SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 230013333003202100040601 Demandante: Erika Tatiana López Padilla Demandado: Municipio de Cereté Tema(s): Primacía de la realidad sobre las formalidades.
Enlace municipal de atención a las víctimas del conflicto armado (Ley 1448 de 2011). El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 30 de mayo de 2023, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería. I.
ANTECEDENTES a) La demanda1 La demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: La nulidad del Oficio nro. OAJ-176-2021-EXT del 1° de junio de 2021, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones sociales, sanciones moratorias, aportes a pensión, entre otros. A título de restablecimiento del derecho, se declare la existencia de una relación laboral entre la señora Erika Tatiana Padilla López y el Municipio de Cereté en el periodo comprendido entre el 18 de enero de 2017 y el 31 de diciembre de 2019, y como consecuencia de aquella declaratoria, que se condene al ente territorial a cancelar a la demandante los salarios adeudados, los intereses, prestaciones sociales, sanción que legalmente corresponda y aportes a pensión. Por último, solicita que las sumas reconocidas sean indexadas, que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA y que se condene a la entidad demandada a pagar las costas y agencias en derecho.
Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: La señora Erika Tatiana López Padilla, suscribió contrato nro. 010 - 2017 con el Municipio de Cereté, iniciando su labor desde el 18 de enero de 2017, en el cargo de apoyo a la gestión como enlace responsable de liderar la gestión institucional y comunitaria para la garantía de atención a las víctimas de la violencia en dicho municipio.
En ese contexto, precisó que desarrolló diversas labores y funciones relacionadas en el contrato, por las cuales recibió una remuneración de $2.100.000 pesos mensuales. El día 19 de abril de 2017, continuó laborando a través del contrato nro. 061–2017, manteniendo las mismas funciones y remuneración de $2.100.000, en forma ininterrumpida debido a la necesidad de su trabajo en la entidad. 1 PDF nro. 1 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2021-00406-01 2 Posteriormente, siguió su vinculación mediante los contratos nro. 040 y nro. 081 de 2018, y 058 de 2019, con una remuneración mensual de $2.250.000, en los que se amplificaron las funciones que venía desempeñando y que desarrolló hasta el 31 de diciembre del 2019, cuando fue desvinculada en la entidad.
Sin embargo, indicó que se le adeudan salarios correspondientes a 12 días del mes de diciembre de 2017, por valor de $840.000; 24 días del mes de enero de 2018 por valor de $1.800.000; 6 días del mes de julio de 2018 por valor de $ 450.000; 13 días del mes de agosto de 2018 por valor de $ 975.000; 13 días del mes de diciembre de 2018 por valor de $ 975.000, así como los meses de enero, febrero, marzo y 29 días de abril de 2019, por valor de $ 8.925.000 y 15 días de diciembre de 2019 por valor de $ 1.125.000.
En consecuencia, solicitó a la entidad demandada cancelar los salarios adeudados, intereses, prestaciones sociales, aportes a pensión y otros conceptos, con ocasión a la relación laboral sostenida desde el 18 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019. Lo cual fue resuelto por la entidad negativamente, a través del Oficio nro. OAJ-176-2021- EXT, del 1 de junio de 2021.
Como normas violadas, la parte actora en su demanda invocó los artículos 25, 53, 123 y 125 de la Constitución Política; 7.° y 17 de la Ley 6a de 1945; Ley 52 de 1975; Ley 50 de 1996; Ley 1395 de 2010. En el concepto de la violación, la demandante expuso que la jurisprudencia ha sido clara al distinguir entre actividades permanentes y ocasionales con el fin de mantenerlos delimitadas, y evitar que se violen los derechos laborales de quienes, en teoría, son vinculados para una actividad temporal y en la práctica realizan actividades propias del giro ordinario de la entidad.
En ese sentido, señaló que este es precisamente el caso de la accionante, cuyas funciones son actividades inherentes al giro ordinario y permanentes del Municipio de Cereté. Por tanto, consideró que su vinculación mediante un contrato de prestación de servicios, en lugar de un contrato laboral, constituye una práctica contraria a los principios de un Estado Social de Derecho.
Además, señaló que la jurisprudencia ha sido clara en cuanto a que, si en una relación contractual se presentan los tres elementos esenciales que rigen el contrato de trabajo, dicha relación debe considerarse de índole laboral, independientemente del nombre que se le dé. En este sentido, destacó que, al configurarse el contrato de realidad, surgen otros elementos propios de este tipo de vínculo, como son las prestaciones sociales correspondientes, las obligaciones de seguridad social y, en caso de que el vínculo se rompa sin justa causa, la generación de indemnizaciones y sanciones.
Finalmente, explicó la normativa que rige las vacaciones, cesantías y sanción moratoria por no pago oportuno de las anteriores. b) Contestación de la demanda El Municipio de Cereté2, mediante apoderado judicial, contestó la demanda, oponiéndose a todas las pretensiones. Para ello, argumentó que no se puede declarar la existencia de relación laborar reclamada, toda vez que durante el tiempo en el que la demandante prestó sus servicios bajo las órdenes de prestación de servicios, no se configuraron los presupuestos legales y fácticos exigidos por la ley para establecer un contrato realidad.
En consecuencia, precisó que los elementos esenciales para que se configure un contrato de trabajo son la prestación personal, la subordinación y el salario, y que solo reunidos los tres requisitos se entiende que existe un contrato de trabajo. A reglón seguido, señaló que a pesar de la independencia o autonomía que debe regir la relación entre contratante y contratista, este último en el desempeño de sus actividades debe ceñirse a ciertas condiciones para el desarrollo eficiente de la labor encomendada, 2 PDF nro. 7 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2021-00406-01 3 sin que ello implique subordinación a sometimiento a la persona o entidad que demanda sus servicios. Bajo ese contexto, propuso las excepciones de -falta de legitimidad en la causa por pasiva- y -prescripción-. En cuanto a la primera, se limitó a señalar que no existe una conexión fáctica entre el Municipio de Cereté y la situación expuesta en la demanda.
Respecto de la segunda, citó textualmente lo dispuesto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo. d) La sentencia apelada3 El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería expidió sentencia de primera instancia el día 30 de mayo de 2023 mediante la cual decidió:
PRIMERO. – TENER por no probada las excepciones de “Falta de legitimación en la causa por pasiva” y “Prescripción” propuesta por la entidad demandada, conforme lo dicho en esta providencia. En consecuencia:
SEGUNDO. – DECLARAR la nulidad parcial del Acto Administrativo contenido en el oficio No. OAJ-176-2021-EXT del 1° de junio de 2021, mediante la cual se niega lo solicitado por la parte demandante. En consecuencia;
TERCERO. - DECLARAR que entre el Municipio de Cerete y la señora Erika Tatiana López Padilla existió una relación laboral comprendida entre el 20 de enero y el 20 de abril de 2017, entre el 21 de abril y el 21 de diciembre de 2017, entre el 26 de enero y el 26 de julio de 2018, entre el 22 de agosto y el 22 de diciembre de 2018, entre el 2 de mayo y el 17 de diciembre de 2019.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Municipio de Cerete a reconocer y pagar a la señora Erika Tatiana López Padilla prestaciones sociales, tales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, y aportes a la seguridad social en pensión. en el periodo señalado en el numeral TERCERO de la parte resolutiva de esta decisión.
QUINTO. - DECLARAR que, el período contractual comprendido entre el 20 de enero y el 20 de abril de 2017, entre el 21 de abril y el 21 de diciembre de 2017, entre el 26 de enero y el 26 de julio de 2018, entre el 22 de agosto y el 22 de diciembre de 2018, entre el 2 de mayo y el 17 de diciembre de 2019, será computado para efectos pensionales.
Con tales propósitos, el Municipio de Cerete deberá tomar el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora, para lo cual la entidad accionada descontará de las sumas de la presente condena, el valor del porcentaje de cotización que por ley le competa realizar a la demandante.
SEXTO. - CONDENAR al Municipio de Cereté a ajustar el valor de la condena aquí impuesta conforme al índice de precios al consumidor certificado por el DANE, empleando para ello la formula universal adoptada por el H. Consejo de Estado, y que fue señalada en la parte motiva de esta providencia.
SEPTIMO. - CONDENAR al Municipio de Cereté a cumplir la sentencia en los precisos términos contenidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
OCTAVO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO. - Sin condena en costas en esta instancia. A efectos de lo anterior, consideró que solo le es posible al juez declarar la existencia del contrato realidad, previa comprobación de los elementos que integran la relación laboral, sobre aquellos períodos debidamente respaldados con los contratos u órdenes de prestación de servicios, que es el medio idóneo para su acreditación, lo que no excluye otros elementos probatorios que demuestren de manera fehaciente la existencia y ejecución del contrato.
En ese sentido, manifestó que no se observó en la documentación presentada, ningún elemento que permitiera establecer dicho vínculo en los períodos en los cuales no se 3 PDF nro. 18 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2021-00406-01 4 contaba con los mencionados contratos u órdenes, y mucho menos que permita evidenciar la ejecución del mismo.
Máxime cuando los certificados expedidos por el Profesional Universitario de Talento Humano de la entidad demandada solo hacen referencia a los períodos acreditados por los contratos antes mencionados, por lo que procedió a analizar la existencia de la relación laboral únicamente durante los periodos temporales en que se acreditó la ejecución contractual, esto es, 20 de enero y el 20 de abril de 2017, entre el 21 de abril y el 21 de diciembre de 2017, entre el 26 de enero y el 26 de julio de 2018, entre el 22 de agosto y el 22 de diciembre de 2018, entre el 2 de mayo y el 17 de diciembre de 2019, analizó la existencia de la relación laboral.
Bajo ese contexto, el A quo manifestó que en el desarrollo de las actividades de la demandante como enlace responsable de liderar la gestión institucional y comunitaria para la garantía de la atención a las víctimas de la violencia en el municipio de Cereté, durante los tiempos mencionados, se dieron los tres elementos que configuraron una relación laboral, los cuales explicó de la siguiente manera: En cuanto a la prestación personal del servicio, consideró que no cabe duda al respecto, pues en los contratos de prestación de servicios allegados al proceso, se extrae que la actora no podía ceder ni subcontratar los servicios sin la previa autorización escrita del municipio.
Asimismo, los testimonios de Julieth de Jesús López Villalba y Nancy Cecilia Enríquez Hernández dieron cuenta de la presencia física de la actora en el cumplimiento de la labor contratada. Con respecto a la remuneración, señaló que se encuentra demostrado con los propios contratos de prestación de servicios obrante dentro del proceso, donde se pactaron unos honorarios como contraprestación del servicio prestado, los que señalaron igualmente los montos mensuales y el valor total del contrato.
En lo que respecta a la subordinación en el ejercicio de las actividades contratadas, advirtió que las actividades realizadas por la actora en virtud de los contratos de prestación de servicio celebrados con el Municipio de Cereté, antes que desarrollarse de manera independiente, estuvieron constantemente sujetas al cumplimiento de los lineamientos de la entidad y a las órdenes impartidas por el personal directivo y/o superior de esa institución. Agregó que la actora se obligaba a acompañar y asesorar a las víctimas de desplazamiento forzado y conflicto armado en lo relacionado con trámites, reclamaciones, novedades y demás actuaciones similares, lo que demostró la interacción personal entre la contratista y las víctimas del conflicto armado que se acercasen a las dependencias de la Alcaldía de Cereté a solicitar tales servicios.
Por lo tanto, señaló que esta situación pone en evidencia la necesidad de permanecer en el puesto de trabajo. Adicionalmente, los testimonios recaudados a las señoras Julieth de Jesús López Villalba y Nancy Cecilia Enríquez Hernández, confirmaron que la actora, en el marco de su vínculo contractual, era la responsable de atender a las víctimas del conflicto armado que solicitaran los servicios que ofrecía esa dependencia, atención que según señalaron las testigos se cumplía en los horarios dispuestos por la entidad, es decir, de 8 a.m. a 12m y de 2 p.m. a 6 p.m. Situación que indicó de plano a descartar la más mínima autonomía en su prestación, dado que requería la atención permanente de la contratista.
Asimismo, indicó que se pudo acreditar en el proceso con los citados testimonios, que la accionante carecía de apoyo o ayuda en su prestación, por lo que, ante la necesidad temporal de ausentarse de su sitio de trabajo, recurría a la señora Nancy Cecilia Enríquez Hernández, quien fungía a su vez como apoyo del enlace del programa de familias en acción, para que supliera su ausencia. Por otra parte, precisó que la figura del enlace municipal para la atención efectiva de las víctimas es de creación legal, tal y como lo dispone el artículo 130 del Decreto nro. 4800 del 20 de diciembre de 2011, reglamentario de la Ley 1448 del mismo año, cuando dispone que en los municipios donde no se cuente con los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas, las alcaldías municipales y gobernaciones designarán a un responsable, que garantice la atención efectiva a las víctimas, denominado enlace municipal.
Con ello, se evidencia que la labor desempeñada por la actora corresponde a Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2021-00406-01 5 aquellas actividades que, por disposición legal, son asignadas a los entes territoriales de orden municipal, y por lo tanto, tienen un carácter misional y permanente para la entidad.
En consecuencia, argumentó que no era procedente vincular a la actora mediante contratos de prestación de servicios, dado que los Decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973 expresamente prohíben tal modalidad de contratación para este tipo de actividades. Finalmente, consideró tener por no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción, propuestas por el Municipio de Cereté. d) El recurso de apelación4 Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandada presentó recurso de apelación solicitando que se revoque y, en su lugar, se nieguen todas las pretensiones de la demanda, argumentando que el Juez de primera instancia incurrió en error al considerar que a la demandante le asiste derecho al reconocimiento y pago por parte del municipio de Cereté de las prestaciones sociales, con relación a los contratos de prestación de servicio suscritos con el ente territorial, ya que «el municipio de Cereté es una entidad de carácter estatal, sujeta a las reglas de vinculación previstas para los servidores públicos, en especial a la relativa a la planta de personal prevista en la Ley nro. 80 de 1993.
Por lo tanto, afirmó que el vínculo con el demandante fue netamente contractual y no laboral». Igualmente, señaló que en el presente caso no se cumplen los supuestos exigidos por los artículos 22 y 23 del Código Sustantivo del Trabajo (en adelante CST) para que al menos pueda presumirse la existencia de contrato de trabajo, esto en atención a que la señora Erika Tatiana López no prestó servicios personales al Municipio de Cereté de forma continua, ni recibió órdenes sino unas directrices para la ejecución de un contrato, tampoco se le impusieron reglamentos o funciones, y mucho menos recibió pago de salarios por parte del Municipio de Cereté. Finalmente, adujo que, en la demanda, la actora se limitó a afirmar la existencia de una relación laboral, siendo que ello no basta para su declaratoria. e) El trámite en segunda instancia El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada fue admitido mediante auto del 03 de noviembre de 20235.
En esta oportunidad procesal para pronunciarse sobre el recurso de apelación, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el proceso de la referencia, según lo establecido en el artículo 153 del CPACA.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 4 PDF nro. 20 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 5 PDF nro. 04 del cuaderno de segunda instancia. Expediente digital. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2021-00406-01 6 b) Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del juez de segunda instancia, previstas en los artículos 3206 y 3287 del CGP8, deberá la Sala establecer si, en el sub lite, se logró probar la existencia oculta de una relación laboral entre la señora Erika Tatiana López Padilla y el Municipio de Cereté. c) Marco normativo y jurisprudencial Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre: (i) los presupuestos de la relación laboral y el principio de supremacía de la realidad sobre las formas en materia laboral y (ii) generalidades sobre la función de atención a las víctimas de la violencia que realizan los municipios. i) Presupuestos de la relación laboral y el principio de supremacía de la realidad sobre las formalidades.
La Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 19979, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios. Al respecto, la Corte en la aludida sentencia, advirtió que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador; evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 53 de la Constitución. Igualmente, los presupuestos de la relación laboral han sido estudiados de forma reiterada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a que el aludido artículo 53 Constitucional preceptúa que los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales son irrenunciables y debe primar la realidad sobre las formalidades fijadas por los propios sujetos de la relación laboral.
Es así, como el Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, estableció varios criterios de decisión acerca de los presupuestos que permiten revelar que, tras un contrato de prestación de servicios, se encubre una relación laboral; concretamente, sobre la subordinación, precisó esa Alta Corte que10: 102.
De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación -que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta 6 «Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.» 7 «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 8 Normas aplicables por la remisión expresa del artículo 306 del CPACA. 9 M.P. Hernando Herrera Vergara. 10 Expediente 1317-2016.
M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2021-00406-01 7 circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(Destaca la Sala). Asimismo, en consonancia con la jurisprudencia que la referida sentencia recogió, en sentencia del 30 de septiembre de 2021 (exp. 6221-19, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter), la misma Corporación, en un caso similar, señaló que: En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales11.
De igual manera, en decisión la subsección B de esta sección segunda12 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de 11 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 12 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (316- 2014).
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2021-00406-01 8 contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión (…).
(ii) Generalidades sobre la función de atención a las víctimas de la violencia que realizan los municipios La Ley 1448 de 2011 constituye uno de los instrumentos normativos que integran el modelo de justicia transicional, adoptado en Colombia en el marco del conflicto armado interno. En su contenido, se fijaron un catálogo de derechos de las víctimas y deberes del Estado para con estas, dentro de los cuales se encuentran herramientas para brindar asistencia a las víctimas, con mirar a lograr una reparación adicional a la que obtengan por vía judicial.
En ese orden, el artículo 26 de la señalada ley fijó la obligación para las distintas instancias del Estado de trabajar de manera armónica y descentralizada, en los siguientes términos:
ARTÍCULO
26. COORDINACIÓN ARMÓNICA Y ARTICULACIÓN INTERINSTITUCIONAL. Con el objetivo de lograr de manera efectiva, eficiente y oportuna los fines establecidos en esta ley, las entidades y las distintas instancias del Estado trabajarán de manera armónica y descentralizada, respetando su autonomía. Esta armonización se extenderá a la coordinación entre el Sistema Integral de Atención y Reparación Integral a Víctimas (SNARIV), el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas (SNB), así como cualquier otro sistema futuro vinculado al propósito de alcanzar la paz y brindar respuestas integrales a las víctimas del conflicto armado.
PARÁGRAFO. Las entidades encargadas de coordinar los sistemas e instancias mencionadas en este artículo, así como la Política Pública de Soluciones Duraderas, deberán desarrollar, en un plazo no mayor a seis (6) meses después de la expedición de esta ley, una ruta de articulación interinstitucional. Dicha ruta facilitará una coordinación eficaz entre las diversas entidades, políticas, proyectos y actividades dirigidas a restablecer los derechos de las víctimas y la búsqueda de personas desaparecidas en el contexto del conflicto armado, en concordancia con lo establecido en la presente ley.
Por su parte, el Decreto 4800 de 2011, reglamentario de la Ley 1448, dispuso los mecanismos para la adecuada implementación de las medidas de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas de que trata el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, para la materialización de sus derechos constitucionales. En ese contexto, los artículos 10 a 14 del señalado decreto fijaron el marco de acción de las entidades territoriales, para ejecutar sus responsabilidades dentro del modelo de reparación y atención a las víctimas.
Estas disposiciones señalaron lo siguiente: Artículo 10. Corresponsabilidad. En desarrollo de lo dispuesto en los artículos 26 y 161, numeral 12, y 172 de la Ley 1448 de 2011, todas las entidades estatales, tanto del nivel nacional como del territorial, tienen la responsabilidad de prevenir, asistir, atender y reparar integralmente a las víctimas en los términos de los artículos 3° y 9° de la Ley 1448 de 2011, conforme a sus competencias y responsabilidades.
El principio de corresponsabilidad debe ejecutarse teniendo en cuenta el interés general de la Nación y la autonomía territorial. Artículo 11. Coordinación. Las entidades nacionales y territoriales deben trabajar armónicamente para realizar los fines del Estado y en particular, para garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas en los términos del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011.
Artículo 12. Concurrencia. Las entidades nacionales y territoriales deben actuar oportuna y conjuntamente, en busca de un objetivo común. Las entidades involucradas ejercerán acciones de manera conjunta, respetando siempre el ámbito de competencias propio y el ámbito de competencias de las demás. Artículo 13. Complementariedad. Para perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos regionales, las entidades nacionales y territoriales prestarán Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2021-00406-01 9 colaboración recíproca y podrán, para ello, utilizar mecanismos de asociación, cofinanciación y convenios.
Artículo 14. Subsidiariedad. En su orden, la Nación y los departamentos, apoyarán a los municipios que presenten menor capacidad institucional, técnica y/o financiera para ejercer eficiente y eficazmente las competencias y responsabilidades que se deriven de la Ley 1448 de 2011. El ejercicio de este principio estará sujeto al seguimiento y a la evaluación de las entidades nacionales rectoras de la materia dentro del marco de la autonomía de las entidades territoriales.
Como estrategia de articulación institucional, el decreto creó los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas (CRARV), de funcionamiento permanente, el cual se implementaría de manera gradual en los municipios donde concurran la mayor cantidad de víctimas. Su objetivo es la atención, orientación, remisión, acompañamiento y seguimiento a las víctimas que requieran acceder a la oferta estatal, en aras de facilitar los requerimientos en el ejercicio de sus derechos a la verdad, justicia y reparación integral (artículo 121 ibidem).
Las funciones concretas de los centros fueron establecidas en el artículo 124 del mismo decreto, así: 1. Brindar asesoría, atención y orientación a todas las personas víctimas desde un enfoque diferencial y de derechos. 2. Prestar la atención y el acompañamiento psicojurídico a través de un equipo interdisciplinario. 3. Desarrollar y mantener actualizadas las rutas de atención y orientación a las víctimas. 4.
Proveer a la Red Nacional de Información los reportes que esta requiera en relación con la atención a las víctimas, de acuerdo con los lineamientos que para tal fin establezca la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Por su parte, el artículo 130 señaló las estrategias de atención complementaria, para aquellos municipios donde no se cuente con los CRARV, dentro de los cuales se advierten las siguientes: 1.
Esquemas móviles: las entidades nacionales y territoriales desarrollarán estrategias móviles de atención para las víctimas, con el fin de brindar la atención y orientación en los municipios apartados que no cuenten con centros regionales de atención. Estos esquemas deben ser coordinados con las gobernaciones y/o alcaldías con el fin de identificar las zonas que deben ser atendidas de forma prioritaria e inmediata. 2.
Enlace municipal: en los municipios donde no se cuente con los Centros Regionales de Atención y Reparación a Víctimas, las alcaldías municipales y gobernaciones designarán a un responsable, que garantice la atención efectiva a las víctimas, en las cuales operaran las rutas y procedimientos establecidos para los centros regionales en la medida de sus posibilidades. 3.
Enlace con las organizaciones de víctimas: Todos los distritos y municipios contarán con un enlace designado por las organizaciones de víctimas. 4. Atención telefónica: los Centros Regionales de Atención y Reparación a las Víctimas contarán con el servicio de información telefónica a través del cual se brinda orientación de la oferta de las diferentes entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral mediante protocolos concertados con la Unidad Administrativa Especial.
(Se destaca) En ese orden, los responsables designados por las alcaldías municipales para garantizar la atención efectiva a las víctimas hacen las veces de CRARV y por tanto deben asegurarse de que las víctimas tengan acceso a lo dispuesto en el artículo 124 citado párrafos atrás. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2021-00406-01 10 d) Solución del caso Vistos los anteriores referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas: El artículo 53 de la Constitución Política de Colombia tiene como objetivo primordial garantizar a los trabajadores que, en la evaluación de cualquier relación laboral, se priorizará el análisis de los elementos reales del contrato de trabajo sobre cualquier denominación u ocultación jurídica que se haya utilizado para desvirtuar su verdadera naturaleza.
En ese contexto, al estudiarse la posibilidad de que un contrato de prestación de servicios encubra uno de naturaleza laboral, el juez tiene a su disposición todos los medios de prueba que invoquen las partes, los cuales deberá valorar bajo la sana crítica y llegar al convencimiento de la decisión. En cuanto a la develación del elemento de subordinación que exige el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, el indicio y los testimonios guardan relevancia, porque se trata de desvirtuar un hecho jurídico que se encuentra debidamente respaldado en pruebas de carácter documental, como lo son el contrato de prestación de servicios y los demás documentos contractuales.
Al efecto, en la sentencia de unificación referenciada en el acápite precedente de esta providencia, el máximo tribunal de lo contencioso-administrativo fijó algunos hechos indicativos de subordinación, que no son taxativos, dentro de los cuales se encuentran como relevantes para el caso concreto: la exigencia de un horario de trabajo para cumplir las funciones contratadas, lo cual, en todo caso debe valorarse en función del objeto contractual; la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, a partir del cumplimiento de órdenes relativas al modo, tiempo y cantidad de las funciones o el ejercicio del poder de disciplina de la entidad y el control efectivo de las actividades del contratista; y que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, hecho que debe valorarse en función de todos los elementos de la relación laboral (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración).
En el presente caso, el juez de primera instancia encontró probada la relación laboral entre la señora Erika López y el Municipio de Cereté, por los periodos de 20 de enero y 20 de abril de 2017; 21 de abril y 21 de diciembre de 2017; 26 de enero y 26 de julio de 2018; 22 de agosto y 22 de diciembre de 2018; y 2 de mayo y 17 de diciembre de 2019.
Esto porque, aunque su vinculación fue contractual, la actora mediante el clausulado contractual, la naturaleza de la función desempeñada y el testimonio de dos compañeras de trabajo pudo acreditar los tres elementos exigidos: la prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación. A esa conclusión llegó luego de una valoración probatoria sobre los contratos aportados y los testimonios, junto a un análisis jurídico relativo a la función del enlace municipal para la atención de víctimas, cuál era la encomendada a la actora.
Sobre ello, el Municipio apeló, afirmando que el régimen jurídico de la vinculación de la actora al municipio era el de la Ley 80 de 1993, de modo que correspondía a un contrato de prestación de servicios. Así se limitó a asegurar que la actora no prestó personalmente sus servicios a la entidad, tampoco se le pagó un salario ni estuvo sometida a la subordinación, sino a unas directrices para la ejecución de un contrato.
Al efecto, la Sala advierte que el recurso de apelación debe contener elementos suficientes que permitan al Ad quem contrastar lo analizado en primera instancia, de cara al reproche formulado por quien apela, todo lo cual no se cumple si el contenido de la apelación se limita a afirmaciones generales, respecto de lo cual el juez de primera instancia se pronunció con base en una valoración probatoria y un análisis jurídico preciso.
En esa línea, para cuestionar la decisión de primera instancia se exige que el apelante plantee reparos concretos sobre el alcance demostrativo y valoración de las pruebas Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2021-00406-01 11 estudiadas por el A quo, así como sobre los juicios jurídicos respecto de la interpretación normativa realizada.
En el caso, en el recurso de apelación con el que se activó la segunda instancia, el Municipio tan solo afirma que no están dados los presupuestos de una relación laboral, pero no controvierte los elementos fácticos y jurídicos que tuvo el A quo para encontrarlos acreditados. Concretamente, no indicó por qué la prestación personal del servicio no se dio, pese a que en el contrato se pactó que así debía hacerse y los testimonios de las señoras Julieth de Jesús López Villalba y Nancy Cecilia Enríquez Hernández así lo ratificaron, de modo que la Sala no entrará a revisar ese aspecto.
Tampoco explicó el no pago de una contraprestación, pero en todo caso, la esencia misma de la prestación de servicios lleva implícita una remuneración que se denomina honorarios, de modo que cualquier argumento al respecto resultaría inane. En cuanto a la subordinación, la Sala advierte que el apelante aseguró que la actora no se encontraba sometida a órdenes o imposición de reglamentos y funciones por parte de la entidad territorial.
No obstante, desde lo analizado en primera instancia, se observa que el sustento para encontrar acreditado ese elemento no incluyó el sometimiento a órdenes por parte de algún superior, sino que lo infirió a partir de la falta de independencia en la ejecución de las funciones, el cumplimiento de un horario igual a los funcionarios de planta y, en mayor medida, que la labor encomendada corresponde a una de obligatorio cumplimiento para la entidad territorial, conforme lo dispuesto el Decreto 4800 de 2011, todo lo cual no fue refutado por el municipio.
En efecto, el A quo evidenció en los contratos de prestación de servicios que las funciones a las que se obligó la actora requerían necesariamente una permanencia en su lugar de trabajo, a tal punto que cuando debía ausentarse recurría a la señora Nancy Enríquez para que la supliera, conforme lo indicó ésta en su testimonio. Lo anterior bastaría para despachar desfavorablemente el recurso de apelación, no obstante, la Sala reafirma lo concluido por el A quo, en la medida en que las pruebas que obran en el plenario son indicativas de que existió subordinación durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios, habida cuenta que las funciones efectuadas por la actora son de aquellas inherentes por disposición legal y reglamentaria a los municipios, respecto de las cuales les está proscrito suscribir contratos de prestación de servicios para su desarrollo, salvo que se requieran conocimientos especializados para ejecutar puntuales labores y solo para cumplir un fin específico, llámese un proyecto, programa temporal, entre otros, y, en todo caso, respetando la naturaleza de dicha figura contractual, el cual propende por salvaguardar la autonomía técnica de los contratistas.
En este punto, se reitera, la naturaleza de la función del enlace municipal para la atención de las víctimas, que fue la realizada por la demandante según quedó acreditado en la sentencia y no fue objeto de discusión en la apelación, corresponde a aquellas relativas a la misionalidad del Municipio por disposición legal y reglamentaria, de ahí su carácter permanente.
Aspecto este sobre el cual no versó ningún argumento en la apelación. En definitiva, al no desvirtuarse lo sustentado probatoriamente por el juzgador de primer grado para tener por configurado el contrato realidad entre las partes, se impone confirmar la sentencia de primera instancia. e) Costas Si bien el recurso se decidió de forma desfavorable al apelante, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18813 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos 13 Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-003-2021-00406-01 12 en el artículo 365.814 del CGP, la Sala no condenará en costas en segunda instancia al no haberse causado, pues la parte activa de la contienda no intervino durante el trámite de esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de primera instancia, proferida el 30 de mayo de 2023, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia, de acuerdo con lo motivado en la parte considerativa. TERCERO En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 14 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)