REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TRANSITORIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA PROCESO: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: KAREN YARY CARO MALDONADO DEMANDADO: RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL ASUNTO: PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS MAGISTRADA PONENTE: MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZÁBAL Santiago de Cali, quince (15) de abril de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide la impugnación presentada por la demandada contra la sentencia No. 247 del 31 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que resolvió: “PRIMERO: INAPLICAR para el caso concreto, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad la expresión: “… se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual… contenida en el artículo 6° del Decreto 658 de 2008, el artículo 8° de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, por vulnerar los principios establecidos en el artículo 53 de la Carta Superior y conllevar una abierta desmejora económica de las condiciones laborales protegidas por el Ordenamiento Superior y los Convenios y Tratados Internacionales que hacen parte del bloque de Constitucionalidad.
SEGUNDO. DECLARESE LA NULIDAD del oficio No. DESAJAR16-425 del 31 de marzo de 2016, expedido por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Armenia Quindío y del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo asumido por la entidad frente al recurso de apelación formulado por la parte actora contra el acto primigenio el 07 de abril de 2016, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como valor adicional a la remuneración mensual y la consecuente reliquidación de sus prestaciones sociales sobre 100% del salario, de acuerdo con lo analizado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción denominada: “Ausencia de causa pretendí, Inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido”, propuesta por la entidad accionada de acuerdo a las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: DECLARAR PROBADA la excepción denominada: “Prescripción” también propuesta por la accionada tal como se explicó en las consideraciones de la decisión. Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 2 QUINTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho SE ORDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, proceda a: I. Reconocer y pagar a la señora KAREN YARY CARO MALDONADO, identificada con cédula de ciudadanía No. 40.044.934, quien labora al servicio de la Rama Judicial como Juez de la República, la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el treinta por ciento (30%) adicional al cien por ciento (100%) del salario básico que devengó a partir del 18 de marzo del 2013 sin perjuicio de lo ordenado en el Decreto Nacional 272 de 2021, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal.
II. Reliquidar, reconocer y pagar las prestaciones sociales, salariales y laborales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, entre otras) a la señora KAREN YARY CARO MALDONADO, identificada con cédula de ciudadanía No. 40.044.934, tomando como base de liquidación el cien por ciento (100%) de su salario básico mensual (sin deducir el 30% por concepto de prima), pagando los valores diferenciales que correspondan entre lo cancelado y lo que se le debió cancelar desde el 18 de marzo de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2020.
III. Teniendo en cuenta, que la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, era factor salarial únicamente para los aportes a pensión hasta el 2021, se debe reliquidar, con inclusión del valor de la prima especial de servicios (30%) y el cien por ciento (100%) del salario básico, los aportes a pensión por todo el tiempo que la señora KAREN YARY CARO MALDONADO ha percibido la prima especial de servicios, efectuando la correspondiente devolución de la diferencia de los aportes al Fondo de Pensiones al cual este afiliada, sin perjuicio de lo consagrado en el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021.
SEXTO. SE ORDENA a la entidad demandada dar cumplimiento al presente fallo en los términos previstos en el artículo 187 (inciso final), en el artículo 192 y en el numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, previniéndose a la parte demandante sobre la carga prevista en el inciso segundo del artículo 192 citado.
SEPTIMO. SIN COSTAS, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
OCTAVO. NIEGUENSE las demás pretensiones de la demanda. (…)” 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones La señora KAREN YARY CARO MALDONADO presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación, Rama Judicial, con las siguientes pretensiones: Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 3 “Karen Yary Caro Maldonado por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicita inaplicar parcialmente y por inconstitucional la expresión “sin carácter salarial” contenida en el artículo 6° del Decreto 658 de 2008, artículo 8° de los Decretos 723 del 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1105 de 2015 y 234 de 2016.
De igual forma, solicita inaplicar parcialmente y por inconstitucional la misma expresión contenida en el Decreto 3131 del 2005, por medio del cual se crea una bonificación por actividad judicial para jueces y fiscales, modificado por el Decreto 3382 del mismo año, a su vez modificado por el Decreto 2435 de 2006 y posteriormente derogado por el Decreto 3900 de 2008; así como instar la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad sobre los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 desde el año 2008 y a futuro por existir la mismas razones que fundamentaron la sentencia referida, haciendo extensivos sus efectos por aplicación analógica.
Subsecuentemente pide declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. DESAJAR16-425 de 2016, por medio del cual se le negó el 30% de su salario y la reliquidación de sus prestaciones sobre el 100% de lo recibido, donde se incluya la prima especial mensual pagada, así como del acto ficto o presunto negativo generado el 07 de junio de 2015, tras la interposición del recurso de apelación el 07 de abril del mismo año por medio de las cuales se entienden negadas las peticiones.
Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho solicita condenar a la Entidad demandada a reconocerle y pagarle el 30% del salario fijado por la Ley correspondiente a la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 que dejó de cancelarle durante todo el tiempo que se ha desempeñado como servidora judicial y a reliquidarle las prestaciones sociales consistentes en prima de productividad, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, cesantías y sus intereses y las vacaciones con dicho porcentaje.
Finalmente, reclama la indexación de las sumas reconocidas, la condena en costas y agencias en derecho a la demandada y el cumplimiento de la sentencia que ponga fin al proceso en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.2 Hechos probados1 Del expediente se extraen los siguientes hechos relevantes: 1. La demandante ha sostenido una relación legal y reglamentaria de carácter laboral con la Rama Judicial.
El 18 de marzo de 2016, presentó reclamación administrativa solicitando se reliquidara y pagara la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una adición a la asignación básica mensual en el equivalente al 30% de la asignación básica y la correspondiente reliquidación de 1 Índice 3 de la segunda instancia en la plataforma Samai.
Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 4 salarios y prestaciones sociales y demás emolumentos cancelados de forma incompleta. 2. A través de la Resolución No. DESAJAR16-425 del 31 de marzo de 2016, la Rama Judicial negó la reliquidación y pago de la prima especial solicitada. 3.
Ante la negativa, el 07 de abril de 2016 la demandante presentó recurso de apelación ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Nivel Central, quedando este último sin resolver, lo que dio lugar al acto ficto o presunto que también se demanda. 4. Obran entre otros documentos las decisiones demandadas, así como el proceso para su agotamiento, certificación de cargos desempeñados y su régimen Salarial2. 5.
Por Auto Interlocutorio 31 de julio de 2017, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, admitió la demanda. 6. Mediante Auto Interlocutorio 25 de febrero de 2020, el Juzgado incorporó al expediente las pruebas aportadas y corrió traslado para alegar. Posteriormente mediante sentencia 247 del 31 de agosto de 2023, con la que finalizó la instancia. 7.
Se acreditó ante la primera instancia: “Certificación expedida el 28 de abril de 2016 por la Jefe de Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia Quindío, en la que se señalan los valores y conceptos salariales y prestacionales devengados por la señora KAREN YARY CARO MALDONADO, identificada con la cédula de ciudadanía número 40.044.934, desde el 12 de noviembre de 2015 hasta el mes de febrero de 2016 /Fls. 107-108 Expediente Completo/ d) Certificación de tiempo de servicios expedida el 25 de septiembre de 2019 por la Coordinadora del Área de Gestión Humana de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja Boyacá, en la que indica que la señora KAREN YARY CARO MALDONADO, identificada con la cédula de ciudadanía número 40.044.934, desempeñó el cargo de Juez Municipal desde el 14 de junio de 2012 hasta el 11 de noviembre de 2015. /Fls. 267 al 269 Expediente Completo/ e) Reportes de Nómina desde el 01 de enero de 2012 hasta el 15 de diciembre de 2015 donde consta que la señora KAREN YARY CARO MALDONADO percibió la 2 índice 6 Samai Juzgado Transitorio.
Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 5 prima especial de servicios de forma mensual siendo concebida como parte de su salario básico. /Fls. 271- 289 expediente completo/ f) Certificación expedida el 26 de septiembre de 2019 por la Jefe del Área de Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia Quindío, en la que indica los pagos y descuentos efectuados a la señora KAREN YARY CARO MALDONADO, identificada con la cédula de ciudadanía número 40.044.934 expedida en Tunja (B), desde el 01 de enero de 2016 hasta el 26 de septiembre de 2019, donde consta el pago de la prima especial de servicios de manera mensualizada. /Fls. 325-334 Expediente Completo/” 1.3 Trámite en segunda instancia En segunda instancia, el proceso se sometió a reparto el 13 de marzo de 20243 y el 20 de marzo de 20244 se admitió el recurso de apelación y se informó a las partes que podrían pronunciarse sobre él, hasta su ejecutoria.
Según consta en el aplicativo Samai5 (índice 8), las partes no se pronunciaron, ni solicitaron pruebas que amerite el traslado para alegar de conclusión. El Ministerio Público no emitió concepto. 1.3.1 Términos de la apelación La entidad demandada solicitó, se revoque la sentencia y que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Que los actos administrativos demandados no se expidieron con desviación de poder o violando las normas superiores, pues el artículo 150, numeral 19, literales E) Y F) de la Constitución Política, señala que corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública, regulando el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, y en consecuencia se limitaron a cumplir un deber legal (principio de legalidad) consignado en la Ley 4° del 18 de 1.992 que establece que el Gobierno Nacional fijará el régimen salarial y prestacional, para lo cual expide anualmente los decretos correspondientes a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial estableciendo en los mismos la remuneración mensual para cada uno de ellos. 3 Índice 2 de la segunda instancia, visible en la plataforma Samai. 4 Índice 4 de la segunda instancia, visible en la plataforma Samai. 5 Sede virtual y expediente digital al interior de la Jurisdicción Contenciosa.
Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 6 Destaca que de conformidad con el Decreto 272 de 2021, “Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992”, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2021, anotó, que a partir del mes de abril de 2021 se procedió al pago por nómina mensual de la prima especial del 30%, como valor adicional a la asignación básica, por lo que considera inviable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal y teniendo en cuenta que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la mesa interinstitucional no ha asignado recursos de presupuesto para cancelar los mayores valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%, sin carácter salarial, sumado a que es el mismo Gobierno Nacional quien orienta a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, como ordenador del gasto y conforme el principio de legalidad, la manera correcta en que debe reconocer salarios, primas y/o bonificaciones, dando estricto cumplimiento a la afectación presupuestal del recurso público.
Así solicitó se modifique o revoque la decisión de primera instancia. 1.4 Sentencia de primera instancia6 El Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: Que en los períodos en que la parte demandante se desempeñó como Juez la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó y pagó de forma indebida, la remuneración, pues incluyó como parte del salario básico la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en contravía de los principios constitucionales contenidos en el artículo 53 de la CP.
Señaló la primera instancia que ese quebrantamiento a los principios constitucionales es motivo suficiente para que prospere la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014 emanados del Gobierno Nacional, porque establecieron la prima especial, sin carácter salarial, sobre el 30% el salario básico mensual devengado.
Afirmó que no es procedente inaplicar los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, después del año 2014, sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, pues en ellos no se reprodujo la disposición declarada nula por el Consejo de Estado (2014) 7. 6 Índice 3 de la segunda instancia visible en la plataforma Samai. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014.
Expediente No. 11001-03-25-000- 2007-00087-00. Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 7 Concluyó que hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, porque negó la reliquidación del salario básico mensual, de las prestaciones sociales y demás emolumentos que en derecho le correspondan a la demandante, con la inclusión del 100% del salario mensual, sin el descuento del 30% por concepto de prima especial, además del reconocimiento de esa prima como un adicional al salario básico.
Que en relación con las excepciones propuestas por la demandada denominadas “De la imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones de la demandante” y “la innominada”, indicó que basta lo expuesto, en especial los fundamentos de la sentencia del 29 de abril de 2014, decisión ejecutoriada y por tanto imperante para el momento en que la accionada emitió los actos administrativos objeto de ataque dentro de la presente causa, que le imponían el deber a la administración de inaplicar los decretos salariales señalados, para declarar no probados los medios exceptivos propuestos por la entidad.
Con respecto a la prescripción trienal, la declaró probada parcialmente, señalando que la sentencia de Unificación –SUJ–016–CE–S2–2019 de 02 de septiembre de 2019, dispuso respecto de la contabilización del derecho a reclamar la prima especial de servicios, que se tendrá en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa y desde allí se reconocerá hasta tres años atrás, según los Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
En consecuencia, encontró acreditado que la demandante presentó la reclamación administrativa el día 18 de marzo de 2016, por lo que operó la prescripción trienal de los derechos laborales causados con anterioridad al 18 de marzo de 2013. Por último, ordenó indexar las diferencias generadas a su favor por aplicar la bonificación como factor salarial. 2.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Según lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali. 2.2 Problema jurídico La Sala centrará su estudio en las temáticas expuestas por la entidad apelante, que giran en torno a la legalidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación y pago de la prima especial, y el riesgo de inestabilidad financiera para a entidad.
Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 8 Para el desarrollo de los asuntos propuestos se abordarán las siguientes temáticas. i) el marco normativo y jurisprudencial de la prima especial (ii) Los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado (iii) La sostenibilidad fiscal. 2.1 El marco normativo y jurisprudencial de la prima especial A efectos de resolver el problema jurídico propuesto, se revisarán las normas Constituciones, legales y jurisprudenciales aplicables a la prima especial ordenada en el artículo 14 de la ley 4 de 1993 y el ordenamiento legal vigente para aterrizar al caso concreto. 2.1.1 La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial señala que no es procedente la reliquidación de la prima especial como factor salarial pues se estaría atentando con el ordenamiento legal vigente.
El artículo 150 de la CP, fijó en el legislador la competencia de expedir leyes y, mediante ellas, establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En virtud de esa facultad, el Congreso expidió la Ley 4 de 1992 que estableció las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación de: i) el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y ii) las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales.
Así las cosas, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ordenó la creación de una prima especial de servicios, con efectos a partir del 1° de enero de 1993, que sería establecida por el Gobierno Nacional, no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los Magistrados de tribunales, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, los jueces de la República, los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de Instrucción Penal Militar.
Se exceptúa de recibir esa prima los que opten por la escala de salarios de la fiscalía General de la Nación. Para cumplir con la orden de la ley 4 de 1993, el Gobierno Nacional suscribió diferentes decretos donde si bien se reconocía el 30% del salario como prima de servicios, está se contempló, pero dentro del 100% del salario percibido por el funcionario.
La Corte Constitucional en la sentencia C279 del 24 de junio de 1996, explicó la competencia del legislador para desarrollar la Constitución dejando claro que de acuerdo con su función tenía libertad para definir el concepto de salario y determinar que emolumentos serían considerados como factores salariales. Dijo que considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no son factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, ni implica una omisión o un incorrecto Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 9 desarrollo del especial deber de protección del Estado colombiano por el derecho al trabajo, ni se aleja de los deberes adquiridos por Colombia ante la comunidad internacional.
Para diciembre de 1996, con la facultad ya explicada por la corte Constitucional el Congreso expidió la Ley 332 de 1996, modificando el carácter no salarial de la prima especial y permitiendo su uso para liquidar la pensión de jubilación de los funcionarios en ella señalados y que a su entrada en vigor estuvieran vinculados al servicio o se jubilaran con posterioridad.
Más adelante la Corte Constitucional a través de la sentencia C681 de 2003, evaluó la inconstitucionalidad parcial del artículo 15 de la ley 4 de 1993, que también establecía al igual que el artículo 14 de la misma ley, que el Gobierno Nacional debía otorgar una prima especial sin carácter salarial para los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.
En esta sentencia la Corte Constitucional analizó la violación del principio de igualdad y los derechos de los trabajadores a que la retribución por la prestación de los servicios se considerara salario para los efectos de liquidación de las prestaciones sociales declarando inexequible la expresión “sin carácter salarial” del artículo 15 de la ley 4 de 1992.
En el años 2014, en la acción de nulidad simple, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad parcial de todos los decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre 1993 y 2007 que incluían el 30% de la prima especial dentro del salario básico, en vez de incrementar ese porcentaje. Esto por cuanto otorgar esta prima especial de esa manera contrariaba la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales adoptada como criterio en la Ley 4ª de 1992.
Según dicho fallo, la forma adecuada de liquidar la prima especial y que se ajusta a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad, es aplicar la prima especial con el 30% del 100% del salario, pero como un adicional a la asignación básica salarial, pues estos decretos disminuyeron los salarios en un 30% en contravención a los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo —que optan por darle primicia a la progresividad del ingreso, la interpretación más favorable al trabajador, a la equidad y a la nivelación en el ingreso.
Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 10 Por su parte, en el expediente 2016-041 el Consejo de Estado (2019)6 precisó que la prima se define como un agregado al ingreso de los servidores públicos y, por ende, constituye un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral, independientemente de que se defina su carácter salarial, prestacional o bonificatorio; consideró que: i) la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales —afectadas con la reducción del salario en un 30%— y ii) debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional y que reprodujeron los declarados nulos por la Sala de Conjueces (2014), pues vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial y quebrantan la primacía de la CP sobre la ley u otras normas jurídicas (artículo 4 de la CP).
Además, fijó las siguientes reglas de unificación jurisprudencial en relación con la prima especial: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. Según esta sentencia, los beneficiarios tienen derecho al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de prima resulten a su favor.
La prima especial es factor salarial para pensión de jubilación. 2. Los beneficiaros de la prima especial de servicios referida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios de la que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para contabilizar la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa y desde allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, según el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 11 (…) 8. La sentencia de unificación adoptada no implica que se esté variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- Jueces, Magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
De esta manera queda explicado que la sentencia proferida por el Consejo de Estado en Sección Segunda en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, corresponde a los llamados fallos de Unificación jurisprudencial. Las autoridades administrativas tienen el deber de aplicar la interpretación de las normas que por esta vía se resolvieron, en este caso, el reconocimiento del derecho de la prima de servicios del 30% como adición al salario básico. 2.2 ) Respecto de la interpretación que se debe dar a las sentencias de unificación, la Sala de Consulta y servicio civil del Consejo de Estado, en sentencia del 10 de diciembre de 2013, en radicado 2013-00502 explicó: "la Administración tiene el deber general de tener en cuenta las sentencias de los órganos de cierre en que se han interpretado las normas aplicables al asunto que debe resolver en sede administrativa, lo cual reduce la litigiosidad, promueve la seguridad jurídica y asegura el principio de legalidad y la igualdad de trato a los ciudadanos. En este contexto, la ley 1437 de 2011 reforzó el valor de las sentencias de unificación a través varios mecanismos de activación judicial y administrativa de sus efectos, así: 1.
Deben ser tenidas en cuenta por la Administración al resolver las actuaciones administrativas, con el fin de garantizar la aplicación uniforme de las normas constitucionales y legales aplicables al caso (artículo 10); 2.Cuando reconocen derechos permiten que las personas soliciten la extensión de sus efectos a casos con los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación (artículo 102); y si la Administración niega esa extensión o guarda silencio, facultan al ciudadano para acudir directamente al Consejo de Estado con el fin de solicitarla (artículo 269) 3.
Su desconocimiento por los Tribunales Administrativos en sentencias de segunda o única instancia es causal del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (art.256 y ss) Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 12 4.
Su desconocimiento por los Tribunales Administrativos también es causal para solicitar la revisión de acciones populares o de grupo (art.272 y ss) 5. …. 6. Deben ser tenidas en cuenta por las autoridades administrativas para las conciliaciones y así lo debe advertir a ellas el Ministerio Público (artículo 302, parágrafo). De esta manera, las sentencias de unificación producen efectos en el interior de la propia jurisdicción, en el sentido activar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la revisión eventual de las acciones populares y de grupo y el traslado de asuntos a la sala plena del Consejo de Estado o de cada una de sus secciones; también generan consecuencias frente a la Administración, que está obligada a tenerlas en cuenta para decidir casos iguales, para extender sus efectos a los ciudadanos que lo soliciten y se encuentren en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, y para formular propuestas de conciliación.” 2.3 La sostenibilidad fiscal y el caso en concreto La Sala considera que la entidad demandada no realizó un reproche sobre las consideraciones desarrolladas en la sentencia de primera instancia para reconocer la prima especial como un agregado o incremento al ingreso de los servidores públicos (por el contrario se adhiere a la misma tesis jurisprudencial de la primera instancia) en consecuencia también concluye que la forma adecuada de liquidarla, y que se ajusta a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad, es tomarla como el 30% del 100% del salario, pero como un adicional al salario o asignación básica.
El enfoque del recurso de apelación se da en aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la sentencia, por la ausencia de apropiación presupuestal para cubrir lo debido. Dice el apelante: “Resulta inviable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal y teniendo en cuenta que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos de presupuesto para cancelar los mayores valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%, sin carácter salarial, derivados de la sentencia de unificación mencionada y del Decreto 272 citado” Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 13 En gracia de la discusión que plantea el accionado, con respecto a la sostenibilidad fiscal se hace importante recordar algunos de los principios fundantes de la República de Colombia, y algunas reglas constitucionales que ordenan a que ninguna autoridad administrativa, legislativa o judicial debe invoque la sostenibilidad fiscal para menoscabar, restringir el alcance o negar la protección efectiva de los derechos fundamentales.
Así la constitución Política expresa: “ARTÍCULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
ARTÍCULO 2 o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. ARTÍCULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
ARTÍCULO 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.
ARTÍCULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; (…). La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
Con respecto a la sostenibilidad Fiscal la C.P expresa:
ARTICULO 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 14 calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho.
En cualquier caso, el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. El Procurador General de la Nación o uno de los ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio.
Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los <sic> derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva. Dando alcance a los mandatos constitucionales arriba ciados, se tiene, que cuando se intervienen derechos laborales y con esto se afectan las garantías constitucionales de la dignidad humana y la justicia, no es procedente restringir el cumplimiento de los deberes del estado por razones atribuibles a la sostenibilidad fiscal.
La Constitución de manera expresa brinda la herramienta en el artículo 334 para dar solución a sentencias que afecte la sostenibilidad fiscal del país, por ello pone en cabeza del Procurador general de la Nación o uno de los ministros del Gobierno la posibilidad de solicitar incidentes de impacto fiscal a fin construir un plan de cumplimiento de la sentencia o para modular, modificar o diferir sus efectos.
Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 15 Por ello frente al derecho al trabajo como garantía de la dignidad humana, el Consejo de Estado (2019)16 trae a colación tratados y convenios internacionales suscritos por Colombia17 y que, de acuerdo con el artículo 93 de la CP, hacen parte del bloque de constitucionalidad para reforzar la protección de los derechos laborales de los trabajadores.
De esas normas internacionales se extrae que: i) el trabajo debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador, ii) toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual y iii) toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria.
El Consejo de Estado (2019), también manifestó que proteger al trabajador implica reconocer la contraprestación denominada salario que, según el Convenio 1949 del 1 de julio de 1949, deben pagarse en intervalos regulares y dichos pagos deben ser justos y razonables. Acorde con la sentencia C-288 de 2012, en una etapa inicial de la jurisprudencia constitucional se planteó la división conceptual entre los derechos fundamentales (derechos de defensa o de libertad que no estaban relacionados con el suministro de prestaciones materiales) y los denominados derechos prestacionales (mandatos programáticos para el Estado, garantizados progresivamente con los recursos económicos existentes).
Pero esa concepción de los derechos constitucionales debió ser abandonada por sus profundos inconvenientes teóricos y dogmáticos: Teóricos, porque los derechos fundamentales tienen varias facetas, entre ellas, las de naturaleza prestacional. La satisfacción de los derechos fundamentales impone para al Estado el deber de otorgar las condiciones materiales concretas para que su goce sea efectivo. Dogmáticos, pues todos los derechos constitucionales son derechos fundamentales, ya que cada uno de ellos tiene un vínculo divisible con el principio de dignidad humana, fundante y justificativo del Estado Social y Democrático de Derecho.
Entonces, dijo que la jurisprudencia constitucional concluyó que “los derechos fundamentales son aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la dignidad humana, (ii) pueden traducirse o concretarse en derechos subjetivos y (iii) sobre cuya funda mentalidad existen consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario».
Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 16 Finalmente, respecto de la prohibición contenida en el parágrafo adicionado por la enmienda constitucional al artículo 334 de la C.P., la Corte considera que debe entenderse en el sentido de que la disciplina fiscal debe ceder ante la eficacia de los derechos fundamentales, en los que no cabe la distinción entre derechos de primera y segunda generación, sino que debe analizarse el grado de necesidad —valorado en términos de vigencia del principio de dignidad humana— de protección constitucional.
Además, expresó que otras previsiones del acto legislativo someten el criterio orientador de la sostenibilidad fiscal al logro de los fines del Estado Social y Democrático de Derecho que está basado, entre otros, en el principio de la dignidad humana. 2.4 Caso Concreto En ese orden de ideas, la Sala considera que los derechos laborales pueden incluirse en la concepción actual de derecho fundamental, porque son derechos subjetivos cuyo desarrollo está vinculado con la dignidad humana y existen pactos de derecho internacional, legal y reglamentarios sobre su carácter fundamental, tal como se analizará. El argumento de la demandada para entrabar el cumplimiento de las obligaciones causadas con antelación al 1º de enero de 2021 no puede soportarse en la observancia de la sostenibilidad fiscal, pues constitucionalmente dicha tesis no sirve para afectar derechos laborales y, en segundo orden, violaría los tratados y convenios internacionales, los principios de protección al salario (consignados en el artículo 53 de la CP) y de equidad (visible en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992), y el derecho a la dignidad humana —que comprende la protección de garantías laborales mínimas—.
Ahora bien, en cumplimiento de las reglas de interpretación fijadas por el Superior en la Sentencia de unificación antes referida, se confirmará en su integridad la providencia de primera instancia, esto es, que la beneficiaria de éste reconocimiento, tiene derecho a la prima especial de servicios como un incremento del 30% del salario básico, reliquidando para dicho efecto tanto el salario como sus prestaciones sociales, ya no sobre el 70%, sino sobre el 100% de su remuneración, sin superar el porcentaje máximo o tope fijado por el Gobierno Nacional.
Por último, respecto a la prescripción de los derechos causados, la Sala coincide en que operó el fenómeno prescriptivo, pues la solicitud se elevó el 18 de marzo de 2016, luego, prescribieron los derechos laborales causados con anterioridad al 18 de marzo de 2013. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia recurrida. 3. Condena en costas Proceso: 63-001-33-40-006-2016-00466-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Karen Yary Caro Maldonado Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 17 En relación con las costas, y siguiendo lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, procede la condena en costas a cargo de la parte vencida en primera instancia, éstas deberán ser liquidadas por la Secretaría del Juzgado de origen, de conformidad con lo establecido en el artículo 366 del CGP, sí aparecen sufragadas y en la medida de su comprobación. En segunda instancia, en aplicación del numeral 4º del artículo 366 del C.G.P., no se condenará en costas de segunda instancia, pues, además de que no se causaron gastos, no hay lugar a fijar agencias en derecho, ya que no hubo actuación del apoderado judicial de la parte demandante en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. 247 del 31 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, de acuerdo con los motivos expuestos en la parte considerativa.
SEGUNDO: Sin CONDENA en costas de segunda instancia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia según el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen y realizar las anotaciones respectivas en Samai. Los Magistrados, Firmado electrónicamente por Samai MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZÁBAL Firmado electrónicamente por Samai GONZÁLO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente por Samai DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ