SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Diva María Cabrales Solano Montería, dieciocho (18) de noviembre del año dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 23-001-33-33-005-2018-00275-01 DEMANDANTE: SANTIAGO ARRIETA FARRAYANS DEMANDADO: MUNICIPIO DE AYAPEL TEMAS: CONTRATO REALIDAD – SUBORDINACIÓN – VIGILANTE O CELADOR DECISIÓN: CONFIRMAR DECISIÓN DEL A-QUO El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día cuatro (4) de noviembre de dos mil veinte (2020), por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare (i) “la nulidad del oficio No. 146 de fecha 16 de agosto del año 2017, comunicada el día 18 de agosto del año 2017, mediante el cual el municipio de Ayapel no accede al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, alegando que la relación obedece a un contrato de prestación de servicios.”;
(ii) “que entre el municipio de Ayapel y mi poderdante existió una relación laboral, durante el tiempo que duró contratado por la figura de contrato de prestación de servicio.” Que se condene: (i) “al MUNICIPIO DE AYAPEL, a reconocer, liquidar y pagar a mi mandante las prestaciones sociales, establecidas por la ley, como son: i.- auxilio de las cesantías, ii.- intereses de las cesantías, iii.- prima de servicio, iv.- prima de navidad, v.- vacaciones, vi.- dotación de calzado y vestuario, vii.- subsidio de transporte, viii.- subsidio de alimento, ix.- prima de vacaciones, x.- horas extras, domingo y feriados, tomando como base el último salario percibido mensual establecido en el contrato de prestación de servicios.”;
(ii) “las sumas anteriores sean indexadas y debidamente actualizadas y se reajuste su valor desde la fecha que se hiciere exigible hasta la fecha de ejecutoria del Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 2 correspondiente.”; (iii) “se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos que establece el CPACA.” Como fundamentos fácticos relevantes: Sostuvo que suscribió contratos de prestación de servicios con el municipio de Ayapel, por el tiempo comprendido entre el día 24 de enero de 2014 hasta el día 4 de agosto de 2016, para desempeñarse como celador en las instalaciones del CREM de ese municipio.
Que ejercía sus funciones de celador de lunes a domingo, en el horario de 6:00 a.m. a 6:00 p.m. Señaló que laboró acatando órdenes directas del alcalde municipal y jefe de servicios administrativos, cumpliendo horario, prestando sus servicios personalmente en forma subordinada y percibiendo un salario mensual. Que, al terminar la relación laboral, el municipio no le canceló las prestaciones sociales.
Manifestó que solicitó al municipio el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, y que ese ente territorial en Oficio No. 146 de 16 de agosto de 2017, negó el reconocimiento solicitado. Estimó como normas presuntamente violadas, los artículos 2, 4, 6, 25, 29, 53 y 125 constitucional. En el concepto de la violación, indicó que “se violaron las disposiciones Supralegales enunciadas, debido a que se desconocieron las obligaciones en ellas contenida de dar protección al trabajo, como derecho fundamental del trabador, los empleados públicos tienen derecho a exigir del Estado que tanto los nombramientos como las remociones de sus servidores se hagan con plena observación de las normas que regulan la función pública, pues de lo contrario, se generan irregularidades y desviaciones como las acontecidas en el caso sub-lite en donde la autoridad nominadora no sujetó sus atribuciones a los cánones constitucionales.
(…) (…), el principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecida sobre los sujetos de las relaciones laborales tienen plena operancia en el sub- lite, en ese caso en que se ha optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, (…).
(…) (…), el acto acusado es anulable por ilegalidad relativa al objeto, por la vía de error de derecho, pues la ley 80 de 1993, no facultó a la administración para la celebración de contratos de prestación de servicios para el cumplimiento de funciones públicas de naturaleza administrativa y de carácter permanente, cuando ellas son de las propias y asignadas a empleados públicos exigentes en la misma entidad.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 3 (…)”. 1.2. Contestación de la demanda El municipio de Ayapel se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; aceptó como ciertos, los hechos primero, segundo, quinto, sexto y nueve; negó los hechos tres y cuatro, y aceptó parcialmente ciertos, los hechos siete y ocho, al considerar que el municipio al momento de reconocer y pagar al demandante no desconoció ninguna disposición legal.
Propuso las siguientes excepciones: i) Renuencia expresa y condonación de la obligación reclamada; ii) Inexistencia del deber u obligación de reconocer y cancelar prestaciones sociales. 1.3. La sentencia apelada El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 4 de noviembre de 2020, en la cual decidió: “(…)
SEGUNDO: DECLÁRESE LA NULIDAD del acto administrativo acusado, Oficio No. 146 del 16 de agosto de 2017, mediante la cual se le niega el reconocimiento y pago al demandante de unas prestaciones sociales, al señor Santiago Arrieta Farrayans (…), por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: En consecuencia, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos en las relaciones laborales contenido en el artículo 53 de la Constitución Nacional, RECONÓZCASE la existencia de una relación laboral surgida entre el señor Santiago Arrieta Farrayans (…) y el Municipio de Ayapel durante los siguientes periodos: i).
Del 01 de febrero de 2014 al 02 de enero de 2015; ii). Del 05 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2015; y iii). Del 04 de febrero de 2016 al 04 de agosto de 2016, sin solución de continuidad en dichos periodos, de acuerdo a lo expresado en la parte motiva de la providencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉSE al Municipio de Ayapel a reconocer y pagar a favor Santiago Arrieta Farrayans (…) las prestaciones sociales, tales como cesantías, intereses a la cesantías, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, prima de servicio y subsidio de alimento, siempre y cuando las aludidas prestaciones fueran reconocidas por el municipio demandado para la fecha que existió el vínculo contractual entre las partes, tomando como base para esa liquidación el valor de los honorarios devengados por éste en los siguientes periodos: i).
Del 01 de febrero de 2014 al 02 de enero de 2015; ii). Del 05 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2015; y iii). Del 04 de febrero de 2016 al 04 de agosto de 2016, y de acuerdo con las precisiones realizadas en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: ORDÉNESE al Municipio de Ayapel que las sumas reconocidas a favor del accionante por concepto de las condenas anteriores, sean ajustadas conforme a lo establecido en el último inciso del artículo 187 del CPACA, (…).
SEXTO: DECLÁRESE que los periodos laborados por el demandante al servicio del Municipio de Ayapel bajo la modalidad de contratos de prestación de servicio en las fechas indicadas anteriormente y sobre las cuales se efectuó reconocimiento laboral en esta providencia, deberán computarse para efectos pensionales.
SÉPTIMO: CONDÉNESE al municipio de Ayapel al pago de los aportes y/o cotizaciones correspondientes que debió aportar al fondo de pensiones donde se encuentra afiliado el señor Santiago Arrieta Farrayans (…), en los porcentajes que correspondía como empleador y que estén determinados en la Ley por los siguientes periodos: i). Del 01 de febrero de 2014 al 02 de enero de 2015; ii).
Del 05 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2015; y iii). Del 04 de febrero de 2016 al 04 de agosto de 2016; debiendo acreditar el demandante el pago de las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante los periodos señalados. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 4 En la eventualidad de que el demandante no hubiese realizado el pago de las cotizaciones a pensión o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar según el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajador.
Así mismo, se advierte que la entidad demandada deberá cancelar el porcentaje de las cotizaciones que le correspondía como empleador directamente a la administradora de pensiones a la que se encuentra afiliada el actor. De igual forma, las anteriores sumas deberán ser liquidadas conforme al valor de los honorarios pactados en cada una de los Contratos de Prestaciones de Servicios suscritos por las partes durante los siguientes periodos: i).
Del 01 de febrero de 2014 al 02 de enero de 2015; ii). Del 05 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2015; y iii). Del 04 de febrero de 2016 al 04 de agosto de 2016.
OCTAVO: ORDÉNESE al municipio de Ayapel que los aportes y/o cotizaciones que debe cancelar al fondo de pensiones donde se encuentra afiliado el actor como consecuencia de la condena anterior, sean ajustados conforme a lo establecido en último inciso del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, (…).
NOVENO: ORDÉNESE al municipio de Ayapel, se le reconozca al accionante, Santiago Arrieta Farrayans (…), el valor correspondiente al número de los pares de zapatos y vestidos de labor a cuya dotación tenía derecho: tres (03) dotaciones para los años 2014 y 2015, de acurdo con los topes de cuantía establecidos por el ente territorial en dicha vigencia fiscal, al momento de la adquisición de la dotación de los empleados que desempeñan un cargo igual o similar al ocupado por el actor; el aludido valor será ajustado conforme quedó indicado en el numeral 5° de la parte resolutiva de esta providencia.
DECIMO: NIÉGUESE las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
DECIMO PRIMERO: A esta sentencia se le dará cumplimiento según lo previsto en los artículos 192, 194 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
DECIMO SEGUNDO: Sin condena en costas. (…)”. “(…) ( ), advierte el Despacho que entre las partes no fueron suscritos contratos u órdenes de prestación de servicios en los siguientes periodos: i) del 03 de enero de 2015 al 04 de enero de 2015 y ii) del 01 de enero de 2016 al 03 de febrero de 2016. (…) Para existir el contrato estatal debe elevarse por escrito, y por lo mismo no puede ser acreditado con otro medio de prueba; por lo tanto, la falta de demostración de la existencia de contratos u órdenes de prestación de servicios en los periodos previamente indicados, obliga a esta Unidad Judicial a tener por acreditada la relación contractual únicamente sobre los periodos que se encuentran respaldados contractualmente, esto son: i) Del 01 de febrero de 2014 al 02 de enero de 2015; ii).
Del 05 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2015; y iii). Del 04 de febrero de 2016 al 04 de agosto de 2016. (…) Sobre la prestación del servicio por parte de la demandante, del material probatorio obrante en el expediente está acreditado que el mencionado prestó sus servicios de manera personal al Municipio de Ayapel a través de contrato de prestación de servicios por el periodo indicado en precedencia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 5 De igual forma, se encuentra demostrado que percibió remuneración por sus servicios prestados como Celador en el Municipio de Ayapel, lo cual presume de las cláusulas sobre los honorarios pactados en los contratos suscritos.
En relación al estudio de la subordinación continuada necesariamente para acreditar la existencia de una relación laboral, el testigo Eusebio Segundo Rodríguez Turizo y el testigo Robinson Monroy Furnieles, declaró lo expuesto a continuación: (…) (…) Sobre el ejercicio de la labor de celaduría y/o vigilancia, el Alto Tribunal de lo contencioso administrativo de forma profusa y pacifica ha establecido que la labor de vigilancia o celaduría no goza de los atributos de independencia y autonomía propios del contrato de prestación de servicios, puesto que en la ejecución de la labor está implícita la subordinación de toda relación de carácter laboral.
Al respecto, en providencia del treinta (30) de julio de 2009 expedida dentro del radicado número 05001-23-31-000-04728-01 (1129-08), la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado evocando su jurisprudencia, reiteró la presencia del elemento subordinación en la función de celaduría por cuanto no es posible que se preste de forma autónoma e independiente.
(…) Posteriormente, la Sección Subsección A del Consejo de Estado en providencia del veinticuatro (24) de octubre del año 2012 con radicado número 25000-23-25-000-2006- 08203-01 (2411-11) manifestó que la labor de vigilancia o celaduría no goza de independencia y autonomía. Contrario sensu, el elemento subordinación se encuentra inmerso en esa labor ya que quien la ejecuta no puede disponer libremente sobre la forma en que se prestará el servicio.
(…) Por su parte, la Sección Segunda, Subsección B en la sentencia del once (11) de mayo de 2017 con radicado 66001-23-33-000-2013-00214-01 (3963-14), expuso que en aquellos casos en los que se desarrollan estas funciones mediante contratos de prestación de servicios, no se está en presencia de actividades de carácter temporal debido a que la función en si misma implica que se preste en forma permanente, es continua ya que es completamente absurdo que se realice de forma ocasional, no es independiente por cuanto quien cumple estas labores debe atender y acatar las órdenes de sus superiores, quienes deben determinar la forma en que debe prestarse la vigilancia o celaduría, el lugar, la jornada a cumplir, horario, condiciones del servicio, elementos que hacen que el factor subordinación se encuentre en la labor desempeñada.
(…) De lo anterior se puede concluir que la entidad demandada pretendió mediante el ropaje de prestación de servicios encubrir una verdadera relación laboral, toda vez que de acuerdo con lo manifestado por los testimonios obrantes en el expediente y las correspondientes pruebas documentales, las labores desempeñadas por el señor Santiago Arrieta Farrayans fueron actividades de celador y vigilante del CREM en el municipio de Ayapel, función a la Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 6 cual le es propia el principio de subordinación tal como se expuso en precedencia y de la que se demostró que fue ejercida en jordanas de doce (12) horas diarias, cumpliendo un horario de seis de la mañana a seis de la tarde, alternando en turnos diurnos y nocturnos con otro vigilante, recibiendo órdenes directas de sus superiores, ejerciendo su labor de forma dependiente, prestando un servicio de forma personal y recibiendo una remuneración a cambio durante los periodos en los cuales suscribió contrato con el ente territorial accionado.
(…) Finalmente, en cuanto a la excepción denominada “Renuncia expresa y condonación de la obligación reclamada”, propuesta por el municipio demandado, encuentra el Despacho que la misma se fundamenta en que dicha entidad se encuentra intervenida en Ley 550 de 1999, lo cual es de obligatorio cumplimiento tanto para el municipio como para sus acreedores, que lo determinado en ese acuerdo es ley para las partes y que ese acuerdo de voluntades está protegido constitucionalmente y legalmente y es obligatorio su cumplimiento.
Sin embargo, se advierte que en el presente proceso no está acreditado que el demandante se le haya reconocido la calidad de acreedor de la entidad demandada en el marco del acuerdo dentro restructuración indicado, y mucho menos que dicho reconocimiento se derive de los derechos laborales estudiados a través de la presente providencia. Por lo tanto, la aludida excepción también se declarará no probada.
CONCLUSIÓN: Del análisis de los medios probatorios obrantes en el expediente, se puede concluir que entre la parte demandante y el Municipio de Ayapel existió una relación laboral durante los periodos antes señalados y, en consecuencia, le asiste el derecho a percibir prestaciones sociales. (…)”. 1.4. El recurso de apelación Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación, solicitando que se revoque en su integridad el fallo y en su lugar se profiera la que en derecho deba reemplazarle.
Señaló que el demandante no demostró el elemento subordinación, y que lo pretendió demostrar con los testimonios recogidos en la audiencia de pruebas, los cuales no condujeron a demostrar la existencia del vínculo laboral, porque a los testigos no les consta las actividades desplegadas por el demandante, durante el desarrollo del cumplimiento contractual, pues afirmó que “ninguno de los dos (2) prueba que el señor SANTIAGO ARRIETA FARRAYANS haya cumplido un horario de trabajo como lo esgrime el apoderado judicial del actor en el libelo introductorio, ni mucho menos que su actividad haya sido desplegada con SUBORDINACIÓN alguna por parte de un superior que le impartiera ordenes ni funciones, (…)”.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 7 Aclaró que el acto administrativo -Oficio N°146 del 16 de agosto de 2017- se ajusta a las normas legales en que debía fundarse, y que las pretensiones de la demanda se basaron en una argumentación errónea de la realidad, por lo que, no es posible afirmar que el acto demandado sea ilegal.
Que el demandante contratista del municipio de Ayapel, rigiéndose por el estatuto de la contratación administrativa, la cual niega a que a través de ellos surja una relación laboral. Afirmó que las pretensiones del demandante se basan en causales inexistentes, toda vez que el acto demandado, no fue expedido por funcionario incompetente, desviación de poder, motivos falsos u otra causal de nulidad. 1.5.
El trámite en segunda instancia El recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada fue admitido mediante auto del 14 de diciembre de 20221. En la oportunidad procesal para pronunciarse en esta instancia las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación, en razón de haberse proferido sentencia de primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 2.2.
Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del juez de segunda instancia, previstas en los artículos 3202 y 3283 del CGP4, el problema jurídico consiste en establecer si existió una verdadera relación laboral subordinada entre el señor Santiago Arrieta Farrayans y el municipio de Ayapel, para lo cual se debe analizar si concurren los elementos esenciales de una verdadera relación laboral de conformidad 1 Ver el archivo “04AutoAdmite.pdf” en el C02 del expediente digitalizado. 2 Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 3 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 4 Normas aplicables por la remisión normativa establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 8 con las normas y la pauta jurisprudencial que regula la materia, en especial el elemento subordinación; o si, por el contrario, lo que se dio en efecto fue la suscripción de contratos de prestación de servicios. A efectos de desatar el asunto se procede a establecer lo siguiente: i) Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad y ii) Caso concreto. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad En primer lugar, se considera necesario analizar las normas que regulan el contrato de prestación de servicios, y la diferencia entre dicho contrato y el de carácter laboral, para luego identificar los elementos jurídicos de las relaciones laborales. Así, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios en los siguientes términos: “ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. Sobre el tema de la prestación de servicios en sentencia de unificación jurisprudencial proferida el día veinticinco (25) de agosto de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó: “El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia”5.
De igual forma, en sentencia del 1° de marzo de 2018, el H. Consejo de Estado señaló: 6 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) 6 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA.
SUBSECCION B. Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER. Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00117-01(3730-14). Actor: ZULY FATIMA NUÑEZ PACHECO. Demandado: Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 9 (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. Así mismo, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 20217, se sentó jurisprudencia sobre el contrato estatal de prestación de servicios, la relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud: (…) 101.
En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. (…) 02. De acuerdo con el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.34 INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTES CORDOBA - INDEPORTES CORDOBA. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. CONTRATO REALIDAD. 7 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la Sección Segunda del Consejo de Estado Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 10 103.
La reiterada jurisprudencia de esta corporación -que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 11 108. A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(…) 34. En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. 135.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios. (..) 144. Como se observa, en la jurisdicción laboral ordinaria se consideran las interrupciones de menos de «un mes», entre contratos sucesivos, como no significativas a efectos de romper la continuidad o unidad del vínculo laboral, por lo que este término resulta cuando menos orientador a efectos de determinar la solución de continuidad en los procesos contencioso-administrativos donde se demanda, precisamente, la declaración de una relación laboral encubierta o subyacente.
(…) 50. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.” Respecto a la prescripción de derechos que emanan de la relación laboral declarada bajo la primacía de la realidad sobre las formas, el Consejo de Estado en sentencia de 24 de febrero de 2022 manifestó: 8 “La tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 080012333000201390041-01 (4881-2014).
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 12 subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.” 2.4.
Hechos relevantes probados En el proceso se encuentra debidamente probado lo siguiente: a). En torno a la relación que invoca la demandante: Obra en el expediente los siguientes contratos por los periodos comprendidos entre febrero de 2014 hasta agosto de 20169: # Núm.. Duración Objeto Valor contrato 1 022-2014 5 meses (01 de febrero del 2014 hasta el 01 de julio de 2014) “El contratista se obliga con el contratante a prestar sus servicios personales como celador del CREM en el municipio de Ayapel”. $4.800.000 2 055-2014 2 meses (02 de julio del 2014 hasta el 02 de septiembre de 2014) “El contratista se obliga con el contratante a prestar sus servicios personales como celador del CREM en el municipio de Ayapel”. $1.254.000 3 075-2014 4 meses (02 de septiembre de 2014 hasta el 22 de diciembre de 2014) “El contratista se obliga con el contratante a prestar sus servicios personales como celador del CREM en el municipio de Ayapel”. $2.508.000 4 022-2015 4 meses (05 de enero de 2015 hasta el 05 de mayo de 2015) “El contratista se obliga con el contratante a prestar sus servicios personales como celador del CREM en el municipio de Ayapel”. $2.000.000 5 048-2015 7 meses y 25 días (06 de mayo de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015) “El contratista se obliga con el contratante a prestar sus servicios personales como celador del CREM en el municipio de Ayapel”. $4.000.000 6 017-2016 6 meses (04 de febrero de 2016 hasta el 04 de agosto de 2016) “El contratista se obliga con el contratante a prestar sus servicios personales como auxiliar en las labores operativas y locativas en las instalaciones del CREM (Funciones de vigilancia)” 5.142.852 b).
De las funciones desarrolladas: De los contratos suscritos entre el señor Santiago Arrieta Farrayans con el municipio de Ayapel, anteriormente relacionados se advierte que las funciones desarrolladas por el demandante eran las siguientes10: “(…) 9 Ver el archivo “1.0CUADERNON°1.pdf” (página 25 a la 73) del C01 del expediente digitalizado. 10 Ver el archivo “1.0CUADERNON°1.pdf” (página 25 a la 73) del C01 del expediente digitalizado.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 13 1). A prestar sus servicios personales de Apoyo a la Gestión como celador del CREM en los términos pactados; 2). Participar en la elaboración de informes solicitados a esta dependencia relacionados con sus oficios; 3). Prestar sus servicios personales apoyando a la gestión como CELADOR DEL CREM de acuerdo con el objeto del contrato una vez se haya legalizado el mismo; 4).
Obrar con lealtad y buena fe en el desarrollo de las actividades del objeto contractual; 5). Prestar sus servicios de acuerdo con las normas propias de su actividad con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento del servicio; 6). Guardar la reserva y el respeto por la labor encomendada y sobre toda la información, políticas, procedimientos u operaciones que le sean dadas a conocer por EL MUNICIPIO, para el desarrollo del objeto del presente contrato; 7).
Presentar informe de todas sus actividades realizadas en cumplimiento del objeto contractual mensualmente o cada vez que lo requiera el supervisor del contrato, así como un informe final de las actividades desarrolladas en cumplimiento del objeto contractual. Para tal efecto EL MUNICIPIO se reserva el derecho de exigir a EL CONTRATISTA la ampliación de la información presentada por éste y se supeditará cada uno de los pagos a su presentación; 8).
Comunicar de manera inmediata al supervisor del contrato cualquier irregularidad o anomalía que se presente durante el desarrollo de sus obligaciones; 9). Atender cualquier solicitud que con relación al desarrollo del objeto contractual, efectúe el Alcalde del Municipio de Ayapel; 10). Devolver al MUNICIPIO todas las herramientas de trabajo que éste le haya facilitado para la prestación de sus servicios, una vez se haya terminado de ejecutar el contrato; 11).
Las demás obligaciones que sean necesarias para el cumplimiento del objeto contractual, de conformidad los Estudios y Documentos Previos, documento que forma parte integrante del presente contrato.
PARAGRAFO: INVENTARIO DOCUMENTAL: El contratista estará obligado a entregar al finalizar el objeto contractual, un inventario detallado de la documentación utilizada y efectuada por él, en el desarrollo del contrato, si es de su competencia y si a ello hubiere lugar. (…).” c). En relación con la reclamación en sede administrativa: El señor Santiago Arrieta Farrayans a través de apoderado judicial, elevó petición ante el municipio de Ayapel, solicitando el reconocimiento de la existencia de relación laboral entre éste y aquella, desde el mes de enero 2014 hasta el mes de agosto de 2016 y el pago de prestaciones o prerrogativas salariales y laborales a las que tiene derecho.11 La entidad demandada el 16 de agosto de 2017, resolvió la petición precitada en los siguientes términos12: “(…) Por medio del presente escrito le damos respuesta a su solicitud de la referencia de la siguiente manera: (…) No acceder a la solicitud de reconocer, ni pagar los emoluentos por usted solicitado, toda vez que la peticiones y reconocimientos solicitados por usted no son causados en razón del tipo vínculo establecido entre usted y el Municipio.
Ya que la relación generada obedece a un contrato de prestación de servicios y se colige. (…)”. d). Con la finalidad de demostrar los elementos esenciales de una verdadera relación laboral entre el señor Santiago Arrieta Farrayans y el municipio de Ayapel, en audiencia de 11 Ver el archivo “1.0CUADERNON°1.pdf” (página 18 a la 20) del C01 del expediente digitalizado. 12 Ver el archivo “1.0CUADERNON°1.pdf” (página 23 y 24) del C01 del expediente digitalizado.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 14 pruebas realizada el 16 de octubre de 201913 se practicaron los testimonios de los señores el señor Santiago Arrieta Farrayans, quienes manifestaron lo siguiente: Declaración de testimonio de Eusebio Segundo Rodríguez Turizo: “(…)” Preguntado: ¿Haga un relato de cuanto usted sepa y le conste, ya que dice que conoce al señor Santiago Arrieta, que se vinculó al Municipio de Ayapel, de todo lo que usted sepa y le conste relacionado con la vinculación que el señor Santiago Arrieta tuvo con el Municipio de Ayapel, ósea precísenos el año, como se vinculó, que función cumplió, y hasta que fecha estuvo vinculado? Contestó: Él era celador del CREM de Ayapel, en el 2014, a principios de enero, no se correctamente;
Preguntado: ¿Sirva manifestarle al despacho si usted tiene conocimiento de que vinculo jurídico, de qué forma fue vinculado el señor Santiago Arrieta al Municipio de Ayapel? contestó. (…) por contrato, todos estábamos trabajando por contrato. Preguntado: ¿Usted manifestó señor Eusebio, que lo conoció ejerciendo las labores de celador del CREM, tiene usted conocimiento que horario cumplía ejerciendo las labores de celador? Contestó. El cumplía de 6 de la mañana a seis (6) de la tarde.
Preguntado ¿Puede decirle al despacho que días cumplía ese horario de seis de la mañana a seis de la tarde? Contestó. Él prestaba el servicio de lunes a domingo. (…) Preguntado: ¿Puede usted manifestarle al despacho quien era el jefe inmediato o le daba órdenes al señor Santiago Arrieta? contestó. El alcalde, el secretario de gobierno y el jefe de personal.
Preguntado: ¿Las funciones que ejercía el señor Santiago Arrieta como celador que usted manifestó, al cumplir horario, eso horario se lo asignaba él, o recibía órdenes o de pronto le manifestaban que él debía cumplir ese horario; ¿redondeo la pregunta, lo que le pregunto es que, si el cuándo iba a prestar el servicio como celador, él mismo se imponía el horario o algún superior le decía que horario debía cumplir? contestó. El recibía órdenes fuera por alcalde o por el secretario.
(…) Preguntado: ¿usted indico que el señor Santiago Arrieta fue vinculado por contrato de prestación de servicios con el Municipio de Ayapel en el año 2014, ya usted se encontraba vinculado desde 2012, así mismo usted indico que las funciones que desempeñaba el señor Santiago, fue de celador y que lo hizo en el CREM, ¿Dónde prestaba usted los servicios en el municipio de Ayapel? contestó. Yo, me mandaban para las veredas, como conductor, yo manejaba una volqueta, ósea llevaba materiales para las veredas, todos los días, cumplía mi horario, a veces salíamos a las seis de la mañana y llegábamos a las 9 de la noche, pasaba todo el día en las veredas (…) Preguntado: ¿El CREM queda en las instalaciones donde funciona la alcaldía de Ayapel? contestó. No, eso está por aparte, eso queda como aun kilometro más o menos. Preguntado: ¿Usted cuando prestaba sus servicios, usted iba a las instalaciones de la alcaldía o las instalaciones del CREM? contestó. No yo iba era a la alcaldía, yo iba al CREM, cuando me mandaban que iba la logística o cualquier cosa que había, reuniones y eso, era que iba a llevar algo allá. Preguntado: ¿Cómo sabe usted que el señor Santiago Arrieta, prestaba sus servicios de seis (6) de la mañana a las 6 pm, si usted me está diciendo que las instalaciones de la alcaldía quedaban a un kilómetro y que usted iba era esporádicamente? contestó. Porque yo vivo por ahí cerca del CREM, por ahí pasaba todas las mañanas.
(…) Preguntado: ¿Usted ha indicado que conducía una volqueta usted salía y muchas veces usted regresaba a las 7 de la noche, entonces como podía saber que él estaba allí que el laboraba hasta las 6:00 pm? contestó. Porque las veces que pasaba lo encontraba allí, no siempre laboraba hasta tarde. (…). (…) “Declaración de testimonio de Robinson Monroy Furnieles: “(…)” “preguntado: ¿(…), el despacho le pregunta al testigo que haga una narración en forma más precisa de todo lo que usted sepa y le conste relacionado con la vinculación que tuvo el señor Santiago Arrieta con el Municipio de Ayapel, ya nos indicó la fecha en que ingreso, si usted sabe la forma como fue vinculado y la labor que el desempeñaba en el municipio? contestó. Bueno él trabajaba en una parte que le llamaban el CREM, y yo trabajaba en el cementerio, pero era de la misma organización, teníamos horario de seis (6) de la mañana a seis (6) de la tarde (…), se vinculó por contrato (…); preguntado: ¿manifieste al despacho los días en que él laboraba, que tiempo laboraba en el mes? contestó. Trabajaba de lunes a viernes, porque allí hay escuela de formaciones donde hay muchas capacitaciones; preguntado: Sabe usted si el señor Santiago Arrieta tenía jefe inmediato en el cargo de celador que ejercía; contestó. El alcalde la base principal, luego seguía el secretario de gobierno y el secretario de educación, (…); preguntado: ¿Indico usted que prestaba sus servicios en el cementerio, y el cementerio que función cumplía? contesto.
Haciendo entierros, cuidando las cosas que no se las robaran, haciendo aseo; preguntado: ¿Cada cuánto prestaba sus servicios en el cementerio? contestó. Todos los días y a veces hasta por la noche, (…) yo no tenía horario establecido, tenía que estar a las cinco de la mañana en el cementerio, a veces venía a la casa a las nueve o diez de la noche, desde allí me iba para la morgue y amanecía en la morgue (…); preguntado: ¿Qué tan distante queda el cementerio del CREM, el lugar que usted señaló donde prestaba sus servicios el señor Santiago Arrieta? contestó Eso estaba de un extremo al otro, eso estaba a unas cinco (5) o siete (7) hectáreas, una distancia de la una de la otra ( ), del cementerio allá está bastante retiradito, (…) caminado de unos 15 o 20 minutos, en una moto a unos 10 o 15 minutos. preguntado: ¿De ser así como sabe que el señor prestaba sus servicios de lunes a viernes y en un horario de seis (6) de la mañana a seis (6) de la tarde, sino trabajaban en el mismo lugar, ni podían coincidir por las horas en las que usted señala que prestaba sus servicios en el cementerio? contestó. Lo que pasa es que cuando nos van a pagar nosotros siempre nos reunimos, siempre tenemos charlas entre nosotros mismos, y nos decíamos los trabajos que hacíamos cada quien, por eso le digo, él era uno de los que estaba a mano conmigo, nosotros dos éramos los únicos que salíamos tarde y entrabamos temprano. preguntado: ¿El conocimiento que tiene no es porque usted lo haya visto entrar a esa hora salir a esa hora, sino porque en reuniones con él, el señor Santiago se lo comentaba a usted? contestó Yo también, me toco hacer capacitaciones allá donde él, al CREM y por eso le digo, que yo también presencie el horario en el que él estaba (…) preguntado:¿El conocimiento que usted tiene directo de ver o evidenciar que el señor Santiago Manuel pudiera cumplir ese horario que ha señalado de seis (6) de la 13 Ver el archivo “1.2 Audio Audiencia Pruebas.wmv” del C01 del expediente digitalizado Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 15 mañana a seis (6) de la tarde, fue los días que usted pudo realizar las capacitaciones en el CREM, ¿eso cierto? contestó. Si es cierto. preguntado: ¿De resto el conocimiento que tiene es porque él se lo manifestó en las reuniones que tenían y le decía el horario que cumplía? contestó. Yo también fui testigo de que él a esa hora, porque yo también lo presencié, yo también estuve en las horas que él salía, incluso yo le prestaba hasta el servicio de la moto, porque yo tengo una moto, lo iba a buscar para llevarlo a la casa, lo iba a buscar de seis y media a siete de la noche todos los días, yo mismo (…).” 2.5.
Solución del caso El señor Santiago Arrieta Farrayans acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación del acto administrativo contenido en el Oficio No. 146 del 16 de agosto de 2017 expedido por la alcaldesa del municipio de Ayapel, que negó el reconocimiento de una relación laboral encubierta y el pago de unas prestaciones sociales.
La a quo concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, al considerar que “(…) la entidad demandada pretendió mediante el ropaje de prestación de servicios encubrir una verdadera relación laboral, toda vez que de acuerdo con lo manifestado por los testimonios obrantes en el expediente y las correspondientes pruebas documentales, las labores desempeñadas por el Señor Santiago Arrieta Farrayans fueron actividades de celador y vigilancia del CREM en el municipio de Ayapel, función a la cual le es propia el principio de subordinación (…), y de la que se demostró que fue ejercida en jornadas de doce (12) horas diarias, cumpliendo un horario de seis de la mañana a seis de la tarde, (…) recibiendo ordenes de sus superiores, ejerciendo su labor de forma dependiente, prestando un servicio de forma personal y recibiendo una remuneración a cambio durante los periodos en los cuales suscribió contrato con el ente territorial accionado”.
La entidad demandada en la alzada sostuvo que el demandante no demostró el elemento subordinación, y que los testimonios recogidos en la audiencia de pruebas no condujeron a demostrar la existencia del vínculo laboral, porque a los testigos no les consta las actividades desplegadas por el demandante, durante el desarrollo del cumplimiento contractual.
Que el acto administrativo demandado no fue expedido por funcionario incompetente, desviación de poder, motivos falsos u otra causal de nulidad. Así las cosas, de conformidad a la base normativa y jurisprudencial previamente traída a colación, para demostrarse una relación laboral encubierta, quien demanda debe demostrar que no prestó un servicio de colaboración o coordinación en el marco de las actividades contratadas, y por el contrario, desarrolló funciones permanentes que configuraron los elementos relativos: I) la prestación personal del servicio;
II) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; III) la remuneración por el servicio prestado. 2.5.1. Remuneración por el servicio prestado En lo que se refiere a este elemento de la relación laboral no ha sido objeto debate, toda vez que las partes coinciden en afirmar que durante el tiempo en que el señor Santiago Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 16 Arrieta Farrayans prestó sus servicios “(…) como celador del CREM en el municipio de Ayapel, (…)”, percibió las sumas pactadas en los contratos por concepto de honorarios. 2.5.2.
Prestación personal del servicio Para la Sala, el señor Santiago Arrieta Farrayans prestó de forma personal sus servicios al municipio de Ayapel, independientemente de que no hubiese desempeñado como trabajador de planta, tal como se desprende de los contratos de prestación de servicios por él celebrados con el ente territorial, pues de ellos se desprende que las labores encomendadas las debía ejecutar personalmente; sin embargo, este elemento no fue objeto de apelación. 2.5.3.
Subordinación continuada Frente a este elemento a la subordinación -elemento indispensable para que, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, pueda acreditarse la configuración de una relación laboral-; siguiendo los criterios consolidados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado; la subordinación representa los siguientes presupuestos: I) el lugar de trabajo, II) horario de labores, III) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, IV) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
En este orden de ideas, respecto al lugar de trabajo y el horario de las labores, se observa que de los testimonios y las pruebas documentales se obtiene que las labores a desarrollar por el demandante eran de celador y vigilante en las instalaciones del CREM en el municipio de Ayapel. De los dichos de los testigos, se desprende que el demandante iniciaba sus labores desde las 6:00 am hasta las 6:00 pm.
En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, se constató de los contratos de prestación de servicios referidos, que el demandante debía “(…) Atender cualquier solicitud que efectúe el alcalde del Municipio de Ayapel, (…)”14 y de los testimonios se evidencia que fueron coincidentes en afirmar que el demandante recibía órdenes del alcalde del municipio demandado.
Sobre las actividades o tareas a desarrollar se evidencia que, dentro de las obligaciones contractuales del demandante como celador y vigilante en las instalaciones del CREM en el municipio de Ayapel, se previó: “1). A prestar sus servicios personales de Apoyo a la Gestión como celador del CREM en los términos pactados; 2). Participar en la elaboración de informes solicitados a esta dependencia relacionados con sus oficios; 3).
Prestar sus 14 Ver el archivo “1.0CUADERNON°1.pdf” (página 44) del C01 del expediente digitalizado. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 17 servicios personales apoyando a la gestión como CELADOR DEL CREM de acuerdo con el objeto del contrato una vez se haya legalizado el mismo; 4).
Obrar con lealtad y buena fe en el desarrollo de las actividades del objeto contractual; 5). Prestar sus servicios de acuerdo con las normas propias de su actividad con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento del servicio; 6). Guardar la reserva y el respeto por la labor encomendada y sobre toda la información, políticas, procedimientos u operaciones que le sean dadas a conocer por EL MUNICIPIO, para el desarrollo del objeto del presente contrato; 7).
Presentar informe de todas sus actividades realizadas en cumplimiento del objeto contractual mensualmente o cada vez que lo requiera el supervisor del contrato, así como un informe final de las actividades desarrolladas en cumplimiento del objeto contractual. Para tal efecto EL MUNICIPIO se reserva el derecho de exigir a EL CONTRATISTA la ampliación de la información presentada por éste y se supeditará cada uno de los pagos a su presentación; 8).
Comunicar de manera inmediata al supervisor del contrato cualquier irregularidad o anomalía que se presente durante el desarrollo de sus obligaciones; 9). Atender cualquier solicitud que, con relación al desarrollo del objeto contractual, efectúe el alcalde del Municipio de Ayapel; 10). Devolver al MUNICIPIO todas las herramientas de trabajo que éste le haya facilitado para la prestación de sus servicios, una vez se haya terminado de ejecutar el contrato; 11).
Las demás obligaciones que sean necesarias para el cumplimiento del objeto contractual, de conformidad los Estudios y Documentos Previos, documento que forma parte integrante del presente contrato.
PARAGRAFO: INVENTARIO DOCUMENTAL: El contratista estará obligado a entregar al finalizar el objeto contractual, un inventario detallado de la documentación utilizada y efectuada por él, en el desarrollo del contrato, si es de su competencia y si a ello hubiere lugar. (…).” En cuanto al reconocimiento de la relación laboral en el cargo de vigilante o celador, el Consejo de Estado, ha reconocido su existencia, de cara al material probatorio existente del cual infiere razonadamente que dichas actividades no podían realizarse en forma independiente:15 “(…) Advierte la Sala que si una persona presta servicios como vigilante – celador resulta inadmisible afirmar que realiza actividades temporales e independientes, siendo que la labor contratada por la entidad exige que se brinde el servicio de seguridad en forma permanente para poder funcionar con total tranquilidad.
Carecería de cualquier lógica que los servicios de vigilancia se prestaran ocasionalmente, siendo que la seguridad de la entidad puede verse afectada en cualquier momento, lo que exige la presencia continua de una persona que ofrezca y garantice la guarda de la misma. Lo anterior permite concluir que, para cumplir con las labores de vigilancia, la persona contratada para tal fin debe atender y obedecer las órdenes de sus superiores, a quienes les corresponde determinar en qué forma, horario y dependencia se debe prestar el servicio, es decir, que el elemento de la subordinación es indispensable para que se pueda desarrollar tal servicio.
(…)”. 15 Sección Segunda – Subsección A, sentencia del 2 de mayo de 2013, radicado: 05001233100020040374201, CP Alfonso Vargas Rincón; ratificada por la sentencia del 6 de marzo de 2024, radicado: 66001-23-33-000- 2017-00704-01 (2041-2020), CP Jorge Iván Duque Gutiérrez. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 18 En ese orden, la Sala considera contrario a lo expuesto por el ente territorial apelante, que se encuentra acreditado el elemento de la subordinación, pues las funciones del demandante “(…) como celador del CREM en el municipio de Ayapel (…)” correspondía a una actividad que debía ser de carácter permanente debido a la necesidad del cumplimiento de las funciones por él realizadas, por lo que, la actividad desplegada por el demandante no pueden considerarse como simple coordinación entre las partes, sino a labores realizadas de manera dependiente, pues es evidente que de acuerdo a la naturaleza de la labor de vigilante que desempeñaba el demandante, su actividad estaba sujeta a las instrucciones de la entidad demandada.
La Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia del 30 de mayo de 2024, radicado: 66001-23-33-000-2014- 00344-02 (1904-2021) CP Jorge Iván Duque Gutiérrez, al estudiar un proceso similar al asunto sometido en esta instancia, señaló: “(…) Así, se extrae del acervo probatorio que el demandante, durante el tiempo en que prestó sus servicios como vigilante, actuó bajo dependencia y subordinación, pues de acuerdo con la naturaleza de esa labor y las obligaciones impuestas, es evidente que en sus actividades debía circunscribirse a las instrucciones de la entidad demandada y, específicamente, a los horarios y a las necesidades de la institución educativa donde estuviera asignado para prestar el servicio de cuidado.
Además, no podía ausentarse de sus actividades o escoger o modificar el lugar de ejecución de aquellas, de forma autónoma. (…) De acuerdo con la tesis jurisprudencial planteada por esta Corporación, de los objetos de los contratos, se concluye que por las características de las actividades realizadas existió una verdadera relación subordinación y dependiente.
Además, la Sala considera que en este caso no se puede hablar de coordinación, como indica la entidad recurrente, ya que el actor estaba sujeto a las condiciones específicas sobre la forma, cantidad y modo en que debían presentarse los servicios contratados en la institución educativa asignada, lo que denota, sin duda, que el municipio de Pereira, empleador, tenía la posibilidad de disponer del trabajo del demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación. (…)”.
Se advierte que la contratación del demandante se hizo de manera continua, pues se observa la prestación del servicio desde el 1 de febrero de 2014 hasta el 1 de julio de 2014, 2 de julio de 2014 hasta el 2 de septiembre de 2014, 2 de septiembre de 2014 hasta el 22 de diciembre de 2014, 5 de enero de 2015 hasta el 5 de mayo de 2015, 6 de mayo de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015, 4 de febrero de 2016 hasta el 4 de agosto de 201616; sin que se evidencie la ocurrencia de un periodo de treinta (30) días hábiles en la suscrición de cada contrato, conforme la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 202117. 16 Se evidencia que, entre el 22 de diciembre de 2014 y 5 de enero de 2015, transcurrieron 8 días hábiles, y entre 31 de diciembre de 2015, 4 de febrero de 2016, transcurrieron 23 días hábiles, por lo cual, no se observa que en la suscripción de los contratos haya transcurrido un periodo de 30 días hábiles. 17 “(…) 50.
Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 19 Igualmente, se evidencia que no se configura el fenómeno de la prescripción, razón a que la reclamación administrativa se realizó el 17 de agosto de 2017, encontrándose todavía dentro del término de los tres años después de finalizado el vínculo contractual y la demanda fue radicada antes de los tres años siguientes a la presentación de dicha reclamación (1 marzo de 2018).
De lo expuesto, -se repite- resultan probados los elementos de una verdadera relación laboral atendiendo a los principios de la sana crítica, al revisar el caudal probatorio obrante, siendo incuestionable que existió el ánimo permanente de contratar al demandante por parte de la entidad territorial demandada, al reflejarse la continuada y atemporal contratación descrita, estableciendo que las funciones desarrolladas fueron ejecutadas de forma subordinada, bajo la supervisión de superiores en el desarrollo de su labor.
En consecuencia, el demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado. Por lo analizado en precedencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, expedida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 2.6.
Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala a disponer sobre la condena en costas. Conforme lo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por artículo 4718 de la Ley 2080 de 2021, la sentencia dispondrá sobre la imposición de costas. La Sala en el sub judice no condenará en costas en segunda instancia, en la medida en que no se encuentran causadas, habida cuenta que la parte demandante no intervino en esta instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 365.819 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.
(…)” (Negrillas intencional) 18 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Modificado Ley 2080 de 2021. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 19 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-005-2018-00275-01 20 FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha cuatro (4) de noviembre de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que la presente providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha por los Magistrados que componen la Sala Tercera de Decisión de esta Corporación,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) DIVA CABRALES SOLANO Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO MARIA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ Magistrado Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica del sistema para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx