REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 1° de noviembre de 2024 Asunto: Sentencia de única instancia N° 179 Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Acuerdo Municipal N°010 de 7 de junio de 2024 proferido por el Municipio de Villamaría (Caldas) Expediente: 17001-2333-000-2024-00156-00 Acta de discusión: No. 77 de la fecha.
I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de legalidad o validez de Acuerdo, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará en única instancia la sentencia de fondo en este asunto, que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 El Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo Municipal N°010 de 7 de junio de 2024, “Por medio del cual se adopta el plan de desarrollo del Municipio de Villamaría Caldas para el periodo 2024-2027, unidos por Villamaría y se dictan otras disposiciones”, acto proferido por el Concejo de esa municipalidad, para que se decida sobre la validez de los artículos 5 (parágrafos 1 y 2), 8 (parágrafo 1), 11 (parcial) y 14.
Como sustento de la petición, sostiene que, respecto a los parágrafos 1 y 2 del artículo 5, el Concejo autorizó al alcalde municipal para que, dentro de los 6 meses siguientes, realice las adecuaciones administrativas, contractuales y funcionales para la ejecución de proyectos estratégicos, y para celebrar los contratos y convenios que se requieran para la ejecución del plan de desarrollo.
Respecto de esas facultades, esgrime que, si bien fueron otorgadas por un tiempo limitado, son demasiado genéricas y poco claras, a tal punto que no logra establecerse si son propias del Concejo o están en cabeza del alcalde, desconociendo con ello lo dispuesto en los artículos 313 numeral 3 de la Constitución Política y 92 numeral 7 del Decreto 1333 de 1986 respecto al otorgamiento de facultades pro tempore. 1 2ed_demandaane_002demandapdf.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 2 de 14 En punto a las facultades para contratar, sostiene que el Concejo no puede desbordar esta competencia, pues por regla general, el alcalde no requiere aval de esa corporación para celebrar contratos, y ello solo está consagrado de forma excepcional, respetando los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Luego, cuestiona la legalidad del parágrafo 1 del artículo 8, manifestando que la modificación del presupuesto es una potestad exclusiva del Concejo municipal que no puede ser trasladada al alcalde, y que en caso de requerir aumentar las partidas presupuestales, ello debe tramitarse mediante un acuerdo, en desarrollo de lo establecido en los cánones 313 (numerales 3 y 5), 315 (numerales 1, 3, 5, 9), 345, 347, 352 y 353 de la Constitución Política y 82 y 83 del Decreto 111 de 1996.
En similar sentido, aludiendo al artículo 11 del acuerdo municipal, anota que los Concejos no pueden facultar al alcalde para modificar los presupuestos municipales so pretexto de armonizarlos con el plan de desarrollo. Para finalizar, indica que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley 152 de 1994, en caso de que la existencia de nuevas necesidades y proyectos implique la necesidad de modificar el plan de desarrollo y el plan plurianual de inversiones públicas, dichos cambios deben ser puestos a consideración del Concejo Municipal por el alcalde, por lo que tampoco es dable entregarle al mandatario la potestad de modificarlo en forma directa.
2. TRÁMITE PROCESAL Una vez repartido el asunto, se avocó su conocimiento2 y se dispuso fijar en lista el proceso por diez (10) días, conforme a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. Término en el cual se pronunció el Concejo Municipal de Villamaría (Caldas)3.
3. CONTESTACIÓN CONCEJO MUNICIPAL DE VILLAMARÍA4 Refiere que el texto normativo cuestionado cumplió con los requisitos de forma en el proceso de formación, y en cuanto al fondo del asunto, precisa que las reducciones o aplazamientos del presupuesto pueden hacerse a través de decreto por el respectivo alcalde, pues no se trata de operaciones que modifiquen el presupuesto, sino que se limitan a la ejecución del mismo.
Finalmente, acota que las corporaciones públicas pueden delegar funciones en el respectivo alcalde, siempre que cumplan con los límites de precisión y temporalidad, y que se trate de potestades que efectivamente están en cabeza de la corporación. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 Nº2 del CPACA, corresponde a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas decidir en única instancia la solicitud de revisión de Acuerdo, por lo tanto, se procede a emitir Sentencia, teniendo en cuenta los siguientes: 2 4Auto admite dem_ADMITE DEM_00004admitevalidezpd(.pdf) NroActua 4. 3 12al despacho con_aldespacho_011constanciasecreta. 4 10_memorialweb_poder-contestacionvalidez Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 3 de 14 2.
Problemas Jurídicos Le corresponde a la Sala determinar si ¿el Acuerdo Municipal N°010 de 7 de junio de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Villamaría, desconoce el ordenamiento jurídico por (i) entregar facultades pro tempore al alcalde de forma genérica e indeterminada, (ii) autorizar al alcalde municipal para celebrar contratos en los casos en los cuales no es necesario, (iii) autorizar al Ejecutivo municipal para modificar el presupuesto; y (iv) permitir que el ejecutivo modifique el plan plurianual de inversiones públicas? 3.
Tesis El Tribunal Administrativo de Caldas a través de la Sala Cuarta de Decisión sostendrá que el artículo 5 parágrafos 1 y 2 del Acuerdo N°010 de 7 de junio de 2024 se ajusta a derecho, de un lado, por cuanto no está trasladando al alcalde funciones privativas del Concejo municipal, y de otro lado, porque se limita a reiterar la facultad general de contratación con la que cuenta el Concejo municipal.
También se halla conforme al ordenamiento jurídico el artículo 8 parágrafo 1, pues el cargo de invalidez se fundamenta en normas presupuestales y no en disposiciones relativas al plan plurianual de inversiones públicas. En contraste, están llamados a salir avantes los cargos de invalidez formulados contra los artículos 11 parcial y 14 de la norma local.
El primero de ellos, por cuanto autoriza al alcalde a hacer modificaciones y traslados presupuestales mediante decreto, a pesar de que se trata de una función exclusiva del Concejo municipal, de acuerdo con la tesis ya sostenida por este Tribunal. Y el segundo, porque también traslada al mandatario la posibilidad de modificar el plan plurianual de inversiones, no obstante que, los cambios que deban introducirse a este, como parte del plan de desarrollo, también corresponden al Concejo, a voces del artículo 45 de la Ley 152 de 1994. 4.
Análisis del problema jurídico En el presente caso, el departamento de Caldas cuestiona la legalidad de los siguientes apartados del Acuerdo Municipal N°010 de 7 de junio de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Villamaría: “ARTÍCULO 5. PROYECTOS ESTRATÉGICOS. La administración municipal definirá los esquemas operativos y administrativos requeridos para la ejecución de los siguientes proyectos estratégicos: (…)
PARÁGRAFO 1. Se autoriza al alcalde para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la publicación del presente acuerdo, realizar las adecuaciones administrativas, operativas, contractuales y funcionales que se requieran para la ejecución de los proyectos estratégicos a los cuales se refiere el presente artículo.
PARÁGRAFO 2. Se autoriza al alcalde municipal, para que celebre contratos de alianza público privada, así como adelantar y celebrar los contratos, convenios o demás actos necesarios para la asociatividad entre entidades territoriales, que sean pertinentes y necesarios para la ejecución del Plan de Desarrollo. (…)
ARTÍCULO
8. PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES. El Plan de Desarrollo tendrá un valor de $ 223.464.000.000 (DOSCIENTOS VEINTITRÉS MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO MILLONES DE PESOS MCTE), cuya financiación e inversión se describe en el Capítulo 8 "PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES" del documento PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE VILLAMARÍA, CALDAS PARA EL PEREODO 2024 - 2027.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 4 de 14 PARÁGRAFO 1. Se autoriza al Alcalde Municipal, para que realice todas las operaciones presupuestales que correspondan, a fin de obtener la ejecución eficiente, eficaz y efectiva del presente Plan Municipal de Desarrollo; la autorización otorgada en este parágrafo, operará únicamente entre programas de la misma dimensión presupuestal (…)
ARTÍCULO ARMONIZACIÓN PRESUPUESTAL. con el fin de armonizar el presupuesto correspondiente a la vigencia 2024, el alcalde, en un plazo máximo de tres (3) meses, deberá presentar al Honorable Concejo Municipal el correspondiente proyecto de acuerdo: los traslados o modificaciones para realizar en lo que resta de la vigencia 2024 y que no estén previstos en dicho anexo, podrán ser realizados mediante Decreto del Alcalde entre programas (…)
ARTÍCULO
14. ADICIÓN DE PROYECTOS. De acuerdo con las disposiciones del presente artículo, el Alcalde Municipal podrá incorporar en el Plan de Desarrollo 2024 - 2027, todo programa que resulte de acuerdo a los aportes que se obtengan de la Nación o el Departamento de Caldas, así como fuentes de transferencias o aportes provenientes de organizaciones Nacionales o Internacionales, públicas o privadas; asimismo, podrá hacer los ajustes al Plan Plurianual de Inversiones en caso de obtener o recibir los recursos requeridos, como consecuencia de las metas planteadas en los programas.”.
A continuación, se pasa al desarrollo de los cargos planteados. 4.1 Autorización al alcalde para ejercer pro tempore funciones del Concejo municipal El primer punto de cuestionamiento del Departamento de Caldas se refiere al parágrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo N°010 de 7 de junio de 2024, mediante el cual se faculta al alcalde para que, dentro de los 6 meses siguientes, realice las adecuaciones administrativas, contractuales y funcionales para la ejecución de proyectos estratégicos allí descritos, potestad que a juicio del ente departamental si bien tiene límites temporales definidos, es demasiado genérica y no cumple con el requisito de precisión que exige la ley tratándose de las facultades que la corporación traspasa al ejecutivo local.
Las normas constitucionales citadas por el departamento son claras, en especial el artículo 313 numeral 3, al plantear que corresponde al Concejo municipal autorizar al alcalde para ejercer temporalmente funciones que son propias de esas corporaciones públicas, norma que comulga con el contenido del artículo 92 numeral 7 del Decreto 1333 de 1986, que ratifica esta potestad.
Respecto a la posibilidad de que los Concejos municipales entreguen facultades temporalmente a los alcaldes municipales, de vieja data el Consejo de Estado5 ha puntualizado sus requisitos: “Esta Corporación se ha pronunciado al respecto, es así como la sentencia de 21 de febrero de 2001, refiriéndose a las limitantes o condicionamientos para el actuar de los gobernadores por autorización de las asambleas, el cual es aplicable al caso sub examine, en uno de sus apartes se dijo: “El primer limitante es de orden temporal, como quiera que la habilitación no puede otorgarse de forma indefinida, razón por la cual en la ordenanza debe 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, 16 de febrero de 2012, Radicado: 05001-23-31-000-2004-03952-01.
Actor: Fernando Antonio Fuentes Perdomo, Demandado: Concejo de Medellin. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 5 de 14 determinarse cuál es el plazo en el que puede actuar el Gobernador; el segundo condicionamiento es sustancial o material, por ello el ordenamiento jurídico exige precisión y detalle en el otorgamiento de la facultad, de forma tal que, por fuera de lo encomendado, no le es permitido al ejecutivo local pronunciamiento alguno (…) Referente al cumplimiento de las exigencias constitucionales y su interpretación en lo atinente a las facultades que otorgan las corporaciones públicas al Presidente de la República, Gobernadores y Alcaldes, esta Sección en sentencia de 30 de abril de 2003, expuso: “Las facultades extraordinarias que otorgan las corporaciones públicas en los distintos niveles, trátese de Congreso de la República, asambleas departamentales y Concejos municipales, al Presidente de la República, Gobernador y Alcaldes, deben cumplir las exigencias constitucionales y como competencias de excepción deben ser interpretadas estrictamente en el sentido de que la facultad que se otorga debe serlo de manera precisa, pues de no ser así se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional” (…) De los apartes transcritos de la jurisprudencia se deriva claramente que la limitación de orden temporal y la precisión de las funciones es una exigencia que emerge de la lectura y correcta interpretación del numeral 3º en análisis, pudiéndose observar además que el artículo 328, inciso cuarto del Acuerdo 38 de 1990, expedido por el Concejo de Medellín, como ya se dijo encuadra en las funciones que el artículo 313 constitucional le atribuye a los Concejos municipales, en especial la señalada en el citado numeral 3º, pero no en lo atinente al período indefinido establecido por dicha Corporación en el mencionado artículo 328 del Acuerdo 38” /Destaca la Sala/.
Dicha hermenéutica acerca de los requisitos para que los Concejos municipales otorguen facultades a los alcaldes de manera extraordinaria y temporal, ha sido replicada por otros tribunales administrativos del país. Justamente, sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Boyacá6 ha expuesto: “Ahora bien, el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política habilitó a los Concejos municipales para que autoricen a los alcaldes con el fin de que éstos ejerzan, pro tempore, precisas funciones que se encuentran radicadas en cabeza de los primeros.
Dichas funciones, pueden ser cedidas, siempre y cuando; i) se otorguen pro tempore, esto es, por un tiempo preciso y límite; ii) que sean las que corresponden al Concejo y iii) como la autorización se presenta como una forma de delegación, las facultades autorizadas deben ser precisas, es decir, que no haya duda acerca de su contenido.
Frente al primer requisito, relativo al presupuesto temporal, la norma constitucional exige que la autorización se enmarque dentro de un límite temporal preciso; bajo este entendido pierde toda validez una facultad dada por la corporación edilicia al ejecutivo que carezca de un límite o que, existiendo, sea vago o ambiguo, y que se desprenda de sus facultades propias a favor de dicho servidor rompiendo el equilibrio que debe existir entre aquellos dos en el nivel municipal, así lo ha considerado esta Corporación en providencias recientes” /Resaltado del Tribunal/.
En armonía con lo expuesto y tal como ya lo esbozaba esta corporación líneas atrás, el otorgamiento temporal de facultades del Concejo municipal a los alcaldes se 6 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sentencia de 11 de mayo de 2023, Magistrado Ponente: Félix Alberto Rodríguez Riveros, Radicado: 150012333 000 202200 417 00, Demandante: Departamento de Boyacá, Demandado: Municipio de Sutamarchán. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 6 de 14 encuentra sujeto a varios requisitos, entre ellos el de la temporalidad, y que ésta sea definida expresamente, tal como lo señala el Departamento de Caldas en el escrito introductor.
Sin embargo, debe anotarse que, antes de analizar el elemento o límite temporal, resulta básico determinar que la función examinada sí sea de aquellas que están asignadas por la constitución o la ley de forma privativa a dichas corporaciones. De ahí que, con base en las normas que citó el ente departamental y a las cuales ya hizo alusión el Tribunal en la primera parte del fallo, resulta diáfano que el presente caso no se enmarca dentro del supuesto normativo pretendido por el departamento.
En este mismo sentido, si bien la potestad mencionada en el parágrafo 1 resulta genérica, no escapa a las competencias propias del mandatario municipal en cuanto a la dirección de la acción administrativa municipal (Art. 315 numeral 5 de la Constitución Política), y, en contraste, el departamento no alude de forma concreta a una función privativa del Concejo que se esté trasladando al ejecutivo local, por lo cual el cargo de invalidez cae en el vacío y no se aviene a las normas enlistadas.
En otros términos, en el presente caso el Concejo Municipal no está entregando pro tempore facultades de dicha corporación para que sean ejercidas por el alcalde municipal, por lo que, valga reiterar, las normas que rigen estas potestades temporales no tienen aplicación en este caso. Finalmente, resulta oportuno precisar que esta Sala reitera el criterio expuesto en reciente oportunidad, en un caso de similares contornos fácticos7. 4.2 Autorización al alcalde para celebrar contratos El otro punto de cuestionamiento del Departamento de Caldas se refiere al parágrafo 2 del artículo 5 del Acuerdo N°010 de 7 de junio de 2024, con el cual el Concejo municipal facultó al mandatario para celebrar los contratos y convenios que se requieran para la ejecución del plan de desarrollo.
En efecto, el artículo 313 de la Constitución Política establece en su numeral 3 que es atribución del Concejo Municipal “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”, norma que debe leerse en armonía con la disposición que contiene aquellos casos en los cuales resulta necesaria dicha habilitación de la corporación pública municipal.
Sobre este punto, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, establece en el parágrafo 4°: “PARÁGRAFO 4o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2.
Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” 7 Tribunal Administrativo de Caldas, M.P. Diana Patricia Hernández Castaño, sentencia de 25 de octubre de 2024, Exp. 17001233300020240014500, Actor: Departamento de Caldas, Demandado: Municipio de Victoria.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 7 de 14 A su turno, la Corte Constitucional8 precisa que la hermenéutica de estas normas debe darse en un marco de razonabilidad, sin pasar por alto que desde el mismo texto constitucional (art. 315 num. 5), al alcalde le corresponde dirigir la acción administrativa municipal, por lo que, en términos generales, tiene la potestad contractual de dicha entidad territorial, y solo requiere acudir a la autorización del Concejo Municipal en los casos explícitamente señalados en las normas.
Así se pronunció en esa oportunidad: “No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en cuenta los Concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del Concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.” Retomando los pormenores del caso, el artículo 5 parágrafo 2° del Acuerdo Municipal objeto de estudio no contraviene las competencias en materia de contratación del alcalde y el Concejo Municipal, pues la norma se limita a reiterar la competencia general con la que cuenta el ejecutivo municipal para celebrar contratos como jefe de la administración municipal, y tampoco desconoce, controvierte ni refuta las disposiciones normativas que exigen autorización del Concejo en casos puntuales.
En este punto, también reitera la Sala el criterio expuesto en un asunto similar, en oportunidad reciente9. 4.3 Modificaciones al presupuesto municipal El Departamento de Caldas también cuestiona el artículo 8 parágrafo 1 y el artículo 11 parcial del Acuerdo N°010 de 7 de junio de 2024, aludiendo en ambos casos que la competencia para modificar el presupuesto municipal es exclusiva del Concejo y no puede transferirse al alcalde.
Respecto a la primera disposición, según la reproducción efectuada por el Tribunal en el anterior acápite, se trata de un artículo que regula el Plan Plurianual de Inversiones Públicas y no el presupuesto municipal, por lo que, de entrada, el cargo de invalidez planteado por el Departamento de Caldas con base en normas atinentes a este último no tiene vocación de prosperidad, conforme lo ha definido el Tribunal respecto a idénticos planteamientos en forma reciente10.
A su turno, el artículo 11 de la norma municipal plantea que el alcalde debe presentar al Concejo un proyecto de acuerdo para armonizar el presupuesto de la vigencia 2024, con los traslados y modificaciones que se requieran, por lo que, hasta este punto, el acto administrativo reconoce la competencia del Concejo municipal en esa materia.
El reparo del departamento surge frente a la última parte del texto, que puntualmente indica que “los traslados o modificaciones para realizar en lo que 8 Sentencia C-738 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 9 Tribunal Administrativo de Caldas, M.P. Diana Patricia Hernández Castaño, sentencia de 18 de octubre de 2024, Exp. 17001233300020240013900, Actor: Departamento de Caldas, Demandado: Municipio de Victoria. 10 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 23 de septiembre de 2024, Rad. 17001233300020240016800M.P. Publio Martín Andrés Patiño Mejía, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Supía. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 8 de 14 resta de la vigencia 2024 y que no estén previstos en dicho anexo, podrán ser realizados mediante Decreto del Alcalde entre programas”.
En este punto, ha sostenido esta sala11 de tiempo atrás que, el artículo 313 numeral 5 de la Carta Fundamental establece que una de las principales funciones del Concejo municipal, en lo que concierne al asunto de marras, es la de ‘Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos’. Entretanto, el canon 345 del estatuto fundamental establece: “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los Concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto” /Destacado del Tribunal/. También del texto constitucional es preciso destacar que el artículo 352 prescribe: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar” /Destacados del Tribunal/.
En línea con lo discurrido, el proceso de formación, aprobación y modificación del presupuesto nacional está gobernado por las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996, norma que prescribe que cualquier cambio a los montos aprobados por el Congreso debe hacerse mediante una ley, y que el Gobierno Nacional únicamente puede asumir esta competencia en los estados de excepción. Los artículos 79, 80, y 88 del aludido estatuto disponen sobre este punto: “ARTICULO 79.
Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).
ARTICULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66;
Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17). (…)
ARTICULO 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público”. 11 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 14 de junio de 2024, Rad. 17001233300020240001400M.P. Augusto Morales Valencia, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Anserma.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 9 de 14 El ordenamiento constitucional, al igual que las normas orgánicas de presupuesto aplicables a las entidades territoriales, estipulan la regla de competencia según la cual el Concejo municipal es el órgano que en el caso de los municipios, tiene bajo su égida la función de expedir el presupuesto anual, como también, la de disponer sus modificaciones, y cuando ello responda a la necesidad de aumentar el monto de las apropiaciones inicialmente aprobadas, la vía adecuada para dicho incremento presupuestal es la de un Acuerdo, a instancias del Ejecutivo municipal.
Por ende, para los efectos de este examen de validez de normas, se reputa diáfano que en principio y por regla general, los alcaldes no pueden modificar directamente el presupuesto mediante decreto, función consagrada exclusivamente a la corporación edilicia. Este postulado también se halla en la jurisprudencia del Consejo de Estado12, que, además, explica que la posibilidad de modificación de los presupuestos de las entidades territoriales responde a las dinámicas propias de la administración pública, así como a las necesidades que de manera permanente presentan las comunidades, es decir, que las normas presupuestales de orden local no se reputan inflexibles o pétreas.
Así se ha expresado sobre el particular: “VI.2.3. De la competencia de los concejales para adicionar el presupuesto (…) El presupuesto municipal no está concebido en una forma pétrea, ya que, por diferentes motivos pueden surgir situaciones que ameriten su modificación o adición. De ahí la existencia de normas que permitan adicionarlo, como las que se encuentran incorporadas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículos 76 y ss., las cuales son aplicables a los entes territoriales en virtud de lo dispuesto por los artículos 352 y 353 de la Constitución Política y 109 del mismo estatuto.
En tal sentido el artículo 352 Constitucional, establece que para el manejo de sus recursos “las autoridades nacionales y territoriales, además de aplicar las normas constitucionales pertinentes deben ceñirse al Estatuto Orgánico del presupuesto, que se encuentra consagrado en el Decreto 111 de 1996 cuyo artículo 80 dispone que “El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión” (Negrillas fuera de texto).
De las normas aludidas anteriormente, se extrae que la competencia para aprobar, modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los de la Ley Orgánica del presupuesto. Es evidente que la materia del Acuerdo cuestionado corresponde a un tema de índole presupuestal, función que, como lo establecen las normas reseñadas, es propia de los Concejos municipales, por lo que, puede decirse que aquél se expidió conforme a la Constitución y la Ley” /Resaltado del Tribunal/.
En análogo sentido se ha manifestado la Corte Constitucional, a tal punto de que únicamente ha avalado la posibilidad de que los alcaldes efectúen modificaciones al presupuesto municipal en situaciones excepcionales, por ejemplo, la emergencia sanitaria decretada a raíz de la pandemia del COVID-19, posibilidad que fue expresamente consagrada en el Decreto Legislativo 461 de 2020 y circunscrita a dicho contexto, o la existencia de autorización expresa de los Concejos municipales 12 Consejo de Estado, sentencia de 6 de septiembre de 2018, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
Radicación número: 70001-23-33-000-2018-00019-01). Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 10 de 14 para estos efectos, que también ha de entenderse dentro de este marco de excepcionalidad. En la sentencia C-186 de 2020, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del decreto legislativo en mención, oportunidad en la que se pronunció acerca de las competencias en materia de modificación de normas presupuestales de orden local: “(…) Lo anterior está en plena armonía con lo previsto en el artículo 353 constitucional, de acuerdo con cuyas voces los principios y disposiciones para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto nacional “se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales”, de lo cual se deduce que tales principios y disposiciones no tienen una inflexibilidad tal que dé al traste con la autonomía territorial, pero que deberán ser tenidos en cuenta por (i) las asambleas departamentales al ejercer la atribución contenida en los artículos 300-5 de la Constitución y 60-7 del Decreto 1222 de 1986 que las faculta para “expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del departamento, con base en el proyecto presentado por el Gobernador y de acuerdo con las correspondientes normas legales” y también por (ii) los Concejos distritales y municipales que, según los artículos 313-5 de la Constitución y 32-9 de la Ley 136 de 1994, deben “Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo”. 110.
Es claro, entonces, que el principio de legalidad del gasto es aplicable a la aprobación y modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, dado que el ya mencionado artículo 345 de la Constitución establece que en tiempos de paz no “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los Concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”, norma esta concordante con lo previsto en los artículos 300.5 y 313.5 superiores que se acaban de mencionar. 111.
Con fundamento en estos preceptos constitucionales, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado13 han señalado que en tiempos de paz “la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto” de los departamentos, municipios y distritos le corresponde a las corporaciones públicas de elección popular y, específicamente, a las asambleas departamentales y a los Concejos distritales y municipales, mientras que en materia presupuestal las facultades de los gobernadores y alcaldes son, por regla general, de mera ejecución14. 112.
Sin perjuicio de las precisiones que se efectúen en el acápite subsiguiente, es importante precisar, desde ahora, que los artículos 76 a 88 y 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se refieren al proceso para efectuar las modificaciones al presupuesto y prevén que (i) las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden ser de cuatro tipos: adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que (ii) en tiempos de paz estas modificaciones no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, sino que deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular, es decir, por el Congreso en el caso del presupuesto general de la Nación, por la respectiva asamblea tratándose del presupuesto departamental y por los Concejos distritales y municipales, en el 13 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 2013-00477 de agosto 14 de 2014 y Sentencia 2010-00153 de diciembre 3 de 2015, según la cual “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 constitucional las modificaciones del Presupuesto General de Rentas y Gastos que se requieran deben ser autorizadas por la Corporación Pública de elección popular que corresponda. 14 En la Sentencia C-365 de 2001 la Corte especificó que “la facultad de ordenación del gasto que tiene el alcalde municipal no es otra cosa que la capacidad para ejecutar el presupuesto local a partir de un programa de gastos aprobado en el presupuesto de la respectiva vigencia fisca.
En el mismo sentido pueden verse las Sentencias C-078 de 1992 y C-1072 de 2002. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 11 de 14 caso de los presupuestos de distritos y municipios (…)” /Destacado del Tribunal/. Recapitulando, el artículo 313 constitucional radica en cabeza de los Concejos municipales la atribución de expedir el presupuesto anual de rentas y gastos de los municipios, y al unísono con esta prerrogativa, también tiene la competencia de introducir cambios o modificaciones al presupuesto cuando las circunstancias así lo ameriten, a iniciativa del alcalde municipal.
Dichas reglas adquieren ratificación con las normas del Decreto 111 de 1996, que reitera, que aun cuando son permitidas las modificaciones orientadas al aumento de las apropiaciones iniciales del presupuesto, tales como adiciones o traslados, estas proceden en el caso de los municipios, siguiendo la regla de competencia del Concejo municipal y por iniciativa del respectivo mandatario.
Este postulado no resulta absoluto ni irrestricto, como lo reconoce la Corte Constitucional, pues existe la posibilidad excepcional de que el alcalde adopte modificaciones al presupuesto municipal mediante decreto, potestad que responde a situaciones especiales que se concretan en los siguientes casos: (i) La habilitación prevista para los estados de excepción, como ocurrió en su momento con el Decreto Legislativo 461 de 2020, dictado en el marco de la emergencia sanitaria suscitada por la pandemia del COVID-19, que permitía a los alcaldes modificar directamente el presupuesto municipal vía decreto;
(ii) Los eventos previstos en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, con la modificación de que fue objeto por el artículo 29 de la Ley 1551 de 201215, referidos principalmente a los recursos de cofinanciación y cooperación internacional. Así las cosas, a partir de lo anterior, en especial lo derivado de los artículos 345 a 347 del texto fundamental, y salvo las mencionadas excepciones, le está vedado a los alcaldes municipales adoptar modificaciones o incorporar recursos al presupuesto municipal, por tratarse de una función propia del Concejo municipal, y aun cuando el pronunciamiento constitucional parcialmente reproducido pareciera avalar que temporalmente se le confiera esta facultad a los mandatarios municipales, ello debe leerse exclusivamente en el contexto de situaciones excepcionales como las abordadas en dicha providencia, las cuales son ajenas al caso que ocupa la atención del Tribunal, por lo que el apartado cuestionado resulta ajeno a este marco normativo. 4.4 Autorización al alcalde para modificar el plan plurianual de inversiones públicas El último punto de cuestionamiento efectuado por el Departamento de Caldas se relaciona específicamente con el artículo 14 del Acuerdo N°010 de 7 de junio de 2024, específicamente en tanto autoriza al alcalde de Villamaría (Caldas) para modificar el plan plurianual de inversiones, función que corresponde al Concejo de acuerdo con lo previsto en el artículo 45 de la Ley 152 de 1994. 15 “(…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes (…)”. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 12 de 14 El artículo 339 de la Carta Política señala que el plan plurianual de inversiones hace parte del plan de desarrollo: “ARTICULO 339 Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.
En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo” (Destacado de la Sala).
A su turno, tal como lo manifiesta el Departamento de Caldas, el artículo 45 de la Ley 152 de 1994 es diáfano al establecer las competencias en materia de modificaciones de los planes de desarrollo de orden territorial: “ARTÍCULO 45. ARTICULACIÓN Y AJUSTE DE LOS PLANES. Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, entre sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales.
Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquéllos.” /Destacado de la Sala/. Este Tribunal también ha tenido la oportunidad de referirse a la potestad que ostentan los Concejos municipales en materia de modificaciones de los planes de desarrollo municipales, como escenario natural e idóneo para emprender este tipo de cambios, cuando resulte necesario para adaptarlos a nuevas necesidades o a planes de las entidades de un nivel más amplio.
En sentencia de 5 de diciembre de 202316, adujo sobre el particular: “De conformidad con lo dispuesto por la Ley 152 de 1994 y la Ley 2056 de 2020, el plan de desarrollo sólo puede modificarse en tres situaciones, cuales son: ▪ Durante el proceso de aprobación por parte de la corporación político- administrativa competente, previa aceptación del alcalde o gobernador (artículo 40 de la Ley 152 de 1994). ▪ Durante la ejecución, cuando al establecerse nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el alcalde o gobernador considera que deben realizarse ajustes al plan plurianual de inversiones, con el fin de hacerlo consistente con el plan de mayor nivel jerárquico.
En este caso, debe presentar el proyecto para la aprobación del Concejo municipal o asamblea departamental (artículo 45 de la Ley 152 de 1994). ▪ Cuando el alcalde o gobernador identifiquen nuevas necesidades y prioridades de inversiones con ocasión de eventos de caso fortuito o fuerza mayor, 16 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 5 de diciembre de 2023, M.P. Augusto Ramón Chávez Marín, Exp. 17001233300020230011600 Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Manizales.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 13 de 14 debidamente comprobados y declarados, caso en el cual podrán, mediante decreto, modificar únicamente el capítulo de inversiones con cargo al sistema general de regalías de su respectivo plan (parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020)” (Destacado de la Sala).
De lo anterior es preciso extraer 2 reglas aplicables al cargo de invalidez planteado por el Departamento de Caldas. De un lado, el plan plurianual de inversiones hace parte del plan de desarrollo por expreso mandato del texto 339 superior, y como parte integrante de este, está sometido a las normas constitucionales y legales que gobiernan su presentación, aprobación, ejecución y modificación. Naturalmente, dentro de dichos aspectos se encuentra la competencia para la presentación y aprobación del plan, cuya iniciativa es del alcalde municipal, pero debe aprobarse en el seno de la corporación edilicia, respondiendo al principio democrático que orienta la planeación del desarrollo local.
Esta regla viene a ser ratificada por el artículo 45 de la Ley 152 de 1994 tratándose del procedimiento para introducir modificaciones a los planes de desarrollo, por lo cual es dable concluir que, tal como lo afirma el Departamento de Caldas, es el Concejo municipal quien ostenta la potestad para realizar tales cambios, y esa facultad no es posible trasladarla al ejecutivo local.
En este sentido, habrá de declararse la invalidez del artículo 14 del acuerdo en mención. 5. Conclusión La Sala Cuarta de Decisión concluye que el artículo 5 parágrafos 1 y 2 del Acuerdo N°010 de 7 de junio de 2024 se ajusta a derecho. De un lado, por cuanto no está trasladando al alcalde funciones privativas del Concejo municipal, y de otro lado, porque se limita a reiterar la facultad general de contratación con la que cuenta el Concejo municipal.
Respecto del artículo 8 parágrafo 1 no es plausible considerar su invalidez ya que el cargo propuesto se fundamenta en normas presupuestales y no en disposiciones relativas al plan plurianual de inversiones públicas. En contraste, sí prosperan los cargos de invalidez formulados contra los artículos 11 parcial y 14 de la norma local. El primero de ellos, por cuanto autoriza al alcalde a hacer modificaciones y traslados presupuestales mediante decreto, a pesar de que se trata de una función exclusiva del Concejo municipal, de acuerdo con la tesis ya sostenida por este Tribunal.
Y el segundo, porque también traslada al mandatario la posibilidad de modificar el plan plurianual de inversiones, no obstante que los cambios que deban introducirse a este, como parte del plan de desarrollo, también corresponden al Concejo, a voces del artículo 45 de la Ley 152 de 1994. En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez de la expresión “los traslados o modificaciones para realizar en lo que resta de la vigencia 2024 y que no estén previstos en dicho Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2024-00156-00 14 de 14 anexo, podrán ser realizados mediante Decreto del Alcalde entre programas”, prevista en el artículo 11, así como el artículo 14 del Acuerdo Municipal N°010 de 7 de junio de 2024, “Por medio del cual se adopta el plan de desarrollo del Municipio de Villamaría Caldas para el periodo 2024-2027, unidos por Villamaría y se dictan otras disposiciones”, acto proferido por el Concejo de esa municipalidad, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: NEGAR la pretensión de invalidez de los demás textos examinados, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: De una vez se ordena la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
CUARTO: Comunicar el presente proveído al señor presidente del Concejo Municipal de Villamaría y al señor Alcalde Municipal para los fines que se estimen pertinentes.
QUINTO: En firme la presente decisión, archivar el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 77 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx