SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Diva María Cabrales Solano Montería, cinco (5) de noviembre del año dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN POPULAR RADICACIÓN: 23-001-33-33-008-2021-00107-01 DEMANDANTE: PEDRO LUIS ALONSO HERNÁNDEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE SAN BERNARDO DEL VIENTO TEMAS: CUERPO DE BOMBEROS OFICIAL - SERVICIO PÚBLICO ESENCIAL DE GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO CONTRA INCENDIO DECISIÓN: MODIFICA DECISIÓN DEL A-QUO El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de San Bernardo del Viento contra la sentencia proferida el día treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022), por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual concedió las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se ampare los: (i) “DERECHOS COLECTIVOS AL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA, Y EL INTERÉS COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVESIBLES, además de los DERECHOS FUNDAMENTALES A LA VIDA, LA INTEGRIDAD, LA SEGURIDAD DE LOS CIUDADANOS EN SITUACIONES DE EMERGENCIA”.
Que se ordene: “al MUNICIPIO DE SAN BERNARDO DEL VIENTO, que, a partir de la ejecutoria del presente fallo, garantice a la comunidad, la prestación del servicio público esencial de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios de su jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 1575 de 2012, y las Directivas 0025 de 2021 y 005 de 2020, expedidas por la Procuraduría General de la Nación”: Como fundamentos fácticos relevantes: Sostuvo que el día 23 de febrero de 2021, ocurrió un voraz incendio que arrasó con la vivienda de una familia en el corregimiento de “Paso Nuevo” del municipio de San Bernardo Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 2 del Viento, y que, a pesar de lo innumerables llamados de auxilio por parte de la comunidad, nunca recibieron la atención oportuna del servicio esencial de bomberos y la gestión integral de incendios y desastres por parte de la alcaldía. Señaló que el 12 de marzo de 2021 solicitó ante la Alcaldía del municipio de San Bernardo del Viento que “(…) se sirva certificar, si en virtud de lo establecido por la ley 1575 del 2012, el municipio de San Bernardo del Viento, para la vigencia 2021, cuenta con la efectiva prestación del servicio esencial de bomberos y la gestión integral de incendios y desastres, (…)”.
Que el ente territorial mediante oficio recibido por correo electrónico del 27 de abril de 2021, resolvió dicha petición, informando que el municipio actualmente no cuenta con estación de bomberos, pero que viene realizando las diligencias administrativas y presupuestales para celebrar convenio con el cuerpo de bomberos del municipio de Santa Cruz de Lorica, para la prestación del servicio.
Reiteró que el municipio no cuenta con un cuerpo de bomberos, ni con convenio con otros entes territoriales, y que, si bien manifestó su intención de suscribir un acuerdo con los bomberos voluntarios de Lorica, no aportó documento que permita llegar a la conclusión que efectivamente se realizó, por lo cual, es infractor de los derechos colectivos señalados. 1.2.
Contestación de la demanda • El municipio de San Bernardo del Viento El ente territorial a través de apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que, si bien en el municipio no existe un cuerpo de bomberos oficial ni voluntarios, lo cierto es que el servicio se está prestando, por encontrase a disposición del municipio, el cuerpo de bomberos del municipio de Lorica.
Que el municipio pertenece a la sexta categoría, por lo que el reducido presupuesto anual asignado se centra en la atención de salud, educación, saneamiento básico, siendo imposible adquirir un cuerpo de bomberos con recursos propios. Señaló que no se debe obligar al municipio a lo imposible, y que en la actualidad existe Consejo Municipal de Gestión de Riesgos de Desastres, el cual se reúne periódicamente para efectos de tomar medidas de prevención de incendios que se puedan presentar en el municipio.
Que el 19 de marzo de 2021, el municipio envió oficio al Capitán Charles Wilber Benavidez Castillo de la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, solicitándole el acompañamiento y asesoría en la creación del cuerpo de bomberos voluntarios, para efectos de dar cumplimiento a la Ley 1575 de 2012. Aclaró que para el año 2021 la administración ha recibido del cuerpo de bomberos del municipio de Santa Cruz de Lorica, propuesta para la prevención del servicio integral de prevención de incendios y demás calamidades conexas, de la cual se encuentra en estudio para la celebración de un posible convenio con dicho cuerpo de bomberos.
Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 3 1.3. La sentencia apelada El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 30 de junio de 2022, en la cual decidió: “PRIMERO: Ampárese los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
SEGUNDO: Ordénese al Alcalde del Municipio de San Bernardo del Viento: a) Celebrar contrato y/o convenio con el cuerpo de bomberos voluntarios de un municipio vecino para que preste el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos.
El primer contrato y/o convenio deberá suscribirse en un término máximo de dos (2) años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. b) Solicitar de forma inmediata, el apoyo del Departamento de Córdoba y de la Nación para que cofinancien la creación del cuerpo de bomberos oficiales, conforme a lo dispuesto en los artículos 288 de la Constitución Política y 3 de la Ley 1575 de 2012. c) Tramitar de forma inmediata, un crédito ante la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter) para el fortalecimiento en inversión, infraestructura y equipamiento del cuerpo de bomberos oficiales, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 1575 de 2012. d) Cada seis (6) meses, hacer seguimiento y control a las actividades y programas consagrados en la Estrategia Municipal para la Respuesta a Emergencias y en Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres 2018-2025 con el fin de prevenir incendios e incidentes con materiales peligrosos.
El primer seguimiento y control deberá realizarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia. e) Comprar e instalar hidratantes públicos que cumplan las especificaciones señaladas en el Decreto 302 de 2000. Para tales efectos, se le concede un (1) año contado a partir de la ejecutoria de la sentencia. (…)”.
Indicó la a quo que, “(…) En los literales j y I del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, se establecieron como derechos colectivos, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En concordancia con el artículo 2° de la Ley 1575 de 2012, la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y atención de incidentes con materiales peligrosos constituyen un servicio público esencial del Estado, quien debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa a través de Cuerpos de Bomberos Oficiales, Voluntarios y Aeronáuticos.
Para decidir acciones populares presentadas por la inexistencia de un cuerpo de bomberos, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de fecha 12 de marzo de 2009, indicó: “(…) Ha dicho la Sala que, para que la falta de servicio de bomberos constituya omisión, deben demostrarse las situaciones que causan el daño contingente o la amenaza a los derechos colectivos, la insuficiencia de los medios existentes para conjurarlos eficazmente y las condiciones geográficas, urbanísticas y de riesgo contingente que hagan indispensable que el municipio cuente con un Cuerpo de Bomberos Oficial o que contrate la prestación del servicio con un Cuerpo de Bomberos Voluntario del mismo municipio o de otros municipios.
(…) Después de analizar las pruebas que reposan en el expediente, se pudo determinar que el Municipio de San Bernardo del Viento no presta el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio pues no ha creado el cuerpo de bomberos oficiales, Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 4 tampoco ha celebrado contratos y/o convenios con cuerpos de bomberos voluntarios.
De acuerdo con el criterio jurisprudencial citado, esta omisión por sí misma no amenaza o vulnera los derechos colectivos; sin embargo, el Despacho no puede desconocer que, en la entidad territorial, cada 3 o 4 meses se quema una vivienda, ocurren incendios forestales, no hay hidrantes públicos y no hay vehículos y equipos de extinción y atención de emergencias, aspectos que agravian a los derechos colectivos consagrados en los literales j y I del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
También se considera que el Municipio de San Bernardo del Viento ha tenido una actitud pasiva frente a la gestión integral de riesgo contra incendio. No demostró la inversión de los $30.761.421 que fueron aprobados por el Consejo Municipal para la vigencia fiscal de 2022, y a pesar de haber elaborado la Estrategia Municipal para la Respuesta a Emergencias y el Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres 2018-2025, en virtud de las cuales convocó a una reunión extraordinaria del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastre (CMCGR) en el 2021 y expidió los Decretos N° 0059 de fecha 15 de febrero de 2021 y 0062 de fecha 16 de febrero de 2021, no ha ejecutado todas las acciones y medidas contempladas en esos instrumentos.
(…)”. 1.4. El recurso de apelación Inconforme con la sentencia de primera instancia, el municipio de San Bernardo del Viento interpuso recurso de apelación, solicitando que se revoque en su integridad el fallo y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. Afirmó que el Consejo Municipal de Gestión de Riesgos de Desastres, se reúne periódicamente para tomar medidas de prevención de incendios que puedan ocurrir en el municipio, y que ese hecho de prevenir los incendios es una forma de garantizar el interés colectivo de la población de San Bernardo del Viento.
Que dicho Consejo, si viene cumpliendo los planes y estrategias para la mitigación de incendios. Aclaró que el 19 de marzo de 2021, la administración municipal a través de su Alcalde, envió oficio al Capitán en Jefe Charles Wilber Benavidez Castillo de la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, solicitando el acompañamiento y asesoría en la creación del Cuerpo de Bomberos Voluntarios del municipio, para dar cumplimiento a la Ley 1575 de 2012; circunstancia que demuestra que el municipio no ha sido pasivo en el tema y consecución de un Cuerpo de Bomberos.
Señaló que, si bien en el municipio no existe un Cuerpo De Bomberos Oficial, ni Voluntarios, lo cierto es que viene adelantando las conversaciones con el Cuerpo de Bomberos del municipio de Lorica, para prestar el servicio en ejecución de un convenio con esa Unidad de Bomberos; pero que sea tardado debido a que el presupuesto no alcanza a cubrir la propuesta presentada por esa unidad, la cual asciende a la suma de $180.000. 000.oo, siendo inalcanzable para el municipio.
Reitera que en la actualidad existe el Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres, que se reúne periódicamente para efectos de tomar medidas de prevención de incendios que se puedan presentar en el municipio. Igualmente, se encuentra establecida Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 5 la Defensa Civil, organismo que en los pocos casos de incendio que se han presentado, prestan el servicio en forma inmediata y eficiente, logrando controlar los mismos. 1.5.
El trámite en segunda instancia El recurso de apelación interpuesto por la entidad territorial demandada fue admitido mediante auto del 3 de octubre de 20221. En la oportunidad procesal las partes guardaron silencio. El 27 de febrero de 2023, el Ministerio Público rindió concepto, solicitando que “(…) i) De manera principal solicito anular la sentencia apelada, para que se integre debidamente el contradictorio, (…) o, ii) Se confirme la decisión; por considerar lo siguiente: “(…) i) Autoridades con tenidos obligacionales frente a la gestión integral del riesgo contra incendio.
De conformidad con la Ley 1575 de 2012, art. 1, si bien es cierto comporta responsabilidades tanto para las autoridades y los particulares quienes residan en Colombia, de manera específica estableció el legislador que tal asistencia corresponde “… en especial, los municipios, o quien haga sus veces, los departamentos y la Nación. …”, sin perjuicio de que tales obligaciones recaigan en la supraestructura conglobante “Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.” Es decir, recae no sólo en los municipios la responsabilidad de la gestión integral del riesgo contra incendio, sino que la misma gravita para la Nación y los Departamentos, sin grados ni exclusiones.
(…) (…), los municipios son una de las entidades a cargo del aseguramiento del derecho colectivo son una de las entidades a cargo del aseguramiento del derecho colectivo al acceso del servicio público esencial de la gestión integral del riesgo contra incendios, y obviamente como quiera que es la entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado, dada su proximidad y autonomía administrativa y presupuestal para garantizar el orden público en las poblaciones, es quien de manera inicial y a prevención debe encargarse de dicho servicio público esencial.
Y, ello se reafirma como deber – obligación, en el inciso final del artículo 2 ibídem, cuando se refiere al Estado, como sujeto de la prestación del servicio bomberil, así: “Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa a través de Cuerpos de Bomberos Oficiales, Voluntarios…”, lo cual compromete toda la organización gubernamental, desde la base que son los municipios, hasta la Nación como entre supraterritorial que los contiene.
Por ello, no resulta, a mi juicio acertado decir que la responsabilidad de la gestión integral de riesgo recae con mayor o menor preminencia respecto de los municipios como organización político-administración, donde fundamentalmente se aglutina una población. (…) iv Las órdenes impartidas sin vinculación y coerción respecto de la Nación y el Departamento de Córdoba.
(…) (…) Ahora bien, la sentencia impone “Solicitar de forma inmediata, el apoyo del Departamento de Córdoba y de la Nación para que cofinancien la creación del cuerpo de bomberos oficiales, conforme a lo dispuesto en los artículos 288 de la Constitución Política y 3 de la Ley 1575 de 2012.” Tal orden, a mi juicio, si bien puede constituir un propósito plausible, el mismo en verdad carece de fuerza que implique transformar la situación que busca regularizarse por este sendero constitucional, pues, de una parte, la Gobernación de Córdoba no es parte del proceso, y por tanto, el resolutivo de la misma 1 Ver el archivo “04AdmiteRecurso.pdf” en el C02 del expediente digitalizado.
Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 6 no le es oponible, y de otra, el municipio declarado responsable con tal medida no satisface la carencia del servicio público esencial del cuerpo bomberil, a lo sumo será otro oficio más al ente seccional de gobierno, pero allí quedará sin ninguna fuerza coercitiva.
Lo mismo se puede predicar de la orden de: “Tramitar de forma inmediata, un crédito ante la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter) para el fortalecimiento en inversión, infraestructura y equipamiento del cuerpo de bomberos oficiales, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 1575 de 2012.” Adicional, esta orden, valga la redundancia, siempre ha estado a la orden del día para esa municipalidad quien de manera directa autónoma lo ha podido gestionar, y lo cual tampoco asegura su viabilidad u obligatoriedad respecto de la entidad de financiamiento estatal.
Considero de manera respetuosa, que las órdenes a impartir en este trámite debieron pasar por la vinculación directa de las entidades obligadas a solventar este servicio público esencial, para que bien pudiera no sólo obligárseles al cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales, sino para que la sentencia misma le resulte oponible y por lo mismo exigibles.
(…) v La Nulidad que acaece. Visto entidades gubernamentales de superior jerarquía les viene atribuida directa y pertinentemente responsabilidad con la prestación del servicio público esencial de la gestión integral del riesgo contra incendio (Nación – Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo – Gobernadores, etc.), lo cierto es que debieron ser convocadas, sin embargo la Juzgadora se conformó con integrar el contradictorio exclusivamente por el demandado Municipio de San Bernardo del Viento, aún a sabiendas durante todo el trámite, que la misma entidad, tal como refulge de manera abultada en el expediente y la misma lo repetía en su defensa, es una entidad de categoría 6, como minúsculos recursos para atender la obligación legal, de donde necesariamente emergía la necesidad del respaldo del Estado en todos sus niveles para que pueda solventar el servicio público esencial.
( ) En este sentido, como quiera que no se integró debidamente el contradictorio, pues, a mi juicio existe un litisconsorcio necesario de origen constitucional y legal, y se dictó sentencia a su pesar, considero debe declararse la nulidad prevista en el art. 134 – 8 del CGP, al cual remite el CPACA, según la sistemática de reenvío del art. 44 de la Ley 472/1998.
(…) vii Caso concreto. El municipio de San Bernardo del Viento no presta el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendios en la jurisdicción municipal, ya sea a través del cuerpo bomberil oficial o privado, de manera directa o en convenio con cuerpos bomberiles de otras jurisdicciones. La instancia que ha creado denominada Consejo Municipal de Gestión De Riesgos De Desastres, así como algunos oficios remetidos a autoridades bomberiles, las estimables intenciones de suscribir convenios para su prestación, no son ni pueden constituir un medio idóneo y eficaz frente a un real siniestro por incendio.
Mucho menos puede entenderse que, si ni siquiera ha cumplido con obligaciones pendientes con el cuerpo bomberil de Santa Cruz de Lorica, o haber renovado convenios en orden a al menos tener la posibilidad de recurrir a aquel cuerpo bomberil, pueda deducirse su verdadero compromiso con la prestación de ese servicio público esencial. (…).
(…) (…), que el municipio accionado tiene completa orfandad frente a la gestión integral del riesgo contra incendios en la jurisdicción municipal, es decir, ante un incendio real, la precariedad para su contención estará a la orden del día, quedando la comunidad a expensas del accionar de sus habitantes quienes bajo su riesgo deberán sofocar el incendio, exponiendo sus vidas e integridad.
Inclusive, esta Agencia Pública denota que aún de la eventual suscripción del convenio con el municipio de San Bernardo del Viento, tal acción también resulta deficiente para la debida atención a la gestión integral del riesgo contra incendios, (…). (…)”. Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 7 II.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 16, 37 y 44 de la Ley 472 de 1998, y el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación, en razón de haberse proferido sentencia de primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. 2.2.
Cuestión previa La Sala considera oportuno abordar el aspecto relacionado con el litisconsorcio necesario planteado por el Ministerio Público, por cuanto en el concepto allegado en esta instancia, solicitó la nulidad de la sentencia de primera instancia, conforme lo previsto en el numeral 8 del artículo 133 del CGP; pues a su juicio no se integró debidamente el contradictorio, al existir en este proceso un litisconsorte necesario (Nación – Departamento de Córdoba); concretamente solicita que “(…) Se proceda a anular la sentencia confutada para que se proceda a integrar debidamente el contradictorio, pues el servicio público de gestión integral del riesgo contra incendios, si bien deber ser atendida primigeniamente por los municipios, su responsabilidad recae por virtud legal sobre todo un sistema integrado por diversos niveles de la administración pública.
(…)”. La Sala advierte que el Ministerio Público no se encuentra legitimado para solicitar la nulidad por falta de vinculación del litisconsorte necesario en este proceso, con fundamento en el numeral 8 del artículo 133 del CGP2, pues el único legitimado para alegar la nulidad es el directamente afectado, conforme el artículo 135 del CGP, que dispone: “ARTÍCULO 135.
REQUISITOS PARA ALEGAR LA NULIDAD. La parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación para proponerla, expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta, y aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer. No podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien omitió alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla.
La nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento solo podrá ser alegada por la persona afectada. El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación.” (Negrillas intencional) 2 “ARTÍCULO 133.
CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas, aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
(…)”. Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 8 Ahora bien, la Sala no desconoce la tarea asignada por el legislador al Ministerio Público, en cuanto a intervenir en los procesos administrativos y judiciales, con miras garantizar la defensa del orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales.3 Por lo tanto, la Sala entrará a estudiar de oficio si se configuran los presupuestos de un litisconsorte necesario en este escenario judicial, para integrar el contradictorio.
Entonces, conforme el inciso primero del artículo 61 del CGP4, el litisconsorcio necesario se puede dar i) por la naturaleza de las relaciones en controversia; ii) por disposición legal; iii) porque los sujetos intervinieron en la producción de los respectivos actos. Con la expedición de la Ley 1575 de 2012 “Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia” se estableció en su artículo 3°, las competencias del nivel Nacional y territorial para la prestación del servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio, correspondiéndole a la Nación “la adopción de políticas, la planeación, las regulaciones generales y la cofinanciación de la gestión integral del riesgo contra incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos”, a los departamentos ejercer “funciones de coordinación, de complementariedad de la acción de los distritos y municipios, de intermediación de estos ante la Nación para la prestación del servicio y de contribución a la financiación tendiente al fortalecimiento de los cuerpos de bomberos”, y a los municipios “la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios”.
Igualmente, se previó en esa norma jurídica que “los municipios de menos de 20.000 habitantes contarán con el apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o nacional de bomberos para asegurar la prestación de este servicio”. Por lo anterior, se puede establecer que el municipio de San Bernardo del Viento es quien debe comparecer a este proceso, pues es la entidad obligada legalmente de garantizar el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio en su territorio, a través de la creación de un Cuerpo de Bomberos Oficial, o celebración de contratos y/o convenios con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios; si bien el servicio debe ser prestado con fundamento en los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia de las entidades de orden nacional y departamental, se advierte que resulta innecesaria la 3 Ley 1437 de 2011, “ARTÍCULO 303.
ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO. El Ministerio Público está facultado para actuar como demandante o como sujeto procesal especial y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.
(…)”. 4 “(…) LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
(…)”. Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 9 vinculación de la Nación y el departamento de Córdoba, en este asunto, por cuanto es responsabilidad de las entidades territoriales de orden municipal gestionar ante esas entidades, “la inclusión de políticas, estrategias, programas, proyectos y la cofinanciación para la gestión integral del riesgo contra incendios, rescates y materiales peligrosos en los instrumentos de planificación territorial e inversión pública”.5 Además, se constató que la entidad demanda cuenta con una población de 29.437 habitantes6, por lo que, no es forzoso la intervención del departamento de Córdoba en este proceso, pues no se configura el presupuesto previsto en el inciso 4 del artículo 3 de la Ley 1575 de 20127.
Para la Sala –se repite- no existe un litisconsorte necesario que deba integrar el contradictorio, pues la entidad territorial demandada es quien tiene la obligación legal de garantizar la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contrato y/o convenio con los cuerpos de bomberos voluntarios, realizando las gestiones administrativas y presupuestales; si bien la Nación y los departamentos con fundamento en los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia, deben garantizar servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio, lo cierto es que cada entidad tiene sus competencias definidas, lo cual no implica que sea forzosa su concurrencia a este escenario jurídico, para que se pueda resolver el asunto sometido a esta jurisdicción. Se concluye, que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 2.3.
Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del juez de segunda instancia, previstas en los artículos 3208 y 3289 del CGP10, el problema jurídico consiste en establecer si se presenta o no en el municipio de San Bernardo del Viento, afectación a derechos e intereses colectivos por la ausencia de un Cuerpo de 5 Inciso 3 del artículo 3 de la Ley 1575 de 2012. 6 https://sitios.dane.gov.co/cnpv/#!/ 7 “(…) En cumplimiento del principio de subsidiariedad, los municipios de menos de 20.000 habitantes contarán con el apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o nacional de bomberos para asegurar la prestación de este servicio.
(…)” 8 Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 9 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 10 Normas aplicables por la remisión normativa establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 10 Bomberos Oficial y/o un Cuerpo de Bomberos Voluntarios, que garantice el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendios. 2.4. Marco normativo y jurisprudencial en torno a la acción popular El legislador en el artículo 2° de la Ley 472 de 1998, definió las acciones populares como aquellos “medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”; que “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Entonces, se observa que los derechos e intereses colectivos invocados por el demandante encuentran fundamento legal en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, en los siguientes términos: “ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) (…) g) La seguridad y salubridad públicas;
(…) j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (…)”. En el artículo 9 ibidem, se estableció que las acciones populares “proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”. Al respecto, el Consejo de Estado ha definido la naturaleza y fin de las acciones populares, en el siguiente sentido:11 “(…) Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (ver art. 2.º de la L. 472) y los principales elementos definitorios de su naturaleza jurídica se resumen así: a) Es una expresión concreta el derecho de acción. Es decir, le permite a los titulares solicitar ante el juez competente que mediante orden judicial, provea tutela judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos vulnerados o cese la amenaza de ello. b) Es principal: La acción popular es de carácter principal y en consecuencia autónoma, lo cual implica que no depende de la inexistencia de otras acciones para solicitar la protección del derecho o interés invocado.
Muy diferente, por ejemplo, a la acción de tutela, que es eminentemente residual. c) Es preventiva: Porque procede, incluso, cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro. Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro. d) Es eventualmente restitutiva: Porque el juez de la acción popular puede ordenar que las cosas vuelvan al estado anterior cuando fuere posible. e) Es actual, no pretérita.
Ello significa que habrá carencia de objeto si ha cesado la vulneración o amenaza del derecho colectivo. Por el contrario, procederá este mecanismo de protección -aunque el hecho generador sea anterior y se haya consumado-, si la violación, amenaza o puesta en peligro del derecho o interés colectivo, persiste, sea actual o inminente, o imprescriptible, inalienable, como ocurre con la conservación del patrimonio cultural. f) La vulneración o amenaza debe ser real, inminente, concreta.
Tal como lo ha precisado el Consejo de Estado la amenaza y vulneración denunciadas, deben ser reales y no hipotéticas, directas, 11 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 13 de febrero de 2018, radicado: 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), CP William Hernández Gómez. Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 11 inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo. g) Es excepcionalmente indemnizatoria.
Es decir, en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado (artículo 34 de la L 472). h) La prueba de la vulneración o amenaza está a cargo del actor popular.
Esto implica, en principio, que la carga de la prueba la tiene el demandante; sin embargo, si por razones de orden económico o técnico este no pudiere asumirla, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, en la que deben quedar plenamente demostradas las acciones u omisiones denunciadas o queden evidenciadas.
(…)”. 2.5. Del alcance de la prevención de desastres y servicio público de bomberos En relación al servicio público de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles, la Ley 1575 de 2012 “Por medio de la cual se establece la ley general de bomberos de Colombia” establece en su cuerpo normativo lo siguiente: “ARTÍCULO 1o.
RESPONSABILIDAD COMPARTIDA. La gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, en especial, los municipios, o quien haga sus veces, los departamentos y la Nación. Esto sin perjuicio de las atribuciones de las demás entidades que conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
(…) ARTÍCULO 2o. GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO CONTRA INCENDIO. La gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, estarán a cargo de las instituciones Bomberiles y para todos sus efectos, constituyen un servicio público esencial a cargo del Estado.
Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa a través de Cuerpos de Bomberos Oficiales, Voluntarios y aeronáuticos. ARTÍCULO 3o. COMPETENCIAS DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL. El servicio público esencial se prestará con fundamento en los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 288 de la Constitución. Corresponde a la Nación la adopción de políticas, la planeación, las regulaciones generales y la cofinanciación de la gestión integral del riesgo contra incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos.
Los departamentos ejercen funciones de coordinación, de complementariedad de la acción de los distritos y municipios, de intermediación de estos ante la Nación para la prestación del servicio y de contribución a la financiación tendiente al fortalecimiento de los cuerpos de bomberos. Los entes territoriales deben garantizar la inclusión de políticas, estrategias, programas, proyectos y la cofinanciación para la gestión integral del riesgo contra incendios, rescates y materiales peligrosos en los instrumentos de planificación territorial e inversión pública.
Es obligación de los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios. En cumplimiento del principio de subsidiariedad, los municipios de menos de 20.000 habitantes contarán con el apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o nacional de bomberos para asegurar la prestación de este servicio.
Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 12 Las autoridades civiles, militares y de policía garantizarán el libre desplazamiento de los miembros de los cuerpos de bomberos en todo el territorio nacional y prestarán el apoyo necesario para el cabal cumplimiento de sus funciones.” (Negrillas intencional) Dicho lo anterior, se tiene que es obligación de los municipios la prestación del servicio de bomberos a través de sus propios cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con un cuerpo de bomberos voluntarios que se organicen conforme a las disposiciones de la Ley 1575 de 2012. 2.6.
Solución del caso El señor Pedro Luis Alonso Hernández Acude a través de acción popular para solicitar el amparo de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos, a la seguridad y prevención de desastres previsibles y, en consecuencia, se ordene al municipio de San Bernardo del Viento, a garantizar la prestación del servicio público esencial de Bomberos Oficial, o mediante la celebración de contratos y/o convenios.
La a quo concedió el amparo solicitado por el demandante, al considerar que el municipio de San Bernardo no presta el servicio esencial de gestión integral del riesgo contra incendio, porque no ha creado el cuerpo de bomberos oficiales, ni ha celebrado contratos y/o convenios con cuerpos de bomberos voluntarios; y que no logró acreditar la inversión de los $30.761.421 que fueron aprobados por el Consejo Municipal para la vigencia fiscal de 2022, y no ha ejecutado todas las acciones y medidas contempladas en el Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres 2018-2025.
El ente territorial apeló la anterior decisión, argumentando que el Consejo Municipal de Gestión de Riesgos de Desastres, se reúne periódicamente para tomar medidas de prevención de incendios que puedan ocurrir en el municipio, y que le ha solicitado al Capitán en Jefe de la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, acompañamiento y asesoría para la creación del Cuerpo de Bomberos Voluntarios en el municipio.
Que, si bien en el municipio no existe un Cuerpo De Bomberos Oficial, ni Voluntarios, lo cierto es que viene adelantando conversaciones con el Cuerpo de Bomberos del municipio de Lorica, para prestar el servicio en ejecución de un convenio con esa Unidad de Bomberos. Dicho lo anterior, se advierte que los municipios tienen la obligación legal de prestar el servicio público esencial de mitigación del riesgo de incendios, por lo que deben evaluar diferentes aspectos, esto es, capacidad económica, necesidades locales y la gestión técnica que cualquier cuerpo de bomberos oficial o voluntario debe garantizar el servicio.
La Ley 1575 de 2012 “Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia”, en su artículo 20 estableció los criterios que se deben observar para la creación de un cuerpo de bomberos, y así garantizar la idoneidad para la prever o contener la materialización del riesgo de incendio; los presupuestos son los siguientes: Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 13 “ARTÍCULO 20.
CREACIÓN. Para la creación de un Cuerpo de Bomberos se requiere: a) El cumplimiento de los estándares técnicos y operativos nacionales e internacionales determinados por la Dirección Nacional, de acuerdo con las recomendaciones de la Junta Nacional de Bomberos; b) Concepto técnico previo, favorable de la Junta Departamental o Distrital respectiva; c) Para el caso de los Bomberos Aeronáuticos deberán cumplir con las normas, requisitos y condiciones establecidos por la Autoridad Aeronáutica en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC).” En ese orden, se tiene que el legislador atribuyó a las entidades territoriales el deber de prestar el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendios, y demás calamidades conexas a través de los Cuerpos de Bomberos Oficiales, o mediante la celebración de contratos y/o convenios con Cuerpos de Bomberos Voluntarios.
Entonces, la Sala al examinar el expediente, observa los siguientes hechos relevantes probados: a). Que el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres –CMGRD– del municipio de San Bernardo del Viento estableció la “Estrategia Municipal para la Respuesta a Emergencias- marzo de 2014”; en el cual se señaló entre otros riesgos por fenómenos naturales, los incendios forestales, por cuanto que:12 “(…) El área del municipio de San Bernardo del Viento – Córdoba presenta amenaza alta de incendios forestales, especialmente en épocas de verano, principalmente en los meses de febrero, marzo y abril, cundo la vegetación se encuentra seca.
La causa más común es la práctica de las quemas, para despejar los suelos en la construcción de potreros y para los cultivos diversos, específicamente para el caso de los cultivos de patilla, fríjol, yuca y maíz, por lo que las causas de tales incendios forestales son de origen humano e intencional. El área de influencia donde estos eventos se dan con mayor frecuencia en zona de humedales como Marín, Trementino, Caño La Vuelta, San Francisco de Sicará, Correntoso, Tosnovan, Isla Grande, Chambal, Caño Grande, Tinajones, Castillo, Villa Clara, Junín, Bajos del Mora, Chyiquí, Las Cañas, Montero, Atascoso, Nueva España, Salvador, Rimini y Sector Los Tambos, ya que es costumbre de los pobladores de la zona rural tiene como costumbres tales prácticas para limpieza de los lotes y preparación para cultivos”. b).
El 24 de abril de 2018 el municipio de San Bernardo del Viento, actualizó el Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres 2018-2025, en la cual realizó la caracterización general de escenarios de riesgo por incendios estructurales y forestales, entre los años 2015 a 2017, en los siguientes términos13: 12 Ver el archivo “09Contestac…Demanda.pdf” (página 27) del C01 del expediente digital. 13 Ver el archivo “09Contestac…Demanda.pdf” (página 135 a 138) del C01 del expediente digital.
Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 14 c). Obra el Acta No. 01 de 12 de febrero de 2021, en la cual consta la reunión extraordinaria del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres –CMGRD–, cuyo tema a tratar fue: “(…) Temporada seca que azota nuestro municipio, con las alertas emitidas por el IDEAN sobre posible desabastecimiento de agua y de la ocurrencia de incendios forestales”; en el cual se establecieron los siguientes acuerdos y compromisos:14 “(…) 1.
Expedición de Decreto, por medio del cual se prohíben las quemas en las actividades agropecuarias, quemas de basuras por parte de particulares y la realización de fogatas a cualquier título, en el Municipio de San Bernardo del Viento, durante la presente temporada y hasta que se superen los eventos que dan origen al mismo. 2. Expedición de comunicado a las comunidades, donde se insta a llevar a cabo acciones de ahorro del uso del agua potable, energía eléctrica, para evitar desabastecimiento y posibles racionamientos de los mismos.
En el mismo igualmente instar a que no se arrojen elementos combustibles, como lo son fósforos, combustibles, colillas de cigarrillo, vidrio o plásticos, que puedan generar incendios de la cobertura vegetal. 3. Instar a la Empresa Aguas del Viento, a que nos haga llegar copia de su Plan de Contingencia para la temporada seca, donde se indique con claridad las medidas a tomar para evitar desabastecimiento del líquido a través de su política de Ahorro y Uso Eficiente del Agua, llevándose a cabo la socialización ante el consejo Municipal de Gestión de Riesgo.
(…)”. d). Figura el Decreto N° 0059 del 15 de febrero de 2021 “Por medio del cual se prohíbe las quemas y actividades que puedan generar incendios de la cobertura vegetal y estructurales, en el Municipio de San Bernardo del Viento”; mediante el cual se prohibió “las fogatas, quemas agrícolas controladas, no controladas, quemas de llantas y cualquier otra actividad 14 Ver el archivo “09Contestac…Demanda.pdf” (página 197 y 198) del C01 del expediente digital.
Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 15 que genere incendios de la cobertura vegetal y estructurales, que ponga en peligro la vida e integridad de las personas en el municipio, (…)”.15 e). Obra el Decreto N° 0062 del 16 de febrero de 2021 “Por medio del cual se declara situación de calamidad pública por la temporada seca, intenso verano en el municipio de San Bernardo del Viento (CÓRDOBA)”; acto motivado por el siguiente aspecto:16 f).
Se encuentra certificación suscrita el 13 de enero de 2022 por el Jefe de presupuesto del municipio de San Bernardo del Viento, en el cual se hace constar que mediante el Acuerdo N° 013 del 25 de noviembre de 2021 se fijó el presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia fiscal 2022; el documento es el siguiente:17 15 Ver el archivo “09Contestac…Demanda.pdf” (página 200 y 201) del C01 del expediente digital. 16 Ver el archivo “09Contestac…Demanda.pdf” (página 202 y 203) del C01 del expediente digital. 17 Ver el archivo “15CertificadoExpedidoSanBernardo.pdf” en el C01 del expediente digital.
Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 16 g). Obra unas propuestas de prestación de servicios bomberiles en el municipio de San Bernardo del Viento, suscrita por el Capitán del Cuerpo de Bomberos Voluntarios del Municipio de Santa Cruz de Lorica, las cuales datan de los años 2020, 2021 y 2022.18 h).
En audiencia de pruebas realizada el 2 de marzo de 202219 se practicó el testimonio del Capitán del Cuerpo de Bomberos Voluntarios del Municipio de Santa Cruz de Lorica, del cual se extrae que, i) en el departamento de Córdoba ha una Junta departamental de Bomberos; ii) cada 3 o 4 meses se quema una vivienda en el municipio de San Bernardo del Viento; iii) no hay hidratantes en el municipio de San Bernardo del Viento; iv) la anterior administración municipal les adeuda 12 millones de pesos de un convenio que habían suscrito; v) trasladar la máquina de bomberos cargada de agua desde el municipio de Santa Cruz de Lorica hasta el municipio de San Bernardo del Viento, tarda entre 1 hora y 20 minutos y 1 hora y 30 minutos, debido al pésimo estado de la vía; vi) en el 2022 presentó una propuesta al municipio de San Bernardo del Viento para prestar el servicio por un valor de $180.000.000.
Que la entidad territorial debía adecuar una subestación de bomberos en el casco urbano con una alberca de agua con capacidad de 10.000 a 15.000 litros y un acceso que permitiera la entrada y salida rápida de vehículos. Verificado lo anterior, conviene precisar que la Ley 1575 de 2022 define “(…) la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos” como un servicio público esencial, cuya prestación eficiente debe ser asegurada por el Estado a todos los habitantes del territorio nacional, “en forma directa a través de cuerpos de bomberos oficiales, voluntarios y aeronáuticos.
(…)”.20 En el artículo 3° ibídem, se estableció que la prestación de este servicio público esencial es una obligación de los distritos y los municipios, esto es, “(…) a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios”. Su financiación, en los términos del mismo artículo, corresponde a la Nación y a los entes territoriales, los cuales “deben garantizar la inclusión de políticas, estrategias, programas, proyectos y la cofinanciación para la gestión integral del riesgo contra incendios, rescates y materiales peligrosos en los instrumentos de planificación territorial e inversión pública.
(…)”.21 El Consejo de Estado, ha sostenido respecto a la prevención y control de incendios como servicio público esencial a cargo de los municipios, lo siguiente:22 18 Ver el archivo “15CertificadoExpedidoSanBernardo.pdf” en el C01 del expediente digital. 19 Ver el archivo “24AudienciaPruebas.pdf” en el C01 del expediente digital. 20 Corte Constitucional, sentencia T-152 de 3 de mayo de 2022, MP Antonio José Lizarazo Ocampo. 21 Ibídem. 22 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B, sentencia del 13 de noviembre de 2014, radicado: 27001233100020030023301 (33727), CP Stella Conto Díaz del Castillo.
Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 17 “(…) De acuerdo con el artículo 365 de la Constitución, es finalidad y obligación del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos, de manera directa o través de sus agentes, pero conservando su control y vigilancia. La prestación de los servicios públicos es una finalidad inherente al Estado y a través de ellos, se propende por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, lo cual explica la eficiencia y oportunidad con la que deben ser atendidos.
El derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, entraña la protección a la colectividad, pues la deficiente prestación de un servicio público puede poner en peligro la vida, la integridad personal y los bienes de los asociados. Los servicios públicos deben ser prestados de manera eficiente y oportuna para cumplir la finalidad inherente al Estado y para que, a través de ellos, se propenda el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Su prestación debe responder a criterios de calidad del servicio que, conforme al artículo 367 de la Constitución, deben ser señalados por la ley.
Así las cosas, se tiene que la Ley 322 de 199623, le dio la categoría de servicio público esencial a la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles y consagró que es deber del Estado garantizar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, pues consagró la obligación a cargo de los distritos, municipios y entidades territoriales indígenas de prestar el servicio a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos para tal fin con los cuerpos de bomberos voluntarios, siempre contando con la coordinación, complementariedad, intermediación y cofinanciación de proyectos por parte de los Departamentos y la adopción de políticas generales por parte de la Nación. (…).
Igualmente, es importante destacar que la competencia asignada de manera principal a los municipios para la prestación del servicio público de bomberos, no riñe con que, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad contemplados en el artículo 288 de la Constitución Nacional, puedan reunirse los distintos entes territoriales para la prestación del servicio o incluso de que el Departamento, como ente superior, supla los vacíos o la incapacidad de los municipios en el cumplimiento de sus funciones.
(…)”. Descendiendo al caso en concreto, se advierte –como lo dijo la a quo– que el municipio de San Bernardo del Viento no presta el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio, por lo que es claro que existe una omisión del ente territorial demandado, por desatender lo dispuesto en la Ley 1575 de 2012; por cuanto no cuenta con un Cuerpo de Bomberos Oficial, o contratos y/o convenios con Cuerpos de Bomberos Voluntarios, que garanticen ese servicio público esencial en su territorio; máxime si en el municipio se han presentados temporadas secas e intenso verano que ha conllevado a declaración de situación de calamidad pública, fenómenos naturales que representan un alto riesgo para una comunidad que no cuenta con un Cuerpo de Bomberos Oficial o Voluntarios.
Igualmente, del testimonio rendido por el Capitán del Cuerpo de Bomberos del municipio de Santa Cruz de Lorica permite ilustrar el riesgo latente en el cual se encuentra el municipio de San Bernardo del Viento, pues se logra extraer de sus declaraciones que cada 3 o 4 meses se quema una vivienda en el municipio de San Bernardo del Viento y no hay hidratantes en el municipio. 23 Ley derogada por el artículo 53 de la Ley 1575 de 2012, “Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia”.
Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 18 Ahora bien, la entidad apelante afirma que el Consejo Municipal de Gestión de Riesgos de Desastres, se reúne periódicamente para tomar medidas de prevención de incendios que puedan ocurrir en el municipio; para la Sala tal circunstancia no representa una garantía real y efectiva para atender las emergencias que puedan ocurrir en el municipio (el área del municipio presenta amenaza alta de incendios forestales, especialmente en épocas de verano24), pues el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio, no puede atenderse mediante planes de contingencias, sino que es deber legal de los municipios, prestar el servicio a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos para tal fin con los cuerpos de bomberos voluntarios.
Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido que “(…) El derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, entraña la protección a la colectividad, pues la deficiente prestación de un servicio público puede poner en peligro la vida, la integridad personal y los bienes de los asociados. Los servicios públicos deben ser prestados de manera eficiente y oportuna para cumplir la finalidad inherente al Estado y para que, a través de ellos, se propenda el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Su prestación debe responder a criterios de calidad del servicio, (…)”.25 Aseguró la apelante que ha solicitado al Capitán en Jefe de la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, acompañamiento y asesoría para la creación del Cuerpo de Bomberos Voluntarios en el municipio; sin embargo, se tiene que en el expediente no se evidencia tal actuación realizada por la parte demandada, ni otras actuaciones que permitan asegurar la prestación oportuna y eficiente del servicio público de gestión del riesgo de incendio, es decir, es evidente la ausencia de la planeación y gestión para la creación de un Cuerpo de Bomberos Oficial o Voluntario en el municipio de San Bernardo del Viento; conducta que no solo omite una obligación legal, sino que implica violación a derechos e intereses colectivos de esa comunidad.
Se indicó en la alzada que el municipio viene adelantando las conversaciones con el Cuerpo de Bomberos del municipio de Lorica, para prestar el servicio en ejecución de un convenio con esa unidad de bomberos; la Sala permite aclarar sobre este punto que, si bien obra en el expediente un certificado en el cual consta que se fijó un presupuesto de $30.716.421 para la contratación de un cuerpo de bomberos para la prevención y control de incendios; lo cierto es que en el plenario no se encuentra demostrado que se hayan ejecutado tal instrumento presupuestal.
Igualmente, figura en el expediente unas propuestas de servicios por el Cuerpo de Bomberos del municipio de Santa Cruz de Lorica; sin embargo, la entidad se limitó en afirmar que sea tardado en llegar a un acuerdo debido a que el presupuesto no alcanza a cubrir la propuesta presentada, lo que permite establecer que la entidad territorial no ha adelantado las gestiones pertinentes con el fin de obtener los recursos económicos 24 Ver el archivo “09Contestac…Demanda.pdf” (página 27) del C01 del expediente digital. 25 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B, sentencia del 13 de noviembre de 2014, radicado: 27001233100020030023301 (33727), CP Stella Conto Díaz del Castillo.
Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 19 para asegurar la prestación oportuna y eficiente del servicio público esencial de gestión del riesgo de incendio. En línea lo anterior, el artículo 288 constitucional dispone que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley, lo cual significa que las entidades territoriales deben acudir a los medios necesarios (presupuestal y técnico) para la prestación efectiva del servicio de bomberos, esto es, propiciando una negociación respecto a la creación de la institución pública o privada que garanticen el servicio público esencial.
En este orden de ideas, la Sala advierte que la conducta asumida por el Municipio de San Bernardo del Viento, permite establecer que es clara la existencia de la vulneración a los derechos e intereses colectivos en el asunto bajo estudio, estando acreditado que el municipio no cuenta con un Cuerpo de Bomberos Oficial, ni contratos y/o convenios con un Cuerpo de Bomberos Voluntarios que garantice la prestación eficiente del servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendios.
Ahora bien, la Sala modificará el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, en cuanto a las órdenes “(…) al Alcalde del Municipio de San Bernardo del Viento: a) Celebrar contrato y/o convenio con el cuerpo de bomberos voluntarios de un municipio vecino para que preste el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos.
El primer contrato y/o convenio deberá suscribirse en un término máximo de dos (2) años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. b) Solicitar de forma inmediata, el apoyo del Departamento de Córdoba y de la Nación para que cofinancien la creación del cuerpo de bomberos oficiales, conforme a lo dispuesto en los artículos 288 de la Constitución Política y 3 de la Ley 1575 de 2012.
(…).” Lo anterior, por cuanto la administración municipal en el marco de su autonomía debe gestionar las decisiones administrativas, financieras, contractuales y presupuestales a que haya lugar, para la obtención de los recursos económicos para la creación de un Cuerpo de Bomberos Oficial, o la celebración de contratos y/o convenios con un Cuerpo de Bomberos Voluntarios.
Por todo lo anterior, la Sala –se repite– MODIFICARÁ el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, a efectos de ordenar al Alcalde del municipio de San Bernardo del Viento, a que inicie de manera inmediata y culmine en el término de un (1) año, las gestiones administrativas y presupuestales a que haya lugar, para la obtención de los recursos económicos necesarios para la creación de un Cuerpo de Bomberos Oficial, conforme el artículo 288 constitucional y artículo 3 de la Ley 1575 de 2012. 2.6.
Costas Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 20 Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala a disponer sobre la condena en costas. Conforme a lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por artículo 4726 de la Ley 2080 de 2021, la sentencia dispondrá sobre la imposición de costas.
La Sala en el sub judice no condenará en costas en segunda instancia, en la medida que en que no se encuentran causadas, habida cuenta que la parte demandante no intervino en esta instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 365.827 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia de fecha treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, que concedió las pretensiones de la demanda. En su lugar se dispone: “SEGUNDO: Ordénese al Alcalde del Municipio de San Bernardo del Viento: a).
Celebrar contrato y/o convenio con el cuerpo de bomberos voluntarios de un municipio vecino para que preste el servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos. El primer contrato y/o convenio deberá suscribirse en un término máximo de dos (2) años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. b).
Iniciar de manera inmediata y culmine en el término de un (1) año, las gestiones administrativas y presupuestales a que haya lugar, para la obtención de los recursos económicos necesarios para la creación de un Cuerpo de Bomberos Oficial, conforme el artículo 288 constitucional y artículo 3 de la Ley 1575 de 2012. c). Cada seis (6) meses, hacer seguimiento y control a las actividades y programas consagrados en la Estrategia Municipal para la Respuesta a Emergencias y en Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres 2018-2025 con el fin de prevenir incendios e incidentes con materiales peligrosos.
El primer seguimiento y control deberá realizarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia. 26 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Modificado Ley 2080 de 2021. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 27 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…) Medio de Control: Acción Popular Expediente nro. 23001-33-33-008-2021-00107-01 21 d). Comprar e instalar hidratantes públicos que cumplan las especificaciones señaladas en el Decreto 302 de 2000. Para tales efectos, se le concede un (1) año contado a partir de la ejecutoria de la sentencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en sus demás apartes la sentencia objeto de apelación.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que la presente providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha por los Magistrados que componen la Sala Tercera de Decisión de esta Corporación,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) DIVA CABRALES SOLANO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica del sistema para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx