REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE (E): CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Sentencia No. 194 Manizales, ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Naturaleza: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Roberto Duque Ospina Demandado: Municipio de Villamaría Procede la Sala Tres del Tribunal Administrativo de Caldas a resolver el recurso apelación impetrado por la demandada contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones del demandante.
I. Antecedentes 1. La demanda 1.1. Pretensiones El demandante deprecó la nulidad de la Resolución 889 del 14 de septiembre de 2021, emitido por el municipio de Villamaría mediante la cual se niega el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria y el pago de las prestaciones derivadas de ella. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare la existencia de una relación legal, el pago de las acreencias laborales, la compensación de las cotizaciones al sistema se seguridad social y las indemnizaciones por concepto de no consignación de cesantías. 1.2.
Hechos En síntesis señaló que, laboró por contratos de prestación de servicios con el municipio de Villamaría desde el 10 de febrero de 2016 y el 31 de diciembre de 2019; ejerciendo funciones de vigilante, además de ejercer el control de ingreso de personal y particulares de las instalaciones administrativa de propiedad del municipio, entre otras actividades.
Que las labores fueron desarrolladas bajo orden del municipio de Villamaría, donde se le asignaban funciones permanentes y propias del ente territorial, las cuales se realizaban en las instalaciones y con las herramientas de la entidad. Además, las labores fueron cumplidas de lunes a viernes en turnos de 12 horas. 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación Citó el artículo 53 de la Constitución Política para enfatizar en el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, señalando que el demandante estuvo sujeto a una subordinación laboral permanente, dependencia total y absoluta al municipio de Villamaría cumpliendo horarios impuestos por la entidad, recibiendo instrucciones y requerimientos, sujeto a memorandos, instructivos, circulares, directrices y reporte de actividades, todo lo que conlleva a la existencia de una verdadera relación laboral. 2.
Contestación de la demanda El municipio de Villamaría aceptó como cierto el hecho relativo la suscripción de los contratos de prestación de servicios, frente a los demás señaló que no son ciertos y se opuso a las pretensiones del demandante. Adujo que el hecho de laborar en la sede de la entidad no configura subordinación, además que se presentó la coordinación propia con el contratista; en tanto que el contrato se celebró para ejecutar labores de apoyo a la entidad conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Propuso como excepciones las que denominó: “Inexistencia de la obligación”, “Cobro de lo no debido” y “Prescripción extintiva del derecho”. 3. Sentencia de primera instancia El a quo declaró no probadas las excepciones formuladas por el municipio de Villamaría y la nulidad parcial de la Resolución 889 del 14 de septiembre de 2021, en consecuencia, declaró la existencia de una relación laboral desde el 10 de febrero de 2016 al 37 de diciembre de 2019 y a título de restablecimiento del derecho dispuso: “CONDENAR al MUNICIPIO DE VILLAMARÍA a reconocer y pagar a favor el señor ROBERTO DUQUE OSPINA, a título de indemnización, la suma equivalente a las prestaciones sociales legales ordinarias devengadas por quienes desempeñaban empleos de vigilantes o con funciones similares en la entidad para la misma época, tomando en cuenta para tal efecto la remuneración pactada en cada uno de los contratos de prestación de servicios, según lo pregonado por el H. Consejo de Estado 30, por el lapso comprendido entre el día 10 de febrero de 2016 al 27 de diciembre de 2019.
Igualmente el reconocimiento y pago de los recargos por trabajo nocturno, y recargos por trabajo en dominicales y festivos. Las sumas acá reconocidas serán reajustadas con fundamento en la fórmula expuesta en la parte motiva de la sentencia. Así mismo, el ente demandado deberá pagar los valores que por concepto de cotizaciones el señor ROBERTO DUQUE OSPINA debió efectuar al Sistema General 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 de Seguridad Social (Pensión), en el porcentaje que le corresponde a la entidad empleadora de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993 entre el día 10 de febrero de 2016 al 27 de diciembre de 2019 al no operar la prescripción de los derechos pensionales, y los deberá consignar al fondo de pensiones que aquél señale.” Como fundamento de lo anterior señaló que, se demostró la prestación personal del servicio y la remuneración mensual, una continua subordinación del accionante frente a la entidad demandada que desborda completamente la coordinación normal que existe entre contratante y contratista, dependencia basada esencialmente en: (i) las directrices que debía atender Roberto Duque, y que refutan la autonomía que debe guiar al contratista en esta tipología contractual y (ii) el cumplimiento de horario de trabajo de acuerdo con lo establecido por la entidad. 4.
Recurso de apelación El municipio de Villamaría solicitó que se revoque la sentencia, argumentando que los contratos suscritos con el señor Roberto Duque Osorio fuero para prestar el servicio de apoyo a la gestión de la entidad, por lo que las actividades por él desarrolladas, se encontraban dentro del marco de los contratos de prestación de servicios.
Señaló que las declaraciones rendidas en el proceso y que sirvieron de fundamento para la decisión, fueron indebidamente valoradas, pues de ellas solo se indicaron generalidad que no prueba la subordinación del demandante con la entidad. 5. Ministerio Público El señor agente del Ministerio Público, señaló que en el caso bajo estudio concurren los elementos del contrato realidad, por lo que deviene procedente declarar la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de las acreencias laborales causadas en la relación laboral, siendo ajustada a derecho la decisión del Juzgado, razón suficiente para confirmar la sentencia apelada.
II. Consideraciones 1. Cuestión previa El Magistrado Augusto Ramón Chávez Marín manifestó encontrarse inmerso en la causal de impedimento consagrada en el ordinal 10 del artículo 141 del C.G.P., señalando que guarda una relación contractual con el Dr. Alejandro Gutiérrez Vásquez, quien actúa como apoderado de la parte demandante, la cual se fundamenta en la suscripción de un contrato de arrendamiento de vivienda urbana de aquellos regulados en la Ley 820 de 2003; indicando que, dicha situación constituye impedimento para conocer del medio de control de la referencia por 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 existir obligaciones recíprocas que los hacen deudores y acreedores en desarrollo de la mencionada relación contractual.
Consideración El régimen de impedimentos se fundamenta en la necesidad de preservar la integridad moral del funcionario que reconoce la existencia de situaciones de hecho que pueden comprometer su criterio en la decisión y, de otra parte, constituyen una garantía de imparcialidad y transparencia de la justicia en los juicios que emite en los casos de su conocimiento.
El artículo 130 del CPACA prevé como tales para los magistrados y jueces Administrativos, entre otras, las previstas en el artículo 141 del Código General del Proceso. A su vez, el numeral 10 de la norma en cita que fundamentó el impedimento que aquí se resuelve, regula: "( ) Son causales de recusación las siguientes: ( ) 10. Ser el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, o primero de afinidad, acreedor o deudor de alguna de las partes, su representante o apoderado, salvo cuando se trate de persona de derecho público, establecimiento de crédito, sociedad anónima o empresa de servicio público."(se destaca) Realizadas las anteriores precisiones, el Tribunal declarará fundado el impedimento presentado por el señor Magistrado Augusto Ramón Chávez Marín, toda vez que se configura la causal invocada.
En este sentido, se torna imperativo admitir la separación de aquel en relación con el conocimiento del asunto de la referencia, en aras de garantizar la imparcialidad, objetividad e independencia de la administración de justicia. 2. Problema jurídico Vista la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación, se considera necesario dar respuesta al siguiente problema jurídico: ¿Existió una relación de índole laboral entre Roberto Duque Osorio y el municipio de Villamaría? Para dar respuesta a lo anterior se hará referencia: i) al marco normativo y jurisprudencial sobre el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades; las características de la relación laboral y el contrato de prestación de servicios; y ii) el análisis del caso. 2.1.
Fundamento jurídico 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 2.1.1. La primacía de la realidad sobre las formalidades1 La Constitución Política, en su preámbulo, asegura a sus integrantes “la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo”.
La anterior premisa fue desarrollada en los artículos 13 y 25 ibidem, según los cuales: i) Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y “recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”; y, ii) se garantiza el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, el cual surge como uno de los valores y propósitos del Estado al ser consagrado en el Preámbulo de la Constitución con particular importancia. Como sustento de lo anterior, el artículo 53 consagró el principio de la “primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”, como aquella garantía de los trabajadores más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado.
La finalidad de este articulado es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley. Desde tiempo atrás, la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.)2, expresamente consagró en su Preámbulo el “reconocimiento del principio de salario igual por un trabajo de igual valor” premisa que se fundamentó en el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT3 al señalar que: “todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto”.
Dicho Convenio en Colombia es fuente de derecho de aplicación directa en virtud del artículo 53 de la Constitución Política, al decir: “los Convenios Internacionales del Trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”, cuyo contenido es norma interpretativa de los derechos constitucionales en virtud del artículo 93 de la Constitución Política. 2.1.2.
El contrato de prestación de servicios 1 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 16 de agosto de 2018, Radicación número: 19001- 23-31-000-2006-01070-01(1007-12) 2 Aprobada en 1919 3 Aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios en los siguientes términos: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: [ ] 3.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso… generan relación laboral ni prestaciones sociales”, fueron revisadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-154 de 19 de marzo de 1997, en la que precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, de la siguiente forma: “3.
Características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo. “El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: “a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
“El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 “b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. “Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
“c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
“Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
“Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
“Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
“En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” De conformidad con lo expuesto, se concluye que: i) a trabajo igual salario igual, ii) la relación laboral se estructura ante la presencia de los elementos legalmente establecidos en la regulación laboral -C.S.T.-; iii) es válido suscribir contratos de prestación de servicios, porque así lo autoriza el artículo 32, numeral 3º de la Ley 80 de 19938 y, iv) a pesar de lo expuesto, estos contratos deben celebrarse dentro del término estrictamente necesario, dada su naturaleza temporal, pues si la administración desborda tales presupuestos se estructura el denominado “contrato realidad”. 2.1.3.
Elementos propios de la relación laboral A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo en sus artículos 23 y 24 estableció los elementos para estructurar una relación laboral, así: i) La actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia “del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al País”; y iii) un salario como retribución del servicio. Al respecto, el H. Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 del 09 de septiembre de 20214 retomando los desarrollos jurisprudenciales previos sobre estos elementos los condensó bajo los siguientes parámetros: Sobre el elemento de la prestación personal del servicio, señaló que el mismo puede ser identificado, en tanto “Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este5; pues, gracias a sus 4 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. 5 Cita de cita: Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas”.6 En lo referente a la subordinación o dependencia dicha providencia señaló una serie de situaciones indicativas de su existencia y que deben ser valoradas a la luz de cada caso particular, las mismas se sintetizan así: “104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los 6 Cita de cita: Al respecto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” (Subrayado y negrillas de este Tribunal).
Finalmente, sobre la existencia de remuneración por las actividades desarrolladas precisó que “Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo.
En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.” De conformidad con lo expuesto, se concluye que la denominada figura del contrato realidad en aplicación del principio de realidad sobre las formas debe ser aplicada en aquellos asuntos en que se presenten los tres elementos esenciales de la relación laboral (prestación personal, subordinación o dependencia y remuneración), siendo una carga propia de la parte actora el demostrar su existencia material en cada en caso concreto y atendiendo a sus particularidades propias. 3.2.
Análisis sustancial del Caso concreto Respecto a la relación laboral del demandante con el municipio de Villamaría fueron aportadas las siguientes pruebas: • Contrato 062 de 20167, suscrito entre Roberto Duque Ospina y el municipio de Villamaría, cuyo objeto consistía en: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”. • Contrato 198 de 20168 suscrito entre Roberto Duque Ospina y el municipio de Villamaría, cuyo objeto consistía en: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes 7 Archivo digital “07”, pág. 46-51 8 Archivo digital “07”, pág. 52-55 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”. • Contrato 314 de 20169 suscrito entre Roberto Duque Ospina y el municipio de Villamaría, cuyo objeto consistía en: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”. • Contrato 008 de 201710 suscrito entre Roberto Duque Ospina y el municipio de Villamaría, cuyo objeto consistía en: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”. • Contrato 298-201711 suscrito entre Roberto Duque Ospina y el municipio de Villamaría, cuyo objeto consistía en: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”. • Contrato 479 de 201712 suscrito entre Roberto Duque Ospina y el municipio de Villamaría, cuyo objeto consistía en: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”. • Contrato 009-201813 suscrito entre Roberto Duque Ospina y el municipio de Villamaría, cuyo objeto consistía en: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”. • Contrato 246- de 201814 suscrito entre Roberto Duque Ospina y el municipio de Villamaría, cuyo objeto consistía en: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”. 9 Archivo digital “07”, pág. 57-61 10 Archivo digital “07”, pág. 62-66 11 Archivo digital “07”, pág. 67-71 12 Archivo digital “07”, pág. 72-76 13 Archivo digital “07”, pág. 7-81 14 Archivo digital “07”, pág. 82-86 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 • Contrato 015-201915 suscrito entre Roberto Duque Ospina y el municipio de Villamaría, cuyo objeto consistía en: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”. • Contrato 256 de 201916 suscrito entre Roberto Duque Ospina y el municipio de Villamaría, cuyo objeto consistía en: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”. • Contrato 479 de 201717 suscrito entre Roberto Duque Ospina y el municipio de Villamaría, cuyo objeto consistía en: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”. • Testimonio rendido por Miguel Ángel Meza Arboleda, quien declaró ante el despacho de primera instancia y, en síntesis, señaló: -Que laboró como vigilante en la alcaldía de Villamaría entre 2016 y 2019, lugar donde conoció al señor Roberto Duque Osorio. -Que este laboró en la entidad desempeñando funciones como vigilante en la sede de la Alcaldía de Villamaría en la puerta principal y el patio. -Que el señor Duque Osorio, laboraba de lunes a domingos, cumpliendo jornadas de 8 horas diarias, en horarios que iban desde las 6:00 am a 2:00 pm, de 2:00 pm a 10 pm o de 10:00 pm a 6:00. -Que el señor Duque Osorio recibía órdenes directas de la Secretaria de Gobierno, la señora Juliana Martínez, quien además era la persona que fijaba los turnos. -Que además, la administración municipal suministró al demandante un escritorio, una silla y una minuta donde debía anotar las novedades. • Testimonio rendido por José Robinson Ramírez Jiménez, quien declaró ante el despacho de primera instancia y, en síntesis, señaló: -Que laboró como mensajero al servicio del municipio de Villamaría desde el año 2012 hasta 2017, razón por la cual conoció al señor Roberto Duque Osorio e indicó que le consta que aquel laboraba como vigilante, cuidando la puerta principal y el estacionamiento de la alcaldía de Villamaría. 15 Archivo digital “07”, pág. 87-89 16 Archivo digital “07”, pág. 91-96 17 Archivo digital “07”, pág. 62-66 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 -Que el señor Duque Osorio, debía desempeñar las labores de vigilancia en días determinados, en jornadas de 8 horas diarias. -Indicó que la jefe directa del señor Duque Osorio era la señora Juliana Martínez quien fungía como Secretaria de Gobierno del ente territorial, aduciendo haber presenciado momentos en los que el señor Duque recibía llamados de atención por haber dejado ingresar a la alcaldía personas no autorizadas o usando casco de motociclistas. -Señaló que los elementos de trabajo eran suministrados por la administración municipal. • Testimonio rendido por Leonel Grajales, quien declaró ante el despacho de primera instancia y, en síntesis, señaló: -Que laboró como vigilante en la alcaldía de Villamaría entre los años 2016 a 2019, lugar donde conoció al señor Roberto Duque Osorio. -Que este laboró en la entidad desempeñando funciones como celador en la sede de la Alcaldía de Villamaría en la portería y en la puerta del patio. -Que el señor Duque Osorio, laboraba de lunes a domingos, cumpliendo jornadas de 8 horas diarias, en horarios que iban desde las 6:00 am a 2:00 pm, de 2:00 pm a 10 pm o de 10:00 pm a 6:00. -Que el señor Duque Osorio recibía órdenes directas de la Secretaria de Gobierno, la señora Juliana Martínez, también recibía órdenes de Andrea Cipagauta quien era la Secretaria del alcalde, quienes además eran las personas que fijaban los turnos, que ello le consta porque él también recibía órdenes de dichas funcionarias. -Que además, el señor Duque Osorio prestaba sus servicios en un escritorio y una silla y un libro donde se anotaban la entrada y salida de las personas que ingresaban a la alcaldía. • Testimonio rendido por Ligia López Osorio, quien declaró ante el despacho de primera instancia y, en síntesis, señaló: -Que laboró en la alcaldía de Villamaría laborando en el área de servicios generales y aseo entre 2016 a 2019, lugar donde conoció al señor Roberto Duque Osorio. -Que este laboró en la entidad desempeñando funciones como celador en la portería y en la puerta del patio de la sede de la Alcaldía de Villamaría. -Que el señor Duque Osorio, laboraba incluso sábados y domingos, cumpliendo jornadas de 8 horas diarias, en horarios que iban desde las 6:00 am a 2:00 pm, de 2:00 pm a 10 pm o de 10:00 pm a 6:00. -Indico que el señor Duque Osorio recibía órdenes directas de la Secretaría de Gobierno. Para abordar el caso concreto, tal y como se indicó en el análisis normativo y jurisprudencial, con el fin de demostrar la existencia de relaciones laborales ocultas, 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 se requiere que la parte que alega su existencia acredite los elementos esenciales de la misma, esto es, que la actividad se haya desarrollado por el contratista de forma personal y directa; la remuneración de tales labores; y que en el desarrollo de las funciones exista subordinación o dependencia. De acuerdo con el recurso de apelación, la demandada no discute por modo alguno los dos primeros elementos mencionados y que el a quo consideró acreditados con los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante con el municipio de Villamaría, en los cuales se podía inferir que el demandante ejerció funciones de vigilancia en las instalaciones de la alcaldía de Villamaría. Adicionalmente, obran los distintos comprobantes de pago, junto con las actas parciales suscritas entre el contratista y supervisor, en las que se aprobaban mensualmente los pagos al señor Duque18, sin que se advierta oposición al respecto.
De manera que, se plantea la oposición únicamente en lo referente a la existencia de subordinación y dependencia en el desarrollo de tales labores. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala abordará el análisis de esa relación, para determinar si se acreditó el elemento de subordinación o dependencia en el desarrollo de las funciones del demandante al servicio de la entidad demandada, lo cual se hará a partir de los indicios o situaciones indicativas de existencia de este elemento como fueron esbozadas en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021. 3.2.1.
Indicios respecto a la existencia de un horario de trabajo y al lugar de desarrollo de las actividades El Consejo de Estado7 ha precisado que, normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista, o un sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades no implican necesariamente que exista subordinación laboral, pero pueden ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, lo cual deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido.
En el caso concreto, los contratos suscritos entre el municipio de Villamaría y el demandante, celebrados entre el 10 de febrero de 2016 y el 27 de diciembre de 2019; tenían por objeto, en términos generales, la prestación de servicios como portero (vigilante) en las instalaciones donde funciona la alcaldía del ente territorial. También se consignó en todos los contratos celebrados que el contratista se obligaba: “1) Controlar el ingreso, y salida del personal y de particulares que visiten las instalaciones administrativas de propiedad del Municipio, brindando una orientación oportuna, clara y precisa.
Propender por el cuidado de la Infraestructura y bienes fiscales que se encuentran dentro de ellas y que son de propiedad del Municipio. 18 Archivo digital “15”, pág. 89-651 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 2) Disponer de una conducta apropiada para mantener las buenas relaciones humanas y la convivencia al interior de los bienes inmuebles de propiedad del Municipio en los que se encuentre ejecutando actividades como conserje. 3) Ejercer el control respectivo sobre los usuarios que ingresen a las instalaciones, velando además por el buen uso de los elementos que a los visitantes se les presta. 4) Diligenciar la bitácora de entrega y recibido de las instalaciones donde se describe el estado en el cual se encuentran las mismas, anotando en dicha bitácora cualquier novedad o situación anómala. 5) Atender todos los, requerimientos e instrucciones dadas por el coordinador del bien inmueble o lugar donde preste el servicio. 6) Atender las actividades propias, derivadas del objeto del contrato y brindar el servicio en óptimas condiciones físicas sin permitir nunca ejecutar actividades bajo el estado de sustancias psicoactivas o alcohólicas. 7) Las demás que le asigne el supervisor y que tengan que ver con el objeto del contrato:”19 En este punto se debe traer a colación los testimonios de Miguel Ángel Meza Arboleda, quien laboró como vigilante para el municipio de Villamaría, entre 2016 a 2019, de José Robinson Ramírez Jiménez, quien fue mensajero al servicio del ente territorial entre 2012 y el 2017, Leonel Grajales, quien laboró como vigilante para el municipio de Villamaría, entre 2016 a 2019 y Ligia López Osorio quien laboró en el área de servicio generales y aseo en la alcaldía de Villamaría, quienes fueron coincidentes en afirmar que Roberto Duque Osorio realizaba sus labores en las instalaciones donde funciona la alcaldía de Villamaría, concretamente en la puerta principal y el patio con cumplimiento de jornadas de 8 horas diarias, en horarios que iban desde las 6:00 am a 2:00 pm, de 2:00 pm a 10 pm o de 10:00 pm a 6:00.
Los testigos son creíbles porque trabajaron con la entidad en diferentes tiempos y coincidieron con los tiempos de servicio del demandante, por lo que tenían, desde el desarrollo de su labor, el conocimiento directo de los hechos aquí debatidos. En este punto, se destaca que la entidad en primera instancia tachó de sospechosos los testigos aduciendo que tenían interés directo en el resultado del proceso, puesto que adelantan procesos similares ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
No obstante lo aducido, se advierte que el Consejo de Estado ha señalado que “los testimonios que resulten sospechosos no pueden despacharse de plano, sino que deben valorarse de manera más rigurosa, de cara a las demás pruebas obrantes en el expediente y a las circunstancias de cada caso, todo ello basado en la sana crítica”.20 De acuerdo a lo anterior, la Sala no observa que la declaración de los testigos estuviere parcializada, máxime cuando las respuestas dadas fueron coherentes, 19 Ver por ejemplo Contrato 062 de 2016, pág. 53 archivo digital “007” 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección A, sentencia del 14 de julio de 2016, C.P. Hernán Andrade Rincón, exp. 36932. 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 congruentes, y concordantes, sin observarse vacilaciones ni expresiones con algún ánimo revanchista o sesgado frente a la demandada, y si bien pueden tener algún interés indirecto, se observa que ello no se dejó traslucir en sus declaraciones, máxime que lo dicho por los declarantes son coherente con los otros medios de prueba allegados.
Así, cabe destacar lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación mencionada en líneas precedentes, refirió: “…el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada”.9 De manera que, en el presente asunto, si bien puede tenerse por configurado el indicio de subordinación por el lugar de trabajo en que el demandante debía desempeñar sus actividades y por la existencia de un horario de trabajo, se analizaran los demás indicios para definir si se encuentra o no acreditada la existencia de la subordinación laboral. 3.2.2.
Indicio de la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar más allá de la simple coordinación Al respecto, se tiene plenamente acreditado que el señor Duque Osorio fue contratado para prestar los servicios al municipio de Villamaría, en calidad portero (vigilante) en las instalaciones donde funciona la alcaldía de Villamaría, según se desprende de los contratos celebrados.
El Consejo de Estado ha sido del criterio de que los vigilantes y/o celadores, por la labor que desarrollan, carecen de autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones21; y recientemente refirió que la labor de celador: ”… tiene intrínseca la falta de libertad para llevar a cabo las funciones…”22. Es por ello que, esta Sala de Decisión en casos donde se han analizado contratos de prestación cuyo objeto era la prestación de servicios de seguridad como celador, ha sostenido que: “…la naturaleza de sus funciones sobrepasan lo que podría catalogarse lógicamente como una simple coordinación de actividades entre contratante y contratista; advirtiendo en primer lugar que no resulta razonable manifestar que el vigilante de una institución defina a su arbitrio la forma de desarrollar tal actividad, pues es claro que las exigencias, por ejemplo, que este debía verificar para el ingreso a la institución u otras funciones propias de la vigilancia del bien público obedecen necesariamente a las condiciones y criterios impuestos por el contratante.”23 21 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 2 de mayo de 2013, expediente 05001-23-31-000-2004- 03742-01 (2027-12). 22 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 30 de marzo de 2023, radicado No. 08001 23 33 000 2013 00849 01 (2523-2015) 23 Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Tercera de Decisión. Sentencia del 24 de marzo de 2023, radicado No. 17-001-33-39-006-2019-00164-02. Edeldimar Cano Duque vs municipio de Villamaría 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 Adicionalmente, los testigos Miguel Ángel Meza Arboleda, José Robinson Ramírez Jiménez, Leonel Grajales y Ligia López Osorio, coincidieron en señalar que la Secretaría de Gobierno del municipio de Villamaría la señora Juliana Martínez, era el jefe de Roberto, que además, era la encargada de establecer los turnos de trabajo.
De manera que, la imposición de órdenes y directrices para la prestación de los servicios como portero o vigilante, sobrepasaron lo que lógicamente podría catalogarse como una simple coordinación entre contratante y contratista. 3.2.3. Indicios contenidos en las cláusulas del contrato de prestación de servicios con referencia al desarrollo de actividades misionales de la entidad con vocación de continuidad En todos los contratos de prestación de servicios, se indicó que el objeto de la vinculación del demandante con el municipio de Villamaría era: “…prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad, consistentes en la ejecución de labores de conserje portero en los diferentes bienes inmuebles de propiedad del municipio de Villamaría, para el cuidado y control de acceso y salida del público y comunidad en general.”.
Asimismo, en los estudios previos para la contratación se indicó que era necesario: “…acompañamiento de personal que preste sus servicios de apoyo a la gestión para la atención de ejecute acciones para controlar el ingreso y salida del personal y de particulares que visiten las instalaciones administrativas de propiedad del Municipio, brindando una orientación oportuna, clara y precisa, así como propender por el cuidado de la Infraestructura y bienes fiscales que se encuentran dentro de ella y que son de propiedad del Municipio.”24 Así las cosas, es claro que las funciones asignadas al contratista eran inherentes a la función misional y permanente de la entidad, pues consistían en mantener el cuidado de las instalaciones de la entidad, así como el control de ingreso y salida de los usuarios que acudían al mismo.
Además, no se encuentra justificación a que el desarrollo de estas actividades permanentes de la entidad se realice por personal vinculado mediante contratos de prestación de servicios, los cuales deben apuntar al manejo de funciones extraordinarias al que hacer habitual de la entidad o a un conocimiento técnico o profesional de especialísimas características que no pueda ser cubierto por el personal de planta.
Sobre este punto, el Consejo de Estado25 ha precisado que, los contratos de prestación de servicios se realizan para adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad 24 Ver por ejemplo Estudio previo prestación de servicios naturales, pág. 72 archivo digital “15” 25 Consejo de Estado sentencia de 3 de marzo de 2011.
M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad 15001-23- 31-000-1999-02528-01(0693-10). 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 organizativa y funcional, por lo tanto, si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración y si la tarea acordada no corresponde a actividades nuevas, que no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados26 o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta.
Así, se tiene que, en este caso la contratación del demandante a través de los contratos de prestación de servicios para el desarrollo de tareas como portero o vigilante en las instalaciones donde funciona la alcaldía de Villamaría, desvirtúa esta vocación transitoria o accidental que debe caracterizar al contrato de prestación de servicios, según se observa a continuación: Contrato No. Inicio Finalización 062 de 2016 10 de febrero de 2016 10 de mayo de 2016 198 de 2016 11 de mayo de 2016 11 de agosto de 2016 314 de 2016 12 de agosto de 2016 31 de diciembre de 2016 08 de 2017 4 de enero de 2017 30 de junio de 2017 298 de 2017 5 de julio de 2017 30 de septiembre de 2017 479 de 2017 3 de octubre de 2017 29 de diciembre de 2017 009 de 2018 3 de enero de 2018 30 de junio de 2018 246 de 2018 9 de julio de 2018 28 de diciembre de 2018 015 de 2019 10 de enero de 2019 30 de mayo de 2019 256 de 2019 4 de junio de 2019 27 de diciembre de 2019 Teniendo en cuenta que las actividades desarrolladas por el demandante son inherentes a la misión y función legal de la entidad y a la continuidad de la prestación del servicio, la Sala concluye que esas situaciones indican la existencia de la subordinación y dependencia del accionante respecto de la entidad demandada.
No son de recibo los argumentos de la entidad accionada al señalar que, las declaraciones del proceso y que sirvieron de fundamento para la decisión, se valoraron indebidamente por el a quo, pues de su análisis conjunto con los demás medios de prueba, se evidencia la existencia del elemento de subordinación o dependencia. 3.3. Conclusión Corolario, al estar acreditada la subordinación y dependencia del accionante respecto de la entidad demandada; aunado a la existencia de una prestación del servicio y una remuneración -elementos que no fueron objeto de discusión- se concluye que existió una verdadera relación laboral entre Roberto Duque Osorio, 26 Consejo de Estado Sección Segunda Subsección "A" Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón Rad.: 68001231500020020210401 (0233-08) 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 en la ejecución de los contratos de prestación de servicios indicadas en los contratos 062 de 2016, 198 de 2016, 314 de 2016, 08 de 2017, 298 de 2017, 479 de 2017, 009 de 2018, 246 de 2018, 015 de 2019 y 256 de 2019 tal y como se declaró la sentencia recurrida.
Por lo tanto, el fallo de primera instancia se confirmará en su totalidad, tal y como lo solicitó el Ministerio Público. 4. Costas de segunda instancia Atendiendo al criterio objetivo valorativo que ha sido desarrollado por el H. Consejo de Estado con respecto a la imposición de costas (gastos procesales y agencias en derecho), no se condenará en costas de segunda instancia advirtiendo que no se encuentran acreditadas, toda vez que la parte accionada no incurrió en gastos procesales, ni efectuó actuación en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Resuelve Primero: Declarar fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Augusto Ramón Chávez Marín para integrar la Sala dentro del proceso de la referencia. Segundo: Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales el 16 de julio de 2024 dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por Roberto Duque Ospina contra el municipio de Villamaría (Caldas).
Tercero: Sin Costas en esta instancia por lo expuesto en precedencia. Cuarto: Ejecutoriada la presente providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones en el portal web “Samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 80 de 2024. NOTIFICAR Firmado electrónicamente CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado (Encargado Despacho Tres) 17-001-33-33-002-2022-00187-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 Firmado electrónicamente DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada