TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA QUINTA DE DECISIÓN Sincelejo, julio once (11) de dos mil veinticuatro (2024) Magistrada Ponente: Silvia Rosa Escudero Barboza CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 Demandante: EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL “ENTERRITORIO” – antes FONADE Demandado: MUNICIPIO DE COROZAL Tema: Rechazo de la demanda - Revoca decisión - Controversia susceptible de control judicial aun cuando no se hayan ejercido potestades públicas de declaratoria de incumplimiento o liquidación del contrato Redistribución: El expediente fue recibido por redistribución (Acuerdo PCSJA23-12125 de 19 de diciembre de 2023 del CSJ y CSJSUA24-38 de 16 de mayo de 2024 del CSJ Sucre), por lo que procederemos a avocar conocimiento del asunto.
Asunto a resolver: El recurso de apelación presentado por la parte demandante, EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL, en adelante “ENTERRITORIO”, contra la providencia proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, el 23 de febrero de 2023, mediante la cual rechazó la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones: La parte actora pretende que se declare: Que el Contrato Interadministrativo No 216185 suscrito con el MUNICIPIO DE COROZAL es derivado del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO DNP-0R-06-2015/FONADE, suscrito entre FONADE – hoy ENTERRITORIO-, y el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. El incumplimiento del contrato interadministrativo No. 216185 por parte del MUNICIPIO DE COROZAL-SUCRE.
Que el Municipio de Corozal debe pagar a ENTERRITORIO la suma de DOSCIENTOS VEINTE DOS MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y UN MIL PESOS M/CTE. ($222.381.000,00), más los intereses de mora a la tasa máxima legal, desde el 1º de julio de 2020 correspondiente a los dineros que debía aportar el Municipio para el desarrollo del contrato interadministrativo No 216185 por concepto de daño emergente.
Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto Que se liquide por vía judicial del Contrato Interadministrativo No. 216185 suscrito entre FONADE -hoy ENTERRITORIO -, y el MUNICIPIO DE COROZAL. 1.2 Hechos relevantes: Manifiesta la parte actora que el 12 de noviembre de 2015, el DNP y FONADE (Hoy ENTERRITORIO) suscribieron el Acuerdo Subsidiario DNP-OR-057-20151, en virtud del cual FONADE, en el marco de la línea de negocios de Gestión de proyectos, presta servicios de asistencia técnica al DNP para la ejecución del proyecto “Fortalecimiento de las entidades territoriales” financiado con recursos del crédito BIRF-8320-CO.
El 25 de noviembre de 2015, DNP y FONADE suscribieron el Contrato Interadministrativo DNP -OR-060-2015/FONADE 215082, derivado del acuerdo subsidiario, en el cual se establecieron entre otros aspectos las condiciones, procedimientos y lineamientos a partir de los cuales se presta el servicio de asistencia técnica. El 6 de septiembre de 2016, DNP y FONADE suscribieron el Otrosí N° 2 del Contrato Interadministrativo DNP -OR-060-2015/FONADE 215082, en cual señaló en su cláusula cuarta, lo siguiente: “CLÁUSULA CUARTA: Adicionar la Cláusula Vigésima Primera (21ª), en el sentido incluir la participación de terceros en el proyecto.
El DNP, el 28 de noviembre de 2016, solicitó a FONADE celebrar Contrato Interadministrativo con el MUNICIPIO DE COROZAL, indicando su valor y alcance. El 14 de diciembre de 2016, FONADE suscribió Contrato Interadministrativo No. 216185, con el Municipio de COROZAL, mediante el cual se logró la vinculación de la entidad territorial al programa POT Modernos. El objeto del contrato fue: “Realizar la administración jurídica y financiera de los re-cursos aportados por el Municipio de Corozal del Departamento de Sucre para el desarrollo de las actividades que se requieran en el marco de la implementación de Programa “POT/POD Modernos”, en el municipio”.
El plazo previsto para la ejecución del contrato interadministrativo se pactó hasta el 31 de julio de 2018, a partir de la expedición del registro presupuestal de compromiso por parte del municipio y el correspondiente registro en FONADE, siendo objeto de las siguientes novedades contractuales, en las que se prorrogó el plazo de ejecución: PRORROGA No. 1 – 30/07/2018: Hasta el 31 de diciembre de 2018.
PRORROGA No. 2 – 31/12/2018: Hasta el 30 de junio de 2019. PRORROGA No. 3 – 28/06/2019: Hasta el 31 de diciembre de 2019. PRORROGA No. 4 – 27/12/2019: Hasta el 30 de junio de 2020. Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto La fecha de terminación Contrato Interadministrativo N°. 216185, fue el 30 de junio de 2020.
La formulación de los productos para el POT de COROZAL, se estimó por un valor de seiscientos setenta y tres millones quinientos ochenta y nueve mil pesos M/CTE. ($673.589.000,00), en donde el DNP se comprometió a financiar un valor de hasta cuatrocientos cincuenta y un millones doscientos ocho mil pesos m/CTE. ($451.208.000,00) y el municipio de COROZAL se comprometió a realizar un aporte de DOSCIENTOS VEINTE DOS MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y UN MIL PESOS M/CTE.
($222.381.000,00). Estos recursos respaldaron presupuestalmente los contratos del operador regional e interventor del programa y no hacen parte del contrato interadministrativo DNP-OR-060-2015/FONADE (Hoy ENTERRITORIO) 215082. El 14 de febrero de 2017, con radicado No. 20172300043411 ENTERRITORIO solicitó al Municipio, la transferencia de los recursos, solicitud reiterada en varias ocasiones, en 2018, 2019, 2020.
El MUNICIPIO DE COROZAL ha hecho caso omiso a los requerimientos, no ha realizado el desembolso de los aportes, incumpliendo con las obligaciones adquiridas a la luz del contrato interadministrativo derivado No 216185 1.3 La providencia apelada: La demanda fue presentada el 7 de octubre de 2022, y el 23 de febrero de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo resolvió rechazarla.
Como argumento de su decisión, el juzgado expuso lo siguiente: “En ese orden de ideas, comoquiera que con la presente demanda la EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL “ENTERRITORIO” se sustrae del ejercicio de sus potestades unilaterales concedidas por la ley, como son: (i) declarar el incumplimiento del Contrato Interadministrativo No. 216185 y (ii) liquidar unilateralmente el mismo mediante acto administrativo, con las consecuencias jurídicas y económicas que ello acarrea para el contratista; sino que traslada dichas competencias a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el Juzgado rechazará la demanda en razón a que no se evidencia una controversia contractual susceptible de ser dirimida judicialmente.
(…) Como en el presente caso la EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL “ENTERRITORIO” no lo hizo, y el juez no puede sustituir a la administración en el cumplimiento de sus deberes o para coadministrar con ella, sin consideración adicional el Juzgado advierte que rechazará la demanda, conforme lo previsto en el numeral 3° del artículo 169 del CPACA, en razón a que en el presente asunto no se demanda un acto susceptible de control jurisdiccional.” Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto Para sustentar su decisión, el juzgado la jurisprudencia del H. Consejo de Estado1, en el que la sección tercera consideró: “… si bien de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, a través del medio de control de controversias contractuales se puede formular la pretensión de liquidación judicial del contrato, lo cierto es que dicha pretensión, para ser resuelta por el juez de lo contencioso administrativo, debe tener como causa un conflicto o litigio entre las partes en torno al balance de cuentas de la relación negocial que les impida arribar de forma directa y sin la intervención de la jurisdicción a la realización de ese acto, nada de lo cual tuvo ocurrencia en el sublite, pues lo que se evidencia es que se busca condensar en la liquidación las consecuencias de una declaratoria de incumplimiento que no fue debidamente ejercida por la contratante.” 1.3 El recurso de apelación: El 1° de marzo de 2022, la parte demandante interpuso recurso de apelación, sustentado con tres argumentos concretos, desarrollados en los siguientes términos: “1.
DEL CONTRATO OBJETO DEL LITIGIO “Como antecedente tenemos que se suscribió el Contrato Interadministrativo N° 216185, entre ENTERRITORIO antes FONADE y el municipio de Corozal cuyo objeto fue: “Realizar la administración jurídica y financiera de los recursos aportados por el Municipio de Corozal del departamento de Sucre para el desarrollo de las actividades que se requieran en el marco de la implementación de Programa “POT/POD Modernos”, en el municipio”.
Entre otras clausulas, las partes pactaron de común acuerdo en la décima cuarta – solución de controversias- de carácter facultativo y no como lo entiende el Aquo como una cláusula compromisoria… La cláusula referida no puede ser entendida como si se tratara de una cláusula compromisoria porque por su naturaleza esa cláusula es un acuerdo de voluntades mediante el cual las partes se obligan a someter sus diferencias a la decisión de los árbitros o terceros que se designen quienes están investidos de administrar justicia, mientras que en la cláusula decima cuarta denominada como- cláusula de solución de controversias- se incluyó de forma facultativa la posibilidad de acudir a los medios alternativos de solución de conflictos o diferencias sin que ello limite o restrinja de alguna manera la competencia del juez administrativo.
En todo caso, si así se analizara y entendiera aunque no corresponde a la realidad, el hecho de haberse presentado el medio de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo demuestra que ENTERRITORIO ha renunciado a ella y por lo tanto, no existe fundamento legal o procesal que de lugar al rechazo de la demanda, por lo que, corresponde al juez conocer 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de noviembre del 2022, radicado No. 88001-23-33-000-2018-00010 02 (68.646).
Consejera Ponente Dra. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO. Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto el proceso desde su admisión hasta que se dicte sentencia que resuelva la controversia. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que: “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.” Y como se indicó en la demanda y en este recurso, el Contrato Interadministrativo N° 216185, es un contrato estatal suscrito entre ENTERRITORIO antes FONADE y el municipio de Corozal, de ahí que sea el juez administrativo el competente para conocer esta controversia.” “2.
DE LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS Los mecanismos alternativos de solución de conflictos surgieron a partir de la necesidad latente de la sociedad de solucionar sus conflictos de manera pronta y eficaz, y de la conciencia por parte del Estado de su imposibilidad de solucionar todas las controversias sujetas a su potestad de forma ágil y sin violar garantías fundamentales como la establecida en el artículo 29 de la Constitución Política, ¨debido proceso¨.
Los Métodos Alternativos de Solución de Conflictos son herramientas que ofrecen a las personas diversas oportunidades para solucionar sus conflictos por sí mismas o con la ayuda de un tercero. En Colombia las leyes 446 de 1998 y 1563 de 2012 establecen como Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos: (i) la conciliación;
(ii) el arbitraje y (iii) la amigable composición, y existen algunos no tipificados como la (iv) negociación y la (v) Mediación y su pacto en los contratos no reemplaza la competencia del juez del contrato, por eso claramente se adoptaron como ALTERNATIVOS de solución de controversias para que las partes bajo la autonomía de la voluntad decidieran si acudían o no a ellos.
En la cláusula décima cuarta – solución de controversias- esta se pactó con un carácter facultativo y no como lo entiende el Aquo como una cláusula compromisoria… Se concluye que las partes podrían buscar solucionar en cualquier momento de la ejecución como resolver sus controversias en caso de que se presentaran, sin embargo ello no limita la competencia del juez del contrato.” “3.
IMPROCEDENCIA DEL RECHAZO DE LA DEMANDA Sobre las causales de rechazo, el artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (en adelante C.P.A. y C.A), dispone: Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto “ARTÍCULO 169.
RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”.
(Se subraya). Para determinar si en efecto el objeto del litigio no es susceptible de control judicial debemos acudir al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo en el que se detalla que asuntos son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo:
ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
En el presente caso, se evidencia que el objeto del debate se centra en analizar si existió o no el incumplimiento que s ele atribuye al municipio en virtud del Contrato Interadministrativo No. 216185, en el que se pactaron como obligaciones a cargo de la entidad territorial, en la cláusula segunda, entre otras, las siguientes: “CLÁUSULA SEGUNDA: OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO EN LA EJECUCIÓN DEL PRESENTE CONTRATO: En desarrollo del objeto del presente Contrato Interadministrativo Derivado, constituyen obligaciones DEL MUNICIPIO las siguientes: (…) 1.
Entregar a FONADE, a más tardar dentro de los 8 días hábiles siguientes a los requerimientos efectuados por FONADE y para tal fin, los recursos que constituyen el aporte destinado a la ejecución del programa POT/POD Modernos, objeto del presente contrato, en la cuenta bancaria única abierta por FONADE para el efecto. (…) 4. Realizar los trámites presupuestales, contables y financieros para realizar la trasferencia de los recursos dentro de los plazos previstos en este contrato.” Como se indicó en la demanda, el Municipio de Corozal, pesé al cumulo de comunicaciones en las cuales mi representada solicitó reiterativamente el aporte total de los recursos correspondiente esta no lo hizo dentro de lo convenido, por lo que es notorio el incumplimiento de las obligaciones descritas por parte del ente territorial al desconocer aquellas obligaciones de hacer y no aportar los recursos acordados al momento de la suscripción del contrato, generando así el incumplimiento total del contrato, por lo que se hace necesario que mediante vía judicial se disponga lo relativo al incumplimiento y al pago de los recursos que estaban en cabeza suya disponiéndose lo correspondiente a su liquidación. Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto De conformidad con lo anterior, la suscrita considera que lo relativo al contrato estatal, su ejecución y la liquidación judicial por la naturaleza de la relación entre la entidad demandante y el municipio demandado está sometida a las normas del derecho administrativo, como se indicó antes el entendimiento de la cláusula de solución de controversias es equivocada y limita el ejercicio de los derechos de la parte actora y la solución judicial del caso concreto.
En ese entendido, la decisión del Aquo es contraria a la realidad puesto que el estudio del incumplimiento o cumplimiento del Contrato interadministrativo si es susceptible del control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que NO configura una de las causales de rechazo de la demanda y menos la advertida por el despacho.” 1.4 Actuación procesal Notificación: 24 de febrero de 2023.
Concesión del recurso: 16 de marzo de 2023. 2. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia de la Sala: La Sala es competente para decidir el recurso de apelación, por expresa disposición del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que es una providencia proferida en primera instancia por los jueces administrativos, susceptible de apelación, según lo dispuesto en el artículo 243-7 del mismo estatuto, por tratarse de un auto que rechazó la demanda.
A su vez, la Sala está facultada para resolver el recurso de apelación objeto de estudio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 125-2 literal g)4 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo consagrado en artículo 243-1 ibidem (modificados por los artículos 20 y 62 de la Ley 2080 de 2021). 2.2 Problema jurídico: Consiste en determinar si es procedente el rechazo de la demanda por no existir controversia susceptible de control judicial.
La Sala revocará la decisión de primera instancia, al considerar que el asunto sí es susceptible de control judicial. 2.3 El rechazo de la demanda: El artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 contempla que la demanda será rechazada en los siguientes eventos:
ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.
Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto 2.4 Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa: De acuerdo con lo consagrado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, esta jurisdicción está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Lo anterior, conforme el criterio orgánico que debe atenderse para el conocimiento de los asuntos por parte de la jurisdicción contencioso administrativa2. En ese orden, de manera específica, respecto a las controversias contractuales, la referida norma consagró la competencia de esta jurisdicción en los siguientes términos: “2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.” Lo anterior, encuentra su desarrollo en el artículo 141, así: “Artículo 141.
Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
(…)” En armonía con lo previsto en la norma citada, que permite el planteamiento de pretensiones relativas al incumplimiento contractual y a la liquidación judicial del contrato, el CPACA establece la oportunidad en la que debe ser presentada la demanda, en asuntos contractuales, incluso cuando el contrato no se ha liquidado, en los siguientes términos: “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 25 de noviembre de 2009, C.P.: Ruth Stella Correa Palacio, expediente: 37196.
En idéntico sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 22 de julio de 2009, C.P.: Enrique Gil Botero, expediente: 35564; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 28 de enero de 2009, C.P.: Enrique Gil Botero, expediente: 35262; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 13 de diciembre de 2007, C.P.: Ruth Stella Correa Palacio, expediente: 34293, y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 12 de diciembre de 2007, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, expediente: 33624.
Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente.
En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;” Hasta este punto, tenemos que el legislador no estableció limitaciones ni excepciones para que las partes puedan acudir a la jurisdicción a plantear sus pretensiones de incumplimiento contractual y/o liquidación judicial del contrato.
No contempla como causal de rechazo de la demanda, ni como requisito de procedibilidad, en el medio de control de controversias contractuales, que la entidad contratante haya hecho uso de prerrogativas tales como la de declarar el incumplimiento o liquidar unilateralmente el contrato. 2.5 El acceso a la administración de justicia: Los principios pro actione y pro damato, permiten que el juez pueda interpretar con flexibilidad, las normas procesales, para garantizar el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales, conforme lo dispone el artículo 228 de la Constitución Política.
La H. Corte Constitucional en sentencia C-426 de 2002, se refirió al derecho al acceso a la administración de justicia, así: “6.6. Por razón de su vinculación directa con el debido proceso y con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad, el acceso a la administración de justicia se define también como un derecho medular, de contenido múltiple o complejo, cuyo marco jurídico de aplicación compromete, en un orden lógico: (i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares;
(…) (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos. (…) …el derecho fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño normativo de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio de efectividad que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga igualmente a que tales reglas sean Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto interpretadas a la luz del ordenamiento superior, en el sentido que resulten más favorable[s] al logro y realización del derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley.
Téngase en cuenta que, frente a la garantía de la tutela judicial efectiva, el deber primigenio del Estado -representado por los jueces y tribunales- es precisamente el de prestar el servicio de la jurisdicción, posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las garantías superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable las formas y requisitos que regulan la actuación procesal.
Sobre el particular, la Corte ha sido enfática en señalar que: “El debido proceso y el acceso a la justicia (CP arts. 29, 228 y 229) son derechos fundamentales que obligan a interpretar las normas procesales como instrumentos puestos al servicio del derecho sustancial y a las soluciones que permitan resolver el fondo de los asuntos sometidos a consideración de los jueces (principio pro actione).
Si bien los derechos mencionados no se vulneran cuando se inadmite un recurso o acción por no concurrir los presupuestos legales para su aceptación, la decisión judicial no debe ser arbitraria ni irrazonable. Se impone, por lo tanto, adoptar la interpretación que tome en cuenta el espíritu y finalidad de la norma y que sea más favorable para la efectividad del derecho fundamental” (Sentencia T-538/94, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). 6.10.
Integrar los conceptos de antiformalismo e interpretación conforme a la garantía consagrada en el artículo 229 de la Carta, en manera alguna busca desconocer o debilitar el papel protagónico que cumplen las reglas de procedimiento en la ordenación y preservación del derecho de acceso a la justicia, ni contrariar el amplio margen de interpretación que el propio orden jurídico le reconoce a las autoridades judiciales para el logro de sus funciones públicas.
Por su intermedio, lo que se pretende es armonizar y racionalizar el ejercicio de tales prerrogativas, evitando que los criterios de aplicación de la ley, excesivamente formalistas, en cierta medida injustificados o contrarios al espíritu o finalidad de las normas aplicables, puedan convertirse en un obstáculo insuperable que terminen por hacer nugatorio el precitado derecho a la protección judicial y, por su intermedio, el desconocimiento de valores superiores como la igualdad de trato, la libertad y el debido proceso”. 2.6 Caso concreto: La decisión apelada argumenta que el asunto no es susceptible de control judicial, considerando que la parte demandante se sustrajo del ejercicio de las potestades unilaterales concedidas por la ley, tales como declarar el incumplimiento y liquidar unilateralmente el contrato mediante acto administrativo.
La parte demandada se opone manifestando que, en el contrato estatal, las partes pactaron de común acuerdo la solución de controversias de carácter facultativo y no como como una cláusula compromisoria, lo que no limita la competencia del juez del contrato. Así mismo, que el objeto del debate se centra en analizar si existió o no el incumplimiento atribuido al municipio, el cual considera notorio, pues pese a solicitudes reiteradas, no aportó los recursos dentro de lo convenido, haciéndose necesario que mediante vía judicial se disponga lo relativo al incumplimiento y al pago de los recursos disponiéndose lo correspondiente a su liquidación. Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto La Sala revocará la decisión de primera instancia, al considerar que el asunto sí es susceptible de control judicial.
De acuerdo con las pruebas aportadas (archivo demanda y anexos), el MUNICIPO DE COROZAL, el 5 de julio de 2016, ingresó al “Programa Nacional de Asistencia Técnica a Planes de Ordenamiento Territorial POT/POD Modernos” del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. El 12 de septiembre de 2016 fue suscrita la carta de compromiso del Municipio para el ingreso al programa.
El 14 de diciembre de 2016, fue celebrado el CONTRATO INTERADMINISTRATIVO DERIVADO No 216185, entre FONADE – hoy ENTERRITORIO - y el MUNICIPIO DE COROZAL. El objeto del contrato fue “realizar la administración jurídica y financiera de los recursos aportados por el MUNICIPIO DE COROZAL, del DEPARTAMENTO DE SUCRE para el desarrollo de las actividades que se requieran en el marco de la implementación del programa “POT/POD MODERNOS” en el municipio” (cláusula 1ª).
Se pactaron obligaciones para el contratante y contratista (cláusulas 2ª y 3ª). El valor del contrato fue de doscientos veinte dos millones trescientos ochenta y un mil pesos M/CTE. ($222.381.000,00), correspondiente a los recursos que se comprometía el Municipio a transferir a Fonade, como aporte al programa POT/POD Modernos, para que Fonade los administrara y financiara el alistamiento, estructuración y formulación y/o revisión del instrumento de ordenamiento territorial del Municipio, de acuerdo con las condiciones y lineamientos técnicos del programa POT/POD Modernos (cláusula 4ª).
El desembolso de los recursos se pactó en el término de ocho días siguientes al requerimiento para tal fin y si existieren rendimientos, a la fecha de liquidación del contrato (cláusula 6ª) El plazo de ejecución fue desde el perfeccionamiento de requisitos de perfeccionamiento y ejecución, hasta el 31 de julio de 2018. Se planteó la liquidación en seis meses, ante la ocurrencia de cualquiera de las causales de terminación del contrato (cláusulas 18 y 13).
El contrato fue modificado en una ocasión (30 de julio de 2018) y prorrogado en cuatro ocasiones (30 Julio 208, 31 diciembre 2018, 18 junio 2019, 27 diciembre de 2019), siendo la última prórroga hasta el 30 de junio de 2020. Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto El 17 de febrero de 2017 FONADE - DNP solicitaron al MUNICIPIO DE COROZAL la transferencia de recursos según la cláusula 6ª del contrato, solicitud que fue reiterada en 2018 (marzo, mayo), 2019 (enero, mayo, agosto), 2020 (junio), 2021 (marzo, septiembre), 2022 (marzo).
En el año 2020 fueron expedidos los siguientes documentos: 22 de septiembre Informe de saldos contables de convenios o contratos interadministrativos 17 de septiembre Estado de ejecución presupuestal de convenios o contratos interadministrativos Finalmente se adjunta captura de pantalla con la información general del convenio, en la que el sistema registra que el Convenio con fecha inicial 14 de diciembre de 2016 y fecha final 30 de junio de 2020, se encuentra terminado: Como puede observarse se trata de un contrato interadministrativo suscrito entre dos entidades públicas, que terminó una vez vencido el término pactado inicialmente más sus prórrogas.
No hay constancia en el expediente de que haya sido liquidado de mutuo acuerdo ni unilateralmente. Tampoco expidió la entidad contratante acto administrativo donde declare el incumplimiento. No obstante, tales aspectos no fueron contemplados por la legislación como causal de rechazo, ni como presupuesto de procedibilidad del medio de control de controversias contractuales.
La Sala considera que, independientemente de la eventual omisión en que haya podido incurrir la entidad al no ejercer las prerrogativas Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto públicas contempladas en la ley (declaratoria de incumplimiento, liquidación unilateral, etc.) y las consecuencias que de ello se derivan, corresponde al Juzgado resolver sobre la admisibilidad de la demanda.
Ello en garantía del derecho al acceso a la administración de justicia, pues el Juzgado goza de competencia – y está en el deber de ejercerla - para dar trámite a la demanda y resolver las pretensiones que, en el marco del medio de control de controversias contractuales, fueron formuladas. Lo anterior, sin perjuicio de que más adelante, una vez vencido el término del traslado de la demanda, pueda encontrar probada alguna excepción, pues en este momento, nos encontramos en una etapa temprana del proceso, en la que no se ha recaudado prueba suficiente del expediente contractual.
En ese sentido, no comparte la Sala el argumento según el cual la falta de declaratoria de incumplimiento o de liquidación unilateral por parte de la entidad contratante es razón suficiente para considerar que el asunto no es susceptible de control. Ello, en razón a que la existencia de esa facultad no implica que la omisión de su ejercicio anule la posibilidad de acudir ante el juez del contrato, o que el operador judicial pueda rehusarse a resolver sobre las pretensiones de la entidad, pues no existe norma que así lo contemple.
Mientras que sí permanece y subyace, en principio, la obligación de dar trámite a la demanda, para más adelante decidir el fondo el asunto. Por el contrario, la ley le impone al juez la obligación de pronunciarse sobre la pretensión de declaratoria de incumplimiento y de liquidación judicial cuando no se hayan expedido actos en sede administrativa que así lo hayan dispuesto, pues el medio de control de controversias contractuales permite tales declaraciones y para ello no establece salvedad, excepción, requisito adicional ni disposición alguna que impida a la entidad estatal acudir a la vía judicial, ni fija esa barrera para el acceso del ente público a discutir el asunto en sede judicial.
Así mismo, la legislación plantea la posibilidad de que el contrato no haya sido liquidado en una de las posibilidades previstas para el conteo del término de caducidad, en asuntos contractuales, en el artículo 164 numeral 2. Esto, brinda un soporte adicional a la tesis de la Sala consistente en que sí existe una controversia susceptible de control judicial - pese a que la parte demandante no declaró el incumplimiento ni realizó la liquidación en sede administrativa -, como quiera que la norma citada contempla la posibilidad de acudir a la jurisdicción cuando la controversia nace de contratos que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente3. 3 Literal j) del artículo 164-2 de la Ley 1437 de 2011.
Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto En todo caso, al examinar la minuta contractual, se encuentra que la liquidación bilateral del mismo se pactó en su cláusula décima octava, así: “CLÁUSULA DÉCIMA OCTAVA - LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO: Al producirse cualquiera de las causas de terminación del contrato, se procederá a su liquidación en un plazo máximo de seis (6) meses, contados a partir de la ocurrencia del hecho o acto que genera la terminación. La liquidación por mutuo acuerdo se hará por acta firmada por las partes, en la cual deben constar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar y los acuerdos, transacciones y conciliaciones que alcancen las partes para poner fin a las posibles divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.” De acuerdo con las prórrogas que se hicieron al término inicial, el plazo de ejecución del contrato se extendió hasta el 30 de junio de 2020, es decir, que el término para su liquidación bilateral transcurrió hasta el 30 de diciembre de 2020.
La demanda fue presentada el 7 de octubre de 2022, fecha en la que la parte actora no contaba con la facultad de liquidar unilateralmente el contrato por no haberse pactado dicha posibilidad en el contrato. Por último, el caso estudiado en la providencia citada como precedente no tiene identidad con el sustento fáctico de la demanda4, tampoco tiene el carácter de precedente obligatorio al no ser una decisión unificada de la sección tercera del H. Consejo de Estado.
En efecto, la providencia con que sustenta el A quo la decisión, no guarda identidad fáctica ni sustancial con el caso que nos ocupa, situación que - sin necesidad de discutir sobre su carácter vinculante -, impide su aplicación como tal: las partes que concurren a aquel expediente son una entidad pública contratante (demandante) y una persona jurídica de naturaleza privada - contratista (demandado), mientras que en el caso en estudio concurren a la jurisdicción dos entidades públicas.
En aquel caso se trata de contrato de obras y en este, de un contrato interadministrativo. Conclusión: La circunstancia expuesta en la decisión de primera instancia no debe ser definida durante la primera etapa, sino durante el transcurso del proceso, luego de adelantar el trámite y con fundamento en el análisis probatorio, - previo ejercicio del derecho de contradicción, por las partes –, para contar con suficientes elementos que permitan determinar si es posible emitir una decisión de fondo, o si no se dan las condiciones para ello, en virtud del derecho fundamental del acceso a la administración de justicia y en aplicación del principio pro actione. 4 Se trata de un contrato de obra donde se alude al incumplimiento por deficiencia en las obras y solicitan el pago de la cláusula penal pecuniaria como indemnización por los perjuicios causados.
El caso bajo examen es un contrato interadministrativo entre dos entidades públicas donde se pretende la declaratoria de incumplimiento por no entrega del aporte convenido y la liquidación judicial del contrato. Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto En este orden de ideas, la Sala revocará la providencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo el 23 de febrero de 2023, que resolvió rechazar la demanda.
Al tiempo, se ordenará proveer sobre la admisibilidad del medio de control, con el estudio de los requisitos previstos en la Lay 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto, LA SALA QUINTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, RESUELVE:
PRIMERO: Avocar conocimiento del presente asunto, asignado por la redistribución de procesos ordenada mediante Acuerdo N°. CSJSUA24- 38 de 16 de mayo de 2024 del H. Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre.
SEGUNDO: Revocar la providencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, el 23 de febrero de 2023, mediante la cual resolvió rechazar la demanda.
TERCERO: En consecuencia, ordenar al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo estudiar la admisión de la demanda en los términos de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen previas anotaciones en los sistemas de información. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado Controversias Contractuales Radicación No. 700013333007-2022-00590-01 “ENTERRITORIO” Vs Municipio de Corozal Rechazo de la demanda – Revoca auto RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY Magistrado