TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 254 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Radicación: 17001-33-33-001-2024-00289-01 Accionante: Luis Alberto Alvarán Dávila Accionado: Positiva Compañía de Seguros S.A – ARL Positiva Vinculados: Junta Regional de Calificación de Invalidez de Cal- das y Junta Nacional de Calificación de Invalidez Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión según consta en Acta nº 073 del 8 de noviembre de 2024 Manizales, ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) ASUNTO Se decide por esta Corporación la impugnación radicada por la parte actora contra el fallo de primera instancia proferido el 17 de octubre de 2024 en el trámite de la acción de tutela que negó la protección de los derechos fundamentales constitucionales a presentar peticiones respetuosas y al debido proceso del señor Luis Alberto Alvarán Dávila.
COMPETENCIA Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 1382 de 20001. TRÁMITE PROCESAL La solicitud de amparo fue radicada ante la Oficina Judicial de esta ciudad el 02 de octubre de 2024, y correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, el cual admitió la acción por auto del 03 de octubre de 2024.
En la misma providencia, el Juzgado de primera instancia adicionalmente 1 “Por el cual establecen reglas para el reparto de la acción de tutela”. 2 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 ordenó vincular a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, teniendo en cuenta que son las entidades encargadas de resolver los recursos interpuestos por el accionante.
Dentro del término otorgado para tal efecto, Positiva Compañía de Seguros S.A2 se pronunció frente a la acción incoada a través de memorial que obra en el expediente digital. El 17 de octubre de 2024, el Juzgado Primero Administrativo de Circuito de Manizales, profirió sentencia en el asunto de la referencia, en la que negó la tutela de los derechos fundamentales de la parte accionante.
A través de escrito que obra en el expediente digital, la parte actora impugnó el fallo de tutela de primera instancia, recurso que fue concedido por auto del 28 de octubre de 2024 (archivo 014, C1). TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Para conocer de la impugnación, el expediente fue repartido a este Tribunal el 29 de octubre de 2024, y allegado en la misma fecha al Despacho del suscrito Magistrado Ponente.
ANTECEDENTES Hechos El siguiente es el resumen de los hechos relevantes expuestos por la parte actora en su solicitud de amparo: Manifestó el señor Luis Alberto Alvarán Dávila que tiene 69 años de edad y actualmente padece de varios diagnósticos que han disminuido considerablemente su capacidad para laborar y desempeñar cualquier otro tipo de actividades, precisando que cuenta con incapacidades ininterrumpidas desde el 21 de febrero de 2021.
Al respecto, señaló que entre estos padecimientos se encuentran los siguientes: “SÍNDROME DEL TUNEL CARPIANO BILATERAL”; “SÍNDROME MANGUITO ROTATORIO BILATERAL”; “PÉRDIDA AUDITIVA”; “AFECTACIONES EN LOS PULMONES POR EXPOSICIÓN DE BIOMASA”; “PÉRDIDA SENSORIAL DEL TERCER Y CUARTO DEDO EN LA FALANGE SUPERIOR”; y “DEPRESIÓN”. 2 En adelante, ARL Positiva. 3 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 Refirió que de conformidad con el fallo de tutela n° 45 del 24 de abril de 2023 emitido por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales y confirmado con modificaciones el 6 de junio de 2023 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, se encuentra adelantando el trámite de calificación integral de la pérdida de capacidad laboral teniendo en cuenta todas las patologías calificadas y no calificadas.
En relación con el trámite de calificación de pérdida de la capacidad laboral y ocupacional expresó que ha recibido múltiples dictámenes, los cuales se exponen a continuación: n° Patologías Dictamen n° Entidad encargada Porcentaje 1 “Síndrome de manguito rotatorio” “Síndrome de túnel carpiano” 2662623 del 7 de junio de 2023 ARL Positiva 25.55% 06202300725 del 29 de julio de 2023 Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas 33.44% JN202408153 del 10 de abril de 2024 Junta Nacional de Calificación de Invalidez 33.44% 2 “Enfermedad pulmonar obstructiva crónica, no especificada” “Episodio depresivo moderado” “Hipertensión esencial (primaria)” “Hipoacusia neurosensorial, bilateral” “Síndrome de manguito rotatorio” “Síndrome de túnel carpiano” 2684521 del 8 de agosto de 2023 ARL Positiva 42.08% 06202300956 del 29 de septiembre de 2023 Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas 53.08% JN202411021 del 30 de mayo de 2024 Junta Nacional de Calificación de Invalidez 42.08% 3 “Episodio depresivo moderado” 2694157 del 1 de ARL Positiva 50.21% 4 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 “Síndrome de túnel carpiano” “Hipoacusia conductiva y neurosensorial” “Síndrome de manguito rotatorio” “Fractura de otro dedo de la mano” septiembre de 2023 Mencionó que el 13 de junio de 2023 radicó incidente de desacato ante el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales al considerar que la entidad accionada no estaba dando cumplimiento al fallo de tutela, en tanto estaba realizando la calificación de pérdida de la capacidad laboral sin la totalidad de las patologías existentes.
Sostuvo que con ocasión del incidente mencionado, ARL Positiva expidió el dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023 declarándose el cumplimiento del fallo de tutela por parte del juez constitucional. Inconforme con el dictamen n° 2694157 del 13 de septiembre de 2023, interpuso recurso de apelación con radicado n° ENT-2023-01-002-219557.
Al respecto, afirmó que la controversia no fue trasladada a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas por parte de la ARL Positiva. Expresó que ante la ausencia de respuesta, el 29 de febrero de 2024 presentó petición por correo electrónico a la ARL Positiva, solicitando información sobre el estado del trámite. Indicó que el 8 de marzo de 2024 volvió a radicar una solicitud a la entidad a través de correo electrónico reiterando la petición referida.
Agregó que el 21 de marzo de 2024 recibió como respuesta que el recurso ya había sido trasladado a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y que los honorarios correspondientes ya habían sido pagados. Manifestó que el 20 de junio de 2024 envió correo electrónico a la ARL Positiva bajo radicado ENT-2024-01-002-153864, ya que consideró que la respuesta recibida el 21 de marzo de 2024 no aclaraba su solicitud al no informar sobre el traslado del dictamen n° 2694157 a la Junta Regional de Calificación de Caldas.
Finalmente, señaló que el 13 de agosto de 2024 presentó nuevamente una petición ante la ARL Positiva, solicitando información sobre el traslado del 5 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 dictamen n° 2694157. Mencionó que recibió como respuesta el 28 de agosto de 2024, que el dictamen n° 2684521 cumple con lo estipulado en el fallo de tutela y que no es procedente adelantar la controversia para el mismo siniestro.
Derechos que se alegan vulnerados Consideró la parte actora que en el presente asunto le están siendo vulnerados los derechos fundamentales a la seguridad social, a la dignidad humana, a presentar peticiones respetuosas, a la vida digna y al debido proceso. Pretensiones Solicitó el amparo de los derechos fundamentales referidos y que, en consecuencia, se ordene lo siguiente: “3.
Reconocer el dictamen 2694157 como el único válido y pertinente, y que la ARL Positiva se abstenga de desconocer o invalidar este dictamen, ya que fue emitido en cumplimiento directo del fallo judicial. 4. Ordenar a la ARL Positiva, se sirva a trasladar mi controversia donde genere desacuerdo con el origen de las enfermedades HIPOACUSIA CONDUCTIVA, OTRAS ENFERMEDADES PULMONARES, EPISODIO DEPRESIVO MODERADO y ratifico estar de acuerdo con el % otorgado con respecto al dictamen 2694157 generando por la ARL a la Junta Regional de Calificación de Invalidez correspondiente, en cumplimiento del artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012. y se me copie a mi correo electrónico karitoalco@gmail.com donde pueda evidenciar que mi recurso fue trasladado a la Junta Regional De Calificación. 5.
Solicito que se atienda de manera urgente el recurso de reposición en subsidio de apelación radicado bajo el número ENT-2023 01 002 219557, y se realicen las gestiones necesarias para el pago de honorarios ante la Junta Regional de Calificación. 6. Solicito que se ordene a la ARL POSITIVA la prohibición de negarse a expedir incapacidades, hasta tanto cumpla con lo ordenado por el juez en el fallo de tutela que corresponde esta medida: “SÉPTIMO: ORDENAR a la ARL POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS la suspensión del reintegro laboral del señor LUIS ALBERTO ALVARAN DAVILA, conforme a las recomendaciones brindadas por sus médicos tratantes y hasta tanto no se haya dictaminado la calificación de la pérdida de 6 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 capacidad laboral y en la cual especifique la viabilidad del reintegro a las labores.”” CONTESTACIÓN A LA SOLICITUD DE TUTELA ARL Positiva Manifestó que el señor Luis Alberto Alvarán Dávila registra afiliación activa al Sistema General de Riesgos Laborales desde el 01 de marzo 2016 como dependiente de Tejares Terracota de Colombia S.A. Informó que la parte actora cuenta con los siguientes eventos reportados: i) Accidente de origen laboral ocurrido el 05 de marzo de 2020 con número de siniestro 372676629.
La ARL Positiva calificó los diagnósticos de origen laboral mediante el dictamen n° 2219634 del 5 de agosto de 2020, asignando un valor porcentual de 3.85% a los siguientes diagnósticos: “(S611) HERIDA EN TERCER Y CUARTO DEDO DE LA MANO IZQUIERDA, CON PÉRDIDA DEL LECHO UNGUEAL” y “(S626) FRACTURA DEL PENACHO DE LA FALANGE DISTAL DEL 3ER Y 4TO DEDOS DE LA MANO IZQUIERDA NO DESPLAZADA”. ii) Enfermedad registrada con número de siniestro 392938856 del 8 de noviembre de 2021, relacionada con los diagnósticos “(M751) SÍNDROME DE MANGUITO ROTATORIO BILATERAL” y “(G560) SÍNDROME DEL TÚNEL CARPIANO BILATERAL”.
La Junta Nacional definió estos diagnósticos como de origen laboral en el dictamen n° 10235063–14020 del 10 de agosto de 2022 y, posteriormente, los calificó con un valor porcentual del 33.44% a través del dictamen n° JN202408153 del 10 de abril de 2024. iii) Calificación de pérdida de capacidad laboral integral realizada por la Junta Nacional mediante el dictamen n° JN202411021 del 30 de mayo de 2024, asignando un valor porcentual del 42.08% a los siguientes diagnósticos: “(F321) EPISODIO DEPRESIVO MODERADO”, “(H903) HIPOACUSIA NEUROSENSORIAL, BILATERAL”, “(I498) OTRAS ARRITMIAS CARDIACAS ESPECIFICAS(sic)”, “(M751) SÍNDROME DE MANGUITO ROTATORIO”, “(G560) SÍNDROME DE TÚNEL CARPIANO” y “(J989) TRASTORNO RESPIRATORIO, NO ESPECIFICADO”.
Refirió que con ocasión del fallo de tutela emitido por el Juzgado Quinto Civil del Circuito el 24 de abril de 2024, la entidad expidió el dictamen n° 2684521 del 8 de agosto de 2023 en donde se estableció un valor porcentual del 42.08%. 7 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 Manifestó que el accionante interpuso recurso con radicado de entrada n° 2023-01-002-190076 el 10 de agosto de 2024, considerando que la calificación se realizó sin tener en cuenta lo ordenado en el fallo de tutela.
Mencionó que el caso fue enviado ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas, quien emitió el dictamen n° 06202300956 del 28 de septiembre 2023 estableciendo un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del 53.08%. Por otro lado, expresó que de conformidad con la sanción por desacato impuesta por el Juzgado Quinto Civil del Circuito frente al incumplimiento en la calificación integral, la accionada expidió el dictamen n° 2694157 del 01 de septiembre 2023.
Al respecto, agregó que la parte actora y el Fondo de Pensiones Colpensiones presentaron controversia. Señaló que por lo anterior y considerando el proceso de calificación en curso ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, solicitó a través del oficio n° 2023-01-005-422203 a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que tuviera en cuenta el nuevo dictamen en el proceso de calificación integral.
Posteriormente, informó que la Junta Nacional expidió el dictamen n° JN202411021 del 30 de mayo de 2024 con un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del 42.08%. Finalmente, adujo que no es posible acceder a un nuevo proceso de calificación de pérdida de la capacidad laboral integral ante la Junta Regional, por cuanto el dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre 2023 fue remitido ante la Junta Nacional para el correspondiente estudio.
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas Guardó silencio. Junta Nacional de Calificación de Invalidez Guardó silencio. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Tras efectuar el análisis fáctico y jurídico correspondiente, a través de providencia del 17 de octubre de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales negó la tutela de los derechos fundamentales a 8 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 presentar peticiones respetuosas y al debido proceso del señor Luis Alberto Alvarán Dávila.
Consideró frente a la sexta pretensión consagrada en el escrito de tutela, que la misma corresponde a un incumplimiento al fallo de tutela emitido por el Juzgado Quinto Civil del Circuito en sentencia n° 45 de 2023 y, por lo tanto, no es posible acceder a la misma en tanto trata sobre un fallo de tutela anterior. Así mismo, en relación con la pretensión sobre establecer la firmeza definitiva de un dictamen específico de pérdida de capacidad laboral, el juez a quo indicó que la misma es improcedente por vía de tutela, pues es competencia del Juez ordinario laboral resolver las discusiones que existan entre las partes con ocasión de los dictámenes de pérdida de capacidad laboral.
Adicionalmente, reiteró que si los motivos de controversia frente a los dictámenes emitidos se fundamentan en el cumplimiento de la orden de tutela proferida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito, dicha situación debe ser solucionada ante ese Juez constitucional por vía del incidente de desacato. Por otro lado, consideró que la respuesta emitida por la entidad accionada señaló en forma clara y concreta las razones por las cuales la Junta Nacional de Calificación resolvió no dar trámite a las inconformidades presentadas por el accionante, pues las mismas ya habían sido objeto de pronunciamiento mediante el dictamen n° JN202411021.
Con fundamento en lo anterior dispuso lo siguiente:
PRIMERO: NO TUTELAR los derechos fundamentales de petición y debido proceso del señor Luis Alberto Alvarán Dávila, en cuanto a las situaciones alegadas como vulneradores de estos, referentes a la falta de trámite o respuesta a sus solicitudes.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la presente acción de tutela para resolver sobre las situaciones alegadas por la parte actora, referentes a la discusión del fondo de las decisiones adoptadas en el dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por las autoridades llamadas por pasiva. IMPUGNACIÓN DEL FALLO Inconforme con la decisión, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia en los términos que a continuación se resumen: Indicó que el juez de primera instancia omitió realizar un análisis a 9 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 profundidad de las pruebas obrantes en el expediente, precisando la necesidad de revisar las solicitudes efectuadas y las respuestas emitidas por la entidad.
Expresó que las respuestas no cumplen con los requisitos de fondo, claridad, precisión y congruencia, pues la petición realizada corresponde al debido proceso del dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023 y no al dictamen n° 2684521 del 8 de agosto de 2023. Indicó que la entidad accionada tenía la obligación de remitir la apelación del dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023 a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de conformidad con lo previsto en el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012.
Sostuvo que el actuar realizado por la ARL vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues la entidad incumplió el fallo de tutela en relación con la calificación integral y remitió el dictamen a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez sin haber resuelto previamente las controversias presentadas. Señaló que de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 1352 de 2013, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez debió devolver el expediente en tanto fueron remitidas dos calificaciones de invalidez por parte de la ARL.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Fundamento y naturaleza jurídica de la acción de tutela El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que a la letra expresa: Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en 10 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
(…) Pretendió entonces el constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata3.
No puede perderse de vista que la acción de tutela es de naturaleza residual y subsidiaria4, y no está diseñada para reemplazar las acciones judiciales ordinarias a las cuales la persona puede acudir para hacer valer sus derechos. La acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza5.
Problema jurídico 3 H. Corte Constitucional. Sala Octava de Revisión. Sentencia T-983 de 13 de septiembre de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis. Referencia: expediente T-374.212. Acción de tutela instaurada por José David Pascuas contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 4 H. Corte Constitucional.
Sala Novena de Revisión. Sentencia T-585 del 29 de julio de 2002. Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández. Referencia: expediente T-580526. Acción de tutela promovida por Gilberto Romero Atencio y Otros contra el municipio de Magangué, Bolívar. 5 Para la Corte Constitucional, “(…) el primer llamado a proteger los derechos constitucionales no es el juez de tutela, sino el ordinario, ya que la tutela está reservada para enfrentarla absoluta inoperancia de los distintos mecanismos dispuestos para la protección de los derechos de las personas, no para suplirlos, pues de otra manera tendría que aceptarse que, más temprano que tarde, a acción de tutela perdería completamente su eficacia (…)” [Corte Constitucional, Sentencia T-364 del 10 de mayo de 2002, M.P. Jaime Córdova Triviño.] 11 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 Atendiendo los hechos y derechos que se alegan en la solicitud de amparo y lo afirmado por el accionante en su escrito de impugnación, la Sala estima que el problema jurídico se contrae a despejar el siguiente interrogante: ¿Se encuentran vulnerados los derechos fundamentales a presentar peti- ciones respetuosas y al debido proceso de la parte accionante con ocasión de la respuesta emitida por ARL Positiva respecto del trámite del recurso de apelación interpuesto contra el dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023 sobre calificación de pérdida de la capacidad laboral? Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este trámite se ha demostrado la barrera adminis- trativa por parte de ARL Positiva al omitir trasladar el recurso de apelación interpuesto contra el dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023 a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, por lo que se encuentra acredi- tada la vulneración del derecho al debido proceso del accionante.
Para resolver lo anterior se tendrán en cuenta las siguientes pruebas que obran en la actuación: • Copia de la cédula de ciudadanía del accionante6. • Sentencia n° 45 del 24 de abril de 2023 emitida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales7 con la cual se le ordenó a la ARL Posi- tiva, entre otros requerimientos, realizar la calificación de pérdida de la capacidad laboral, teniendo en cuenta todas las patologías calificadas y no calificadas en primera oportunidad. • Sentencia n° 129 del 6 de junio de 2023 emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales8, la cual confirmó con modificaciones la sentencia n° 45 del 24 de abril de 2023. • Se aportaron las siguientes calificaciones de la pérdida de la capacidad laboral y ocupacional del señor Luis Alberto Alvarán Dávila: n° Patologías Dictamen n° Entidad encargada Porcentaje Fl. 6 Fl. 45 a 46 del Archivo 02 del cuaderno principal del expediente digital. 7 Fl. 48 a 68 del Archivo 02 del cuaderno principal del expediente digital. 8 Fl. 69 a 82 del Archivo 02 del cuaderno principal del expediente digital. 12 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 1 “Síndrome de manguito rotatorio” “Síndrome de túnel carpiano” 2662623 del 7 de junio de 2023 ARL Positiva 25.55% 83 a 93 Archivo 02, C1 06202300725 del 29 de julio de 2023 Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas 33.44% 100 a 105 Archivo 02, C1 JN202408153 del 10 de abril de 2024 Junta Nacional de Calificación de Invalidez 33.44% 118 a 133 Archivo 02, C1 2 “Enfermedad pulmonar obstructiva crónica, no especificada” “Episodio depresivo moderado” “Hipertensión esencial (primaria)” “Hipoacusia neurosensorial, bilateral” “Síndrome de manguito rotatorio” “Síndrome de túnel carpiano” 2684521 del 8 de agosto de 2023 ARL Positiva 42.08% 147 a 160 Archivo 02, C1 06202300956 del 29 de septiembre de 2023 Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas 53.08% 176 a 184 Archivo 02, C1 JN202411021 del 30 de mayo de 2024 Junta Nacional de Calificación de Invalidez 42.08% 193 a 208 Archivo 02, C1 3 “Episodio depresivo moderado” “Síndrome de túnel carpiano” “Hipoacusia conductiva y neurosensorial” 2694157 del 1 de septiembre de 2023 ARL Positiva 50.21% 209 a 225 Archivo 02, C1 13 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 “Síndrome de manguito rotatorio” “Fractura de otro dedo de la mano” • Oficio SAL-2023-01-005-386792 del 1 de septiembre de 20239 por medio del cual ARL Positiva notificó a la parte accionante el dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023. • Auto interlocutorio del 7 de septiembre de 2023 emitido por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales a través del cual inaplicó la san- ción impuesta por auto del 28 de julio de 2023 a José Luis Correa López en calidad de Presidente de POSITIVA Compañía de Seguros S.A., So- nia Esperanza Benítez Garzón en su calidad de Gerente médica y Char- les Rodolfo Bayona Molano, en su calidad de Vicepresidente técnico de la misma entidad.
Lo anterior con fundamento en la calificación alle- gada con fecha del 1 de septiembre de 2023. • Controversia n° 2023-01-002-219557 del 13 de septiembre de 2023 radi- cada por el accionante contra el dictamen n° 2694157 del 1 de septiem- bre de 202310. • Oficio SAL-2023-01-005-422203 del 22 de septiembre de 2023 emitido por Positiva ARL11 con el cual se informó a la Junta Nacional de Califi- cación de Invalidez el pago de honorarios y se remitió el expediente para calificación integral. • Petición del 13 de agosto de 202412 por la cual el accionante solicitó dar trámite al recurso de reposición y en subsidio el de apelación con radi- cado n° ENT-2023-01-002-219557, al igual que requirió el traslado del dictamen n° 2694157 a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas. • Oficio SAL-2024-01-005-283694 del 8 de julio de 2024 expedido por ARL Positiva13 a través del cual brindó respuesta a la petición ENT-2024-01 002-153864 del 21 de junio de 2024, informando que la controversia del dictamen n° 2694157 fue resuelta por la Junta Nacional de Calificación 9 Fls. 65 a 66 Archivo 05 del cuaderno principal del expediente digital. 10 Fls. 226 a 232 Archivo 02 del cuaderno principal del expediente digital. 11 Fls. 233 a 237 Archivo 02 del cuaderno principal del expediente digital. 12 Fls. 239 a 240 Archivo 02 del cuaderno principal del expediente digital. 13 Fls. 241 a 242 Archivo 02 del cuaderno principal del expediente digital. 14 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 de Invalidez el 30 de mayo de 2024 mediante el dictamen n° JN202411021.
Derecho al debido proceso Al respecto se ha expresado por la H. Corte Constitucional en Sentencia T- 563 de 202314: “105. El derecho al debido proceso administrativo se encuentra previsto en el artículo 29 de la Carta Política y comprende las garantías jurídicas en procura de la “protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”15. 106.
Como lo anotó esta Sala de Revisión en reciente pronunciamiento16, la sentencia SU-213 de 2021 recopiló las subreglas aplicables frente al de- bido proceso administrativo. En ella se resaltaron las tres finalidades del mencionado derecho, las cuales consisten en “(i) asegurar el ordenado fun- cionamiento de la administración, (ii) garantizar la validez de sus propias actuaciones y (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la de- fensa de los administrados”17.
Asimismo, se precisó que tales finalidades se materializan a través de cuatro componentes del debido proceso adminis- trativo, a saber18: (i) el acceso a la justicia en libertad e igualdad de condi- ciones; (ii) el ejercicio del derecho de defensa; (iii) la determinación de trá- mites y plazos razonables y, por último, (iv) la imparcialidad en el ejercicio de la función pública administrativa.
Así, mediante estos componentes, “se garantiza el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administra- tiva, (…) con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrati- vos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho”19. 107.
En la citada sentencia se indicó que el derecho a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas forma “parte de las garantías del debido proceso administrativo”20, que puede desconocerse “por la ausencia de ce- leridad en una actuación”21. Al respecto, se precisó que “la razonabilidad 14 M.P Miguel Polo Rosero 15 Sentencia C-341 de 2014. 16 Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2022. 17 Ibidem. 18 Corte Constitucional, sentencias C-980 de 2010, C-758 de 2013, C-034 de 2014, SU-772 de 2014 y T-543 de 2017. 19 Corte Constitucional, sentencias C-983 de 2010, C-491 de 2016, T-543 de 2017 y T-036 de 2018. 20 Corte Constitucional, sentencia C-496 de 2015, T-295 de 2018 y T-595 de 2019. 21 Corte Constitucional, sentencias T-295 de 2018 y T-595 de 2019. 15 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 del plazo deberá determinarse ‘en cada caso particular y ex post’, de con- formidad con cuatro criterios definidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CorteIDH): (i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad proce- sal del interesado, (iii) la conducta de la autoridad competente y, por úl- timo, (iv) la situación jurídica de la persona interesada”. 108.
Así, los términos fijados por el Legislador para la realización de ciertas actuaciones son de mandatorio cumplimiento y la vigencia de los principios de igualdad y seguridad jurídica conlleva el compromiso de que las autori- dades resuelvan los asuntos sometidos a su consideración de forma dili- gente, pronta y oportuna, dentro de los plazos definidos en la ley. 109.
En el ámbito de la seguridad social, esta Corte ha amparado en varias oportunidades el derecho al debido proceso sin dilaciones injustificadas de personas que se han visto afectadas por una larga e irrazonable espera para recibir información relevante durante el trámite de solicitud de una pres- tación económica, en detrimento de sus derechos a la salud, mínimo vital y seguridad social22. 110.
Más específicamente en relación con el trámite de calificación de PCL debe considerarse que, en la sentencia C-120 de 2020 -que estudió la exe- quibilidad del artículo 142 (parcial) del Decreto Ley 019 de 2012- esta Corte expuso que la existencia de una cadena jerarquizada de enti- dades competentes para revisar los dictámenes tiene como finali- dad “establecer la posibilidad de cuestionar la decisión que haya sido adoptada en ‘primera oportunidad”23.
Además, la corporación resaltó que la norma no solamente otorga un término al interesado para manifestar su inconformidad, sino también establece un plazo para que las entidades que emitieron el dictamen controvertido lo remitan a las juntas regionales.” (Negrilla de la Sala) Derecho a la seguridad social Al respecto se ha expresado por la H. Corte Constitucional en Sentencia T- 485 de 201624: Esta Corporación ha definido la naturaleza constitucional del derecho a la segu- ridad social, con fundamento en el artículo 48 Superior, al establecer que se debe 22 Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-571 de 2022, T-962 de 2012, T-547 de 2012, T-073 de 2015, T-404 de 2015 y T-297 de 2019. 23 Corte Constitucional, sentencia C-120 de 2020. 24 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado 16 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social 25 y en especial los derechos pensionales.
En efecto, como se estableció en la sentencia T-250 de 201526, el amparo de los derechos sociales fue admitido por esta Corporación desde el año 199227, inicial- mente bajo la tesis de la “conexidad”, al demostrarse un nexo inescindible entre el derecho social y un derecho fundamental28. Sin embargo, actualmente la Corte abandonó el análisis del carácter fundamental de los derechos sociales a partir de argumentaciones ajenas a la naturaleza propia del derecho como lo proponía la tesis de la conexidad29, para permitir su protección por vía de tutela, una vez se han definido, por el Legislador o la administración en los distintos niveles terri- toriales, las prestaciones debidas de forma clara y precisa, de manera que consti- tuyan derechos subjetivos de aplicación directa30.
En materia del derecho a la seguridad social, este Tribunal estableció que: “(…) una vez ha sido provista la estructura básica sobre la cual ha de descansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los elementos ya anotados – prestaciones y autoridades responsables-; a su vez supone el establecimiento de una ecuación constante de asignación de recursos en la cual están llamados a participar los beneficiarios del sistema y el Estado como último responsable de su efectiva prestación; la seguridad social adquiere el carácter de derecho funda- mental, lo cual hace procedente su exigibilidad por vía de tutela(…)”31 En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política el legislador expidió la Ley 100 de 1993, por la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, que a su vez consagra en el artículo 10 el Sistema General de Pensiones, el cual tiene como objetivo “garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones”.
El artículo 41 de la mencionada ley previó la calificación del estado de invali- dez en los siguientes términos:
ARTÍCULO
41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. <Ar- tículo modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es 25 Cita de Cita: Sentencia T–021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 26 Cita de Cita: M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 27 Cita de Cita: Sentencia T–406 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón. 28 Cita de Cita: Sentencia T–021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 29 Cita de Cita: Sentencia T-859 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 30 Cita de Cita: Sentencia T–1318 de 2005M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. reiterado en sentencia T–468 de 2007 con ponencia del mismo Magistrado.
Ver también sentencia T–760 de 2008 M.P. Manuel José Ce- peda Espinosa. 31 Cita de Cita: Ibídem. 17 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 el siguiente:> El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la ca- lificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expe- dido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de eva- luación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesiona- les<6> - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una pri- mera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invali- dez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días si- guientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. (…) <Texto adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la ca- lificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
A la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Re- gionales. (…) Derecho fundamental de petición El artículo 23 de nuestra Carta Fundamental consagra el derecho de petición de la siguiente manera: “(…) Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. (…)”.
Ha sido clara la jurisprudencia constitucional acerca del deber que tienen las autoridades de responder en los términos de ley las solicitudes que se les for- mulen, exigiendo que debe ser de fondo y no una respuesta meramente for- mal que deje sin decisión la pretensión del solicitante. Así, en sentencia T-463 18 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 de 2005, la H. Corte Constitucional señaló, entre otros aspectos, los requisitos que debe contener la respuesta a las peticiones: 3.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el sentido y el alcance del derecho fundamental de petición, y ha es- tablecido que la respuesta que se dé al peticionario debe cumplir, a lo menos, con los siguientes requisitos: 1. Ser oportuna; 2. Resolver de fondo, en forma clara, precisa y congruente con lo solicitado; 3.
Ser puesta en cono- cimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. Resumiendo, la esencia del derecho de petición comprende la pronta resolu- ción, la respuesta de fondo y la notificación de la respuesta al interesado. La pronta resolución atiende a la necesidad de que los asuntos sean respondidos de manera oportuna y dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; por consiguiente, la falta de respuesta o la resolución tardía vul- neran el derecho de petición. En cuanto al segundo presupuesto, la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en señalar que el derecho de petición exige ciertos requisitos de calidad de la respuesta que debe ser emitida, esto es, las respuestas deben resolver de fondo, de manera precisa y congruente lo pedido en las solicitudes elevadas.
Respecto del último elemento, el Alto Tribunal en lo Constitucional ha consi- derado que las autoridades tienen el deber de poner en conocimiento del pe- ticionario la respuesta que emitan acerca de una solicitud, esto es, deben no- tificar la respuesta al interesado. Por otro lado, el artículo 17 del CPACA establece que, en el caso de peticiones incompletas, la entidad para seguir adelantando la actuación administrativa puede requerir a la peticionaria los documentos necesarios para adoptar una decisión. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-286 de 202332 precisó que “en los supuestos en los que un peticionario presente una solicitud incompleta, en el sentido de que falten requisitos, documentos o información necesaria para resolverla de fondo, es posible que la autoridad le indique tal circunstancia, con la finalidad de que este aporte la información omitida, de manera que la petición pueda resolverse de fondo.” 32 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-286 de 2023.
Referencia: Expedientes T- T- 9.129.705 y T-9.246.013 (acumulados). Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera. 19 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 Sobre las pretensiones de la parte actora y el trámite de calificación de pér- dida de capacidad laboral La presente acción constitucional fue instaurada por el señor Luis Alberto Al- varán Dávila, quien considera que ARL Positiva vulnera sus garantías funda- mentales al negarse a: i) reconocer el dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023 como el único válido; ii) continuar con el trámite de la controversia interpuesta contra el dictamen de pérdida de capacidad laboral referido; y iii) expedir incapacidades en cumplimiento del fallo de tutela emitido por el Juz- gado Quinto Civil del Circuito de Manizales.
Precisado lo anterior procede el Tribunal a referirse al trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral para determinar si en efecto en el presente asunto ARL Positiva debe continuar con el trámite tendiente a emitir la califi- cación requerida por el accionante. En relación con este tema, la H. Corte Constitucional expresó en la sentencia T-427 de 201833 lo siguiente sobre la procedencia de la acción de tutela: “En materia de controversias que pueden suscitarse con ocasión de la pres- tación de los servicios de seguridad social entre los afiliados y las entidades administradoras o prestadoras, el numeral 4 del artículo 2 del Código Pro- cesal del Trabajo señala que la competencia para resolverlas está en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral.
Asimismo, el legislador atribuyó a los jueces de la misma especialidad la resolución de conflictos entre otros acto- res del sistema, como beneficiarios, usuarios y empleadores, exceptuando aquellos conflictos que se deriven de la responsabilidad médica y las rela- cionadas con contratos34. De esta manera, la calificación por pérdida de capacidad laboral constituye una obligación derivada del sistema de seguridad social, de suerte que los eventuales conflictos que puedan surgir entre las entidades que, según el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, se encuentran obligadas a emitir tal dictamen35, y el afiliado que lo solicita, son ejemplos de controversias que corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral, según la regla de 33 Referencia: Expediente T-6.592.082, Asunto: Acción de tutela instaurada por el señor Pedro Luis Vélez Cardona contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y Seguros Alfa S.A. Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.
Bogotá DC, diecinueve (19) de octubre de dos mil dieciocho (2018). 34 Ley 1564 de 2012, art. 622, el cual modificó el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. 35 El artículo 41 la Ley 100 de 1993 reconoce que tales entidades son: el Instituto de Seguros Sociales, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), las Administradoras de Riesgos Labo- rales, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, las Entidades Promo- toras de Salud y las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. 20 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 competencia previamente mencionada y que hace parte del Código Procesal del Trabajo36.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, se observa que si bien existe la posibilidad de que la parte actora acuda ante la jurisdicción ordinaria para reclamar la práctica de la calificación de pérdida de capacidad laboral, tal me- canismo de defensa no es idóneo ni eficaz para resolver la problemática plan- teada por la parte accionante, en tanto lo requerido hace parte de las primeras diligencias para lograr la emisión de un dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral definitivo y con ello el estudio de una solicitud futura de pensión de invalidez.
Esta circunstancia, sumada a la edad (69 años) y a las condiciones de salud de la parte accionante, exige un procedimiento judicial expedito para la protección de sus derechos fundamentales. Adicionalmente, la Sala advierte que la pretensión de la parte actora se centra principalmente en la continuidad del trámite de la controversia interpuesta contra un dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral.
En la sentencia de la H. Corte Constitucional a la que se ha hecho referencia, se dispuso respecto del régimen legal del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral y contenido jurisprudencial de este derecho lo siguiente: 4.6.1. En el contexto del reconocimiento de una pensión de invalidez, cual- quiera que sea su origen (común o laboral), el ordenamiento jurídico im- pone que el estado de invalidez se determina a través de una valoración médica que conlleva a una calificación de pérdida de capacidad laboral, la cual es realizada por las entidades autorizadas por la ley.
Con dicha califi- cación se dictamina el porcentaje de afectación, el origen de la pérdida de y la fecha en la que se estructuró. Como ya fue señalado, se considera inválida 36 La norma en cita dispone lo siguiente: “Artículo 2o. Competencia general. <Artículo modificado por el artículo2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: //1.
Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. //2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral. //3. La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical. //4. <Numeral modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> Las contro- versias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afi- liados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. //5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra auto- ridad. //6.
Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive. //7. La ejecución de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas estableci- das sobre el número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo de la Ley 119 de 1994. //8.
El recurso de anulación de laudos arbitrales. //9. El recurso de revisión. //10. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 1210 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> La calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo”. (Negrilla fuera del texto original). 21 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 la persona que haya sido calificada con el 50% o más de pérdida capacidad laboral. 4.6.2.
Para definir el estado de invalidez y, por lo tanto, el derecho al reco- nocimiento de la respectiva pensión, el legislador ha establecido el procedi- miento que se debe cumplir, el cual impone la participación activa del afi- liado, de las entidades que intervienen en el proceso de calificación y de los sujetos responsables del reconocimiento y pago de dicha prestación. Con la expedición del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, las entidades encargadas de determinar, en una pri- mera oportunidad, la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son Colpensiones, las Adminis- tradoras de Riesgos Laborales, las Compañías Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y las Entidades Promotoras de Salud. 4.6.3.
Tratándose de enfermedades de origen común, como lo es la que se invoca por el actor, se tiene que una vez ocurrido el hecho generador del posible estado de invalidez, la EPS deberá emitir el concepto de rehabilita- ción, favorable o no, antes del día 120 y enviarlo antes del día 150 de inca- pacidad temporal al fondo de pensiones al que se encuentre afiliado el soli- citante.
Este último deberá iniciar el trámite, bien sea directamente –en el caso de Colpensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Defi- nida– o a través de las entidades aseguradoras que asumen el riesgo de in- validez –en el caso de las administradoras de pensiones del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad–. Agotada la primera valoración, el inciso 2 del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, establece que si el interesado no está de acuerdo con la calificación realizada, dentro de los cinco días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, podrá acudir a las Juntas de Calificación de Inva- lidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional.
En todo caso, de manera excepcional, es posible que los interesados acudan directamente a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, como lo dispone el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013, en donde se señala lo si- guiente: (…) Explicado lo anterior, se concluye que, por regla general, las Juntas Regio- nales de Calificación de Invalidez intervienen para decidir las controversias que surjan respecto de los dictámenes emitidos en primera oportunidad por las entidades enlistadas en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 y que, solo 22 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 excepcionalmente, en los dos casos expuestos ut supra, se puede acudir de forma directa ante ella, con miras a obtener la calificación de la pérdida de capacidad laboral.
En relación con el alcance jurisprudencial que se le ha dado a este proceso, se indicó en la providencia citada: Sobre este punto, se tiene que la Corte de forma sistemática ha sostenido que la calificación de pérdida de capacidad laboral es un derecho que tienen todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social, sin distinción alguna, pues es el medio para acceder a la garantía de otros derechos como la salud, el mínimo vital y la seguridad social, en tanto permite establecer si una persona tiene derecho a las prestaciones asistenciales o económicas que se consagran en el ordenamiento jurídico, por haber sufrido una enfer- medad o accidente37.
En concreto, en la Sentencia T-038 de 201138, se ad- virtió que: “tal evaluación [la calificación de pérdida de capacidad laboral] permite de- terminar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que ase- gure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le per- mita acceder a un sustento.
Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico[,] especificar las causas que la originan la dismi- nución de la capacidad laboral.” Atendiendo a la importancia del derecho que tienen las personas dentro del Sistema de Seguridad Social de recibir una calificación de su pérdida de capacidad laboral y la incidencia de ésta para lograr la obtención de pres- taciones económicas y asistenciales, de las cuales dependan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital, se considera que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente su realización, es contra- rio a la Constitución y al deber de protección de las garantías iusfunda- mentales en que ella se funda. 4.6.5.
En conclusión, se tiene que el Sistema de Seguridad en Pensiones protege la contingencia de la invalidez originada por un riesgo común, a través del reconocimiento y pago de una prestación pensional en favor de aquellos trabajadores que, como consecuencia de un accidente o enfermedad no provocada, y de origen no laboral, ven afectada su capacidad laboral, y con ello la posibilidad de continuar procurando su auto sostenimiento. 37 Sentencia T-056 de 2014 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 38 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 23 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 Para tal efecto, el legislador ha estructurado un trámite destinado a esta- blecer el estado de invalidez que, en plena garantía del derecho constitucio- nal al debido proceso, permite resolver, de manera definitiva, el porcentaje global de pérdida de capacidad laboral, el origen de dicha contingencia y la fecha de su estructuración, dictamen que se convierte en el soporte de los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social en los tér- minos ya expuestos.
En ese orden de ideas, considera entonces este Juez Plural que la acción de tutela resulta procedente en relación con el trámite de la inconformidad frente al dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023. Ahora bien, la Sala concuerda con lo manifestado por el juez a quo sobre la improcedencia de la tercera pretensión del escrito de tutela, en relación con el reconocimiento de firmeza y validez de un dictamen de calificación de pér- dida de capacidad laboral.
Lo anterior con fundamento en que corresponde al juez ordinario laboral resolver las controversias que surjan entre las partes en virtud de los dictámenes de pérdida de capacidad laboral. Finalmente, en relación con la pretensión de expedir incapacidades, la Sala encuentra que esta fue resuelta por la sentencia n° 45 del 24 de abril de 2023 emitida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales.
Al respecto, dicho Juzgado en el auto interlocutorio del 7 de septiembre de 2023 indicó lo siguiente: “Cabe en este punto reseñar al accionante que, en caso de presentar nuevos hechos que considere transgresores del fallo de tutela, como lo son, el pago de incapacidades o fallas en la atención en salud respecto a los diagnósticos aquí tutelados, podrá hacer uso nuevamente del trámite incidental me- diante la presentación de un nuevo escrito acusando el incumplimiento.” Examen del caso concreto De acuerdo con lo anterior, corresponde a la Sala de decisión establecer si en el presente asunto ARL Positiva ha vulnerado los derechos fundamentales a presentar peticiones respetuosas y al debido proceso de la parte accionante en el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral, al no trasladar la controversia n° 2023-01-002-219557 radicada por el actor el 13 de septiembre de 2023 contra el dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023 a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas y emitir el dictamen correspondiente. 24 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 El Juez de primera instancia negó las pretensiones de la acción de tutela, de- clarándola improcedente en relación con la discusión del fondo de las deci- siones adoptadas en el dictamen de pérdida de capacidad laboral.
Por su parte, la parte actora en el escrito de impugnación adujo que el juez a quo no tuvo en cuenta las pruebas obrantes en el expediente ni la postura evasiva de la entidad para resolver de fondo la petición. Así mismo, indicó que la entidad accionada debía remitir la apelación del dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023 a la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
Este Tribunal encuentra acreditado que ARL Positiva por medio del dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023 realizó una calificación de pérdida de capacidad laboral al señor Luis Alberto Alvarán Dávila, la cual surgió con ocasión de la sentencia n° 45 del 24 de abril de 2023 emitida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales.
Al respecto, se advierte que la parte accionante inconforme con lo indicado en el dictamen mencionado interpuso la inconformidad n° 2023-01-002-219557 del 13 de septiembre de 2023. En relación con lo anterior, la Sala observa que la parte actora radicó múltiples peticiones ante ARL Positiva solicitando in- formación sobre el trámite de la controversia, las cuales se exponen a conti- nuación: − Petición del 29 de febrero de 202439, en la que solicitó a ARL Positiva información sobre el trámite y respuesta de la controversia n° 2023- 01-002-219557. − Petición del 8 de marzo de 202440, en la que solicitó información so- bre por qué el recurso fue trasladado directamente a la Junta Nacio- nal y no a la Junta Regional de Calificación de Invalidez. − Petición del 20 de junio de 202441, en la cual la parte actora a través de correo electrónico solicitó a ARL Positiva información sobre el trámite de la inconformidad del dictamen n° 2694157. − Petición del 13 de agosto de 2024, en la que se solicitó la resolución del recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, así como el traslado de la controversia a la Junta Regional de Calificación de In- validez. 39 Fl. 25 Archivo 02 del cuaderno principal del expediente digital. 40 Fl. 26 Archivo 02 del cuaderno principal del expediente digital. 41 Fl. 28 Archivo 02 del cuaderno principal del expediente digital. 25 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 Por su parte, ARL Positiva en respuesta a la inconformidad ENT-2023-01-002 219557 indicó mediante el oficio SAL-2023-01-005-422203 de fecha del 22 de septiembre de 2023 lo siguiente: De la manera más atenta, POSITIVA COMPAÑIA DE SEGUROS S.A recibió de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas, solici- tud de pago de honorarios a favor de la Junta Nacional por recurso de apelación de la ARL Positiva frente al Dictamen No. 06202300725 INT: 18034 00704 del 29 de julio de 2023.
Por lo anterior, esta aseguradora informa que procedió a realizar el pago requerido y a su vez, eleva a la honorable Junta Nacional el expediente por parte de la Compañía del asegurado mencionado en el asunto, los adjuntos al presente oficio (460 folios), con el objetivo que se genere una calificación integral, en la que se establezcan Pérdida de Capacidad Laboral, teniendo en cuenta lo siguiente: (…) De acuerdo con lo mencionado, el Juzgado Quinto Civil del Circuito pro- cede a notificar a Positiva ARL Auto Interlocutorio el día 31/08/2023 ma- nifestando comunicación activa con la hija del Asegurado, quien actuando en calidad de Agente Oficiosa manifiesta que la calificación integral conti- núa sin incluir todos los diagnósticos padecidos por el afectado solicitando que se incluyan las enfermedades generales tales como arritmia cardiaca, hipertensión y prediabetes.
Es de aclarar que los diagnósticos en comento no habían sido delimitados en las fases tutelares previas por el accionante y no se cuenta con la información necesaria que permitiera su estudio efec- tivo para otorgar deficiencias correspondientes de acuerdo con el Manual de Calificación Vigente (Decreto 1507 del 2014). Finalmente, el Juzgado Quinto Civil Del Circuito de Manizales emite Auto Interlocutorio del pasado 07/09/2023 en donde inaplica la sanción impuesta a los funcionarios de Positiva Compañía de Seguros con ocasión a que se acredito (sic) el cumplimiento de la orden judicial y la calificación integral requerida por el usuario la cual tuvo lugar a través del dictamen 2694157 del 01/09/2023.
Para finalizar, se relaciona el pago efectuado y se remite expediente, para que se continúe el trámite correspondiente hasta la emisión del Dictamen Médico Laboral por la misma. 26 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 Como se advierte, la anterior respuesta de la ARL Positiva se relaciona con el Dictamen n° 06202300725 INT: 18034 00704 del 29 de julio de 2023 y no con la inconformidad radicada por el accionante contra el dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023 que realizó otra calificación de pérdida de capacidad laboral al señor Luis Alberto Alvarán Dávila.
De igual forma, ARL Positiva en respuesta a la petición ENT-2024-01 002- 153864 del 21 de junio de 2024 informó a través del oficio SAL-2024-01-005- 283694 del 8 de julio de 2024 que: “En respuesta a la petición presentada en la fecha de referencia, mediante la cual, solicita información sobre la controversia presentada frente al dictamen N°2694157 y comprobante de pago de honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez (JRCI), respecto a ello, esta Administradora de Riegos (sic) Laborales (ARL), se permite a informarle lo siguiente: (…) En atención a su requerimiento, le informamos que de acuerdo con el fallo de tutela promovido por el JUZGADO QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO, por medio del cual ordeno (sic) realizar la calificación integral de Pérdida de Capacidad Laboral (PCL), el equipo de medicina laboral de esta Aseguradora procedió a efectuar la calificación integral el día 08/08/2023 profiriendo Dictamen Médico Laboral (DML) N°2684521, a través del cual, estableció su porcentaje de PCL en 42.08%, debidamente notificado a las partes interesadas el día 08/08/2023 por medio de oficio bajo radicado SAL-2023 01 005 342619, de igual forma se realizó al correo electrónico karitoalco@gmail.com, ante lo cual, usted manifestó estar en desacuerdo.
Por lo anterior, su caso surtió trámite de controversia ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez (JRCI) de Caldas, Entidad que el día 28/09/2023 profirió dictamen N°06202300956, por medio del cual, estableció su porcentaje de pérdida de capacidad laboral en 53.08%, ante lo cual, usted manifestó estar en desacuerdo. 27 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 Así las cosas, su caso se remitió en última instancia a la Junta Nacional de Calificación de invalidez (JNCI), Entidad que el día 30/05/2024 dirimió la controversia determinando una calificación de pérdida de capacidad laboral del 42.08% mediante dictamen N°JN202411021, el cual cobro firmeza el 12/06/2024.” Al valorar lo anterior, esta Corporación advierte que en el dictamen n° JN202411021 del 30 de mayo de 2024 emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se resolvieron las controversias presentadas contra el dictamen n° 06202300956 del 28 de septiembre de 2023 emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas.
Ahora, lo acreditado en el trámite de tutela permite inferir a este Tribunal que la calificación de pérdida de capacidad laboral realizada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en el dictamen n° JN202411021 del 30 de mayo de 2024, no alude al dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023 y en ese sentido se abstiene de abordar la inconformidad radicada por el actor frente a esta última calificación. Teniendo en cuenta lo anterior, este Juez plural considera que la negativa sustentada en el traslado directo del tercer dictamen a la Junta Nacional constituye una barrera que impide la efectiva calificación de pérdida de capacidad laboral del accionante.
Esto se debe a que dicho dictamen no fue considerado en la revisión de la Junta Nacional, ni fue resuelto por la entidad competente, que es la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas. Con lo expuesto, la Sala considera acreditada la vulneración del derecho fundamental al debido proceso del señor Luis Alberto Alvarán Dávila al debido proceso, ya que la entidad omitió tramitar la inconformidad ENT- 2023-01-002-219557, relacionada con el dictamen n° 2694157, y remitió directamente el dictamen controvertido a la Junta Nacional de Invalidez en el marco del recurso de apelación interpuesto contra el dictamen n° 06202300725 del 29 de julio de 2023.
Considerando lo anterior, concluye la Sala que el trámite realizado por la entidad accionada respecto del tercer dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral (n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023) impidió que este fuese revisado por la entidad competente en primera instancia, eliminando la oportunidad de cuestionar la decisión adoptada por la ARL.
En ese orden de ideas, este Tribunal encuentra procedente ordenar a la ARL Positiva trasladar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas la inconformidad n° 2023-01-002-219557 del 13 de septiembre de 2023 28 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 radicada por la parte accionante contra el dictamen 2694157 del 1 de septiembre de 2023.
Recuerda este Tribunal que la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional ha establecido que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente la realización de una calificación de su pérdida de capacidad laboral es contrario a la Constitución y al deber de protección de las garantías iusfundamentales en que ella se funda, en tanto dicho procedimiento tiene incidencia para lograr la obtención de prestaciones económicas y asistenciales, de las cuales dependan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital del afiliado al sistema general de seguridad social.
Conclusión En el presente asunto, al margen de la improcedencia de la acción para discu- tir el dictamen de calificación que se debe tener en cuenta en el caso del accio- nante o el análisis respecto del grado de cumplimiento de un fallo de tutela anterior proferido por jueces constitucionales que hacen parte de la jurisdic- ción ordinaria, se infiere por parte de esta Corporación que la inconformidad del accionante en relación con el dictamen 2694157 del 1 de septiembre de 2023 no ha sido tramitada por la ARL Positiva, circunstancia que se constituye en una omisión generadora de vulneración del derecho fundamental al de- bido proceso.
Por las razones expuestas, estima la Sala necesario modificar la sentencia ob- jeto de impugnación y, en su lugar, tutelar el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante únicamente en relación con la ausencia de trá- mite de la inconformidad contra el dictamen 2694157 del 1 de septiembre de 2023. No obstante, la Sala confirmará la decisión que declaró improcedente la pre- sente acción de tutela para resolver sobre las situaciones alegadas por la parte actora, referentes a la discusión del fondo de las decisiones adoptadas en el dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por las autoridades llama- das por pasiva.
Para la notificación de esta providencia, se dará aplicación a lo dispuesto por los artículos 16 y 31 del Decreto 2591 de 1991. Se ordenará remitir la actuación a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, según lo consagrado en el artículo 32 del referido decreto 29 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. REVÓCASE el ordinal primero de la sentencia proferida el 17 de octubre de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mani- zales dentro del presente trámite constitucional promovido por el señor Luis Alberto Alvarán Dávila contra Positiva Compañía de Seguros S.A – ARL Po- sitiva.
En su lugar, Segundo. AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso del se- ñor Luis Alberto Alvarán Dávila, vulnerado por Positiva Compañía de Segu- ros S.A – ARL Positiva. Tercero. ORDÉNASE a Positiva Compañía de Seguros S.A – ARL Positiva, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, dar trámite a la inconformidad n° 2023-01-002-219557 del 13 de septiembre de 2023 radicada por la parte accionante contra el dictamen n° 2694157 del 1 de septiembre de 2023, ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas.
Cuarto. CONFÍRMASE el ordinal segundo de la sentencia objeto de impug- nación en tanto declaró improcedente la presente acción de tutela para resol- ver sobre las situaciones alegadas por la parte actora, referentes a la discusión del fondo de las decisiones adoptadas en el dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por las autoridades llamadas por pasiva.
Quinto.
NOTIFÍQUESE la presente providencia por el medio más eficaz o en la forma señalada en los artículos 30 del Decreto 2591 de 1991 y 5º del Decreto 306 de 1992. Sexto. Ejecutoriado este proveído, ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. Séptimo. INFÓRMESE al Juzgado de origen el contenido de la decisión adoptada en esta providencia. Octavo. HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa informático “SAMAI”. 30 Exp. 17001-33-33-001-2024-00289-01 Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se ga- rantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de con- formidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.