SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA - Marco normativo y jurisprudencial – Síntesis del caso: Se pretende la nulidad de la Resolución Nro. 448 del 19 de febrero de 2019 expedida por el municipio de Guarne, argumentando que la Secretaría de Hacienda del Municipio no notificó la resolución del recurso de reconsideración dentro del término legal de un año, configurándose así el silencio administrativo positivo.
Extracto: (…) Corresponde a la Sala determinar la legalidad de la Resolución Nro. 448 del 19 de febrero de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Guarne (Antioquia), negó al demandante la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo, que aseguran, operó frente al recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución Sanción por Corrección No. 848 del 11 de agosto de 2017; para tales efectos se analizará en consonancia con las normas que regulan la materia, si se encuentra configurado o no el silencio administrativo positivo invocado y las consecuencias de ello; de igual forma se evaluará la forma en que fue notificado el citado acto que resolvió el recurso de reconsideración elevado, así como las disposiciones que regulan la declaración del impuesto de industria y comercio y complementarios que encuentra a cargo del demandante AVON COLOMBIA S.A. por el período gravable 2015, todo atendiendo lo expresado por las partes.
( ) De esta forma, en relación con los recursos de reposición y reconsideración, si los mismos elevados por el interesado, no son resueltos por la administración tributaria en el término de un (1) año, se configura el silencio administrativo positivo, el cual puede ser declarado de oficio o solicitado por la parte, concretándose así un acto ficto que da por aceptados los fundamentos de derecho formulados en el recurso, concediéndose las pretensiones contenidas en el mismo.
( ) Lo primero que advierte la Sala es que el motivo de inconformidad invocado por la parte demandante se contrae únicamente a la negativa de la declaración del silencio administrativo positivo, como consecuencia de la expedición y notificación del acto administrativo por medio del cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución Sanción por Corrección No. 848 del 11 de agosto de 2017.
( ) De acuerdo con lo establecido en la mencionada norma, en concordancia con el artículo 734 del Estatuto Tributario Nacional, en el que se indica que: “Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.” El demandado en principio tenía hasta el 30 de octubre de 2018 para resolver el recurso de reconsideración formulado por la demandante, frente al acto que impuso la sanción. ( ) Concluye la Sala que hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nro. 448 del 19 de febrero de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Guarne (Antioquia), negó al demandante la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo, pues el demandado MUNICIPIO DE GUARNE perdió competencia para resolver el recurso de reconsideración formulado por la sociedad actora AVON COLOMBIA S.A.S sucedida procesalmente por NATURA COSMETICS LTDA en contra de la Resolución Sanción por Corrección No. 848 del 11 de agosto de 2017, por haberse resuelto por fuera del término de un (1) año siguiente a la correcta interposición del mismo, configurándose el silencio administrativo positivo, por lo que se entiende fallado en favor de la demandante el recurso de reconsideración interpuesto. 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA RADICADO 05001 23 33 000 2019 01610 00 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - IMPUESTOS DEMANDANTE NATURA COSMETICOS LTDA EN CALIDAD DE SUCESOR PROCESAL DE AVON COLOMBIA S.A.S DEMANDADO MUNICIPIO DE GUARNE TEMA Configuración del silencio administrativo DECISIÓN Concede las pretensiones de la demanda SENTENCIA No. 20 Decide la Sala la demanda presentada por la sociedad AVON COLOMBIA S.A.S sucedida procesalmente por NATURA COSMETICOS LTDA, en contra del MUNICIPIO DE GUARNE, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 7.
ANTECEDENTES. 1.- PRETENSIONES La parte demandante pretende que se declare la nulidad de la Resolución Nro. 448 del 19 de febrero de 2019, por medio de la cual se negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo operado sobre el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución de sanción por corrección Nro. 848 del 11 de agosto de 2018.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que por haber transcurrido el término señalado en el artículo 732 del Estatuto Tributario para resolver el recurso de reconsideración interpuesto el 30 de octubre de 2017, se entiende fallado en a favor de AVON COLOMBIA S.A.S. Así mismo solicita que de considerarse procedente se ordene a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Guarne que reconozca la configuración del silencio administrativo positivo y que se condene en costas a la entidad demandada. 2.- HECHOS 2.1.
Explicó la sociedad demandante que el 28 de abril de 2016 se presentó declaración de impuesto de industria, comercio y complementarios correspondiente al período 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 3 gravable 2015 y posteriormente el 17 de junio de 2016 AVON presentó corrección de la declaración. 2.2.
Expuso que 2 de septiembre de 2016 se notificó por parte del Municipio de Guarne a AVON emplazamiento Nro. 008 del 12 de agosto de 2016 para corregir la declaración privada del impuesto de industria, comercio y complementarios por omitir la liquidación de la sanción por corrección y como consecuencia de ello el 3 de octubre de 2016 se dio respuesta al mencionado emplazamiento y el 10 de marzo de 2017 se notificó pliego de cargos. 2.3.
Sostuvo que, el 17 de abril de 2017 se brindó respuesta por parte de AVON al pliego de cargos, manifestando los fundamentos fácticos y jurídicos por los que consideraba que resultaba improcedente la sanción. 2.4. Indicó que, el 29 de agosto de 2017 se notificó la Resolución Nro. 848 del 11 de agosto de 2017, por medio de la cual se impuso sanción por corrección, incrementada en un 15% y el día 15 de octubre de la misma anualidad se interpuso recurso de reconsideración, el que fue admitido por la entidad mediante auto Nro. 172 del 30 de noviembre de 2024. 2.5.
Señaló que 28 de noviembre la Secretaría de Hacienda del Municipio de Guarne notificó a través de correo certificado la Resolución Nro. 3242 del 29 de octubre de 2018, mediante la cual resolvió el recurso de reconsideración, considerando que la misma resulta extemporánea, teniendo en cuenta que la oportunidad con que contaba la entidad feneció el 30 de octubre de 2018. 2.6.
Aduce, que el 23 de enero de 2019 mediante Escritura Pública Nro. 138 otorgada en la Notaría Nro. 20 del Círculo de Medellín se protocolizó el silencio administrativo positivo y el 25 de enero siguiente se presentó escrito ante la entidad solicitando el reconocimiento del silencio administrativo, petición que fue resuelta de manera negativa a través de Resolución Nro. 448 del 19 de febrero de 2019, la que fue notificada de manera personal el 20 del mismo mes y año. 3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte demandante invoca como violados los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, presenta varios motivos de reproche, a saber: 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 4 Señala que de conformidad con lo establecido en el artículo 732 del E.T la Secretaría de Hacienda del municipio de Guarne contaba con un año para notificar la Resolución que resuelve el recurso de reconsideración, contado a partir de la fecha de vencimiento del plazo para interponerlo, esto es desde el 30 de octubre de 2017 y el término se extendía hasta el 30 de octubre de 2018, sin embargo, la Secretaría de Hacienda únicamente notificó la Resolución Nro. 3242 hasta el 28 de noviembre de 2018, resultando la misma extemporánea.
Advierte que la expedición de la resolución dentro del término no resulta suficiente, sino que el mismo debe ser efectivamente notificado dentro del plazo, por lo que resulta claro que pasado el 30 de octubre de 2018 sin que se hubiere notificado la resolución del recurso de reconsideración, se entiende que resuelto a favor del administrado.
Indica que se configuró el silencio administrativo positivo por el transcurso del término sin decisión de fondo frente al recurso, por lo que considera que la entidad debió declararlo de oficio en los términos del artículo 734 del E.T. Menciona que fue protocolizado a través de escritura pública el silencio administrativo positivo y mediante petición se solicitó a la entidad que lo declarara, sin embargo, la entidad se negó a ello.
II. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El Municipio de Guarne, señaló en su contestación1 que se opone a las pretensiones de la demanda, proponiendo como excepciones las de legalidad de los actos y mala fe de la sociedad demandada. Argumenta que acorde con lo establecido en el artículo 732 del E.T la administración expidió el acto administrativo que resuelve el recurso de reconsideración dentro del término de un año, en tanto el plazo de la entidad para resolverlo iniciaba el 30 de octubre de 2017 y la Resolución Nro. 3242 fue expedida el 29 de octubre de 2018.
Menciona que en la misma fecha que fue expedido el acto administrativo la administración tributaria procedió con el envío de la citación para notificación personal, no obstante, teniendo en cuenta que el representante legal de la sociedad AVON no se hizo presente para notificarse personalmente, se procedió con la notificación mediante correo certificado, lo que ocurrió el 28 de noviembre de 2018. 1 Folios 98 a 102. 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 5 Hace referencia a que, una vez expedido el acto, la administración procedió con la notificación, pero el representante legal no atendió el llamado para la notificación personal, por lo que considera que la actitud de la sociedad demandante es de mala fe al buscar dilatar la notificación del acto.
7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. La parte demandante presentó alegatos de conclusión, señalando que con las pruebas se acreditó que únicamente hasta el 28 de noviembre de 2018 la Secretaría de Hacienda de Guarne notificó por correo certificado a la Compañía la Resolución 3242 del 29 de octubre de 2018, mediante la cual resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la AVON, de lo que se desprende que la notificación fue extemporánea y no surtió efecto legal alguno, luego que la oportunidad legal con la que contaba la Administración de Impuestos para dicho propósito feneciera el día 30 de octubre de 2018.
Menciona que el Consejo de Estado ha sido contundente en precisar que la expresión “resolver los recursos” debe ser entendida en función de la notificación de la decisión de estos, pues si el administrado no tuvo conocimiento del acto, éste no produce efectos jurídicos y, por ende, no puede tenerse como fallado. Indica que resulta evidente que en el caso particular se ha configurado el fenómeno jurídico del silencio administrativo positivo, por el cual el transcurso del término de un (1) año desde la presentación del recurso sin que se haya notificado su decisión, deviene en que aquel se entienda por virtud de la ley fallado a favor, pues, la Secretaría de Hacienda de Guarne al no notificar dentro de la oportunidad legal la resolución que resolvía el recurso de reconsideración interpuesto por AVON, debía declarar de oficio o a solicitud de parte el silencio administrativo positivo a favor de mi representada, hecho que al no ocurrir dio origen a la presente controversia.
Finalmente, reitera los argumentos expuestos en la demanda con relación a la procedencia de la condena en costas y agencias en derecho. La Procuraduría Judicial Delegada ante la Corporación, se abstuvo de pronunciarse. Cumplido con el trámite correspondiente al interior del proceso, procede la Sala a proferir sentencia de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), previas las siguientes, 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 6 7.
CONSIDERACIONES 7. PRESUPUESTOS PROCESALES. Encuentra la Sala satisfechos los presupuestos procesales que permiten decidir el presente asunto, en tanto que las partes ostentan capacidad para serlo y comparecieron al proceso; así mismo se advierte que esta Corporación es competente para conocer del medio de control, en virtud de lo establecido en el numeral 4° del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, antes de su modificación por la Ley 2080 de 2021.
La demanda reúne los requisitos previstos en el artículo 162 de la citada codificación, razón por la que fue admitida. El trámite que se dio corresponde al adecuado, siendo éste el del procedimiento ordinario; además, no se observan irregularidades en el trámite que tipifiquen causal de nulidad alguna. 2. PROBLEMA JURÍDICO. Corresponde a la Sala determinar la legalidad de la Resolución Nro. 448 del 19 de febrero de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Guarne (Antioquia), negó al demandante la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo, que aseguran, operó frente al recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución Sanción por Corrección No. 848 del 11 de agosto de 2017; para tales efectos se analizará en consonancia con las normas que regulan la materia, si se encuentra configurado o no el silencio administrativo positivo invocado y las consecuencias de ello; de igual forma se evaluará la forma en que fue notificado el citado acto que resolvió el recurso de reconsideración elevado, así como las disposiciones que regulan la declaración del impuesto de industria y comercio y complementarios que encuentra a cargo del demandante AVON COLOMBIA S.A. por el período gravable 2015, todo atendiendo lo expresado por las partes.
3. MARCO JURÍDICO APLICABLE.
3.1. SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA. Según lo establecido en el artículo 732 del Estatuto Tributario “La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma”, disposición que hace alusión a los recursos que se elevan frente a los actos administrativos de la administración tributaria, cuando los mismos son procedentes.
Por lo tanto, si transcurrido dicho término no se han resuelto dichos recursos, el Estatuto Tributario en su artículo 734 prevé la configuración del silencio administrativo positivo, indicando: 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 7 “ARTICULO 734. SILENCIO ADMINISTRATIVO. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará”.
De esta forma, en relación con los recursos de reposición y reconsideración, si los mismos elevados por el interesado, no son resueltos por la administración tributaria en el término de un (1) año, se configura el silencio administrativo positivo, el cual puede ser declarado de oficio o solicitado por la parte, concretándose así un acto ficto que da por aceptados los fundamentos de derecho formulados en el recurso, concediéndose las pretensiones contenidas en el mismo.
De igual forma, sobre el tema el Consejo de Estado precisó una serie de conclusiones respecto a la operancia de dicho fenómeno en materia tributaria, señalando: “Para efectos de la operancia del silencio administrativo, que en materia tributaria tiene efectos positivos como lo establece el artículo 734 del Estatuto Tributario, éste surte efectos si la Administración no ha resuelto en el término de un año los recursos de reconsideración o reposición, a partir de su interposición en debida forma, interposición que no puede entenderse surtida con el auto de trámite que admite el recurso gubernativo, porque de haber sido así el legislador lo habría expresado en forma concreta, sino en el momento en que en efecto se interpone ante la Administración, con el cumplimiento de todas las formalidades, como diáfanamente se desprende de los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, normas que por su claridad no admiten razonamientos adicionales a los en ellas consagrados para interpretarlas.
Esto es, si la norma establece claramente que el término se cuenta a partir de la interposición del recurso en debida forma, no es necesario acudir a criterios adicionales para conocer cuando se interpuso el recurso en debida forma, como quiera que la interposición se surte ante la administración, y en debida forma significa que el recurso acredite todos los requisitos exigidos por la ley, sin que sea necesario para tal efecto la expedición de un auto de trámite que simplemente reconoce que el recurso fue interpuesto en debida forma, circunstancia que no ocurre por virtud de la expedición de dicho auto, y porque se insiste, éste condicionamiento no se deriva de la lectura de las normas pertinentes, sino de la interpretación de los funcionarios administrativos”2.
Así mismo, en otra providencia señaló: “Como se deriva de la lectura del artículo 734, el silencio administrativo en materia tributaria en relación con el recurso de reconsideración o reposición tiene efectos positivos, decisión que se concreta en un acto ficto en el que se dan por aceptados los fundamentos de derecho formulados en el recurso y se conceden las pretensiones contenidas en este.
(…) En concordancia con la disposición que se comenta, el artículo 730-3 E.T. establece que es nula la 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente: Germán Ayala Mantilla. Providencia del primero 1º de junio del año dos mil uno. Radicación número: 19001-23-31-000-1997-0015-01(11610). 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 8 resolución que decide el recurso de reconsideración, cuando se notifica de manera extemporánea, es decir, se genera la pérdida de competencia temporal que recae sobre la Administración para pronunciarse sobre los recursos e incluso para liquidar o modificar las declaraciones privadas.
Finalmente, es preciso anotar que, en materia tributaria, el silencio administrativo no está sometido a la protocolización a la que hace referencia el artículo 85 del CPACA”3. Sobre los alcances de lo dispuesto en el artículo 732 del Estatuto Tributario, regulatorio del silencio administrativo positivo en el ámbito de los impuestos nacionales, el Consejo de Estado4 advirtió: “Para resolver, la Sala recurre a la doctrina judicial sentada por esta corporación quien en múltiples oportunidades se ha pronunciado en torno a la interpretación del artículo 732 del Estatuto Tributario, regulatorio del silencio administrativo positivo en el ámbito de los impuestos nacionales, cuyo texto es similar al acogido por el municipio de Tauramena, en donde las controversias resueltas han girado en torno a determinar si dentro del término de un año concedido a la Administración para resolver debe darse trámite a la notificación del acto.
Así, el vocablo “resolver”, inserto en el artículo del Estatuto Tributario citado, dio lugar múltiples controversias interpretativas, pues no en pocas oportunidades las administraciones entendieron que la resolución del recurso se limitaba a emitir una respuesta material a la impugnación, independientemente de que se comunicara el contenido de la decisión a los interesados.
Sin embargo, esta Sala ha sido enfática en señalar que la resolución de un recurso, para que sea eficaz y, por lo tanto, tenga la vocación de interrumpir el término que corre a favor del contribuyente, para que se configure el silencio administrativo positivo en el caso particular del recurso de reconsideración, debe ser notificada, en estricto acatamiento de las reglas de notificación especialmente previstas en materia tributaria; de lo contrario, la Administración pierde competencia para pronunciarse.
En efecto la Sala dijo: “La Sala advierte que el término del año previsto en el artículo 732 del E.T. es un término preclusivo, porque el artículo 734 del E.T. establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo.
Ahora bien, cuando la norma no es asertiva en el vocablo que utiliza para referirse al momento límite que debe tener en cuenta la Administración, 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Providencia del veinticuatro (24) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 13001-23-33-000-2014-00156-01(22084). 4 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Providencia del Diecinueve (19) de enero de Dos mil doce (2012). Radicación número: 85001-23-31-000-2007-00120-01(17578). 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 9 surge la inquietud de si dentro de esos plazos basta con que expida el acto o si es necesario que se notifique.
(…) Para esta Sala, cuando la norma objeto de análisis utiliza los vocablos “notificar” y “expedir”, o cuando del contexto de la ley, es clara la voluntad del legislador en cuanto que exige la notificación o simplemente la expedición del acto, el intérprete se debe ceñir al tenor literal y al sentido gramatical de los mismos. En el caso del vocablo “expedir”, independientemente de que quien esté a la expectativa de la manifestación de voluntad de la administración, conozca el acto en virtud de la notificación, si el legislador escogió ese vocablo, no le corresponde al intérprete entenderlo de otra manera, independientemente de que sólo a partir de la notificación tenga la certeza de la falta de competencia temporal por pretermisión de plazos preclusivos.
(…) Por lo anterior, la Sala considera que sólo en aquellos eventos en los que la norma utiliza vocablos que no permiten dilucidar la voluntad del legislador debe entenderse incluida la notificación, porque sólo a partir de la notificación el acto es eficaz. En el presente caso, el artículo 734 del E.T. utiliza la locución “resuelto” para referirse al recurso de reconsideración y, por tanto, se enmarca dentro de aquellos casos en los que no es clara la intención del legislador.
En consecuencia, conforme con lo expuesto, se analizará el caso concreto bajo el presupuesto de que el Municipio de Santiago de Cali debió no sólo expedir, sino notificar el acto administrativo5”. (Negrillas y subrayas de la Sala)
4. DEL ACERVO PROBATORIO. Al plenario fueron allegadas las siguientes pruebas relevantes: - Certificado de Existencia y Representación Legal de AVON COLOMBIA S.A.S5. - Resolución Nro. 448 del 19 de febrero de 20196. - Resolución Nro. 848 del 11 de agosto de 2017 7. - Recurso de reconsideración8. - Resolución Nro. 3242 del 29 de octubre de 20189. - Antecedentes administrativos10. 5 Folios 17 a 29. 6 Folios 31 a36. 7 Folios 38 a 48. 8 Folios 46 a 65. 9 Folios 67 a 81. 10 Fls. 108 a 186. 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 10 5.- CUESTIONES PREVIAS.
SUCESIÓN PROCESAL: Como introducción al análisis del caso, se presenta la necesidad de resolver el asunto relacionado con la sucesión procesal. El artículo 68 del Código General del Proceso, aplicable en virtud de lo regulado en el 306 del CPACA, establece: “ARTÍCULO 68. SUCESIÓN PROCESAL. <Inciso modificado por el artículo 59 de la Ley 1996 de 2019.
El nuevo texto es el siguiente:> Fallecido un litigante o declarado ausente, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador. Si en el curso del proceso sobreviene la extinción, fusión o escisión de alguna persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter.
En todo caso la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran. El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente. Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil se decidirán como incidente” Con el fin de garantizar el buen desarrollo del litigio y, al mismo tiempo, proteger los derechos de las partes interesadas y la eficacia del proceso judicial, es necesario considerar que la sociedad AVON COLOMBIA S.A.S fue absorbida por NATURA COSMETICS LTDA según consta en el certificado de existencia y representación de AVON expedido el 1 de abril de 2024.
Este hecho activa el segundo lineamiento establecido por el artículo 68 del Código General del Proceso, que indica que, si en el curso del proceso sobreviene la extinción, fusión o escisión de alguna persona jurídica, los sucesores podrán comparecer para que se les reconozca como tal. De esta manera, se asegura que el derecho litigioso siga siendo objeto de juicio y que el proceso judicial no se vea interrumpido.
El Consejo de Estado ha sostenido que este mecanismo de sucesión procesal evita la paralización del proceso y la protección tanto los derechos de los sucesores como la integridad del procedimiento judicial. Tal como lo indica en: “…La sucesión procesal es la figura por medio de la cual una de las partes procesales es reemplazada totalmente por un tercero que toma el litigio en el estado en que se halle al momento de su intervención. Al sucesor se le transmite o transfiere el derecho litigioso convirtiéndose en el nuevo legitimado para obtener una sentencia de mérito, ocupando la posición procesal de su antecesor…”8 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 11 Por tanto, para aplicar el concepto de sucesión procesal al caso en concreto, se tiene en cuenta que se ha producido la fusión por absorción entre las sociedades NATURA COSMETICS LTDA (absorbente) y AVON COLOMBIA S.A.S (absorbida), mediante Escritura Pública Nro. 805 del 20 de marzo de 2024 otorgada en la Notaría 11 del Círculo de Bogotá. Como resultado de este hecho, el mecanismo de sucesión procesal cobra relevancia, lo que asegura que el proceso continúe sin interrupciones.
5. DEL CASO CONCRETO. Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, analizando los cargos de nulidad formulados por la parte demandante NATURA COSMETIC LTDA en calidad de sucesor procesal de AVON COLOMBIA S.A.S, y la defensa planteada por el demandado Municipio de Guarne, para el estudio de legalidad de la Resolución Nro. 448 del 19 de febrero de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Guarne (Antioquia), negó al demandante la solicitud de reconocimiento de silencio administrativo positivo, que aseguran, operó frente al recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución Sanción por Corrección No. 848 del 11 de agosto de 2017.
Lo primero que advierte la Sala es que el motivo de inconformidad invocado por la parte demandante se contrae únicamente a la negativa de la declaración del silencio administrativo positivo, como consecuencia de la expedición y notificación del acto administrativo por medio del cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución Sanción por Corrección No. 848 del 11 de agosto de 2017.
Al respecto encontramos que, el MUNICIPIO DE GUARNE expidió a cargo de la sociedad actora, Resolución Nro. 848 del 11 de agosto de 2017, por medio de la cual se impuso sanción por corrección; notificada la misma, la demandante presentó recurso de reconsideración el 30 de octubre de 2017 tal y como se observa a folios 46 y sgtes del expediente.
Dentro del Estatuto Tributario del Municipio de Guarne (Acuerdo 07 del 31 de octubre de 201611) se regula el término con que contaba la administración de impuestos municipal para resolver dicho recurso, así: “ARTÍCULO 392. TERMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS. La Administración Tributaria Municipal tendrá un (1) año para resolver el recurso de reconsideración, contado a partir de su interposición en debida forma.” 11 https://www.guarne- antioquia.gov.co/loader.php?lServicio=Documentos&lTipo=viewpdf&id=8104&idCategoria=307 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 12 En el mismo sentido el Estatuto Tributario nacional, estableció: “ARTICULO 732.
TERMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS. La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma.” Por su parte en relación con el silencio administrativo positivo, el artículo 394 del Estatuto Tributario Municipal, señala: “ARTÍCULO 394.
SILENCIO ADMINISTRATIVO. Si transcurrido el término señalado en el artículo 382, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración Tributaria Municipal, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.” De acuerdo con lo establecido en la mencionada norma, en concordancia con el artículo 734 del Estatuto Tributario Nacional, en el que se indica que: “Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.” El demandado en principio tenía hasta el 30 de octubre de 2018 para resolver el recurso de reconsideración formulado por la demandante, frente al acto que impuso la sanción. Sin embargo, alega la entidad demandada que el acto contenido en la Resolución Nro. 3242 fue expedido dentro del término, esto es, el 29 de octubre de 2018.
En relación con la configuración del silencio administrativo positivo el Consejo de Estado de manera reiterada ha señalado que no basta la expedición del acto administrativo que resuelve el recurso de reconsideración, sino que el mismo debe ser notificado dentro del término indicado en el artículo 732 del E.T, así: “La Sección ha reiterado16 que «acorde con la jurisprudencia de esta Corporación17, el silencio administrativo positivo en el ámbito tributario se configura cuando: i) el recurso de reconsideración no ha sido resuelto en el término de un (1) año contado a partir de su interposición en debida forma, ii) no basta con que el recurso sea resuelto dentro del término de un (1) año, sino que dentro de este periodo debe ser notificado al contribuyente, iii) el término de un año es preclusivo, es decir, al vencimiento del lapso del año la Administración pierde la competencia para manifestar su voluntad y, iv) una vez cumplidos los supuestos para la configuración del silencio administrativo 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 13 positivo, el recurso se entiende fallado a favor del administrado por expreso mandato legal, lo cual debe ser reconocido oficiosamente por la Autoridad Tributaria o a solicitud de parte.
En todo caso, es relevante precisar que la protocolización del silencio administrativo positivo establecida en el artículo 85 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tiene un valor declarativo mas no constitutivo. Lo anterior, dado que en los términos del artículo 85 de la Ley 1437 de 2011, las personas que se hallen en circunstancias previstas en disposiciones especiales, como a modo de ejemplo lo es la normativa tributaria, en las cuales se estipule la figura del silencio administrativo positivo, la ausencia de pronunciamiento por parte de la administración constituye la decisión positiva, cuya protocolización tiene un valor puramente declarativo.
De este modo, si bien en el ámbito tributario no se requiere de la protocolización para la configuración del silencio administrativo positivo; ello no es óbice para que el contribuyente lo protocolice acorde como lo prevé el artículo 85 de la Ley 1437, prerrogativa que le otorga la legislación al administrado de forma adicional a la solicitud que puede presentar ante la Administración Tributaria a fin de que esta efectúe el reconocimiento del silencio en mención».”12 Como se observa, de acuerdo con la jurisprudencia aplicable al caso, se tiene que la resolución del recurso de reconsideración comprende su notificación, por lo que no basta con que se expida el acto que lo desata, sino que es necesario que el mismo se notifique al contribuyente; al respecto ha señalado el Consejo de Estado que: “Así, el vocablo “resolver”, inserto en el artículo del Estatuto Tributario citado, dio lugar múltiples controversias interpretativas, pues no en pocas oportunidades las administraciones entendieron que la resolución del recurso se limitaba a emitir una respuesta material a la impugnación, independientemente de que se comunicara el contenido de la decisión a los interesados.
Sin embargo, esta Sala ha sido enfática en señalar que la resolución de un recurso, para que sea eficaz y, por lo tanto, tenga la vocación de interrumpir el término que corre a favor del contribuyente, para que se configure el silencio administrativo positivo en el caso particular del recurso de reconsideración, debe ser notificada, en estricto acatamiento de las reglas de notificación especialmente previstas en materia tributaria; de lo contrario, la Administración pierde competencia para pronunciarse”13. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y Restablecimiento Del Derecho. Radicación: 05001-23-33-000-2017-01167-01 (25677). 13 Ibidem. 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 14 Para el caso que nos ocupa, la Resolución Nro. 3242 del 29 de octubre de 2018 mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración, fue notificada por AVISO el cual se fijó el 27 de noviembre de 2018 (Fl. 66), por lo que a pesar de que el MUNICIPIO DE GUARNE tenía hasta el 30 de octubre de 2018 para resolverlo y notificarlo, no lo hizo en término oportuno, concluyéndose entonces, que para el momento en que expidió el acto administrativo en mención había perdido competencia para ello.
Ahora bien, teniendo en cuenta el argumento señalado por la entidad territorial demanda que señala que la citación para notificación personal fue remitida a la sociedad AVON COLOMBIA S.A.S dentro del término, esto es, el 29 de octubre de 2018, se advierte que la misma no cumple con los requisitos señalados en los 240 y siguientes del Estatuto Tributario Municipal, que señalan: “ARTÍCULO 240.
FORMAS DE NOTIFICACIÓN DE LAS ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.
Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente. Si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación electrónica.
(…)” (Subraya fuera del texto original) De acuerdo con lo anterior, se advierte que la citación para notificación personal emitida por la administración tributaria no se compadece con los preceptos normativos señalados en el Estatuto Tributario Municipal, en tanto se señala de manera expresa que el término para comparecer a notificarse de manera personal es 10 días, sin embargo, dentro del escrito citatorio se le indicó a la sociedad contribuyente que el término para comparecer a notificarse era de 5 días14.
Lo anterior, aunado a que el Estatuto Tributario Nacional, señala en su artículo 565: “ARTÍCULO 565. FORMAS DE NOTIFICACIÓN DE LAS ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS. Los requerimientos, autos que 14 Fl. 168. 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 15 ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.
Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación electrónica.
El edicto de que trata el inciso anterior se fijará en lugar público del despacho respectivo por el término de diez (10) días deberá contener la parte resolutiva del respectivo acto administrativo. (…)” De acuerdo con lo anterior, si bien el Estatuto Tributario Municipal no señaló una forma de notificación alternativa en caso de que el contribuyente no compareciera a notificarse de manera personal o que no se le notificara de manera electrónica, se advierte que el Estatuto Tributario Nacional si señaló que en caso de que no se lograra la notificación personal, ni la notificación electrónica, se debía proceder con la notificación por edicto, pese a ello, la entidad territorial procedió con una notificación a través de aviso, tal como consta a folio 178.
En el anterior orden de ideas se advierte que la notificación surtida por la entidad fue irregular, por lo que el acto administrativo no resultaba oponible a la demandante dentro del término establecido en la norma, con fundamento en el artículo 72 del CPACA, aplicable a este asunto por mandato del artículo 2 del mismo Código. Así las cosas, tal como lo prevén el artículo 394 del Estatuto Tributario Municipal y el artículo 734 del Estatuto Tributario Nacional, como transcurrió más de un (1) año después de haberse interpuesto el recurso de reconsideración, para que la Administración resolviera y notificara la Resolución Sanción por Corrección No. 848 del 11 de agosto de 2017, se entiende fallado a favor del recurrente.
En este orden de ideas, procede a declarar la nulidad de la Resolución Nro. 448 del 19 de febrero de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Guarne (Antioquia), negó al demandante la solicitud de reconocimiento de silencio administrativo positivo y como consecuencia de ello se deberá declarar configurado el silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración elevado 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 16 frente al acto administrativo contenido en la Resolución Sanción por Corrección No. 848 del 11 de agosto de 2017.
6. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Concluye la Sala que hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nro. 448 del 19 de febrero de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Guarne (Antioquia), negó al demandante la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo, pues el demandado MUNICIPIO DE GUARNE perdió competencia para resolver el recurso de reconsideración formulado por la sociedad actora AVON COLOMBIA S.A.S sucedida procesalmente por NATURA COSMETICS LTDA en contra de la Resolución Sanción por Corrección No. 848 del 11 de agosto de 2017, por haberse resuelto por fuera del término de un (1) año siguiente a la correcta interposición del mismo, configurándose el silencio administrativo positivo, por lo que se entiende fallado en favor de la demandante el recurso de reconsideración interpuesto.
7. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si procede.
En el caso analizado, la Sala estima que no procede la condena en costas a cargo del demandante, mientras en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que lo justifique. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: RECONOCER como demandante a la sociedad NATURA COSMETICS LTDA en calidad de sucesora procesal de AVON COLOMBIA S.A.S, como consecuencia de la fusión por absorción, tal y como fue ilustrado en la parte motiva de esta providencia. 000-2019-01610-00 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – IMPUESTOS 17 SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución Nro. 448 del 19 de febrero de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Guarne (Antioquia), negó la solicitud de reconocimiento de silencio administrativo positivo, configurado como consecuencia de la interposición del recurso de reconsideración frente a la Resolución Sanción por Corrección No. 848 del 11 de agosto de 2017, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR configurado el silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución Sanción por Corrección No. 848 del 11 de agosto de 2017.
CUARTO: SIN COSTAS en esta instancia.
QUINTO: Reconocer personería al abogado DANIEL MARTÍNEZ FAJARDO, portador de la T.P Nro. 155.608del C.S de la J. para representar los intereses de la sociedad demandante, de conformidad con el poder obrante en archivo digital Nro. 022.
SEXTO
NOTIFÍQUESE la sentencia de conformidad con el artículo 203 del C.P.A.C.A. y una vez ejecutoriada la misma, archívese el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S Firmado electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado electrónicamente CARLOS CRISTHOPER VIVEROS ECHEVERRI Firmado electrónicamente GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MMLG