RESPONSABILIDAD ESTATAL ANTE DAÑOS CAUSADOS POR ACTOS VIOLENTOS DE TERCEROS - TÍTULOS DE IMPUTACIÓN – Marco jurídico / OPERACIÓN MILITAR – cumplimiento de su misión Constitucional / FALLA EN EL SERVICIO - Síntesis del caso: Pasa la Sala a determinar si ¿El daño antijurídico sufrido por los demandantes, con ocasión de las lesiones padecidas por el señor F.M.M son imputables a las entidades demandadas o, por el contrario, existe el eximente de responsabilidad del hecho de un tercero? Extracto: (…) Dentro del régimen de responsabilidad subjetivo se ha optado por la falla del servicio, indicando que esta puede darse con participación estatal o sin ella.
Se afirma que el primer evento se produce cuando la intervención estatal incide de forma relevante en la producción del daño, ya sea que tal intervención sea directa o indirecta. Un ejemplo de ello fue la toma del Palacio de Justicia en Bogotá donde no solo se reprochó la omisión en la adopción de medidas de seguridad sino también las actuaciones irregulares desplegadas por las Fuerza Pública al momento de recuperar el Palacio de Justicia, por no respetar las garantías mínimas de los civiles.
El segundo evento, es decir, la falla del servicio sin participación estatal, se presenta cuando el daño era previsible y resistible para el Estado pero este se abstiene de adoptar medidas. Aquí entonces lo que se reprocha no es un actuar puntual sino la falta de actuación para eludir o, al menos, mitigar un daño que era cognoscible. Un caso de responsabilidad en este sentido fue el ataque realizado por las FARC el 15 de octubre de 1999 en la cabecera Municipal de Miranda - Cauca; allí se indicó que a pesar de que la incursión guerrillera era perfectamente previsible, el Estado permaneció impasible.
(…) El riesgo excepcional ocurre cuando el ejercicio de una actividad legítima y lícita comporta un riesgo anormal o excesivo, esto es, superior al inherente de la actividad, que excede lo que razonablemente puede asumir el perjudicado. Por tanto, si el Estado genera un riesgo de tales características, que desborda las ventajas del servicio, entonces debe reparar el daño que se produzca con ocasión de la concreción de tal riesgo.
(…) Ahora, en lo que se refiere al daño especial, este tiene lugar cuando el acto violento se dirigió contra un objetivo estatal y en ejecución de ello se afectó un interés particular de forma desproporcionada, es decir, se sufrió un daño que normalmente no se debía soportar. Bajo este título el enfoque está en el daño sufrido por la víctima y la constatación de un desequilibrio de las cargas públicas, que lleva a aplicar una solución jurídica desde la equidad reforzada en el principio de solidaridad.
Entonces, este título responde a la necesidad de equilibrar las cargas públicas que se han visto alteradas con ocasión de una actividad estatal que dio como resultado el daño excesivo sobre los bienes e intereses tutelados de una persona. (…) En otras palabras, la teoría del daño especial se fundamenta en la aplicación concreta de los principios de solidaridad y equidad.
Estos principios buscan identificar a un responsable por los daños que, de lo contrario, quedarían sin reparación si no se atribuyen al Estado. Este enfoque se basa en la noción de que sería injusto cargar a una persona con las consecuencias de actos violentos dirigidos contra instalaciones estatales, cuando dichos actos también afectan los bienes y derechos de individuos que no eran el objetivo directo de tales acciones.
Además, esta teoría se aplica cuando el Estado emplea la fuerza pública en el cumplimiento de su deber constitucional de proteger la vida y los bienes de sus ciudadanos, una actuación que se considera legítima. Ahora, para la prosperidad del eximente de responsabilidad, denominado hecho de un tercero, deben reunirse tres requisitos, a saber: i) que el hecho del tercero sea la causa exclusiva. ii) que el hecho del tercero sea ajeno al servicio. iii) que el hecho del tercero sea imprevisible e MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 2 irresistible para la entidad.
(…) Es importante subrayar que la responsabilidad de las autoridades en la preservación de la seguridad de las personas implica la obligación de emplear todos los recursos a su alcance para prevenir, evitar o mitigar los daños y sus secuelas. No obstante, esta responsabilidad solo se configura cuando existe un conocimiento previo de una situación específica de amenaza o peligro que, como se ha mencionado previamente, exige la intervención de la administración. (…) Así pues, es innegable que la actuación del tercero, en este caso, el habitante de calle, se erigió como la causa directa y determinante del daño, sin mediación alguna por parte de las entidades demandadas, ya sea de manera directa o indirecta, ya sea por acción o por omisión. Este hecho se materializó de manera eficaz, adecuada y suficiente por sí mismo, sin intervención alguna de las autoridades demandadas.
Por consiguiente, este acontecimiento es completamente ajeno a la Administración, caracterizado por su imprevisibilidad e irresistible naturaleza, dada la falta de conocimiento por parte de las autoridades y la sorpresiva ejecución de este tipo de acciones. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, treinta u uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL MUNICIPIO DE MEDELLÍN RADICADO 05001 33 33 009 2016 00547 01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO RESPONSABILIDAD ESTATAL ANTE DAÑOS CAUSADOS POR ACTOS VIOLENTOS DE TERCEROS - TÍTULOS DE IMPUTACIÓN. DECISIÓN CONFIRMA SENTENCIA APELADA PROVIDENCIA 146 LINK DEL EXPEDIENTE 009 2016 00547 01 EXPEDIENTE HÍBRIDO Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la parte actora, en contra de la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Medellín el día 25 de septiembre de 2020, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones La parte actora pretende que se declaren a las entidades demandadas, administrativamente responsables por los perjuicios causados a los demandantes, con motivo de las lesiones padecidas por el señor FRANKLIN MOSQUERA MURILLO, ocurridas el 22 de marzo de 2014, en la puerta de un “centro día” ubicado en el centro de Medellín, que es un programa de la Alcaldía de Medellín. Como indemnización solicita se condene a los siguientes pagos: MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 4 --Por concepto de perjuicio moral Para Franklin Mosquera Murillo (víctima), María Diana Murillo Palacios (madre) y Leofanor Mosquera Hinestroza (padre) el equivalente a 100 SMLMV.
Por el mismo concepto para los hermanos de la víctima los señores John Alexander Mosquera Murillo y José Alexis Mosquera Murillo. --Por concepto de lucro cesante consolidado Para Franklin Mosquera Murillo la suma de $72.846.250,39 --Por concepto de lucro cesante futuro Para Franklin Mosquera Murillo la suma de $138.712.539,33 --Por concepto de daño a la salud Para Franklin Mosquera Murillo el equivalente a 300 SMLMV 1.2.
Supuestos fácticos Los hechos consignados en la demanda son los que a continuación se resumen: Primero. En el año 2014, entre el 5 y 11 de abril, en la ciudad de Medellín con el apoyo de la alcaldía de Medellín y el Gobierno Nacional de Colombia, se realizó el foro urbano mundial para lo cual se debía mostrar un paisaje urbano inspirador.
Segundo. Para mostrar un paisaje urbano inspirador, la Alcaldía de Medellín realizó varias obras tendientes a embellecer la ciudad. Una de ellas fue recoger a todos los habitantes de calle dispersos por toda la ciudad en el sector la minorista y en los “centros día” pertenecientes al programa de atención al habitante de calle de la Alcaldía Tercero. Para mantener esta población aislada y controlada se dispuso de personal de la Policía Nacional quienes empezaron 15 días antes del evento, con grandes operativos en las casas expendedoras de vicio, y en contra de los habitantes de calle, subiéndolos en camiones y llevándolos por la fuerza a centros días y manteniendolos custodiados en zonas aledañas a la plaza de la minorista.
Cuarto. El 22 de marzo del 2014, en la puerta del centro día ubicado en el centro de Medellín, en las manos de un habitante de calle que estaba esperando para ingresar al centro día, detonó un artefacto explosivo que acabó con la vida de él y de otras personas. Además dejó otras personas heridas, entre ellas, el señor MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 5 Franklin Mosquera Murillo y varios agentes de la policía que participaron en el operativo de control.
Quinto. La explosión causó en el señor Mosquera Murillo, fractura en la base de cráneo, lesión en globos oculares, con pérdida de un ojo, fractura en la cara, contusión pulmonar y fractura en miembro superiores. Sexto. La pérdida de capacidad del señor Franklin fue valorada en un 58,61% por secuelas en evento traumático, ocurrido el 22 de marzo del 2014.
Séptimo. El evento fue reportado en el periódico El Espectador y el Q'hubo. Octavo. El día 22 de mayo del 2016, el señor Franklin Mosquera Murillo, formuló denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación por los hechos victimizantes de los que fue objeto. 1.3. Contestaciones 1.3.1. Municipio de Medellín Dando respuesta a la acción de la referencia, el Municipio de Medellín manifiesta que, no existe nexo de causalidad entre el hecho que ocasionó las lesiones al señor Franklin Mosquera Murillo, y la falla en el servicio por parte del ente territorial, toda vez que según se desprende de los hechos de la demanda y la documentación aportada, los hechos fueron causados por un tercero presuntamente habitante de calle.
Agrega que los hechos ocurrieron fuera del centro día número uno, cuando la Policía realizaba un control de habitantes de calle, explotando el artefacto antes de llegar a donde se encontraban las unidades de la Policía Nacional y de donde estaba ubicada la institución social. Además el municipio de Medellín no participó de forma alguna a través de sus agentes, ni por acción o por omisión, en los hechos narrados en la demanda, no estructurandose los elementos para imputar responsabilidad alguna.
MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 6 Expone como excepciones la inexistencia de responsabilidad, el hecho exclusivo determinante de un tercero, la falta de legitimación en la causa por pasiva, la ausencia de nexo causal y la inexistencia de falla. 1.3.2.
Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional. Dentro de la oportunidad para dar respuesta a la acción de la referencia la Policía Nacional manifiesta que, se opone a cada una de las pretensiones de la demanda, incluso las indemnizatorias, como quiera que no se estructuran los elementos de responsabilidad del estado en cabeza de la Policía Nacional.
Refiere que la parte actora señala en la demanda que existió una responsabilidad del Estado bajo el título de imputación de daño especial, mismo que no tiene ningún soporte probatorio fehaciente que de manera inequívoca conlleve a establecer que los hechos sucedidos en el sector conocido como la minorista del municipio de Medellín se trató de un atentado terrorista dirigido contra unidades policiales, que estaban realizando su labor de protección, seguridad y acompañamiento a los habitantes de calle.
Quedando así sus pretensiones inertes sin ningún soporte probatorio. Indica que los actores pudieron ser víctimas de la acción de terceros, sin que sea factible ni procedente que el Estado colombiano sea responsable del hecho que le dio origen a los daños. El mencionado daño no resulta atribuible a la entidad, puesto que en el acervo probatorio que obra en el proceso no se evidencia que para el 22 de marzo del 2014 se llevó a cabo una acción delictiva de un tercero dirigido en contra de la fuerza pública.
Finaliza señalando que en caso de probarse que se trató de un acto terrorista, ese no estaba dirigido contra un elemento representativo del Estado, que no fue posible preverlo y tampoco hubo participación de agentes del Estado, por lo cual no es posible concluir una falla en el servicio. Considera que está frente a un acto violento, que tuvo como objetivo causar daño en una obra social.
Expone como excepciones la incapacidad o indebida representación del demandante, la falta de legitimación es la causa por pasiva y el hecho de un tercero. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 7 1.3.3.
Llamada en garantía, Axa Colpatria Dando respuesta al llamamiento en garantía, Axa Colpatria manifiesta que se opone a que sean acogidas las pretensiones de la demanda en contra del municipio de Medellín, al considerar que no existe responsabilidad que pueda ser atribuida al ente territorial a raíz de la explosión ocurrida el 22 de marzo del 2014, al no configurarse los elementos de responsabilidad estatal en ninguna de sus modalidades.
No existe una falla en el servicio, es decir una acción u omisión de la administración que desencadenará un daño. Tampoco existe la creación de un riesgo excepcional, porque no existe prueba que indique que el suceso consistió en un acto terrorista dirigido específicamente contra el ente municipal, en su labor de protección y acompañamiento de los habitantes de calle.
Por el contrario, considera que los daños son atribuibles a un tercero, configurando así una causa extraña que interrumpe el nexo causal. Expone como excepciones la ausencia de responsabilidad del Municipio de Medellín, el hecho exclusivo de un tercero, la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Medellín, la inexistencia del perjuicio, la tasación excesiva del perjuicio, temeridad y mala fe.
Respecto al llamamiento en garantía, indica que solo asumirá la indemnización en beneficio de las víctimas en el eventual caso de que el municipio de Medellín sea encontrado administrativamente responsable, teniendo en cuenta las coberturas, exclusiones, límites y máximos de responsabilidad deducibles pactados por las partes en el contrato de seguro en el que se basa el llamamiento, sin incurrir en sumas adicionales como costas, agencias en derechos u otros conceptos que estén exclusivamente excluidos. 1.4.
Sentencia impugnada. Mediante sentencia del 25 de septiembre de 2020, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín, declaró probadas las excepciones denominadas inexistencia de responsabilidad y hecho de un tercero, propuestos por el Municipio de Medellín, la Policía Nacional y la llamada en garantía, Axa Colpatria. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 8 Argumenta su posición señalando que no existe en el plenario ninguna prueba o circunstancia que acredite o haga suponer la existencia de amenazas contra el centro día del sector la minorista del municipio de Medellín. El inmueble, una institución de carácter social, destinado a brindar atención a los habitantes en condición de calle.
El lugar no es una instalación, guarnición o cuartel militar ni estación de policía donde se acantonen miembros de las fuerzas militares de policías u organismos de seguridad del Estado. El sitio no requería de una vigilancia o protección especial por no considerarse como objetivo militar de grupos al margen de la ley, de manera tal que su existencia en el sector no encarnaba una situación especial de riesgo para los miembros de la población. Agrega que no existe certeza de que el atentado fuera dirigido contra los uniformados de la Policía, porque la certificación de la Fiscalía da cuenta de una mera hipótesis investigativa, sin lograr esclarecer plenamente los hechos e individualizar a sus responsables, descartando la imputación a título de riesgo excepcional.
También descarta la responsabilidad con base en el título de daño especial, pues no se demostró que el artefacto explosivo hubiera detonado como producto de discordias, pugnas o enfrentamientos entre la Policía y/o funcionarios del municipio de Medellín o la población que allí era atendida. Finaliza indicando que la conducta de las entidades demandadas no es censurable a título de falla del servicio por omisión. El daño antijurídico fue obra del actuar delictivo de un tercero, que para las autoridades públicas demandadas fue imprevisible e irresistible, no era posible evitar su ocurrencia. Aunque para el momento de los hechos era conocida la frecuente ejecución de atentados en la ciudad de Medellín, era imposible para las autoridades, aumentar los niveles de precaución y cautela, predecir o anticipar un ataque a una institución pública destinada a prestar servicio bienestar social a los más necesitados. 1.5.
Recurso de apelación Al no ser de acuerdo con lo ordenado por el juez de primera instancia el apoderado de la parte demandante presenta recurso de apelación mediante el cual ratifica el contenido del escrito de la demanda al igual que las pretensiones que allí se invocan. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 9 Sostiene que no existe duda de que el atentado terrorista perpetrado en la madrugada del 22 de marzo del 2014 en la ciudad de Medellín, en donde perdieron la vida varias personas y resultaron lesionadas otras más, entre ellas del señor Franklin Mosquera Murillo, al igual que varios integrantes de la Policía Nacional, estaba dirigido única y exclusivamente contra los miembros de la fuerza pública que participaron en el operativo, situación que efectivamente fue corroborada por la Fiscalía, al igual que por los testigos que fueron escuchados en el proceso, esto es las señoras María Patricia Carmona y Lady Johana Correa Carmona, personas estas que ejercían su actividad de vendedoras informales de alimentos en el sector de la avenida de Greiff de la ciudad de Medellín. Pese al contenido del oficio 3970 F10 del 20 de septiembre de 2017, expedido por la Unidad de la Fiscalía Especializada de Medellín, que fue debidamente suministrado por el ente investigador, la juez de primer instancia infiere sin fundamento alguno que no existe certeza de que el atentado fuera dirigido contra los uniformados de la Policía Nacional, porque la certificación de la Fiscalía da cuenta de una mera hipótesis investigativa, sin lograr esclarecer plenamente los hechos e individualizar a sus responsables, descartando la imputación a título de riesgo excepcional.
Refiere que no se puede dejar de lado, que si bien es cierto que el centro día brinda atención de cuidado y bienestar a las personas en condición de calle y que estos podían acudir allí de forma voluntaria, no es menos cierto que para la fecha de los hechos la presencia del señor Franklin Mosquera Murillo, en dicho lugar, no era voluntaria, situación que fue efectivamente corroborada tanto por él como por las señoras María Patricia Carmona y Lady Johana Correa. 1.6.
Trámite en segunda instancia. Una vez admitido el recurso de apelación, se corrió traslado a las partes para alegar a través de auto que data del 28 de noviembre de 2022, por el término 10 días y se dispuso que una vez vencido este lapso correría el traslado independiente por 10 días al Ministerio Público para emitir concepto. Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 10 1.7.
Alegatos de conclusión de segunda instancia 1.7.1. Axa Colpatria Seguros S.A. Aprovecha su escrito de alegaciones finales, para señalar que, la parte actora tenía la carga de demostrar que lo ocurrido el 22 de marzo de 2014, era imputable a un proceder activo u omisivo de la Administración, y adicionalmente, de acuerdo con la realidad probatoria constatada en el desarrollo del proceso, debía analizarse si ese proceder activo u omisivo, había configurado una falla en el servicio, esto, teniendo presente que lo acaecido no tuvo por objetivo atacar una base militar o policial, ni tampoco un lugar donde se encontraran ubicados organismos o autoridades del Estado, a raíz de lo cual, se viera afectada la población aledaña o vecina, sino que lo acontecido fue producto de un acto violento dirigido contra la población civil en general, que aparte de afectar a esta última, también afectó y sorprendió a los agentes policiales que se ubicaban en el lugar de los hechos, ante quienes claramente resultaba imprevisible lo sucedido.
Agrega que el Centro Día No. 1, es un lugar que pertenece al Municipio de Medellín, y que el mismo cumple una función social que tiene por fin combatir la mendicidad, la pobreza, la desigualdad y que indudablemente busca mejorar la calidad de vida de aquellas personas que se encuentran en situación de calle. Refiere que las lesiones del señor FRANKLIN MOSQUERA MURILLO, así como los perjuicios derivados de éstas para él y los demás demandantes, fueron consecuencia de un hecho de un tercero ajeno al Municipio de Medellín y lo anterior, quedó plenamente claro para la A quo al momento de dar por probada tal excepción, toda vez que es evidente, y así obra en el plenario, que el artefacto explosivo generador del infortunado suceso, para el momento de los hechos, era portado por un indigente que se disponía a ingresar al Centro Día No 1, motivo por el cual, lo sucedido, constituyó tanto para la población civil como para los uniformados que se encontraban en el lugar, un hecho imprevisible, irresistible y ajeno, que de ninguna manera pudo haber sido evitado por el Ente territorial.
Esto sin dejar de lado que para la época, no existía prueba de amenaza alguna que permitiera poner en alerta a las autoridades, y el inmueble sobre el que acaeció el infortunio. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 11 1.7.2.
Parte demandante En sus alegaciones finales el apoderado de la parte actora reitera lo señalado en el escrito de apelación de la sentencia. 1.7.3. Policía Nacional En su escrito de alegaciones finales, el apoderado de la Policía Nacional manifiesta que, el Estado está llamado a responder patrimonialmente a título de falla en el servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, entre otros casos, cuando una persona solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo en que se encuentra, o cuando no se solicita expresamente dicha protección pero es evidente que la persona la necesitaba, en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones.
Sostiene que no existen elementos de juicio para acreditar conducta omisiva en cabeza de las entidades demandadas como lo determinó el Fallador de primera instancia. Tampoco se probó que el atentado estuviera dirigido a instalaciones de las entidades demandadas o que el objetivo de dicho atentado estuviera en cabeza de las codemandadas para predicar la existencia de un daño especial; por lo que, si bien se causó un daño a los demandantes, y el mismo deviene antijurídico; éste no es imputable a las codemandadas.
Finaliza señalando que en el plenario se logró demostrar que los hechos se produjeron dentro de las actividades de control normales que se desarrollan con los habitantes de calle, y que el artefacto que explotó, era portado por uno de ellos, sin que esto fuera previsible para las autoridades del municipio de Medellín ni de la Policía Nacional. 1.7.4.
Ministerio Público El Ministerio Público, no se pronunció pese al traslado que se le corrió, por tanto inane se hace cualquier apreciación. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 12 1.8. Pruebas relevantes 1.8.1.
Documentales Copia de la historia clínica del señor Franklin Mosquera Murillo (fls 21-54) Dictamen No. 59137 del 18 de marzo de 2016, realizado a Franklin Mosquera Murillo (fls 56-57) Copia de acta No. 418 de sesión ordinaria del Concejo de Medellín (fls 59-100) Copia de respuesta a derecho de petición elaborada por la Personería de Medellín con fecha del 8 de abril de 2016 (fl 101) Noticia publicada en el Q´Hubo (fls 106) e impresiones de noticias publicadas en otros medios de comunicación (fls 108-112) Copia de constancia elaborada por el Fiscal Décimo Especializado de Medellín el 18 de abril de 2016 (fl 122) Copia de formato único de noticia criminal (fls 123-125) Copia de informe pericial de clínica forense del 2 de mayo de 2016 (fl 126) Copia de respuesta a derecho de petición elaborado por el Municipio de Medellín el día 10 de mayo de 2016, mediante el cual indica cómo los habitantes de calle ingresaban al programa centro día y las veces que el señor Franklin Mosquera Murillo había ingresado a ese lugar (fls 157-159) Copia de oficio del 25 de abril de 2016, en el que la Alcaldía de Medellín habla sobre la conciliación prejudicial solicitada por el señor Franklin Mosquera Murillo (fls 166-136) Copia de oficio del 20 de abril de 2016, contentivo de antecedentes administrativos relacionados con los hechos relatados en la conciliación solicitada por señor Franklin Mosquera Murillo (fls 164-171) Copia de sentencia emitida por el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín el 17 de enero de 2017, en la que se resolvió un tema similar al aquí demandado (fls 172-186) Copia del libro de población civil de la Estación de Policía de la Candelaria para el día 22 de marzo de 2014 (fls 206-210 y 275-278) Copia de la comunicación oficial S-2014-032391 del 22 de marzo de 2014, mediante el cual se informa al comando metropolitano la novedad (fl 205) Copia de oficio No. 3970 F 10/2017 mediante la cual la Fiscalía informa que en la Fiscalía 10 Especializada se adelanta la investigación por los hechos MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 13 ocurridos en el andén del centro día No. 1 en el barrio Estación Villa del centro (fls 263-264) Oficio S-2017-218698 del 15 de octubre de 2017 elaborado por la policía nacional (fl 273-274) Copia del cronograma de gestión de la estación de policía de la candelaria (fl 279-280) Copia de orden de servicio No. 003-DISP3-ESCAN-38.9 (fls 281-292) 1.8.2.
Testimonios El día 6 de noviembre de 2019, estando en audiencia de pruebas celebrada ante el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín se recibieron los testimonios de María Patricia Carmona Guizado y Leydy Jhoana Correa Carmona. El mismo día se recibió interrogatorio de parte del señor Franklin Mosquera Murillo (fls 314-316). 1.8.3.
Dictamen pericial La parte actora aportó, junto con la demanda, dictamen No. 59137 del 18 de marzo de 2016, realizado a Franklin Mosquera Murillo (fls 56-57) El día 6 de noviembre de 2019, estando en audiencia de pruebas celebrada ante el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Medellín se presentó la señora Carmiña Pérez Restrepo quien fue interrogada sobre aspectos relacionados con el dictamen (fls 314-316). 2.
CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia Es competente este Tribunal para conocer en segunda instancia del presente medio de control de Reparación Directa, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 2º del artículo 155 ibídem.
MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 14 2.2. Problema Jurídico Pasa la Sala a determinar si ¿El daño antijurídico sufrido por los demandantes, con ocasión de las lesiones padecidas por el señor Franklin Mosquera Murillo son imputables a las entidades demandadas o, por el contrario, existe el eximente de responsabilidad del hecho de un tercero? 2.2.1.
Causa del problema jurídico Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico las partes plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante para la resolución del litigio como la formulación del problema jurídico. En el caso que ocupa el estudio, encuentra la Sala que la causa central de las diferencias presentadas se circunscribe a la diferente connotación jurídica que dan las partes y la juez de primera instancia a las circunstancias que rodearon el insuceso del cual se derivaron las lesiones padecidas por el demandante, toda vez que para la parte actora las circunstancias fácticas que rodearon el caso, tienen la connotación jurídica de configurar una responsabilidad imputable a la POLICÍA NACIONAL y al MUNICIPIO DE MEDELLÍN, bajo el título de daño especial; por el contrario, para las entidades demandadas y el Juzgado, las mismas circunstancias tienen una connotación jurídica distinta, por cuanto estructuran el eximente de responsabilidad del hecho de un tercero. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial En relación a las consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado, el Consejo de Estado en sentencia del 31 de mayo de 2019, señaló lo siguiente: “El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.
El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta violatorio del ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 15 patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.
La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el daño especial, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquier otro que permita hacer la atribución en el caso concreto. Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido.”1 2.3.1.
Responsabilidad estatal ante daños causados por actos violentos de terceros - Títulos de imputación. Comprendiendo que Colombia es un Estado Social de Derecho, la responsabilidad derivada del artículo 90 de la Constitución Política se ha venido desligando de una percepción fundada sólo desde la culpa, abriendo paso a una concepción que permita concretar en mejor medida los fines y principios constitucionales, como son el respeto de la dignidad humana, la solidaridad, la vigencia del orden justo, la igualdad, entre otros.
Asimismo, la responsabilidad patrimonial de la administración se asocia con el deber que tienen todas las autoridades de proteger la vida, honra, bienes, derechos y libertades de las personas. En este escenario, tanto la doctrina como la jurisprudencia han estructurado regímenes de responsabilidad subjetivos, pero también objetivos, interesando ahora detenerse en los títulos de imputación que se han utilizado para resolver aquellos litigios donde el personal civil resulta lesionado durante enfrentamientos entre las fuerzas legítimas del orden estatal y grupos armados ilegales.
Para este objetivo, se recurrirá al balance jurisprudencial realizado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 20 de junio de 20172. Dentro del régimen de responsabilidad subjetivo se ha optado por la falla del servicio, indicando que esta puede darse con participación estatal o sin ella. 1 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C. - M.P. Nicolás Yépes Corrales.
Radicación número: 19001-23-31-000-2006-00279-01(44019). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena. C.P. Ramiro Pazo Guerrero. Bogotá, D.C., 20 de junio de 2017. Radicación número: 25000-23-26-000- 1995-00595-01. Esta providencia fue reiterada en sentencia más reciente: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Bogotá D.C., 14 de marzo de 2019. Radicación número: 05001-23-31-000-2004-00770-01 (49617). MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 16 Se afirma que el primer evento se produce cuando la intervención estatal incide de forma relevante en la producción del daño, ya sea que tal intervención sea directa o indirecta.
Un ejemplo de ello fue la toma del Palacio de Justicia en Bogotá donde no solo se reprochó la omisión en la adopción de medidas de seguridad sino también las actuaciones irregulares desplegadas por las Fuerza Pública al momento de recuperar el Palacio de Justicia, por no respetar las garantías mínimas de los civiles. El segundo evento, es decir, la falla del servicio sin participación estatal, se presenta cuando el daño era previsible y resistible para el Estado pero este se abstiene de adoptar medidas.
Aquí entonces lo que se reprocha no es un actuar puntual sino la falta de actuación para eludir o, al menos, mitigar un daño que era cognoscible. Un caso de responsabilidad en este sentido fue el ataque realizado por las FARC el 15 de octubre de 1999 en la cabecera Municipal de Miranda - Cauca; allí se indicó que a pesar de que la incursión guerrillera era perfectamente previsible, el Estado permaneció impasible.
Este título de imputación es resumido así por el Consejo de Estado: “14.5. De acuerdo con el anterior balance jurisprudencial, el Estado podrá ser declarado responsable con fundamento en la falla del servicio por un acto violento perpetrado por un agente no estatal, cuando: i) haya participado directa o indirectamente en la producción del hecho dañoso, o ii) no hubiere intervenido en el acto o hecho generador del daño, pero este le era previsible y resistible, y no adoptó las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el resultado dañoso, pudiendo y debiendo hacerlo.
(…) 14.9. En conclusión, frente a los actos violentos de terceros, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado considera que el concepto de falla del servicio opera como fundamento de reparación cuando: i) en la producción del daño estuvo suficientemente presente la complicidad por acción u omisión de agentes estatales3; ii) se acredita que las víctimas contra quienes se dirigió de modo indiscriminado el ataque habían previamente solicitado medidas de protección a las autoridades y estas, siendo competentes y teniendo la capacidad para ello, no se las brindaron4 o las mismas fueron insuficientes o tardías5, de tal manera que su omisión es objeto de reproche jurídico (infracción a la posición de garante)6; iii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas; no obstante, el acto terrorista era previsible, en razón a las especiales circunstancias fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a evitar de forma 3 “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de septiembre de 1997, rad. 10.140, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
(…)” 4 “Con fundamento en ese título de imputación se accedió a las pretensiones de los demandantes en sentencias de la Sección Tercera de 11 de diciembre de 1990, rad. 5.417, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; (…)” 5 “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de diciembre de 2013, rad. 30.814, M.P. Danilo Rojas Betancourth. (…)” 6 “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, rad. 20511, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(…)” MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 17 eficiente y oportuna el ataque7; y iv) el Estado omitió adoptar medidas de prevención y seguridad para evitar o atender adecuadamente una situación de riesgo objetivamente creada por este8.”9 Prosiguiendo, se llega al régimen de responsabilidad objetivo, al interior del cual se tienen los títulos de riesgo excepcional y daño especial, los cuales han sido entremezclados y a veces confundidos, pero tienen unas características individuales que los hacen diferenciables y autónomos.
El riesgo excepcional ocurre cuando el ejercicio de una actividad legítima y lícita comporta un riesgo anormal o excesivo, esto es, superior al inherente de la actividad, que excede lo que razonablemente puede asumir el perjudicado. Por tanto, si el Estado genera un riesgo de tales características, que desborda las ventajas del servicio, entonces debe reparar el daño que se produzca con ocasión de la concreción de tal riesgo.
Este título se ha usado mayoritariamente por el Consejo de Estado en aquellos casos donde se presentan ataques de grupos ilegales, pero bajo el entendido de que estos sean dirigidos a un objeto específico, identificable como del Estado. Así se ha explicado esto último: “15.6. Para que el acto violento causado materialmente por terceros sea imputado al Estado es menester que, según lo dicho por esta Corporación, esté dirigido contra blancos selectivos, esto es, personas o instituciones representativas del Estado, pues si el acto violento es de carácter indiscriminado cuyo objetivo es provocar, como lo es el acto de terrorismo, pánico, temor o zozobra entre la población civil, no es posible declarar la responsabilidad del Estado con fundamento en el riesgo excepcional. 15.7.
Bajo esta perspectiva teórica, la Sala ha desestimado las pretensiones encaminadas a vincular la responsabilidad del Estado en casos de actos violentos perpetrados por agentes no estatales cuyo objetivo es indeterminado. (…) 15.8. En todas estas oportunidades se consideró que por tratarse de daños causados por actos violentos de terceros, en donde si bien quedó probada la consumación del acto violento perpetrado de modo indiscriminado en contra de la población civil, no se acreditó que el objetivo final era atacar una instalación militar o policial, establecimiento estatal, centro de comunicaciones o un elemento representativo del Estado; por ende, se concluyó que el acto al estar dirigido de modo indiscriminado contra la población civil, con el fin único y exclusivo de sembrar terror y pánico, la responsabilidad del Estado sólo podría estructurarse desde la perspectiva del régimen de falla del servicio. 7 “La sentencia del 12 de noviembre de 1993, rad. 8233, M.P. Daniel Suárez Hernández, (…)” 8 “Este no es un acto típico de terrorismo; no obstante, esta fue la postura asumida por la Sección Tercera del Consejo de Estado al resolver la acción de reparación directa originada en la toma guerrillera a la base militar de Las Delicias en el departamento de Putumayo, sentencia de 25 de mayo de 2011, rad. 15.838, 18.075, 25.212 (acumulados).
M.P. Jaime Orlando Santofimio.” 9 Op cit. Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00595-01. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 18 15.9. En conclusión, los casos en los que se dilucida la declaratoria de responsabilidad estatal por daños ocasionados por actos violentos perpetrados por un tercero, donde no se acredita una falla del servicio por infracción a un deber jurídico interno o internacional, pueden, según sus particularidades, ser examinados a la luz del título de imputación objetivo de riesgo excepcional, bajo la condición de que el acto violentos proveniente del tercero esté dirigido en contra de un integrante o institución estatal, esto es, personas o entidades que representen al Estado.”10 Ahora, en lo que se refiere al daño especial, este tiene lugar cuando el acto violento se dirigió contra un objetivo estatal y en ejecución de ello se afectó un interés particular de forma desproporcionada, es decir, se sufrió un daño que normalmente no se debía soportar.
Bajo este título el enfoque está en el daño sufrido por la víctima y la constatación de un desequilibrio de las cargas públicas, que lleva a aplicar una solución jurídica desde la equidad reforzada en el principio de solidaridad. Entonces, este título responde a la necesidad de equilibrar las cargas públicas que se han visto alteradas con ocasión de una actividad estatal que dio como resultado el daño excesivo sobre los bienes e intereses tutelados de una persona.
Este título fue abordado en la sentencia que se ha venido trayendo a colación, en apoyo de providencia anterior: “16.18. Finalmente, en el año 2008, la Sección retomó definitivamente el título del daño especial y sostuvo que la obligación de indemnizar por actos violentos de terceros en los que estuviera involucrado el ataque a un componente representativo del Estado nacía del rompimiento de las cargas públicas al que habían sido sometidos los habitantes afectados por dichos ataques.
Así lo expuso la Sección Tercera al examinar el ataque guerrillero contra la Estación de Policía de La Cruz, Nariño, ocurrida entre el 15 y el 17 de abril de 2002, oportunidad en la que se sentó la siguiente postura11: En tercer lugar, considerar los actos de terrorismo como el hecho exclusivo de un tercero, en términos del nexo de causalidad, implicaría condenar a la población a la impotencia, dado que el Estado tiene el deber jurídico de protegerla, por ejercer el monopolio legítimo de la fuerza, encarnado en sus fuerzas militares y de policía. Las explicaciones que se dieron en el capítulo anterior sobre el daño especial como título de imputación por ataques terroristas, permiten deducir la responsabilidad del Estado a partir del resultado dañoso, superior al que ordinariamente deben soportar y diferente del que asumen los demás pobladores, y proveniente del enfrentamiento armado entre las fuerzas del orden y el grupo subversivo de quien provino el ataque terrorista.
Si bien como consecuencia de dicho enfrentamiento se causaron daños a los inmuebles contiguos al sitio de ubicación de la estación de policía, objeto central del atentado, la actuación de la fuerza pública fue legítima, en cuanto se desarrolló en 10 Op cit. Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00595-01. 11 “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de octubre de 2008, rad. 52001-23-31-000- 2004-00605-02(AG), M.P. Myriam Guerrero de Escobar.” MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 19 cumplimiento de su obligación constitucional de defender la vida y los bienes de los administrados, no acreditándose que excediera al marco de lo que le era debido, y no procede calificar tal actuación como generadora de un riesgo excepcional para aquéllos, pues no cabe predicar tal calificativo de una conducta legítima que aunque implique el uso de las armas, de por sí peligroso, se dirige o encamina precisamente, a conjurar y a repeler el riesgo que para la vida y los bienes de los administrados implican los ataques y atentados provenientes de grupos armados al margen de la ley.
Si bien muchos de los daños a los inmuebles fueron ocasionados por el Estado, conforme a lo señalado por el personero del municipio, cuando dio cuenta en un informe sobre los hechos, de que los refuerzos de los helicópteros artillados, si bien ‘prestaron una ayuda eficaz a la Policía Nacional y contraguerrilla, desafortunadamente afectaron innumerables viviendas causando destrozos materiales…; esa circunstancia corresponde al marco conceptual doctrinario y jurisprudencial de lo que es la teoría del daño especial en su original acepción, esto es: cuando el Estado en ejercicio de la legalidad o en el cumplimiento de los fines estatales, o en el ejercicio de sus competencias, causa daños a terceros inocentes.
Por las razones anteriores, el título de imputación de responsabilidad del Estado, en este caso es el de daño especial, que además se ajusta al artículo 90 constitucional al tomar como punto de partida el daño antijurídico que sufrieron los demandantes; y que implica la obligación jurídica del Estado equilibrar nuevamente las cargas, que debieron soportar, en forma excesiva, algunos de sus asociados, alcanzando así una concreción real el principio de igualdad.””12 (Negrillas fuera del texto original) Así planteados, para esta Sala de Decisión es necesario diferenciar conceptualmente el riesgo excepcional del daño especial.
Por ello propone tener en cuenta que el primero tiene ocasión cuando es el Estado el que, con su actuar legítimo, genera el riesgo para la población, que es superior al habitual y lo hace de forma consciente; entre tanto, el daño especial no se preocupa por el riesgo generado sino por la índole del daño padecido por la víctima dentro de una actuación estatal, el cual deberá ser superior al que ordinariamente soportan los administrados, y está sustentado en el desequilibrio de las cargas públicos, en el principio de equidad y solidaridad.
Dilucidado lo anterior conviene plantear una última idea. Aunque el Consejo de Estado, como órgano de cierre, ha proferido múltiples decisiones en torno a este tema, lo cierto es que no existe un título de imputación prevalente sobre los demás o que deba ser usado de forma específica, ya que cada caso debe resolverse bajo la órbita que ofrecen las particularidades fácticas y jurídicas.
Por consiguiente, el operador judicial está llamado a decidir de acuerdo con su autonomía, adoptando el título de imputación que mejor corresponda a la realidad del caso que es puesto a su consideración; por eso, se dice que los títulos de imputación hacen parte de la motivación de una sentencia. 12 Op cit. Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00595-01.
MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 20 Para afianzar esta idea interesa lo dicho por la Sección Tercera en el año 2012, como un pronunciamiento que se ha venido retomando hasta la actualidad. Allí expresó: “En lo que refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos “títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta providencia.”13 Así las cosas, el siguiente acápite de esta sentencia se ocupará de la responsabilidad estatal que se alega con la demanda y las discusiones adicionales que de ella se derivan.
3. CASO CONCRETO 3.1. El daño A folios 56 y 57 del expediente obra dictamen No. 59137 del 18 de marzo de 2016, realizado a Franklin Mosquera Murillo, en el que se indica que éste perdió el 58,61 por ciento de la capacidad laboral y que depende de una tercera persona para realizar las actividades de la vida diaria. También se evidencia copia de la historia clínica del aquí demandante, en el que se indica que el señor Mosquera Murillo sufrió un trauma por artefacto explosivo, con múltiples laceraciones14, y copia de informe pericial de clínica forense del 2 de mayo de 2016, realizado a la víctima directa. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Hernán Andrade Rincón. Bogotá, D. C., 19 de abril de 2012.
Radicación número 19001-23-31-000-1999-00815-01 (21515). 14 Folio 22 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 21 Además, obra copia del informe rendido por el Comandante de la Estación de la Candelaria en el que relaciona los hechos y las personas heridas y lesionadas con nombre propios entre las que no se relaciona el señor Mosquera Murillo.
Así las cosas, de la prueba antes enunciada, se puede concluir que el daño sufrido por la víctima directa consolida un daño, pues quebranta un derecho subjetivo protegido constitucionalmente, como es el derecho a la salud, y que a la vez lesiona intereses legítimos de los demandantes en su órbita interna, protegidos jurídicamente por el ordenamiento. 3.2.
La imputación Establecido el primer elemento de la responsabilidad, la Sala abordará el análisis de la imputación, con el fin de determinar si el daño causado al señor Franklin Mosquera Murillo, le resulta atribuible a las entidades demandadas y cuál es el fundamento jurídico de dicha determinación o si operó alguna causal eximente de responsabilidad.
En este punto, la Sala, considera oportuno señalar que todo debate acerca de la responsabilidad patrimonial del Estado debe resolverse con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política, cláusula general de responsabilidad que no privilegió ningún título de imputación en específico: “En lo que refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos ‘títulos de imputación’ como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación”15 De lo expuesto se infiere que el fundamento o régimen de responsabilidad no es uniforme en todos los casos, sino que su determinación se basa en la evidencia que el juez encuentre en cada situación específica. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de abril de 2012, exp. 21.515.
C.P. Hernán Andrade Rincón. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 22 La juez de primera instancia concluyó que las lesiones sufridas por el señor Franklin Mosquera Murillo no podían atribuirse a las demandadas, ya que no se presentó en el expediente ninguna prueba que respaldara o sugiriera la existencia de amenazas dirigidas al centro día ubicado en el sector de la Minorista del municipio de Medellín, o circunstancias evidentes que así lo previeran.
Además, no se ha establecido de manera definitiva que el atentado estuviera dirigido específicamente contra los miembros de la Policía. La juez también rechazó la responsabilidad basada en la teoría del daño especial, ya que no se demostró que la explosión del artefacto se originara como resultado de conflictos, disputas o enfrentamientos entre la Policía, los funcionarios del municipio de Medellín o la población atendida en el centro día. A juicio de la parte demandante, no hay duda de que el atentado terrorista ocurrido en la madrugada del 22 de marzo de 2014 en la ciudad de Medellín estaba dirigido exclusivamente contra los miembros de la fuerza pública que participaron en la operación. Considera que la afirmación esta respaldada tanto por la Fiscalía como por los testigos que declararon en el proceso.
A continuación, se procederá a analizar las pruebas presentadas en el expediente: Junto con la demanda, la parte demandante presentó tres recortes periodísticos que, según su alegación, hacen referencia al incidente mencionado en la demanda. Es importante señalar, desde este momento, que de acuerdo con la jurisprudencia establecida por el Consejo de Estado16, estos recortes en sí mismos carecen de la suficiente entidad probatoria para demostrar la veracidad de la información que contienen.
Su eficacia probatoria depende de la existencia de un vínculo de conexidad entre estos recortes y otros medios de prueba que respalden o confirmen la información proporcionada en los recortes de prensa. 16 Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección tercera. C.P Carlos Alberto Zambrano Barrera, 3 de octubre de 2019. Radicación número: 73001-23-31-000-2011-00705-01 (48572) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 23 A folios 205 se encuentra adjunto el documento fechado el 22 de marzo de 2014, firmado por el Comandante de la Estación Candelaria.
Este documento informa sobre el incidente que ocurrió alrededor de las 4:40 de la madrugada en esa misma fecha. El incidente tuvo lugar durante una operación de control de personas en situación de calle en el área de la glorieta de la Minorista de Medellín. En dicho informe, se señala lo siguiente: “Realizando control de habitantes en situación de calle en el sector la aurora y socializando con estos desde este punto hasta un costado del establecimiento centro Día Número 1 ubicado en la carrera 57 con calle 57b, sobre los planes que viene realizado con ellos la Alcaldía en conjunto por la Policía nacional, en estos momentos se acercó un sujeto que al parecer tenía un artefacto explosivo y antes de llegar a donde estaban las unidades policiales este exploto, causándole la muerte asimismo y lesionando a varios uniformados y otros habitantes en situación de calle los cuales estaban reunidos en este momento (…) Misma forma en los hechos los habitantes de calle emprendieron una asonada con piedras, palos y botellas, logrando incinerar la moto de la Policía Nacional Yamaha XTZ 250 de sigla 37-0783 asignada al cuadrante 42 conducida por el patrullero PALACIO PEREZ WILMAR, la camioneta Renault DUSTER 37-1765 la cual presenta abolladuras en los estribos traseros derechos e izquierdos, puerta derecha trasera abollada (…)” Copia del registro de población llevado por la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá en el distrito Centro, Estación Candelaria.
Este registro detalla las circunstancias previamente mencionadas17. Oficio fechado el 20 de septiembre de 2017, suscrito por el Asistente de Fiscalía 10 Especializada, en el cual se presenta la siguiente información: “Con la presente en atención al oficio 518 del 18 de septiembre del 2017 permite informar que en la fiscalía y se especializada en Medellín se adelanta la indagación identificada con SPOA 050016000206201410864 por los delitos DE HOMICIDIO AGRAVADO, HOMICIDIO EN LA MODALIDAD DE TENTATIVA Y TERRORISMO por hechos acaecidos en la calle 57b número 54 vía pública, en el andén del centro día número 1 en el barrio estación Villa del centro de esta ciudad, hechos con ocasión de los cuales se detonó un artefacto explosivo que concluyó con varias personas muertas y otras lesionadas.
Se informa que acorde con los elementos recolectados por esta agencia fiscal dicho acto tenía como finalidad atentar encontra los miembros de la Policía Nacional que se encontraban en ese momento en el sitio descrito generando un saldo de cuatro personas fallecidas y 16 lesionadas de las cuales nueve de ellas eran agentes de policía y 11 civiles, de la información recolectada por esta agencia fiscal, se determina que todos los fallecidos eran civiles. 17 Folios 206 a 210 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 24 Se informa que en la fecha dicha carpeta se encuentra en estados de indagación preliminar, habiendo sido conexados a la misma los radicados 050016000206201420895 y 050016000206201492077 ya la fecha no hay personas indicadas ni capturadas por estos hechos En lo que respecta al Centro Día No. 1, el municipio de Medellín presentó una comunicación visible de folios 161 a 163, en la cual expresó lo siguiente: En nuestro caso, el sitio que fue objeto de atentado no es una base militar ni una estación de policía, es un lugar donde se brinda atención especial al habitante de calle a través de alimentación, aseo y alojamiento.
Es un centro con carácter civil, más no de carácter militar, y hace parte de las grandes inversiones que realiza la administración municipal en el componente social de la ciudad, con el ánimo de combatir la mendicidad, la pobreza y la desigualdad. Precisamente, cuando se estaban ingresando varios habitantes en situación de calle a dicho centro, en procura de prestarle la asistencia proporcionada por la alcaldía, con el acompañamiento de la fuerza pública (Policía), fue cuando se produjo el atentado criminal en el que lamentablemente resultó herido el señor Mosquera Murillo.
Se trató sin duda de una acción criminal deliberada y producto de mentes perversas que no les importa el daño que con sus acciones realizan a la sociedad. Tras un minucioso examen de las pruebas presentadas por la parte demandante como fundamento para atribuir responsabilidad a las entidades demandadas por los hechos ocurridos el 22 de marzo de 2014, que resultaron en las lesiones sufridas por el señor FRANKLIN MOSQUERA MURILLO, y en estricta observancia de los criterios establecidos por el Consejo de Estado para situaciones de actos violentos o actos de terrorismo perpetrados por terceros, se concluye que no es apropiada la aplicación de la falla en el servicio.
Esto se debe a que se ha constatado que el evento causante del daño, es decir, la explosión, no fue ocasionado por la acción de agentes estatales, ni se puede inferir que haya resultado de su omisión. En el expediente no se encuentra ninguna evidencia que sugiera que el área donde ocurrió el acto violento estuviera bajo amenaza u otras circunstancias que permitieran deducir que las entidades demandadas habían incurrido en negligencia. Por lo tanto, resulta necesario analizar si es factible atribuir responsabilidad a las entidades demandadas bajo el régimen de imputación del riesgo excepcional, siguiendo los precedentes establecidos por el Consejo de Estado.
En este contexto, es tarea de la Sala verificar si en el expediente se presenta evidencia de que el Estado haya generado un riesgo que pusiera en peligro a los MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 25 ciudadanos presentes en la zona donde ocurrieron los hechos, como resultado del ejercicio de una actividad en cumplimiento de sus funciones legales, lo que podría traducirse en un desequilibrio con respecto a las cargas públicas.
Así del expediente no se desprende que alguna de las entidades demandadas, estuviera realizando una actividad legítima que comporta un riesgo anormal o excesivo, pues los agentes de la Policía Nacional estaban realizando una operación de control de habitantes en situación de calle. Estos individuos fueron conducidos al establecimiento designado por el municipio de Medellín, donde recibirían atención básica en servicios de salud y complementos alimenticios, entre otros, lo cual no puede ser considerado como una actividad antijurídica ni generadora de riesgo para la ciudadanía. Aunado a lo anterior ha de tenerse en cuenta que no se ha logrado demostrar ninguna acción u omisión por parte de las entidades demandadas que pueda imputarse como negligencia o falta de cuidado en relación con los eventos del 22 de marzo de 2014.
En primer lugar, se ha constatado que la presencia de los agentes de la Policía Nacional en las inmediaciones del Centro Día No. 1 tenía un carácter temporal y no permanente, y no se ha establecido una conexión directa entre su presencia y la explosión que tuvo lugar. Tampoco puede hablarse de la existencia de un daño especial, mismo que tiene lugar cuando el acto violento se dirigió contra un objetivo estatal y en ejecución de ello se afectó un interés particular de forma desproporcionada, es decir, se sufrió un daño que normalmente no se debía soportar.
En otras palabras, la teoría del daño especial se fundamenta en la aplicación concreta de los principios de solidaridad y equidad. Estos principios buscan identificar a un responsable por los daños que, de lo contrario, quedarían sin reparación si no se atribuyen al Estado. Este enfoque se basa en la noción de que sería injusto cargar a una persona con las consecuencias de actos violentos dirigidos contra instalaciones estatales, cuando dichos actos también afectan los bienes y derechos de individuos que no eran el objetivo directo de tales acciones.
Además, esta teoría se aplica cuando el Estado emplea la fuerza pública en el MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 26 cumplimiento de su deber constitucional de proteger la vida y los bienes de sus ciudadanos, una actuación que se considera legítima18.
Ahora, para la prosperidad del eximente de responsabilidad, denominado hecho de un tercero, deben reunirse tres requisitos, a saber: i) que el hecho del tercero sea la causa exclusiva. ii) que el hecho del tercero sea ajeno al servicio. iii) que el hecho del tercero sea imprevisible e irresistible para la entidad. En lo que respecta al primer requisito, se destaca que, tras el examen de las pruebas presentadas en el expediente, no se ha podido establecer una conexión causal entre la actuación del Municipio de Medellín o la Policía Nacional y el daño ocasionado.
De hecho, el demandante, en su apelación, argumenta que la prueba fundamental para establecer la responsabilidad estatal es una certificación de la Fiscalía Décima Especializada de Medellín, en la que se afirma que “acorde con los elementos recolectados por esta agencia fiscal dicho acto tenía como finalidad atentar encontrar los miembros de la Policía Nacional que se encontraban en ese momento en el sitio descrito”.
No obstante, es importante tener en cuenta que la mencionada certificación concluye lo siguiente: “Se informa que en la fecha dicha carpeta se encuentra en estados de indagación preliminar, habiendo sido conexados a la misma los radicados 050016000206201420895 y 050016000206201492077 ya la fecha no hay personas indicadas ni capturadas por estos hechos.” En este sentido, es fundamental destacar que la certificación emitida por la Fiscalía, aunque menciona la posibilidad de un atentado dirigido a los miembros de la Policía Nacional presentes en el lugar, no brinda un respaldo definitivo ni una conclusión firme sobre los motivos o la autoría del evento.
Esta certificación se basa en una etapa inicial de la investigación, donde se exploran diversas hipótesis, pero no se ha llegado a una conclusión definitiva respaldada por pruebas concluyentes. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de octubre de 2008, rad. 52001-23-31-000- 2004-00605-02(AG). MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 27 Adicionalmente, es relevante subrayar que, a pesar de la importancia de este tema en el contexto del caso, no se presentaron pruebas adicionales por parte del demandante que permitieran esclarecer los hechos con mayor precisión. La ausencia de información actualizada sobre el estado de la investigación y la falta de pruebas contundentes impiden que se pueda establecer con certeza que los daños sufridos fueron el resultado de una acción planificada y dirigida específicamente contra la Policía Nacional o el Municipio de Medellín. En resumen, la información disponible hasta el momento, incluida la certificación de la Fiscalía, es insuficiente para atribuir responsabilidad a las entidades demandadas en relación con el evento ocurrido el 22 de marzo de 2014.
La investigación se encuentra en una etapa incipiente, y la falta de pruebas contundentes no permite afirmar de manera concluyente que existiera un ataque deliberado contra los miembros de la Policía o una negligencia por parte del Municipio de Medellín. En relación al segundo de los requisitos, es evidente que el artefacto explosivo fue introducido en el lugar de los hechos por un individuo en situación de calle.
Esta circunstancia descarta cualquier vínculo entre dicha persona y las entidades demandadas, es decir, el Municipio de Medellín y la Policía Nacional. No existen pruebas que indiquen que estas entidades tuvieran algún grado de participación en la planificación o ejecución de este acto. Esta constatación refuerza la conclusión de que el daño sufrido no puede ser atribuido a las entidades demandadas, ya que el origen del evento violento es claramente ajeno a su actuación. Además, las afirmaciones de que el Municipio recogió a todas las personas en situación de calle de la ciudad con el objetivo de crear una imagen positiva durante el Foro Urbano Mundial carecen de respaldo probatorio.
No se ha demostrado que la Policía Nacional haya llevado a cabo operativos de desalojo de casas de vicio previos al evento ni que estos operativos estuvieron relacionados con el incidente. En cuanto al tercer y último requisito, es crucial destacar que el acto violento fue completamente imprevisible e irresistible para las entidades demandadas.
En el expediente no se encontró evidencia que respalde la existencia de amenazas dirigidas al Centro Día No. 1 o a alguno de sus funcionarios en el momento de los MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 28 hechos.
Esta falta de información sobre amenazas previas o circunstancias que constituyan indicios que sugieran un ataque inminente, confirma la imprevisibilidad de la situación. Las demandadas no tenían conocimiento previo ni la capacidad de prever que un individuo en situación de calle llevaría a cabo un acto violento en las cercanías del Centro Día No. 1.
Es importante subrayar que la responsabilidad de las autoridades en la preservación de la seguridad de las personas implica la obligación de emplear todos los recursos a su alcance para prevenir, evitar o mitigar los daños y sus secuelas. No obstante, esta responsabilidad solo se configura cuando existe un conocimiento previo de una situación específica de amenaza o peligro que, como se ha mencionado previamente, exige la intervención de la administración. En el presente expediente, sin embargo, no se ha hallado ningún medio de prueba que indique que las entidades demandadas tenían conocimiento de la planificación de los eventos ocurridos el 22 de marzo de 2014 en la entrada del centro de día ubicado en el centro de Medellín. En otras palabras, el elemento de conocimiento requerido por la jurisprudencia para exigir a las autoridades el cumplimiento de su deber de seguridad y protección no se ha demostrado en este caso concreto, y por lo tanto, no existe evidencia de una posible omisión por parte de las entidades demandadas.
Adicionalmente, se tiene que el establecimiento Centro Día No. 1, propiedad del Municipio de Medellín y ubicado en las proximidades del lugar de los hechos, no posee un carácter militar, sino que su función está relacionada con la atención de personas en situación de mendicidad y pobreza en la ciudad, situación en la que se encontraba la persona que hizo explotar el artefacto y como tal era beneficiario.
Tampoco se ha encontrado evidencia de amenazas específicas contra la ciudad, lugares o personas en ese momento. Además, las impresiones de los artículos periodísticos aportados con la demanda, no constituyen pruebas concluyentes. Esto se debe a que, tras un análisis exhaustivo del material probatorio recopilado, la Sala no encuentra ninguna evidencia que confirme o respalde de manera inequívoca la información presentada MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 29 en esos artículos.
Cabe destacar que la eficacia probatoria de estos artículos depende de su relación con otras pruebas en el expediente. Así pues, es innegable que la actuación del tercero, en este caso, el habitante de calle, se erigió como la causa directa y determinante del daño, sin mediación alguna por parte de las entidades demandadas, ya sea de manera directa o indirecta, ya sea por acción o por omisión. Este hecho se materializó de manera eficaz, adecuada y suficiente por sí mismo, sin intervención alguna de las autoridades demandadas.
Por consiguiente, este acontecimiento es completamente ajeno a la Administración, caracterizado por su imprevisibilidad e irresistible naturaleza, dada la falta de conocimiento por parte de las autoridades y la sorpresiva ejecución de este tipo de acciones. En consecuencia, la Sala concuerda plenamente con la determinación adoptada por el Juez de primera instancia. En efecto, no es posible imputar responsabilidad a las entidades demandadas cuando el daño ha sido causado por un tercero y no se ha demostrado que dicho acto estuviera dirigido específicamente a atacar a la Policía Nacional o al Municipio de Medellín. Por lo tanto, se reafirma que las entidades demandadas no son responsables de los hechos objeto de la presente demanda. 3.1.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio objetivo de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con las previsiones de la ley 2080 de 2021 y del Código General del Proceso, se encuentra que en ese caso no hay lugar a imponer costas procesales, ya que los planteamientos de las partes, demandante y MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FRANKLIN MOSQUERA MURILLO Y OTROS DEMANDADO: POLICÍA NACIONAL Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-009-2016-00547-01 30 demandadas, estuvieron fundados en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que los escritos presentados hayan sido formulados de forma caprichosa y sin fundamento alguno. En consecuencia, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, se negarán las costas en esta instancia. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Medellín, el día 25 de septiembre de 2020, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS19 ÁLVARO CRUZ RIAÑO JAIVER CAMARGO ARTEAGA VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 19 Firmado electrónicamente