38 Ibídem. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: sentencia de 14 de marzo de 2007, exp. 68001-23-15-000-2006-00003-01 (PI).

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 28 le asiste a todas las personas o la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso, estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio40. La Sala procederá con el análisis objetivo de la referida causal, para después abordar el elemento subjetivo de imputación, en cuanto a la conducta desplegada por el demandado, según los hechos que informan la solicitud de pérdida de investidura.

II. 6.2.1 La calidad de concejal -. El primero de los requisitos que exige la configuración de la causal bajo estudio se encuentra satisfecho, en la medida en que, como se indicó anteriormente, está acreditado con la copia del formulario E-27 que Javier Alberto Orrego Zuluaga fue elegido concejal del municipio de Yarumal por el período constitucional 2024-2027 (5.4.).

A lo anterior se añade que la parte demandada no cuestionó tal condición. II. 6.2.2 La concurrencia de un interés directo, particular, actual o inmediato en cabeza del congresista o de su círculo cercano. El interés directo y particular que, según el demandante, entró en conflicto con el interés general que debe guiar la función de los concejales, surge de la participación del concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga en la votación y, posterior aprobación, a través de la resolución 39 de 2024, del homenaje que se le realizó a Javier de Jesús Orrego Arango, pariente en el primer grado de consanguinidad del demandado, pues, como se acreditó en el curso del proceso, el homenajeado es padre del demandado (5.4).

En primer lugar, es necesario precisar que la Corte Constitucional, en sentencia C- 817 de 2011, dijo que la naturaleza jurídica de las leyes de honores tienen por objeto el reconocimiento por parte del Estado a personas, hechos o instituciones que merecen ser destacadas públicamente, por promover los valores que le interesan a la Constitución, normas que “… exaltan valores humanos que por su ascendencia ante la comunidad, han sido considerados como ejemplo vivo de grandeza, nobleza, hidalguía y buen vivir, y por ello se les pone como ejemplo ante la posteridad”.

Esas normas producen efectos particulares y no crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas objetivas y generales que le son propias a la 40 Sentencia de 23 de agosto de 1998, exp. AC-1675. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 29 naturaleza de la ley, comoquiera que se limitan a regular situaciones de orden subjetivo o singular, es decir, se limitan a “decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria”, como lo establece el artículo 150 (numeral 15) de la Constitución. La Sala advierte que, en estricto sentido, la resolución 39, de 29 de noviembre de 2024, “Por medio de la cual se rinde un homenaje y se hace un reconocimiento”, expedida por el Concejo de Yarumal en ejercicio de las facultades conferidas por la ley 136 de 1994, no es una ley de honores, en la medida en que las leyes solo puede ser creadas por el Congreso de la República, según lo establece el artículo 150 (numeral 15) de la Constitución41; sin embargo, la mencionada resolución comparte las mismas características generales de las leyes de honores, es decir, tienen efectos jurídicos similares de dichas leyes en sentido lato, en la medida en que no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas objetivas y generales, sino, por el contrario, regula una situación de carácter particular y concreto y no tiene efectos prescriptivos capaces de alterar el ordenamiento jurídico, sino simplemente simbólicos, como es exaltar los valores de una persona, en este caso, el Concejo de Yarumal quiso exaltar los valores morales y la labor de Javier de Jesús Orrego Arango, quien, según los considerandos, prestó sus servicios como educador, líder comunal, alcalde y concejal en el municipio de Yarumal.

La Real Academia de la Lengua Española ha definido la palabra homenaje como “acto o serie de actos que se celebran en honor de alguien o de algo”. En ese sentido, los homenajes generan o provechos o beneficios morales para quien es sujeto de este, en la medida en que ese tipo de conmemoraciones están orientadas a preservar su memoria, enaltecer su nombre y destacar sus condiciones personales y morales, lo que redunda en la promoción de valores como el respeto, la admiración, la honra y la gratitud, en aras de inspirar a otros a adoptar dichos valores, como bien lo señaló el concejal Jaime Humberto Pulgarín Henao, al presentar la propuesta del homenaje.

En una palabra, destaca las virtudes morales de una persona para ponerla de ejemplo de conducta (reglas de conducta moral) para las generaciones presentes y futuras. 41 “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: “… “15. Decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria”.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 30 Se reitera que el Consejo de Estado,42 ha considerado que interés es aquel beneficio de tipo patrimonial o moral que puede derivarse de la función del concejal. En ese sentido, la Sala considera que el segundo requisito se encuentra satisfecho, en la medida en que la proposición de homenaje afectaba moralmente, de forma positiva y subjetiva, a Javier de Jesús Orrego Arango, padre del concejal demandado; además, dicho beneficio, no cabe duda, es real, directo, actual e inmediato y si bien no es de carácter económico o político, sí lo es de carácter moral, en la medida en que la proposición de homenaje y, a la postre, el homenaje, exaltó públicamente las cualidades humanas de un ciudadano ejemplar que ha servido al Estado y que es ejemplo a seguir, es decir, enalteció sus cualidades morales, lo que supone un beneficio de la misma índole.

Incluso, Javier de Jesús Orrego Arango, en la sesión de 29 de noviembre de 2024, en la cual se realizó el homenaje, manifestó lo siguiente “… hoy me siento muy feliz y agradecido con Dios, una gratitud inmensa a cada uno de los concejales por permitir que se hiciera este reconocimiento, muchas gracias a cada uno de ustedes… Para mi será un orgullo para toda una vida de trabajo por Yarumal, pudiese servir como inspiración a los actuales y futuros concejales, en especial, a Javier Alberto, mi hijo, me llena de profunda emoción verte aquí hoy Javier Alberto ya que es la primera vez que el hijo de un exalcalde, concejal y presidente del concejo le hace un reconocimiento a su padre con el apoyo de sus compañeros43”.

Ahora, ese interés directo no se predica respecto al concejal demandado, pues tal aspecto no fue acreditado por el demandante, incluso, si bien podría afirmarse que los homenajes generan beneficios familiares, en el sentido de recordar a un ser querido que, por sus cualidades humanas, fue exaltado y reconocido, tal aspecto no es suficiente, sencillamente porque la palabra podría se refiere a posibilidad, es decir, que puede o no suceder, pero, en todo caso, la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses es clara al señalar que el interés directo puede estar en cabeza del concejal o de su círculo cercano y, en este asunto, como se mencionó, el interés directo es del padre del concejal, pariente de primer grado de consanguinidad en línea recta ascendente. 42 Consejo de Estado, sentencias de 15 de octubre de 2024 (radicado 11001-03-15-000-2024-03204-00) y 6 de diciembre de 2024 (radicado 11 001 03 15 000 2024 05297 00). 43 Record. 22:54 min a 28:42 min.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 31 Es de reiterar que el objeto del conflicto de intereses es impedir que prevalezca el interés privado de los miembros de las corporaciones públicas sobre el interés general, pues, en caso de que coexistan ambos intereses, deberá entenderse que no se configura la mencionada causal.

En este asunto, el interés o el móvil – fin determinante de la proposición y aprobación del homenaje-, es inequívocamente particular, porque, como se indicó, la decisión no es general y pública, en la medida en que simplemente regula una situación de carácter particular, como lo es exaltar los valores humanos, las virtudes morales y la labor de Javier de Jesús Orrego Arango.

II. 6.2.3 La falta de manifestación de impedimento o la circunstancia de no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación. El tercer requisito también se cumple, pues como se acreditó con el material probatorio allegado al expediente y previamente descrito (5.5. a 5.9.), el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga no manifestó el impedimento que le asistía por ser hijo del homenajeado, de manera que omitió su deber como concejal (artículo 70 de la ley 136 de 1994) de poner de manifiesto ante el Concejo de Yarumal las circunstancias que podían afectar su objetividad, imparcialidad o dependencia frente al asunto que le competía votar y decidir, aspecto que se analizará en el elemento subjetivo de la pérdida de investidura.

II. 6.2.4 Haber conformado el quorum o haber participado el congresista en el debate o votación del asunto. Este requisito también se cumple, porque el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga: i) participó en votación de la proposición presentada por Jaime Humberto Pulgarín Henao (5.4) en la sesión ordinaria del Concejo de Yarumal, celebrada el 25 de noviembre de 2024, consistente en rendirle un homenaje a Javier de Jesús Orrego Arango, ii) en calidad de presidente del Concejo de Yarumal y en ejercicio de las facultades que le otorga la ley 136 de 1994, suscribió la resolución 39 de 2024, a través de la cual se aprobó el homenaje a su padre (5.7.) y iii) participó en el homenaje que se le realizó a Javier de Jesús Orrego Arango y le entregó a este la hoja de yarumo plateado (símbolo que representa al municipio de Yarumal44) (5.8. y 5.9.). 44 https://www.yarumal.gov.co/simbolos Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 32 Es importante señalar que el hecho de que la proposición (propuesta puesta a consideración de la plenaria) haya sido aprobada por unanimidad no significa que se desestructure la causal de pérdida de investidura, en la medida en que el requisito es suficientemente claro en señalar que haya participado en el quorum o haber participado en el debate o votación del asunto y, como se dijo, el concejal participó en la votación de la proposición del homenaje y, en calidad de presidente, suscribió la resolución 39 de 2024, cuando debió manifestar su impedimento.

Al respecto, el Consejo de Estado45 ha dicho que para que se estructure la violación del régimen del conflicto de intereses es suficiente que el congresista, en este caso el concejal, participe en los debates, así sea simplemente integrando un quórum de la sesión, de manera que su participación es suficiente para configurar la causal en estudio.

II. 6.2.5 Que esa participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional del concejal. El artículo 99 del decreto-ley 1333 de 1986 prohíbe a los concejos municipales decretar honores y ordenar la erección de estatuas, bustos u otros monumentos conmemorativos a costa de los fondos públicos, salvo casos excepcionales, lo que, por oposición significa que dentro de su ámbito competencial tienen la facultad de decretar honores.

Como se indicó párrafos atrás, se acreditó que el concejal Jaime Alberto Orrego Zuluaga participó en la votación de la proposición de su padre, la cual fue aprobada por unanimidad de los demás miembros del concejo y, además, en su condición de presidente para la época de los hechos, suscribió la resolución 39, de 29 de noviembre de 2024, y participó en el homenaje a su padre, entregándole la distinción del yarumo plateado, lo que demuestra que el concejal participó en la aprobación de la proposición del homenaje y en la expedición de la resolución 39 de 2024, en ejercicio de sus facultades como concejal que le confiere la ley 136 de 1994.

Ahora, aunque no se aportaron los acuerdos que, según el demandante, establecen el procedimiento de la presentación y votación de las proposiciones de los concejales de Yarumal, lo cierto es que, en este proceso, no se discute el 45 Consejo de Estado. Sentencia de 26 de febrero de 2024, radicado 11001031500020230295700. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 33 procedimiento de aprobación del homenaje y la resolución que lo materializó, por lo que es suficiente que un concejal haya presentado la proposición a la plenaria de la corporación y que el concejal haya participado en la votación, incluso, en la resolución 39 de 2024 se indica que la misma fue proferida por el “… Concejo de Yarumal, en ejercicio de sus Facultades Constitucionales, legales, reglamentarias y en especial las conferidas por la ley 136 de 1994, modificada por la ley 1551 del 2012… (sic)”.

Cumplidos los anteriores requisitos, la Sala considera que se cumple con el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses, de manera que se continuará con el análisis del elemento subjetivo. II. 6.2.6 Elemento subjetivo. La culpabilidad. Como se dijo al inicio de estas consideraciones, la pérdida de investidura es uno de los procedimientos que se adelantan en virtud del “ius puniendi estatal”46 o derecho sancionatorio punitivo estatal, es decir, constituye una de las manifestaciones del poder represivo y sancionador del Estado, por conductas atribuibles o reprochables a un sujeto y, por lo mismo, la prosperidad de la pretensión exige la constatación de la responsabilidad plena, es decir, que la conducta endilgada esté prevista por la ley y sea sancionada con pérdida de investidura (típica) que la conducta del agente sea contraria al ordenamiento jurídico (antijurídica) y que sea culpable a título de dolo o culpa (grave), porque en materia sancionatoria, por regla general, la responsabilidad objetiva está proscrita.

Así se deduce del artículo 29 de la Constitución Política y lo contempla el artículo 1 de la ley 1881 de 2018. Por lo anterior, el régimen de garantías aplicable al juicio de pérdida de investidura corresponde al del derecho sancionador. La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia explicó con especial claridad y sindéresis el género antes mencionado y sus características más relevantes: “Precísese además, a manera de corolario de los presupuestos ya enunciados, que el DERECHO PUNITIVO es una disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política (impeachment), y que por lo tanto son comunes y aplicables siempre a todas estas modalidades específicas del derecho punible, y no sólo respecto de una de ellas ni apenas de vez en cuando, las 46 Corte Constitucional, sentencia SU-400 de 2012.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 34 garantías señaladas en la Constitución y en la legislación penal sustantiva y procesal que las desarrolle, las cuales, en sustancia, son las que siguen: 1. El principio de la estricta y preexistente legalidad punitiva o de la certidumbre normativa previa … 2. El del debido juez competente … 3.

El del debido proceso y del derecho de defensa, los cuales exigen el respeto a las formas normadas también prexistentes de procedimiento para cada juicio, la carga de la prueba para el Estado y no para el sindicado, la controversia probatoria plena y previa a la evaluación y decisión y la prohibición no solo de la penalidad sino también del juzgamiento ex-post-facto, … 4.

La cláusula general de permisibilidad y el principio de mayor favorabilidad y por lo tanto la prohibición de aplicar la analogía juris, la analogía legis, o la interpretación extensiva, ‘in malam partem’ o para desfavorecer y en cambio la permisión para hacerlo ‘in bonam partem’ o para favorecer. 6. (sic) La garantía del ‘non bis in idem’… 7.

Lo anterior deja entender entonces que siendo del mismo género punible el procedimiento penal y el procedimiento disciplinario, no son de la misma especie, pero que, por lo mismo, por ser especies diferentes de un mismo género, tienen no sólo rasgos propios que los caracterizan y diferencian, sino además, elementos comunes que los aproximan.

Ciertamente, como ya lo ha sostenido la Corte en jurisprudencia anterior, la Constitución no sigue ni impone escuela o doctrina alguna del derecho punible. Pero lo que sí es claro es que aquélla no admite teoría alguna que desconozca los principios y garantía enunciados atrás47”. La pérdida de investidura, entonces, constituye una de las especies del género denominado derecho punitivo, de modo que en su desarrollo se deben respetar las garantías propias de este tipo de proceso, entre ellos, el principio culpabilístico como elemento integral del injusto penal.

Ahora bien, lo que no ha definido la jurisprudencia de la Corte Constitucional ni la del Consejo de Estado es el enfoque del principio de culpabilidad48 a la hora de juzgar la conducta del demandado en el juicio de desinvestidura, pero lo que sí resulta claro, para esta Sala, es que la culpa no se debe analizar desde el contexto civil, sino que debe serlo de la misma forma en que se analiza en materia penal, en aplicación del apotegma “nulla poena sine culpa”, no solo por lo que se ha venido diciendo, en torno a que este medio de control es un apéndice del derecho punitivo, sino porque, al igual que en materia penal, en el juicio de desinvestidura se juzga la conducta humana y no simplemente un acto o un hecho que se contrasta con un estándar general de conducta. 47 Corte Suprema de Justicia – Sala Plena, sentencia de constitucionalidad del 7 de marzo de 1985, exp. 1259, M.P. Manuel Gaona Cruz.

Extracto tomado de “Jurisprudencia y Doctrina”, Edit. Legis S.A., Tomo XIV, N. 161, mayo de 1985, págs. 428 y 429. Mediante esta sentencia se juzgó la constitucionalidad de algunas de las normas del Decreto-ley 1835 de 1979, contentivo del régimen disciplinario para la Policía Nacional (cita traída por la sentencia del Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, de 19 de febrero de 2019, rad. 11001 03 15 000-2018-2445-00 y 11001-03-15-000-2018-2482-00, acumulados). 48 Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, de 19 de febrero de 2019, rad. 11001 03 15 000-2018-2445-00 y 11001-03-15-000-2018-2482-00, acumulados.

Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 35 En efecto, mientras en el Código Civil la culpa demanda una confrontación objetiva con una pauta general, según la situación del agente en un sistema de relaciones jurídicas, el juicio de culpabilidad en el campo penal comporta un reproche subjetivo de la conducta del autor en orden a la realización de la infracción, la culpa grave, equivalente al dolo civil, tiene que ver con el desconocimiento inexcusable de un modelo socialmente aceptado de comportamiento, sindicado a quien se le reprocha haber obrado de un modo contrario a la norma penal, estando en condiciones de haber obrado distinto49.

Ello implica que, en el juicio penal, el análisis de la culpa, en tanto elemento eminentemente subjetivo del injusto, subordine el juicio de reproche a las circunstancias particulares de quien realiza la conducta. Así, mientras que en el ámbito civil bastará acreditar que la actuación sometida a escrutinio no satisface las exigencias objetivas del comportamiento, en el juicio penal se han de ponderar las circunstancias personales del agente, el grado de formación, los antecedentes personales, etc., de tal suerte que en materia civil el reproche se realiza a partir de un análisis comparativo, en el juicio sancionatorio se efectúa tomando en consideración las condiciones particulares del sujeto.

Al respecto, cabe señalar que la gradación de la culpa civil del actor, como dolosa o gravemente culposa, se realiza desde la parametrización del artículo 63 del Código Civil50, en una posición relacional objetiva, esto es, a la luz de la confrontación de la conducta del actor con un estándar objetivo de corrección que utiliza el modelo de conducta conocido como el “bonus pater familias”, mientras que en materia sancionatoria la culpabilidad se debe establecer a partir del supuesto de si el sujeto comprendía la antijuridicidad de su actuar, lo sabía 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección “B”, sentencia de 6 de diciembre de 2017, rad. 25000-23-26-000-2011-00539-01 (47400). 50 “Artículo 63. <Culpa y dolo>.

La ley distingue tres especies de culpa o descuido. “Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. “Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.

Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. “El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. “Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.

Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. “El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 36 (dolo) o lo debía saber (culpa), atendiendo a sus condiciones particulares y si se podía exigir una actuación distinta para guardar fidelidad al derecho, se reitera.

El concepto de “culpabilidad” como juicio de reproche personal del autor en asuntos de orden penal y sancionatorio ha sufrido constantes evoluciones y críticas a lo largo de los años. El Consejo de Estado, en algunos pronunciamientos, ha expuesto el trasfondo doctrinario51 del tema para darle contenido y alcance a este elemento y tomar postura acerca de la tesis que debe regentar el juicio de pérdida de investidura.

“Una primera concepción de la culpabilidad indicó que debía ser entendida en sentido psicológico, como presupuesto subjetivo junto al cual tienen existencia las consecuencias del delito. El dolo y la imprudencia (culpa) son sus dos especies y, para su configuración, el juez tendría que efectuar un análisis volitivo y cognitivo del sujeto al que se le atribuye la conducta.

“La segunda tesis de la culpabilidad es la psicológica-normativa que propone, por primera vez, el traslado de la voluntad del sujeto de la culpabilidad al tipo subjetivo, porque constituye el reproche al sujeto de no haber actuado de otro modo. “Con el finalismo en la teoría del derecho punitivo, el dolo y la culpa se radican definitivamente en la acción y, por ende, en el aspecto subjetivo de la tipicidad.

En consecuencia, la culpabilidad se normativiza por completo, por lo que en este elemento se estudian la imputabilidad, la posibilidad de comprensión del injusto y la exigibilidad de la conducta conforme a derecho. “De manera más reciente, con el funcionalismo penal alemán, se propone la sustitución de la culpabilidad por un concepto más general de responsabilidad, en el que se estudia la culpabilidad en sentido normativo –imputabilidad, la posibilidad de comprensión del injusto y la exigibilidad de otra conducta– y los fines de la pena, esto es, determinar si el sujeto es merecedor o no de la sanción. Una segunda vertiente del funcionalismo –mucho más normativa– apunta a estudiar la culpabilidad desde un punto de vista eminentemente jurídico, a partir del criterio de fidelidad para el derecho.

“Como se advierte, la discusión sobre la culpabilidad en el derecho sancionatorio refleja un debate más filosófico y anterior, esto es, la tensión que existe entre causalismo y normativismo. Ahora bien, la Sala considera que tratándose de la institución de la pérdida de investidura de congresistas el criterio de culpabilidad no puede ser otro que el normativo, dado que la Constitución Política y la Ley 5 de 1992 no establecieron para la configuración de las causales que dan lugar a la desinvestidura del parlamentario la necesidad de verificar su estado volitivo y mucho menos psicológico en sede del criterio culpabilidad”.

Entonces, acogiendo la tesis la culpabilidad en sentido normativo, el análisis del dolo o la culpa grave tendiente a establecer la responsabilidad plena es preciso efectuarlo sobre la base de: i) si el concejal estaba en condiciones de comprender el hecho o la circunstancia configurativa de la causal de pérdida de investidura, 51 Cf.

VELÁSQUEZ, Fernando: “La culpabilidad y el principio de culpabilidad”, en: Revista de Derecho y Ciencias Políticas, vol. 50, 1993, Lima, Perú, pág. 283 a 310 (citado por la sentencia de 19 de febrero de 2019, rad. 11001 03 15 000-2018-2445-00 y 11001-03-15-000-2018-2482-00, acumulados). Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 37 es decir, si sabía (dolo) o debía saber (culpa) de la antijuridicidad de su conducta ii) si le era exigible otra conducta o comportamiento, iii) si la sanción de pérdida de investidura, en el caso concreto, es necesaria para garantizar los fines fijados en la Constitución y en la ley.

II. 6.2.6 El concejal estaba en condiciones de comprender el hecho o la circunstancia configurativa de la causal. La revisión de los requisitos y el estudio del marco normativo que rige el cargo para el cual se aspira es una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, incluso, en los eventos de elección popular, de modo que el desconocimiento de dichos requisitos y de las inhabilidades no lo exime de responsabilidad; sin embargo, el entendimiento de dichos presupuestos debe realizarse conforme a las condiciones personales del sujeto, esto es, el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo, solicitar conceptos o asesorarse frente a la causal que eventualmente lo podría afectar, para determinar si sabía o debía saber si estaba incurso en causal de pérdida de investidura, pues solo así es posible determinar si actuó con dolo o con culpa.

Así lo ha precisado el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia52. Lo anterior no significa, de manera alguna, que solo las personas que tengan formación profesional o avanzada sean las únicas obligadas a comprender la circunstancia configurativa de la causal que se endilga, pues, lo mínimo que se le debe exigir a la persona que pretenda acceder un cargo público o a ostentar una dignidad pública es indagar por las calidades requeridas, las inhabilidades e incompatibilidades que contempla el ordenamiento para su postulación y ejercicio y los conflictos de interés a los que se puede ver avocado en su función; pero las condiciones personales y la formación académica ayudarán a establecer si realmente la conducta antijurídica estuvo precedida de dolo o de culpa, como formas de culpabilidad, en la medida en que revelarán si el autor conocía o debía conocer de la antijuridicidad de su actuar y, a la vez, permitirán constatar si se podía exigir la realización de una conducta distinta.

En este caso, pese a que no se conoce la formación académica de Javier Alberto Orrego Zuluaga, se acreditó que el demandado fue elegido como concejal del municipio de Yarumal para el período constitucional 2024-2027 y fungió como 52 (Ver, entre otras, sentencia de 16 de mayo de 2019, rad. 81001-23-39-000-2016-00056-01 (PI)). Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 38 presidente de la corporación en 2024, de manera que tiene el deber de conocer el régimen de conflicto de intereses que prevé el ordenamiento jurídico para los servidores de elección popular y prever las situaciones que pueden configurar la causal de pérdida de investidura.

En ese sentido, el concejal, al tener una carga de diligencia, debía advertir la concurrencia de su interés particular, concretamente el beneficio de carácter moral que el homenaje le podía generar a su padre, pero no lo hizo, incluso, en la contestación de la demanda se indica que el demandado actuó conforme a derecho, pero no se acreditó que actuó con diligencia, cuando debió considerar que, si al participar en la aprobación del homenaje a su padre, debía ser apartado de esa decisión. Y es que resulta evidente que si la proposición afectaba a su padre de manera alguna, sea positiva o negativamente, lo indicado era que, por lo menos, anunciara su impedimento para conocer del asunto, conducta esta exigible en sana lógica.

Lo anterior, no demuestra un comportamiento doloso por parte del demandado, pero sí demuestra la falta de cuidado que normalmente debe emplear un concejal y, en esa medida, el actuar conforme a derecho -afirmación del demandado-, no resulta suficiente para evitar que se configure el elemento subjetivo, pues si bien la jurisprudencia ha privilegiado la buena fe y se ha abstenido de imponer la drástica sanción en los casos en que se acredita que el demandado ha actuado de forma diligente, indagando de forma seria y razonada el fundamento constitucional, legal y jurisprudencial de la causal que se le endilga, lo cierto es que en este asunto no se acreditó que el demandado haya actuado con la suficiente diligencia. II. 6.2.6 La sanción de pérdida de investidura, en el caso concreto, es necesaria para garantizar los fines fijados en la Constitución y en la ley.

Tal como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, la institución de la pérdida de investidura no contempla graduación alguna ni frente a las causales ni frente a las sanciones. Todas las causales son lo suficientemente graves para imponer la pena consistente en la pérdida definitiva del derecho a continuar ostentando la investidura y a volver a ser elegido como miembro de una corporación de elección popular.

Así, la Constitución envía un mensaje claro: la dignidad de ser representante del pueblo es un valor tan alto y delicado que cualquiera de las causales de pérdida Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 39 de investidura es suficiente para expulsar definitivamente de la vida política a quien resulte responsable de la afectación de la dignidad de las corporaciones de elección popular, por incurrir en alguna de las conductas previstas como causal de pérdida de investidura.

La finalidad de la pérdida de investidura es mantener incólume la dignidad de quienes fungen como representantes del pueblo en las corporaciones de elección popular. Esa premisa es una de las piedras angulares de la democracia participativa. Quien defrauda ese postulado, que constituye el trasfondo de todas las causales de pérdida de investidura, debe ser sancionado.

En este caso, el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga, al participar y votar en la proposición del homenaje a su padre y, en su condición de presidente, emitir la resolución que lo materializó, incurrió en una falta de cuidado que debía tener por su calidad de concejal, lo cual constituye una falta a título de culpa grave, pues no manifestó su impedimento que era lo mínimo que se le exigía y no se acreditó que haya actuado con diligencia y prudencia, como, por ejemplo, que haya acudido al asesoramiento o haya considerado que se podría configurar la causal de pérdida de investidura.

En conclusión, el concejal demandado incurrió en violación del conflicto de intereses (conducta típica), porque en el ejercicio de su cargo, y en provecho moral de un familiar suyo, específicamente, de su padre, participó en una proposición de homenaje que exaltaba sus virtudes (conducta antijurídica) y, en lugar de manifestar su impedimento, con miras a que fuera separado del conocimiento del asunto votó positivamente la proposición y la aprobó a través de una resolución, actuando así con culpa (culpa grave) y aunque el beneficio haya sido solamente moral, no por esa razón deja de ser grave y trascendente y esa falta de transparencia en su actuar debe ser sancionada con la pérdida de su investidura de concejal.

En mérito de lo expuesto, la SALA PLENA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 40 PRIMERO. DECRÉTASE la pérdida de investidura, como concejal elegido de Yarumal, para el período 2024-2027, del señor Javier Alberto Orrego Zuluaga, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE a las partes y al Ministerio Público del contenido de este fallo.

TERCERO

COMUNÍQUESE esta decisión al presidente del Concejo de Yarumal y al Consejo Nacional Electoral, para lo de sus respectivas competencias, conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la ley 136 de 1994.

CUARTO. Contra esta providencia procede el recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la ley 1881 de 2018.

QUINTO. En firme esta sentencia, archívese el expediente CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS, DANIEL MONTERO BETANCUR SUSANA NELLY ACOSTA PRADA JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ JORGE LEÓN ARANGO FRANCO JAIVER CAMARGO ARTEAGA Ausente en comisión Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 41 ÁLVARO CRUZ RIAÑO Ausente en comisión VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBON BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN JOSE IGNACIO MADRIGAL ALZATE HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHENALS Ausente con excusa LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES Aclaración de voto CARLOS ENRIQUE PINZON MUÑOZ RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Pérdida de investidura 05001 23 33 000 2025 00017 00 42 LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA RODRIGO VERGARA CORTÉS JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA