República de Colombia Rama Judicial Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Santiago de Cali, veintiséis (26) de abril de dos mil veinticuatro (2024). EXPEDIENTE: 76001-33-33-011-2024-00049-01 ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTE: CAROLINA SOLARTE SALINAS1 ACCIONADOS: ASEGURADORA DE RIESGOS LABORALES - COLMENA2 - JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL VALLE DEL CAUCA3 TEMA: DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO – FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL DICTAMEN DE PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA – AMPARA EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO SENTENCIA No: 64 MAGISTRADO PONENTE: EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS
1. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la parte accionada Aseguradora de Riesgos Laborales Colmena contra la sentencia de 14 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante la cual amparó el derecho fundamental al debido proceso. 2.
ANTECEDENTES La señora Carolina Solarte Salinas instauró acción de tutela contra la Aseguradora de Riesgos Laborales Colmena y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca con el fin de obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso. 2.1. Demanda (Archivo 3) 2.1.1. La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos: 1.
El 30 de mayo de 2023, la accionante presentó solicitud de revisión de pérdida de la capacidad laboral a la ARL Colmena con el fin 1 archivaldoarias07@gmail.com 2 notificaciones@colmenaseguros.com; zbello@fundaciongruposocial.co 3 solicitudes@juntavalle.com Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 2 que se surtiera el trámite ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. 2.
La ARL Colmena remitió el 30 de mayo de 2023 acuse de recibido al correo archivaldoarias07@gmail.com. Reiterándolo el 1 de junio de 2023. 3. Al momento de presentar la acción4 de tutela la accionante no ha obtenido respuesta a su solicitud. 2.2. Pretensiones 2.2.1. Las pretensiones de la tutela se formularon en los siguientes términos: “1.
RUEGO AL SEÑOR JUEZ DE TUTELA EN LO CONSTITUCIONAL, OBLIGUE A LA ARL, EL REMITIR DICHA SOLICITUD ANTE LA JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ DEL VALLE DEL CAUCA.
2. RUEGO AL SEÑOR JUEZ DE TUTELA EN LO CONSTITUCIONAL, OBLIGUE A LA JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION, EL PROCEDER DE ACUERDO A LO SOLICITADO.” Finalmente, solicitó como medica cautelar la remisión a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. 3. OPOSICIÓN A LA SOLICITUD DE AMPARO 3.1. Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca (Archivo 7) La Entidad dio respuesta al escrito de tutela asegurando que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, al haber garantizado el derecho fundamental al debido proceso cumpliendo con los términos establecidos en la normatividad vigente en la calificación ya emitida, sin que a la fecha se encuentre nuevo trámite administrativo pendiente de decisión. En consecuencia, solicita declarar la improcedencia de la acción de tutela y/o su desvinculación. Agrega la Entidad que, no existe una actuación u omisión de parte de esta organización a la que se le pueda endilgar amenazas o vulneraciones de las garantías fundamentales del accionante. 3.2.
Aseguradora de Riegos Laborales Colmena (Archivo 10) La ARL Colmena en su escrito de contestación informó que, mediante dictamen de 22 de septiembre de 2021, calificó los diagnósticos reportados por la señora Carolina Solarte Salinas como no derivados de la enfermedad laboral, dictamen que fue remitido a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, autoridad que el 8 de febrero de 2023 calificó las patologías como de origen laboral. 4 29 de febrero de 2024 Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 3 Posteriormente, la ARL Colmena expidió dictamen de 7 de septiembre de 2023 determinando una pérdida de la capacidad laboral del 28.09%, contra el cual se presentó inconformidad por la accionante.
Siendo remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca sin que a la fecha se tenga conocimiento de su resultado. Concluye la Entidad que no existe vulneración alguna de derechos de la accionante por parte de la Administradora de Riesgos Laborales, por el contrario, ha actuado conforme a la normatividad vigente.
4. PROVIDENCIA IMPUGNADA (Anexo 08) El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante sentencia de 14 de marzo de 2024, amparó el derecho fundamental al debido proceso al considerar que el dictamen de pérdida de capacidad laboral de la accionante no fue realizado en debida forma. Como fundamento de la decisión el a-quo expuso las siguientes consideraciones: “De acuerdo con lo anterior, está acreditado que la señora Carolina Solarte Salinas presentó el 30 de mayo y 1 de junio de 2023, petición dirigida a Colmena ARL, solicitando se dé inicio al trámite necesario para determinar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
Igualmente está acreditado, que Colmena ARL inició el trámite solicitado, con la determinación en primera oportunidad de la calificación de la pérdida de capacidad laboral que concretó a través del dictamen del 7 de septiembre de 2023; sin embargo, la notificación del mismo se realizó a un correo diferente al señalado por la interesada, toda vez que fue comunicado al correo electrónico carolcarolinasolartesalinas@gmail.com. y no al de archivaldoarias07gmail.com, como lo solicitó en su escrito petitorio.
De ahí que la interesada, no conozca ninguna gestión frente a la solicitud de determinación de pérdida de capacidad laboral. Quiere decir lo anterior, que Colmena ARL si bien actuó conforme lo indica el artículo 142 del Decreto 19 de 2012, al determinar en un primer momento la calificación de la pérdida de capacidad laboral de la enfermedad laboral que padece la interesada, no garantizó la publicidad del dictamen de manera adecuada, lo que impidió que la accionante, pudiera conocer el trámite adelantado y en consecuencia, que pudiera tener la oportunidad de manifestar su inconformidad con el dictamen inicialmente emitido, para que éste fuera estudiado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez competente.
Pese a lo anterior, está demostrado que Colmena ARL remitió el caso, en octubre de 2023 a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, tal como se observa a continuación: (…) Retomando entonces, lo que se evidencia es que la ARL accionada, no demostró al despacho, que la decisión emitida el 7 de septiembre de 2023, que contiene la calificación de la pérdida de capacidad Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 4 laboral en primera oportunidad, haya sido conocida por la afiliada, lo cual afecta el principio de publicidad que constituye parte del núcleo esencial del debido proceso, sobre el cual descansan otros derechos como el de contradicción y defensa.
Recuérdese que los dictámenes de calificación de la pérdida de capacidad laboral tienen una regulación especial establecida en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012, en el cual se señala que corresponde, entre otras entidades, a las aseguradoras de riesgos laborales calificar en primera oportunidad el grado de invalidez de sus afiliados.
Por esta razón, todo dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral debe ser notificado personalmente al afiliado calificado, porque las decisiones que se toman en ese tipo de actos son esenciales para determinar si el afiliado tiene o no derecho a la pensión de invalidez, y, por lo tanto, se le debe garantizar su derecho al debido proceso, brindándole la oportunidad de controvertir la decisión ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez, así como recurrir la decisión que esta entidad adopte ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en caso de que sea contraria a sus intereses.” 5.
IMPUGNACIÓN (Anexo 11) La ARL Colmena inconforme con la decisión de primera instancia presentó recurso de impugnación, en los siguientes términos: • Inexistencia de vulneración de derechos fundamentales La señora Carolina Solarte Salinas identificada con la cédula de ciudadanía 31.322.615 fue valorada por la ARL Colmena por las siguientes patologías (f432) trastorno de adaptación (en tratamiento), (f419) trastorno de ansiedad, no especificado, (g470) trastornos del inicio y del mantenimiento del sueño (insomnio), (g540) trastornos del plexo braquial (lesión axonal parcial de plexo braquial a nivel de troncos superior y medio) (recuperado completamente).
(m688) otros trastornos sinoviales y tendinosos en enfermedades clasificadas en otra parte (tendinosis del musculo bíceps braquial para seguimiento, (r522) otro dolor crónico (hombro derecho y (f432) trastorno de adaptación (en tratamiento) y calificadas como de origen no laboral. La Junta Nacional de Calificación de Invalidez como última instancia mediante dictamen de 8 de febrero de 2023, calificó las patologías relacionadas como de origen laboral.
Colmena ARL mediante dictamen de 7 de septiembre de 2023, determinó una pérdida de la capacidad laboral en el 28.09%. Decisión frente a la cual la señora Carolina Solarte presentó inconformidad, procediéndose por parte de la Compañía el 24 de octubre de 2023 a la remisión del expediente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca con el fin de dirimir la controversia presentada.
Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 5 Actualmente, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca no se ha pronunciado frente al trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, presentando como soporte constancia de remisión del caso a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca.
Por lo anterior, considera la ARL que no ha vulnerado derecho fundamental alguno y, en consecuencia, solicita la revocatoria del fallo de tutela y en su lugar, se declare el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones constitucionales y legales por parte de la Entidad. 6. CONSIDERACIONES 6.1. Problema Jurídico Consiste en determinar sí la Aseguradora de Riesgos Laborales Colmena vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la señora Carolina Solarte Salinas por la falta de notificación del dictamen dictamen No. O990910-4 de 7 de septiembre de 2023, mediante el cual se determinó la pérdida de la capacidad laboral en primera instancia. 6.2.
Tesis La Sala confirmará la sentencia de tutela proferida el 14 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante el cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso, al determinar que la ARL Colmena notificó el dictamen No. O990910-4 de 7 de septiembre de 2023 a un correo electrónico diferente al reportado por la señora Carolina Solarte Salinas al momento de su solicitud de calificación de la pérdida de capacidad laboral.
7. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 7.1. Generalidades La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
No obstante, en virtud del numeral 1 del artículo 65 del Decreto 2591 de 1991, la acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar 5 La acción de tutela no procederá: 1) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquellos se utilicen como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” (…) 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 6 un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 7.2.
Debido proceso administrativo En lo concerniente al debido proceso administrativo, el artículo 29 de la Constitución Política establece que se debe aplicar en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas; así como en el artículo 209 del mismo texto y en el numeral 1 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, normas en las que se regula como un principio fundamental de la función administrativa.
Ahora, la Corte Constitucional en Sentencia C-980 de 2010, definió el debido proceso administrativo como: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”6.
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”7. Para las autoridades públicas, el debido proceso administrativo implica una limitación al ejercicio de sus funciones, puesto que, en todo proceso, desde su inicio hasta su fin, deben obedecer de manera restrictiva a los parámetros procedimentales determinados en el marco jurídico vigente.
Con lo anterior se pretende eliminar todo criterio subjetivo que pueda permear el desarrollo de los procesos administrativos y, a su vez, evitar la conducta de omisión, negligencia o descuido en que puedan incurrir los funcionarios relacionados en el proceso. 7.3. Trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral. El procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral u ocupacional está regulado en los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 142 del Decreto 19 de 2021, y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. De acuerdo con dicha normativa, los responsables de determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son las 6 Sentencia T-796 de 2006. 7 Ibidem.
Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 7 Administradoras de Fondo de Pensiones régimen público y privado, las Administradoras de Riesgos Profesionales, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y las Entidades Promotoras de Salud8.
Ahora bien, en caso de que el interesado no esté de acuerdo con el resultado de la calificación, deberá manifestar su inconformidad y la entidad remitirá el asunto a la junta regional de calificación de invalidez respectiva9 para que califique en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y la determinación de su origen10, decisión que es apelable ante la junta nacional de calificación. Además, el artículo citado, dispone que: “En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes…”.
En esta misma línea, el Decreto 1072 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo” en el acápite de la Juntas de Calificación de Invalidez regula (i) lo concerniente a la recepción y radicación de solicitudes ante la Junta de Calificación de Invalidez (artículo 2.2.5.1.33)11, (ii) reparto (artículo 2.2.5.1.36)12, (iii) 8 Ver.
Corte Constitucional, Sentencia C-120 de 2020. 9 Teniendo en cuenta la ciudad de residencia de la persona objeto de dictamen. 10 Artículo 18 de la Ley 1562 de 2012. 11 Recepción y radicación de solicitudes ante la Junta de Calificación de Invalidez. De todo documento que sea recibido por la Junta de Calificación de Invalidez deberá llevarse un registro.
La Junta de Calificación de Invalidez diseñará mecanismos para que el proceso de recepción de documentos sea ágil y permita diferenciar: 1. Correspondencia general; 2. Solicitudes de dictámenes; 3. Casos dictaminados anteriormente a la misma persona por el mismo o por diferente objeto; 4. Interposición de recursos; 5. Solicitudes de revisión de invalidez.
Parágrafo 1. Las solicitudes de dictámenes que se presenten ante las Juntas deben formar un expediente con los documentos exigidos en el presente capítulo y estar debidamente foliados, todo documento que se origine en el proceso de dictamen se anexará a dicho expediente de tal manera que se garantice la conservación adecuada de los documentos.
Con fundamento en el derecho a la intimidad, la honra, el buen nombre y la confidencialidad de la historia clínica, solo podrá ser radicado en medio físico el expediente y no se podrá presentar o remitir dicha información por medios magnéticos o electrónicos. Parágrafo 2. El número de radicación que se asigna a cada solicitud debe ser consecutivo y corresponderá únicamente al orden cronológico de recepción. (Decreto 1352 de 2013, art. 35) 12 Reparto.
Radicadas las solicitudes, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes, el director administrativo y financiero procederá a efectuar el reparto entre los médicos integrantes de la correspondiente Junta de manera proporcional. Cuando existan varias salas de decisión en una Junta de Calificación de Invalidez, el reparto lo hará el director administrativo y financiero en forma equitativa y para todas las salas existentes por igual número, cuando exista represamiento en una sala el reparto se distribuirá en las demás de manera equitativa.
En la finalización de periodos de las Juntas, por traslado de jurisdicción a otra Junta, o por instrucción de la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo como plan de choque para la descongestión de solicitudes de dictámenes represados, el director administrativo y financiero distribuirá las solicitudes de manera equitativa y proporcional entre las salas de las Juntas.
(Decreto 1352 de 2013, art. 36) Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 8 sustanciación y ponencia (artículo 2.2.5.1.34)13 y (iv) el recurso de reposición y apelación (artículo 2.2.5.1.41)14. 13. Sustanciación y ponencia. Recibida la solicitud por el médico ponente se procederá de la siguiente manera: 1.
El director administrativo y financiero de la Junta citará al paciente por cualquier medio idóneo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes de lo cual se dejará constancia en el expediente; 2. La valoración al paciente o persona objeto de dictamen deberá realizarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes; 3. En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día el director administrativo y financiero de la Junta citará nuevamente por correo físico que evidencie el recibido de la citación para la valoración, esta última deberá realizarse dentro de los quince (15) días calendario siguientes al envío de la comunicación; 4.
En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día luego del paso anterior, el director administrativo y financiero de la Junta dará aviso por escrito a la Administradora de Riesgos Laborales o Administradora del Sistema General de Pensiones de acuerdo a si la calificación en primera oportunidad fue de origen común o laboral, cuya constancia debe reposar en el expediente, indicándole la nueva fecha y hora en la que se debe presentar el paciente para que esta lo contacte y realice las gestiones para su asistencia. La valoración de la persona se deberá realizar dentro de los quince (15) días calendario siguientes al recibo de la comunicación escrita a las entidades anteriormente mencionadas; 5.
Dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la valoración del paciente, el médico ponente estudiará las pruebas y documentos suministrados y radicará la ponencia; 6. Cuando el médico ponente solicite la práctica de pruebas o la realización de valoraciones por especialistas, este las registrará en la solicitud de práctica de pruebas que las ordena señalando el término para practicarlas de conformidad con el presente capítulo; 7.
Recibidos los resultados de las pruebas o valoraciones solicitadas, el médico ponente radicará el proyecto de dictamen dentro de los dos (2) días hábiles a su recibo y se incluirá el caso en la siguiente reunión privada de la Junta; 8. Una vez radicada la ponencia el director administrativo y financiero procederá a agendar el caso en la siguiente audiencia privada de decisión, que en todo no caso no podrá ser superior a cinco (5) días hábiles.
Parágrafo 1. De conformidad con el artículo 142 del Decreto 19 de 2012 o la norma que lo sustituya, modifique o adicione, la Junta Nacional deberá decidir la apelación que haya sido impuesta, en un término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la radicación de la ponencia. Parágrafo 2. De comprobarse la imposibilidad de asistir a la cita de la persona a valorar, el médico ponente se trasladará para su valoración salvo que se demuestre la imposibilidad de traslado por caso fortuito o fuerza mayor, evento en el cual, se podrá dictaminar de acuerdo a las pruebas allegadas a la Junta.
En todo caso la suspensión del trámite de valoración no podrá ser superior a sesenta (60) días calendario. Parágrafo 3. Si la persona objeto de valoración no asiste a la cita fijada por el director administrativo y financiero de la Junta, una vez se surta el procedimiento descrito en los numerales 1), 3) y 4) del presente artículo, este dará aviso por escrito a las partes interesadas, cuya constancia debe reposar en el expediente y se procederá a emitir el dictamen con lo que repose en el expediente.
PARÁGRAFO 4. Para realizar las valoraciones de la persona objeto de dictamen está prohibido que se realice de manera simultánea para varios pacientes ya que esta debe ser de manera individual. Parágrafo 5. Los términos de tiempo establecidos en el presente artículo serán sucesivos entre un trámite y el que le sigue. (Decreto 1352 de 2013, art. 38) 14 Recurso de reposición y apelación. Contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez proceden los recursos de reposición y/o apelación, presentados por cualquiera de los interesados ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez que lo profirió, directamente o por intermedio de sus apoderados, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, sin que requiera de formalidades especiales, exponiendo los motivos de inconformidad, acreditando las pruebas que se pretendan hacer valer y la respectiva consignación de los honorarios de la Junta Nacional sí se presenta en subsidio el de apelación. El recurso de reposición deberá ser resuelto por las Juntas Regionales dentro de los diez (10) días calendario siguientes a su recepción y no tendrá costo, en caso de que lleguen varios recursos sobre un mismo dictamen este término empezará a contarse desde la fecha en que haya llegado el último recurso dentro de los tiempos establecidos en el inciso anterior.
(…) Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 9 Como se observa, en las disposiciones anteriores el legislador estableció claramente el trámite y los términos para la expedición y apelación del dictamen de pérdida de la capacidad laboral, así como el deber de las entidades del sistema de remitir el expediente del trabajador a las Juntas Regionales, son claras y responden a una finalidad legítima de la materialización de derechos como el de seguridad social.
Con lo cual su acatamiento por parte de las entidades del sistema de seguridad social no es opcional.
8. CASO CONCRETO La señora Carolina Solarte Salinas solicita que se tutele el derecho fundamental al debido proceso, que considera vulnerado por Colmena Seguros ARL y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, toda vez que el 30 de mayo de 2023 presentó a Colmena ARL, revisión de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, sin que a la fecha se le haya comunicado respuesta. 8.1.
Examen de procedencia de la tutela 8.1.1. Legitimación por activa El artículo 86 Superior establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Por su parte, el Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, en su artículo 10 dispone que “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos”. En este caso, la señora Carolina Solarte Salinas promueve tutela en busca de la protección de su derecho fundamental al debido proceso, debido a la falta de finalización del trámite de calificación de la pérdida de la capacidad laboral solicitado el 30 de mayo de 2023, por tanto, está legitimada por activa. 8.1.2.
Legitimación por pasiva De conformidad con los artículos 86 de la Constitución y 5º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad, que vulnere o amenace vulnerar un derecho fundamental. En este caso, la acción de tutela se dirige en contra la Compañía Colmena S.A., que es una administradora de riesgos laborales que pertenece al Sistema de Seguridad Social Integral, de conformidad con el artículo 8 de la Ley 100 de 1993, prestadora de un servicio público.
Por su parte, la Junta Regional de Calificación de Invalidez, es un organismo del Sistema de Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, con personería jurídica y adscritas al Ministerio del Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 10 Trabajo15, reconocida como prestadora de un servicio público.
Por lo tanto, se encuentran legitimadas en la causa por pasiva. 8.1.3. Principio de Inmediatez La finalidad de la acción de tutela es garantizar una protección efectiva, actual y expedita frente a la transgresión o amenaza inminente de un derecho fundamental, motivo por el cual, entre la ocurrencia de los hechos en que se funde la pretensión y la presentación de la demanda, debe haber trascurrido un lapso razonable.
Además, el requisito de la inmediatez busca proteger la seguridad jurídica y garantizar la protección de los derechos fundamentales de terceros, que puedan verse afectados por la interposición de la acción de tutela dentro de un tiempo que no es razonable16. En el caso concreto, se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez, que es la omisión en la culminación del trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral, el cual se encuentra en curso desde el 30 de mayo de 2023, la circunstancia que impide avanzar en su proceso de reclamación ya sea de indemnización laboral o de pensión por invalidez, por lo cual, en el caso concreto, el trascurso del tiempo no es un requisito que impida el estudio del fondo del asunto. 8.1.4.
La subsidiariedad El principio de subsidiariedad de la tutela aparece claramente expresado en el artículo 86 Constitucional, al precisarse: “esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Así mismo, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, cuando dispone que procede la acción constitucional siempre que el medio ordinario de defensa no es idóneo, ni eficaz para la protección inmediata y plena de los derechos fundamentales, caso en el cual se erige en el mecanismo definitivo de protección. Teniendo en cuenta que para exigir la culminación del trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral no existe otro procedimiento judicial, es procedente la acción de tutela como mecanismo idóneo y eficaz en la presente actuación. 8.2.
Análisis del caso concreto En el presente asunto, debe tenerse en cuenta que la accionante alegó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la ARL Colmena Seguros y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, por la falta 15 Artículo 4 del Decreto 1352 de 2013. 16 SU-108 de 2018.
Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 11 de culminación del trámite de pérdida de la capacidad laboral desde el 30 de mayo de 2023. La primera instancia amparó el derecho fundamental al debido proceso y ordenó a la ARL Colmena Seguros, notificar a la accionante el dictamen emitido el 7 de septiembre de 2023.
Decisión contra la cual, la accionada -Colmena ARL- presente impugnación al indicar que el dictamen expedido el 7 de septiembre de 2023, fue remitido el 24 de octubre de 2023 a la Junta Regional de Calificación de la Invalidez del Valle del Cauca para desatar las inconformidades propuestas por la señora Carolina Solarte frente a la calificación de pérdida de la capacidad laboral. 8.2.1.
Debido proceso falta de definición del dictamen de pérdida de la capacidad laboral En primer lugar, se precisa que el derecho al debido proceso, se compone de un conjunto de garantías que deben ser observadas tanto en los procesos o trámites judiciales, como en aquellos de carácter administrativo. Es así que los funcionarios de las entidades administrativas no son ajenos a las directrices de rango constitucional y legal y tienen el deber de sujetarse a ellas.
De modo que, ninguna de sus actuaciones puede depender del propio arbitrio del funcionario o entidad en cuestión. En segundo lugar, la Sala debe diferenciar que la accionante ha efectuado dos trámites de calificación de la pérdida de la capacidad laboral, el primero de estos, el dictamen de determinación de origen y/o pérdida de la capacidad laboral solicitado por la ARL Colmena el cual fue inicialmente calificado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez el 22 de junio de 202217 y finalizó con el dictamen No. 31322615- 3792 de 8 de febrero de 2023, expedido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez el cual concluyó con la siguiente decisión. Ahora, en cuanto a la solicitud de calificación de pérdida de la capacidad laboral, fundamento de la presente acción, encontramos 17 Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 12 que junto con la solicitud de amparo la accionante allega constancia de petición de 30 de mayo de 2023 remitida vía correo electrónico - servicioalcliente@colmenaseguros.com; notificaciones@colmenaseguros.com- e-mail del cual recibió acuse por parte del servicio al cliente de riesgos laborales18 y a través de la cual solicitó la remisión de valoración para PCL.
Por su parte, Colmena Aseguradora de Riesgos Laborales con el escrito de contestación de la acción tutela allegó el dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral en primera oportunidad No. O990910-4 de 7 de septiembre de 2023 a través del cual le otorga a la accionante un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral de 28.09% Dictamen que fuera notificado a la señora Carolina Solarte Salinas al correo electrónico carolcarlinasolartesalinas@gmail.com, tal como se demuestra en la siguiente comunicación Por otro lado, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, apoya su defensa con el oficio DJ-24-396 Y.M.G. de 20 de marzo de 2024, en el cual informa a la Dirección de Requerimientos de Indemnizaciones de Colmena Seguros que “el expediente recibido el 24 de octubre de 2023, fue DEVUELTO por la Junta Regional el miércoles, 25/10/2023 8:01, a través de los correos abonados: EVelandia@fundaciongruposocial.co; mrodriguezz@fundaciongruposocial.co, por no encontrarse ajustado a los “requisitos mínimos que debe contener el expediente para ser solicitado el dictamen ante la Junta Regional”, dispuestos en el artículo 2.2.5.1.28. del Decreto 1072 de 2015, otorgándole un plazo de treinta (30) días calendario, para que allegue el expediente completo, sin que, hasta la fecha, fuera nuevamente radicado por la Administradora.” Explicándose en la misma comunicación que la causal de devolución fue entre otras, la falta de inconformidades o controversias propuestas frente a la calificación rendida en primera oportunidad con sello y fecha 18 Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 13 de recibido.19 Respuesta de la cual remitió copia a la señora Carolina Solarte Salina al correo electrónico carosolartesalina@hotmail.com.
De acuerdo con la normativa del artículo 142 del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, los responsables de determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son las Administradoras de Fondo de Pensiones régimen público y privado, las Administradoras de Riesgos Profesionales, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y las Entidades Promotoras de Salud.
Ahora bien, en caso de que el interesado no esté de acuerdo con el resultado de la calificación, deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez días siguientes y la entidad remitirá el asunto a la junta regional de calificación de invalidez respectiva para que califique en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y la determinación de su origen, decisión que es apelable ante la junta nacional de calificación. Confrontados los elementos probatorios enunciados advierte la Sala que, al momento de darse trámite a la solicitud de 30 de mayo de 2023 referente a la evaluación de pérdida de la capacidad laboral de la señora Carolina Solarte Salinas se cometió por parte de la ARL Colmena un error en el procedimiento que afecta el derecho fundamental al debido proceso, pues, si bien, la Aseguradora expidió el dictamen No. O990910-4 de 7 de septiembre de 202320, a través del cual se determinó como porcentaje de la pérdida de capacidad laboral de la señora Carolina Solarte Salinas en el 28.09%, dicha decisión no ha sido notificada a la accionante.
Conclusión a la que se llega, no solo de la conformación del correo electrónico reportado en la solicitud del 30 de mayo de 202321, así como del trámite de determinación del origen de la perdida de capacidad laboral el cual finalizó exitosamente el 8 de febrero de 2023, sino de la falta de existencia de escrito de “inconformidades o controversias interpuestas en contra de la calificación”, causal de devolución del expediente por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, tal como lo expuso el 24 de marzo de 2024 en la respuesta remitida a la ARL Colmena.
De lo anterior, se hace evidente la vulneración del derecho al debido proceso del accionante por parte de la ARL Colmena, y con ello el desconocimiento también del derecho a la seguridad social. Lo 19 20 21 archivaldoarias07@gmail.com Sentencia de Tutela - Segunda Instancia Radicación No. 76-001-33-33-011-2024-00049-01 www.ramajudicial.gov.co Página 14 anterior, por cuanto la entidad omitió realizar la notificación en debida forma los cual afecta la eficacia y oponibilidad de la decisión e infiere en la finalización del trámite solicitado en un tiempo razonable y sin dilaciones injustificadas.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de tutela proferida el 14 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali, a través de la cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por Autoridad de la Ley.
FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de 14 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali.
SEGUNDO: Notificar está providencia en la forma ordenada en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1.991.
TERCERO: En firme este fallo, envíese dentro de la oportunidad prevista en el inciso final del art. 31 ibídem, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Providencia discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha. Acta No. 41. Los Magistrados, (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS OSCAR SILVIO NARVÁEZ DAZA (firmado electrónicamente) OMAR EDGAR BORJA SOTO